RAPORTURILE SISTEMULUI ADMINISTRATIV CU MEDIUL SOCIAL

RAPORTURILE SISTEMULUI ADMINISTRATIV CU MEDIUL SOCIAL

1.1. Conceptul de sistem administrativ

si componentele sale

Abordata intr-o viziune sistemica, activitatea specifica administratiei publice se desfasoara prin intermediul unei multitudini de forme institutionale ce constituie un angrenaj institutional, ale carui principii de organizare variaza in functie de problemele puse, de presiunile exterioare si de preocuparile proprii, dar care presupune si integrarea sa in mediul social, politic si economic existent cu multiple diferentieri in spatiu si timp.

Asadar, intr-o acceptiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, institutii si reglementari interdependente prin care se infaptuieste activitatea de administratie publica, ca proces real.

In sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului social, ce reprezinta, in acelasi sens, un sistem integrator, de mare complexitate.

Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integranta a sistemului social, aflata in interactiune permanenta si reciproca cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaza modul cum mediul social furnizeaza administratiei publice impulsurile si sustinerea necesare indeplinirii misiunilor acesteia. Pe de alta parte, se are in vedere faptul ca sistemul administrativ este in masura sa-si formeze propriile capacitati si sa-si cuantifice nevoile, influentand la randul sau asupra evolutiei mediului social.

La randul sau, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnifica "un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influenta asupra functionarii sistemului sau care sunt influentate la randul lor, de catre acesta".

Structurarea si functionarea sistemului administrativ sunt conditionate deci, in mod obiectiv, de alte elemente de structura ale societatii globale, legate intre ele printr-o serie de interactiuni; el comunica cu acest mediu prin informatii reciproce si prin procesul intrebare-raspuns. In acest proces, intrebarile acced catre sistemul administrativ printr-o retea de comunicatii si sunt complementare, atat intre ele, cat si cu cele care emana din interiorul sistemului administrativ insusi. La randul lor, raspunsurile pe care le da sistemul administrativ iau forma deciziilor si actiunilor concrete cu impact asupra evolutiei societatii.

Procesul de schimb si comunicare dintre sistemul administrativ si mediul exterior creaza doua situatii, si anume:

pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui ansamblu diversificat de informatii, dar in acelasi timp, sistemul administrativ tinde sa-si creeze propriul determinism intern, limitandu-si densitatea comunicatiilor cu exteriorul;

pe de alta parte, acest sistem se poate plasa intr-o situatie de dependenta sau sa incerce sa-si controleze si sa domine mediul, creand un centru autonom de putere si propriile valori.

In ipostaza de sistem distinct, dispunand de competente proprii, administratia publica se consolideaza pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul sau de autonomie, in raport cu sistemul, celelalte subsisteme si chiar cu mediul social, politic. In atari conditii sistemul administrativ public tinde sa se distanteze de sistemul politic si sa devina un sistem distinct care sa aiba propria legitimitate, desi ramane sub influenta politicului.

Prin prisma manifestarii si intaririi autonomiei, sistemul administrativ isi constituie bazele proprii de existenta si functionare cu urmatoarele componente: 1.birocratie, 2.tehnocratie, 3.tehno-birocratie.

1) Birocratia se poate defini ca "sistemul in care preponderenta in directia realizarii afacerilor publice, apartine serviciilor administrative, adica birourilor". Birocratia presupune ca administratia sa inregistreze urmatoarele mutatii:

a) - sa se transforme intr-o lume ingradita, capabila sa reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independenta de corpul electoral si de guvernanti care nu mai exercita asupra sa o influenta directa. In aceasta optica, Statutul functionarului public, din democratiile europene, maximizeaza securitatea profesionala si garanteaza autonomia acestuia, iar administratia se constituie ca o categorie sociala, o corporatie care are interese proprii.

b) - tinde sa devina un centru de putere, in masura sa dobandeasca forta politica si capacitate de decizie.

Puterea birocratica a fost considerata, uneori, inevitabila si binefacatoare. In acest sens, potrivit lui Max Weber, aparitia statelor moderne a fost legata de constituirea unui corp de lucratori intelectuali, specializati, dotati cu independenta si stabilitate. La randul sau, A. Mathiot considera ca birocratia are avantaje apreciabile, deoarece functionarii publici, recrutati in functie de talentul lor, mentin continuitatea statului si a serviciilor publice.

In alte opinii (A. Touraine), se considera ca birocratia este incompatibila cu principiile democratiei, deoarece afacerile publice sunt incredintate unor functionari neimplicati politic. Chiar daca activitatea administratiei ramane functionala in raport cu natura si regulile sale, ea inregistreaza disfunctionalitati din punct de vedere al intentiilor si semnificatiilor sociale.

2) Tehnocratia se defineste ca "sistemul in care preponderenta in directia realizarii afacerilor publice, apartine tehnicienilor". Aceste persoane iau anumite decizii in functie de considerentele de eficacitate tehnica, fara a face referiri la exigentele politice. Spre deosebire de agentii dintr-o organizatie birocratica, tehnocratii nu se multumesc numai sa aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutatile.

Implantarea tehnocratilor genereaza iluzia realizarii controlului politic de catre administratie, Max Weber semnala deja o ascensiune publica irezistibila a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul si puterea politicului, iar pe de alta parte, genereaza fenomenul de confuzie intre omul politic si expert.

Preponderenta tehnicienilor in cadrul sistemului politic este consecinta unui fenomen general al societatii industriale, dominata de tehnocrati. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la aparitia unei noi paturi sociale formata din ingineri, savanti, manageri, la o "casta a tehnologilor". Pe aceasta J. K. Galbraith o numeste "tehnostructura" si este formata din specialisti care detin fiecare cate o parte din informatiile necesare intregului ansamblu ce va detine puterea. In opinia lui Maurice Duverger, aceasta evolutie va conduce la o osmoza treptata intre tehnicienii privati si cei publici, care au aceeasi origine si apara aceleasi interese.

Pe de alta parte, influenta tehnocratilor asupra afacerilor publice este contestata; in absenta omogenitatii sociale si a unei doctrine proprii, specialistii nu vor putea constitui un grup dominant in cadrul sistemului politic. In masura in care tehnocratia compromite jocul politic si secretul de stat, ea devine incompatibila cu principiile democratiei.

3) Tehno-birocratia este o alianta intre virtutiile de organizare si competentele de ordin tehnic. Cele doua notiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijina intotdeauna pe specializare si calificare tehnica. Invers, campul tehnocratiei il depaseste pe cel birocratic, in masura in care fenomene analoage se produc in afara cadrului administrativ.

Tehnocratia poate sa aduca birocratiei, forta si prestigiu si sa o puna in valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La randul sau, birocratia constituie un punct de sprijin pentru tehnocratie. Tehnicienii care se bazeaza pe aparatul birocratic devin mult mai capabili si mai competenti.

In concluzie, tehno-birocratia reprezinta un model rational de organizare a sistemului administrativ public, capabil sa atinga un inalt grad de eficienta, fiind bazat pe cunostinte tehnice.

1.2. Integrarea sistemului administrativ in mediul social

Sistemul administrativ se afla in relatii de interconditionare cu mediul sau sistemul social de care este determinat si asupra caruia actioneaza. In acceptiune de mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte asezate intr-o structura ierarhizata, dar aflate in interactiune. In aceasta acceptiune, componentele sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, urmatoarele:

sistemul politic, compus din institutiile si organizatiile politice;

sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care in gruparile umane, asigura conditiile necesare cresterii demografice;

sistemul ecologic, care cuprinde relatiile populatiei cu spatiul pe care il amenajeaza si pe care traieste;

sistemul economic, care se refera la modul de organizare a activitatilor de productie si de schimburi de bunuri si servicii;

sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale si spirituale create de societatea omeneasca de-a lungul istoriei. El cuprinde in sens larg, obiceiurile, normele, institutiile si organizatiile prin care se propaga valorile culturale in societate.

Este de admis ca absenta sistemului administrativ dintre componentele sistemului social implica integrarea sa in sistemul politic, ceea ce contravine si principiului de separatie a puterilor in stat. Totusi, aceste sisteme sunt interdependente si unele dintre ele exercita influente determinante asupra evolutiei altora. In consonanta cu cele de mai sus, prezinta interes teza liberala a primatului politicului. Pentru liberali, sistemul politic guverneaza prin propriile sale legi, poseda o realitate proprie, ireductibila la alte subsisteme sociale, si mai mult, functionarea sa regulatoare, este fundamentala pentru ansamblul societatii. Potrivit acestor interpretari, autonomia politicului semnifica faptul ca sistemul politic isi gaseste in el insusi principiile explicative. Desi sunt conditionate de elemente exterioare, structurile politice determina structurile economice si sociale. Astfel, proprietatea privata asupra mijloacelor de productie nu determina intr-o atat de mare masura natura institutiilor politice, iar succesiunea lor nu este legata de transformarile tehnice. In aceasta viziune, puterea politica, se considera a fi la originea sistemului economic, a claselor sociale si a constiintei de clasa.

Inca de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au incercat sa descopere legile obiective care guverneaza fenomenele politice; ei s-au straduit sa clasifice regimurile politice in functie de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau sa analizeze mijloacele prin care, in toate statele, o clasa conducatoare accede la putere si incearca sa si-o mentina (ex: Pareto, Mosca, Michels).

In viziunea liberala traditionala, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea si pacea sociala. Argumentele aduse, in acest sens, sunt urmatoarele:

pentru a deveni o realitate istorica, orice societate are nevoie de o forta de impuls, iar aceasta forta este puterea politica;

politica este in cautarea binelui comun; ea transcede interesele particulare in numele interesului general;

istoria a dovedit ca vointa politica, nu numai ca invinge conditiile social-economice, dificultatile geografice, traditiile culturale si structurile familiale, dar mai ales, le modifica profund.

Pe aceeasi traiectorie se inscrie si opinia sociologilor americani, care considera ca politica este in centrul integrarii tuturor componentelor analitice ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic uneste interesele indivizilor si ale grupurilor, asigura comunicarea si socializarea politica. Vointa politica conduce la convertirea cererilor provenind din mediu in decizii si in actiuni care asigura regularizarea sistemului social, in ansamblu.

Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazisa de Marx, care considera ca structura economica a societatii este fundamentul real al edificiilor juridic si politic. El avea sa fundamenteze teza cu privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxisti, relatiile fundamentale din societate sunt raporturile de productie dintre oameni si natura sau dintre oameni si locul lor de munca. Ele releva urmatorii factori: conditiile naturale, tehnice, organizarea si diviziunea sociala a muncii. Modurile de productie determina institutiile familiale, religioase, politice, juridice care formeaza suprastructurile societatii.

Din acest motiv, puterea politica nu ar reprezenta decat un instrument de dominare a unei clase de catre alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale impuse in sistemul capitalist de catre burghezie, in calitate de clasa conducatoare. Ideologia era un ansamblu de valori si convingeri prin care burghezia dorea sa impuna intregii societati un "mod de viata", in care statul sa fie reprezentantul interesului general al societatii.

Totusi, este de admis ca statul nu este un simplu instrument al clasei dominante, ci dispune de o anumita autonomie fata de aceasta. Aceasta autonomie a statului ii permite, in egala masura, sa satisfaca interesele economice ale gruparilor sociale care detin puterea politica, dar sa realizeze si alte obiective de interes public larg.

Institutiile puterii de stat poseda insa o coeziune interna specifica. Potrivit analizei marxiste, sistemul administrativ contine doua componente: aparatul represiv de stat si aparatele ideologice de stat.

Aparatul represiv de stat este unic si apartine in intregime domeniului public. El functioneaza in caz de violenta si restabileste, prin forta, conditiile politice in vederea asigurarii unui climat normal raporturilor economice si sociale.

Aparatele ideologice de stat sunt multiple si provin, atat din domeniul public, cat si din cel privat. Ele functioneaza in exclusivitate pe criterii ideologice. Nici o clasa politica nu poate sa detina in mod durabil puterea de stat, fara a recurge la structurile ideologice si culturale, care sa constituie cadrul luptei politice. Aceste structuri dobandesc si pastreaza o autonomie relativa.

Ideologia are rolul de a ascunde contradictiile reale si anume raporturile dintre agentii economici privite ca raporturi de clasa. In opinia lui Gramsci, conceptul de "hegemonie" indica o situatie istorica in care dominatia unei clase este fondata, nu numai pe forta si violenta, ci mai ales pe consimtamantul activ al claselor dominate.

Totodata, ideologia are rolul de a "masca" anumite disfunctionalitati ale modului de productie care pot fi valorificate sub forma de capital politic. Exista chiar o anumita modestie a clasei dominante, care in dorinta realegerii, se autodenigreaza si isi recunoaste greselile, inainte ca adversarii politici sa faca asa ceva. Aceasta aparenta modestie, alaturi de vidul politic, confuzia elitelor si lipsa de curaj a clasei politice sunt factorii generatori ai tehnocratiei. Astfel, "in loc de "vizionari" se pun "gestionari", functionari care continua sa populeze cabinetele ministeriale, ducand la expansiunea tehnocratilor si generand performante mediocre in administratia publica".

Asadar, sistemul administrativ public trebuie sa se adapteze constrangerilor provenind de la elementele sistemului social, care o influenteaza extrem de mult. Dar, dupa cum am vazut, analiza liberala traditionala, bazata pe voluntarism politic, face din administratia publica un instrument de actiune asupra sistemului social.

Analiza marxista plaseaza administratia printre mijloacele de constrangere ale statului si o considera ca o superstructura determinata de raporturile de productie, dar dispunand de o relativa autonomie.

Interrelatiile sistemului administrativ cu sistemul politic

Sistemul administrativ se interconditioneaza si intretine raporturi privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se considera chiar ca administratia publica este parte a sistemului politic si are functia de asigurare a coeziunii sociale, dar, in acelasi timp, dispune de o relativa autonomie fata de sistemul politic.

Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strans legata de puterea politica, care ii confera legimitate si, astfel, actiunea sa poarta pecetea autoritatii statului.

Pe de alta parte, sistemul administrativ recurge la trasaturile specifice si la competentele sale pentru a se opune, fortei politice care tinde sa o controleze.

Influenta pe care sistemul politic o exercita asupra sistemului administrativ este de doua tipuri :

1) influenta ideologiilor si a sistemelor de valori (politice);

2) influenta institutiilor (politice).

In legatura cu primul tip de influente, se invoca faptul ca administratia nu este animata de o ideologie specifica, actiunea sa nu se legitimeaza prin ea insasi, ci toate acestea provin din sistemul de valori dominant in societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist etc.

In tarile atasate liberalismului, evolutia in plan administrativ s-a produs concomitent cu cea a institutiilor politice. Primatul acordat individului de catre liberalismul traditional, a antrenat, pe de o parte, stricta limitare a competentelor statului (mentinerea ordinii si respectarea regulilor concurentei), iar pe de alta parte, a dus la supunerea administratiei publice, fata de principiile de legalitate.

Evolutia societatii atesta, insa, ca inflexiunea principiilor liberale este insotita de dezvoltarea puterilor administratiei publice, careia i-a fost incredintata si o functie de regulator economic.

In regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalitatii si vointa de renovare nationala sunt insotite de extinderea puterii institutiilor administratiei publice care se transforma intr-un instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competente discretionare, si fiind eliberata de necesitatea respectarii normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, insa, sa faca dovada unei loialitati absolute fata de sistemul politic.

In fostele tari socialiste, institutiile administratiei publice nu reprezentau decat instrumente aflate in serviciul constructiei socialismului. Acest sistem, administrativ public si-a pus amprenta asupra ansamblului vietii economico-sociale, impunand exigenta si disciplina stricte caracteristice centralismului democratic de tip comunist.

In tarile aflate in curs de dezvoltare, punerea in practica a sistemului administrativ este, adesea, conditionata de o serie de preocupari de ordin ideologic si politic (orientare politica, probleme de dezvoltare) si mai putin de considerente de utilitate si eficienta.

In concluzie, se poate afirma ca influenta sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evidentiata prin fidelitate fata de regimul politic, cerinta care se presupune respectata de toti functionarii publici, indiferent de postul ocupat.

Cel de-al doilea tip de influenta decurge din actiunea institutiilor politice. Tipul relatiilor de putere si conditiile de lupta politica influenteaza administratia si explica variantele posibile de organizare ale acesteia, in cadrul aceluiasi sistem politic. In acest sens, se constata ca situatia administratiei publice in interiorul sistemului politic depinde de: regimul constitutional; structura statului; sistemul de partid.

Regimul constitutional influenteaza sistemul administrativ, dupa cum este vorba de un regim parlamentar sau de unul prezidential. In principiu, in regimurile parlamentare, Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra functionarii administratiei. Astfel, administratia este protejata de crizele ministeriale si poseda o larga autonomie fata de guvernanti. Spre deosebire, in regimurile prezidentiale, administratia este supusa, de regula, unui control riguros si se afla in sfera de influenta a luptei pentru putere. Dependenta fata de institutia prezidentiala estepregnanta, mergand pana la a se practica sistemul nominalizarii pentru functiile publice.

La randul sau, structura statului, care poate fi federala sau de tip unitar, exercita influente semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul antreneaza suprapunerea a doua administratii distincte, in care fiecare exercita competente proprii prin intermediul functionarilor supusi unui statut specific. Statele unitare, dimpotriva, asigura unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o structura diversificata a acestuia.

Statele unitare pot recunoaste existenta colectivitatilor locale, dotate cu personalitate juridica si conduse de reprezentanti alesi care dispun de atributii limitate (in conditiile descentralizarii) sau sunt supusi puterii centrale (in cazul centralizarii), careia ii incredinteaza ansamblul afacerilor administrative.

In fine, sistemul de partid isi pune amprenta asupra functionarii sistemului administrativ, dupa cum exista regimul partidului unic, bipartidism sau multipartidism. In cazul prezentei unui singur partid la conducere, administratia este supusa acestuia si ii sunt influentate, atat organizarea (inclusiv numirea functionarilor), cat si functionarea sa. Partidul poate sa lase in seama administratiei numai responsabilitatea gestiunii curente.

Impactul bi/multipartidismului asupra administratiei publice este mai putin net. Bipartidismul a condus, fie la sistemul falsurilor ("spoils system"), ca in S.U.A. in perioada 1832-1883, fie la presiuni deosebite pentru ocuparea unor posturi importante, ca in Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrata a functiilor publice intre partide, ca in Austria.

Multipartidismul a antrenat o polarizare variabila incheiata cu existenta unei grupari politice dominante la un moment dat (Italia, Suedia, Franta), care, venita la putere detine cvasimonopolul asupra posturilor de conducere, in administratia publica.