FAZELE ELABORARII SI MODELE DE FUNDAMENTARE A DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

sa cunoasca continutul procesului de elaborare a deciziilor administrative

Obiective cognitive:

O1 - sa defineasca conceptul de proces decizional;

O2 - sa specifice etapele procesului decizional;

O3 - sa prezinte fazele elaborarii deciziei administrative,

O4 - sa reliefeze principalele modele de fundamentare a deciziei administrative;

Metode si tehnici didactice:

Metode expozitive:

explicarea;

descrierea.

Metode conversative:

conversatia;

conversatia euristica;

problematizarea.

Metode de explorare directa:

observatia ;

studiul de caz.

2.1. Fazele elaborarii deciziei administrative

La elaborarea unei decizii se parcurg urmatoarele faze (etape):

1. initierea proiectului de decizie( identificarea problemei);

2. pregatirea proiectului de decizie;

3.evaluarea variantelor proiectului de decizie si deliberarea;

4. adoptarea deciziei.

2.1.1. Initierea proiectului de decizie

Atunci cand se cerceteaza geneza unei decizii administrative, este greu de precizat originea sa si functionarii sau organele care au determinat initierea sa. Dupa adoptarea deciziei, faza initierii proiectului apartine trecutului. De aceea, pentru a gasi originea unei decizii importante, uneori trebuie efectuata o "calatorie ĩn trecut", care ĩnseamna ca administratia a constientizat existenta unei probleme care trebuia rezolvata.

Sunt dese cazurile in care, in administratia publica o propunere se traduce in viata dupa ce a fost respinsa de mai multe ori in decursul vremii. Un proiect abandonat in multe randuri ca fiind neoportun, este adoptat in cele din urma, in timp ce alte propuneri asteapta la rand.

In majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul administratiei care este direct interesata in satisfacerea cerintelor actuale si mai putin a celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ functioneaza lent si echilibrul care se stabileste intre elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendinta de schimbare este neutralizata, initiativa proiectului de decizie vine din afara institutiei publice.

Initiativa poate apartine organelor legislative sau celor administrative ierarhic superioare, organelor emitente ori celor subordonate, organizatiilor nonguvernamentale

etc. Initiativa organelor superioare rezulta din adoptarea unui act normativ, a carui executare implica sarcini sau masuri tehnico-organizatorice pentru institutiile subordonate. Si acestea din urma pot initia elaborarea unor decizii in cazurile prevazute de lege sau cand activitatea lor ori a organului superior solicita o reglementare in care este necesar sa se implice. Cetatenii, societatea civila, ĩn general, determina initierea unei decizii administrative prin cereri, sesizari si reclamatii.

Identificarea problemei reprezinta una din temele de interes public si poate varia de la distribuirea titlurilor de proprietate asupra terenurilor agricole sau padurilor, cresterea consumului de droguri si alcool ĩn randul adolescentilor.

De exemplu, numarul de copii ĩnregistrati pentru scolarizare ĩn clasa ĩntai este mai mic decat cel asteptat sau ĩn scadere de la un an la altul, poate constitui o problema care preocupa autoritatile; de asemenea, cresterea numarului de caini vagabonzi sau a numarului de persoane care se prezinta la control medical ca urmare a muscaturilor de caine, se poate ĩnscrie ĩn cadrul preocuparilor de interes public.

Imediat ce se recunoaste existenta unei probleme si necesitatea solutionarii sale, intervine initiativa administratiei. Pentru ca aceasta initiativa sa fie eficienta, ea trebuie sa atinga un anumit nivel al structurii administrative. 

Odata ce o tema este clarificata, se poate afirma ca ea intra pe agenda institutionala. Altfel spus, institutia/institutiile care au jurisdictie asupra problemei respective, prin managerii lor, considera ca trebuie facut ceva pentru a gasi o solutie de rezolvare. Prin implicarea institutionala, se atribuie un caracter oficial problemei respective.

Identificarea si structurarea corecta a problemei reprezinta o etapa cruciala pentru evolutia viitoare a procesului de luare a deciziei. Costurile identificarii gresite a unei probleme sunt foarte mari, deoarece resurse importante de ordin material, uman si de timp sunt risipite ca urmare a unei erori ĩnregistrata ĩn faza de initiere a proiectului de decizie.Greseala s-ar fi evitat prin alocarea unui interval de timp suficient pentru identificarea si structurarea corecta a problemei.

2.1.2. Pregatirea proiectului de decizie

Reprezinta cea mai importanta faza a procesului decizional si poate avea loc, atat ĩn cadrul unui proces de grup, fie ca activitate individuala a managerului. Ea  are un

caracter dinamic si intern, referindu-se la actiunea participantilor la procesul decizional. In aceasta faza, este precizat continutul deciziei, fapt care influenteaza strategia si mijloacele concrete de actiune, in vederea realizarii unui anumit scop; ca atare, ea se desfasoara pe mai multe etape:

a) determinarea obiectivului deciziei. In general, obiectivele si mijloacele se stabilesc de catre institutiile publice, iar ulterior se fixeaza prioritatile. Unele proiecte temeinic justificate n-au mai fost adoptate intrucat, la timpul lor, au trebuit sa cedeze locul altora, considerate urgente; astfel ca, atunci cand le-a venit din nou randul, ele au fost abandonate, nemaifiind de actualitate.

Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului decizional. Ea se realizeaza, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie indeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmareste, astfel, un anume scop. Odata precizat, scopul trebuie sa intruneasca o larga adeziune.

Este posibil, insa, sa se stabileasca o succesiune de obiective, dintre care fiecare, odata ce a fost infaptuit, constituie punctul de plecare pentru urmatoarele. Drept urmare, se pot calcula, cu aproximatie, probabilitatile de realizare si termenele de executie.

Obiectivele trebuie sa aiba un caracter concret si administratia este cea care evalueaza problemele si stabileste mijloacele de actiune.

b) documentarea sau informarea. Aceasta asigura cunoasterea exacta a situatiei reale in domeniul in care urmeaza a fi adoptata decizia. In acest scop se constituie un sistem informational, capabil sa furnizeze date complete si corecte privind realitatile economico-sociale, in care intervine decizia administrativa. Chiar daca, in anumite cazuri, informatiile se intemeiaza pe supozitii, deciziile nu se pot elabora in acelasi mod.

Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese intr-un mod organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informatiile pot fi prezentate si sub forma unor indici sau diagrame. De asemenea, informatiile verbale urmeaza a fi comunicate clar si concis.

Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic si un altul care se refera la starea de fapt. Documentarea teoretica are un caracter general; ea implica o informare pe multiple planuri (politic, social, juridic, stiintific si tehnic). Informarea politica priveste cunoasterea programului politic al Guvernului, in problemele legate de proiectul de decizie care urmeaza a se elabora. In plan social, se culeg toate informatiile necesare despre contextul elaborarii proiectului. Este necesara si o informare juridica, deoarece functionarii publici implicati in procesul decizional, trebuie sa aiba suficiente cunostinte in domeniul mentionat. De asemenea, o informare stiintifica si tehnica, in proiectul de decizie, asigura utilitatea, valoarea si reducerea cheltuielilor administrative.

Documentarea privind situatia de fapt are un caracter special; ea trebuie sa asigure o informare completa si exacta in domeniul realitatilor sociale in care se pregateste o noua decizie. O documentare incompleta sau deformata asupra realitatii, determina adoptarea unor decizii eronate.

c) analiza materialului documentar. In aceasta etapa, elementul important consta in interpretarea datelor selectionate. In mod normal, interpretarea trebuie sa fie obiectiva, dar in practica un oarecare subiectivism exista intotdeauna. Intregul material informativ este prelucrat prin inductie, deductie, analiza critica, sinteza(diagnoza) ĩn scopul stabilirii semnificatiei fiecarui document si a posibilitatii actiunii ce urmeaza a se realiza.

Pe langa analiza tuturor elementelor implicate, se recomanda sa se stabileasca semnificatia si consecintele actiunii acestora, factorii umani implicati in aparitia si manifestarea lor, locul, timpul si cauzele care le-au produs. Analiza este urmata de diagnoza, care se va finaliza prin stabilirea unui diagnostic.

Diagnoza are un caracter deosebit de complex; ea presupune mai ĩntai,  ĩntelegerea comportamentelor individuale si de grup, urmata de construirea de scenarii privind posibilele consecinte ale ale actiunii administrative asupra subiectilor. Diagnoza se bazeaza pe colectarea prin diferite instrumente( chestionare, interviuri, documente oficiale etc), de informatii suplimentare privind problema respectiva de interes public , precum si identificarea relatiilor cauzale. De exemplu, scaderea natalitatii ĩn altimii 10 ani, ĩn tara noastra, a dus la scaderea numarului de copii ĩnscrisi ĩn ciclul elementar, ceea ce a avut ca impact, reducerea numarului de personal ĩn randul cadrelor didactice. De asemenea, numarul ridicat de muscaturi reclamat la sectiile de urgenta ale spitalelor, este legat de cresterea numarului de caini vagabonzi ĩn libertate ĩn mediul urban si de raspandirea bolilor infectioase ale caror purtatori sunt acestia.

d) elaborarea proiectului de decizie. In aceasta etapa, se procedeaza la o operatie de evaluare a ansamblului si a evolutiei situatiei de fapt. Pe baza materialului documentar selectionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele avand un grad diferit de probabilitate.

Este de dorit ca proiectul unei decizii importante sa cuprinda o expunere de motive, in care sa se prezinte, atat avantajele, cat si dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alcatuite de organele prevazute in actele normative sau, in lipsa unor prevederi legale, de organele si compartimentele desemnate de institutia care decide.

2.1.3. Evaluarea variantelor proiectului de decizie si deliberarea

Evaluarea si studierea variantelor proiectului de decizie revin in sarcina conducatorului institutiei, precum si raspunderea pentru aceste operatiuni. Actul deliberarii este precedat de dezbateri, in care se apreciaza argumentele pro si contra, procedandu-se la analiza critica a proiectului de decizie. In cazul in care se propun, pentru rezolvarea aceleasi probleme, solutii total diferite, inseamna ca obiectul proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfacatoare ori s-au strecurat interese personale sau de grup care influenteaza rezultatul deliberarii.

In orice deliberare, se au in vedere urmatoarele elemente

delimitarea intinderii analizei si identificare normelor stiintifice sau tehnice ce urmeaza a fi respectate si aplicate in materia care face obiectul proiectului de decizie;

stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, daca nu este prevazuta in actele normative;

determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunostintelor stiintifice necesare, precum si a datelor concrete in situatii similare;

utilizarea unei tehnici de lucru adecvate deliberarii. Astfel, ĩn cadrul echipei, fiecare individ are un potential creativ care se poate valorifica atat timp cat nu este intimidat prin critica verbala sau non-verbala a celorlalti membri si ĩn masura ĩn care spontaneitatea este ĩncurajata. Totodata, discutia ĩn grup ĩmbogateste si rafineaza o idee emisa care, ĩn final , devine produs al muncii ĩntregului grup, contribuind si la ĩntarirea relatiilor de munca ĩn cadrul colectivitatii.

Este important sa mentionam ca tehnicile precizate anterior functioneaza pe baza urmatoarelor reguli^[1] de comportament ĩn grup:

-ĩn timpul discutiei se ĩnregistreaza toate ideile emise, fara a se critica niciuna. Critica intimideaza generarea ideilor si ĩncetineste procesul creativ;

-se ĩncurajeaza emiterea a cat mai multor idei, sau altfel spus, cu cat mai multe idei, cu atat mai bine;din moment ce exista mai multe idei, probabilitatea ca numarul celor utile sa cresca, este mai mare;

-se ĩncurajeaza emiterea tuturor ideilor posibile, chiar daca unele dintre acestea par usor deplasate. Desi poate ca nu vor fi aplicate ĩn practica pe moment, aceste sugestii, oricat de bizare ar parea, trebuie acceptate, deoarece pot fi utile ĩn viitor;

-se ĩncurajeaza asocierile ĩntre ideile emise. De multe ori, combinatiile de idei duc la solutii bune, care nu ar fi fost produsul gandirii unei singure persoane.

Acest mod de lucru poate fi aplicat, atat la nivel de grup, cat si individual. De exemplu, ĩn cazul cainilor vagabonzi, alternativele care pot fi elaborate pot include: capturarea si eutanasierea tuturor cainilor fara stapan; capturarea si tratarea medicala a cainilor, dupa ce acestia sunt lasati ĩn libertate; adoptia(interna si internationala) pe scara larga a cainilor fara stapan, precum si asumarea responsabilitatii adoptatorului fata de acestia.

Sedintele in care se delibereaza trebuie pregatite si convocate in termen util, transmitandu-se persoanelor (membrilor) implicate in aceasta activitate, textul proiectelor de decizie, impreuna cu materialele utilizate la intocmirea lor. Fara furnizarea la timp a documentatiei, membrii forului decident nu cunosc continutul proiectelor de decizie si nu-si pot exprima pozitia in legatura cu acestea. In necunostinta de cauza, membrii colegiului de analiza se pot ralia la opiniile celorlalti, fiind prejudiciat insusi actul deliberarii.

Odata ce s-a convenit asupra modului de lucru ĩn echipa, se va trece la evaluarea fiecarei alternative din punctul de vedere al catorva criterii^[2]: fezabilitate, calitate, acceptabilitate, cost, reversibilitate, etic.

Fezabilitatea se refera la masura ĩn care o alternativa poate fi aplicata ĩn practica, date fiind anumite conditii precum cele de timp, buget, tehnologie sau politice. Pentru cazul de mai sus, capturarea, tratarea medicala si tinerea cainilor ĩn asezaminte speciale este putin fezabila din punct de vedere financiar, ĩntrucat sumele la care se ridica ĩntretinerea zilnica a unui caine sunt destul de mari.

Calitatea face trimitere la nivelul eficacitatii cu care o alternativa propusa ĩndelineste obiectivul propus, rezolva problema ĩn discutie. Propunerile care asigura  doar rezolvarea partiala a problemei sau au un caracter discutabil, ar trebui eliminate. De exemplu, capturarea si tratarea medicala a cainilor vagabonzi, urmata de eliberarea lor este o solutie discutabila, deoarece numarul lor pe strazi ramane acelasi, iar pericolul pe care ĩl pun pentru siguranta populatiei este la fel de mare.

Acceptabilitatea este nivelul ĩn care factorii de decizie vor fi afectati de aplicarea ĩn practica a unei hotarari. Pentru administratia publica , acceptabilitatea are doua aspecte:

-primul aspect se refera la sustinerea sau lipsa de sustinere pe care o alternativa anume o are ĩn interiorul unui grup de decidenti. Astfel, ĩn unele situatii, managerii ar prefera ca institutiei/diviziei pe care o conduc, sa nu-i mai fie atribuite anumite sarcini, chiar cu finantare adecvata, deoarece imaginea institutiei ar avea de suferit si le-ar afecta statutul social ĩn cadrul comunitatii. Prin urmare, managerii respectivi vor prefera sa refuze alternativa care, desi poate fi buna, le va aduce doar necazuri;

- al doilea aspect se refera la sustinerea sau lipsa de sustinere pe care o alternativa anume o are ĩn cadrul comunitatii afectata de problema respectiva. De exemplu, solutia referitoare la uciderea neconditionata ĩn termen de 24 de ore de la capturare a cainilor prinsi liberi pe strada, a starnit un val de proteste( interne si internationale) ĩn randul asociatiilor de protectie a animalelor si al publicului larg.

Criteriul costurilor se refera ĩn sens larg, atat la costurile directe , cat si la costurile indirecte ale variantei respective. Ĩn exemplul anterior, costurile directe ar include costul benzinei/motorinei pentru urmarirea si transportul cainilor, costul momelii(de ex. painea), plata personalului implicat ĩn capturarea si transportul cainilor, costul injectiei letale per animal, plata personalului medical specializat, costul amenajarii spatiilor de cazare, hrana animalelor pe perioada cazarii etc. Costurile indirecte  se masoara ĩn termeni de daune aduse imaginii tarii noastre ĩn presa interna si internationala, deranjul provocat circulatiei de diversele mitinguri de protest ale asociatiilor de protectie a animalelor etc.

Un alt criteriu de evaluare a alternativelor este dat de reversibilitate, adica posibilitatea de a reconsidera decizia luata si de a reveni la situatia initiala. Unii cercetatori^[3] merg pana la a sustine ca importanta unei decizii este data de posibilitatea de a o reconsidera si mai putin de suma de bani pe care o implica finantarea sa. Desigur ca nu se poate nega importanta flexibilitatii pentru activitatea zilnica a unei institutii. De exemplu, decizia de eutanasiere imediata a cainilor vagabonzi a trebuit reconsiderata, sub presiunea publicului.

Ĩn fine, criteriul etic de evaluare a alternativelor se refera la nivelul ĩn care o masura este compatibila cu responsabilitatea sociala a institutiei. Orientarea spre valorile etice ĩn administratia publica s-a dezvoltat mult ĩn ultimii ani, o data cu accentuarea responsabilizarii institutiilor publice fata de cetateni si, implicit, fata de banii publici.

Exista mai multe perspective^[4] de abordare a criteriilor etice ĩn activitatea institutiilor publice, printre care se pot enumera: perspectiva manageriala clasica, cea propusa de scoala noului management public, perspectiva politica si cea legala.

Perspectiva manageriala traditionala accentueaza valorile eficientei precum si nevoia de unitate organizationala, ca responsabil si ĩndrumator pentru promovarea eticii profesionale. Scoala Noului Management Public sustine o atitudine total diferita de cea traditionala, ĩntrucat se concentreaza aproape ĩn ĩntregime pe performanta si rezultate. Ea se opune criteriilor procedurale de siguranta promovate de abordarea traditionala, considerandu-le drept piedici pentru functionarea eficienta a institutiilor publice. De asemenea, promoveaza ĩncrederea ĩn capacitatea de decizie a functionarului, iar responsabilitatea pentru obtinerea rezultatelor poate fi obtinuta prin aplicarea mecanismelor pietei si a judecatii cetatenilor.

La randul sau, perspectiva politica urmeaza o linie de gandire asemanatoare cu cea a Noului Management Public si sustine necesitatea crearii unor mecanisme de responsabilizare exterioare agentiilor guvernamentale. Printre acestea se pot mentiona: supravegherea activitatii legislativului, controlul bugetar, rotirea ĩn functii publice pentru a evita supraspecializarea ĩntr-un anumit domeniu, dar si rutina pe un anumit post, informarea publica privind situatii de incompatibilitate sau de coruptie ale functionarilor publici implicati ĩn procesul decizional..

Ĩn fine, perspectiva legala a pus la punct un sistem de prevederi care sa protejeze drepturile constitutionale ale cetatenilor de a fi protejati ĩmpotriva abuzurilor institutiilor publice. Ĩn cadrul acestui proces, a fost construit un sistem de motivare personalizata a functionarilor publici de a proteja sau ,cel putin, de a limita ĩngradirile aduse drepturilor cetatenesti asupra carora actioneaza ĩn calitatea lor oficiala.

Ĩn concluzie, evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie si deliberarea sunt realizate cu eficienta, daca organul decident este alcatuit din membri temeinic pregatiti profesional, capabili sa analizeze problemele dificile care apar in activitatea administratiei publice.

2.1.4. Adoptarea deciziei

Adoptarea deciziei constituie un drept si o obligatie a conducerii. Atitudinea de nehotarare a conducerii prejudiciaza activitatea subordonatilor, atunci cand o decizie este indispensabila pentru functionarea lor. O conducere eficienta se poate insela in adoptarea deciziilor sale, dar atunci cand imprejurarile o cer, ea decide cu orice risc si isi asuma aceasta raspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o complexitate deosebita, care ia in considerare: conditiile interne si externe, practica experimentala si rezultatele anterioare, asa cum este schitat in Figura nr.2

Figura nr.2 Factori cu impact ĩn procesul decizional

Din punct de vedere procedural si al metodelor operationale, pentru ca adoptarea unei decizii sa fie fundamentata stiintific, este necesar sa se respecte urmatoarele principii

a) principiul definitiei. Se poate adopta o decizie eficienta, daca problema care urmeaza a fi solutionata este precis definita, stabilindu-se exact continutul acesteia si ce anume trebuie rezolvat. O problema insuficient cunoscuta sau eronat determinata nu poate fi solutionata in mod adecvat. De modul in care este stabilita problema esentiala depinde, in cea mai mare masura, solutia adoptata.

Fara determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a caror combatere se urmareste si fara inlaturarea aspectelor superficiale ale activitatilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit.

b) principiul justificarii suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luata pe baza unor motive temeinic studiate, care o justifica in fata tuturor, astfel incat oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, sa ajunga la aceeasi solutie sau la una apropiata.

c) principiul identitatii. La adoptarea deciziilor este necesar sa se analizeze ca faptele implicate sa aiba aceeasi semnificatie cu faptele de referinta (cu baza de date) si sa nu fi primit, intre timp, alte interpretari. In cazul acesta, exista riscul de a se lua o decizie care, in alte situatii, ar fi dat rezultate eficiente, dar in conditile date este necorespunzatoare.

In concluzie, trebuie verificate faptele, circumstantele de loc si de timp, toate imprejurarile care pot modifica datele problemelor si natura solutiilor, pentru ca identitatea deciziei sa ramana neschimbata.

Chiar daca misiunea decidentului se ĩncheie prin adoptarea deciziei, sunt necesare implementarea si monitorizarea solutiei alese. Implementarea este "procesul prin care programele si politicile sunt aplicate ĩn practica"^[5]. Aplicarea solutiei revine functionarilor publici de executie, iar rolul lor este extrem de important, deoarece de ei depinde succesul sau esecul ĩntregului demers anterior. Privita drept o etapa lipsita de probleme pana la ĩnceputul anilor 1970, implementarea solutiilor a ĩnceput sa fie studiata sub influenta studiilor realizate de Jeffrey Pressman si Aaron Wildawsky, care evidentiau lipsa de impact a unor programe populare ĩn Statele Unite ĩn acea perioada. A urmat o perioada de ĩnflorire a studiilor de evaluare, ĩn care au fost propuse trei directii mari de cercetare a implementarii:

-prima directie a fost abordarea "de sus ĩn jos", care se preocupa de felul ĩn care oficialii implicati ĩn procesul de implementare puteau sa-si ĩndeplineasca atributiile cat mai bine;

- a doua directie a fost abordarea "de jos ĩn sus", care accentua nevoia de implicare a componentilor grupului tinta al programului si de castigare a cooperarii lor;

-a treia directie se preocupa mai mult de utilizarea cat mai eficienta a instrumentelor disponibile pentru a rezolva o problema concreta.

Ĩn general, pentru ca procesul de implementare a unei decizii sa aiba succes, el trebuie planificat cu atentie si sa se depuna toarte eforturile pentru a castiga suportul celor implicati ĩn reusita sa. Sunt nenumarate cazurile ĩn care programe si decizii importante nu si-au atins obiectivele, pentru ca , fie nu au fost elaborate( ĩn timp util sau deloc) norme metodologice de aplicare, fie cei care trebuiau sa se ocupe de aplicarea ĩn practica aveau prea putine motive sa o faca. Ĩn final, monitorizarea aplicarii deciziei este si ea o etapa importanta, deoarece este dovada certa ca problema respectiva si-a gasit sau nu, rezolvarea.

2.2. Modele de fundamentare a deciziilor administrative

O mare parte a activitatii managerilor din administratia publica consta in elaborarea si adoptarea deciziilor. In principiu, luarea deciziilor in administratia publica consta in a alege dintre diferite alternative si mijloace de indeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o organizatie.

Procesul decizional se bazeaza pe utilizarea diferitelor modele^[6] de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial traditional, modelul politic si modelele mixte.

2.2.1. Modelul managerial traditional

Modelul managerial traditional este un rezultat al incercarilor timpurii de a introduce profesionalismul in administratia publica. Ideea de profesionalism are la baza, pe de o parte, distinctia intre administratie si politica, introdusa de Woodrow Wilson in 1897, iar pe de alta parte, conceptia lui Max Weber despre birocratie si nevoia de rationalitate in cadrul proceselor de luare a deciziei.

Acest model incearca sa formeze administratorii in directia luarii deciziilor intr-o maniera cat mai eficienta, economicoasa si eficace. O posibila cale de indeplinire a acestor obiective o reprezinta construirea unui proces decizional bazat pe specializare, ierarhizare, formalizare si competenta. Managerul este ajutat sa aleaga intre solutii alternative aflate in competitie prin:

c reducerea numarului de alternative care trebuie luate in considerare;

c reducerea numarului de valori implicate in evaluarea alternativelor;

c transmiterea cunostintelor necesare pentru luarea deciziei in mod rational;

c furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, in vederea unei alegeri corecte dintre acestea.

Specializarea este modalitatea principala de reducere a numarului de alternative pe care un admnistrator le ia are doua moduri principale de manifestare: intre institutiile publice si in interiorul lor.

Specializarea pe jurisdictii intre institutiile publice acorda unei agentii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din Inspectoratul Scolar Judetean nu se preocupa de problemele de protectie publica aflate sub jurisdictia Inspectoratului Judetean de Protectie Civila. Ei nu compara valoarea sociala a activitatilor din programele pe care le administreaza cu cele ale programelor administrate de alte agentii.

Specializarea se manifesta si in interiorul institutiilor. Unii functionari publici vor formula politici, programe si reglementari, in timp ce altii se vor preocupa de aplicarea lor in practica. Chiar daca cele doua aspecte sunt strans legate, persoana care se ocupa de aplicarea programelor si reglementarilor poate sa aleaga intre diferite mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel putin nu in mod oficial), cu privire la scopul reglementarii sau asupra programului de politici publice.

De asemenea, specializarea limiteaza setul de valori pe care un functionar public le ia in considerare atunci cand alege intre diferite alternative care-i sunt prezentate. Functionarii publici trebuie sa fie preocupati de satisfacerea interesului general al societatii, atat cat este posibil in cadrul limitat al autoritatii lor. Deciziile care sunt luate in anumite institutii sunt, in general, conforme cu sistemul de valori existent in cadrul organizatiei. Totusi in administratia publica din tara noastra s-a constatat ca, ori de cate ori conducatorii politici incearca sa promoveze masuri/optiuni contrare acestor valori institutionale, ei se lovesc de rezistenta din partea personalului.

Un alt element care limiteaza marja de optiuni disponibile factorilor de decizie il reprezinta natura ierarhica a institutiilor publice. Autoritatea functionarilor publici este definita in mare masura prin pozitia lor in ierarhia institutiei. Capacitatea de decizie creste pe masura ce pozitia pe scara ierarhica se imbunatateste. Totusi, ierarhia limiteaza responsabilitatea oficialilor si ii forteaza sa defineasca valorile cu care lucreaza. Acesta nu inseamna ca managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. Insa, pe masura ce se avanseaza pe scara ierarhica, creste confruntarea cu alegerea intre valori si optiuni concurente, conjunctura care creeaza o doza sporita de conflict.

Intr-o anumita masura, se poate aprecia ca specializarea si ierarhia tind sa actioneze in comun pentru limitarea autoritatii. Astfel, specializarea limiteaza autoritatea de jurisdictie (ca in formulari de tipul "Nu sunt responsabil pentru ceea ce se intampla in biroul/serviciul A"). La randul sau ierarhia limiteaza autoritatea manageriala (in formulari de tipul "Nu fac eu regulile"). In consecinta, ierarhia permite, chiar obliga factorii de conducere sa defineasca si sa limiteze seturile de valori care incadreaza activitatea subordonatilor.

Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exacta a factorilor si a informatiilor care trebuie luate in considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori anumite informatii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin insa structura limitata a formularelor standard, insa acesta este unul din preturile care se platesc pentru simplificare.

In fine, aplicarea modelului managerial traditional este conditionata de competenta tehnica a factorilor decidenti de a lua decizii rationale eliberati de orice influenta politica. Modalitatea prin care s-a raspuns acestei cerinte a constituit-o sistemul meritului promovat de Woodrow Wilson^[7]

Sistemul de merit a fost vazut ca un mijloc de obtinere a competentei profesionale. Competenta profesionala consta in intelegerea sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a informatiilor si indeplinirea atributiilor intr-o maniera eficienta.

Constrangerile impuse de modelul managerial traditional au influentat dezvoltarea culturilor organizationale la nivelul institutiilor publice. Prin urmare, institutiile isi stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficienta, eficacitate), iar organizarea activitatii si recrutarea personalului se realizeaza in spiritul reflectarii valorilor respective.

Modelul traditional de luare a deciziilor se deruleaza prin urmatoarele etape^[8] caracteristice

1.      stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme;

2.      explorarea si elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme;

3.      prevederea tuturor consecintelor semnificative ale fiecarei strategii alternative si estimarea posibilitatilor de producere a acestora;

4.      alegerea strategiei care rezolva problema in maniera cea mai eficienta si la costul cel mai redus.

In calitate de trasatura dominanta a modelului traditional, rationalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului organizational si a solutiilor practice utilizabile de catre institutiile publice.

Astfel, studiul elaborat de Luther Gulick si Lyndal Urwick s-a concretizat in formula alcatuita din literele P.O.S.D.C.O.R.B; initialele corespund unor principii de organizare valabile in interiorul oricarei institutii administrative:

"P"- corespunde notiunii de "Planning" (planificare), cu o viziune globala asupra sarcinilor administratiei;

"O"- provine de la "Organizing" (organizare) care vizeaza organizarea subdiviziunilor in interiorul administratiei;

"S"- de la "Staffing, respectiv modul in care este asigurata conducerea, semnificand organizarea statelor-majore in diferitele servicii;

"D"- de la "Directing" (directionare), care se refera la modalitatea de luare a deciziilor si criteriile avute in vedere, la nivelul fiecarui compartiment. In general, se numeste cercetarea procesului decizional;

"CO"- de la "Coordinating" (coordonare), care desemneaza studiul interrelatiilor din interiorul unei institutii administrative si dintre institutii administrative de acelasi grad;

"R"- de la "Recruiting" care consta in metodele si criteriile utilizate pentru selectia corespunzatoare a functionarilor publici;

"B"- de la "Budgeting" (bugetare), care reprezinta transpunerea in termeni bugetari, finantarea si evaluarea costurilor.

In practica, utilizarea modelului managerial traditional se loveste de urmatoarele dificultati^[9]

1. formularea insuficient de clara a obiectivelor politicilor guvernamentale. De exemplu, restituirea padurilor fostilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de proprietate, dar acest obiectiv vine in contradictie cu atributiile ocoalelor silvice care vizeaza protejarea si intarirea fondului forestier;

2. lipsa coordonarii si a specializarii necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori, coordonarea intre institutiile guvernamentale este slaba, altfel spus, "nu stie stanga ce face dreapta". Motivul il constituie faptul ca institutiile opereaza in sfere diferite, cu obiective si intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o institutie sa se afle intr-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o alta institutie, este destul de mare si are urmari asupra bunului mers al activitatii.

De exemplu, programele de protectie a mediului dintr-o zona montana se pot afla in conflict atat cu proiectele de dezvoltare, cat si cu cele privind construirea caselor de vacanta in zona respectiva.

3. dificultatea evaluarii costurilor totale ale unui anumit program; intotdeauna exista costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercita un impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat.

4.gradul ridicat de teoretizare si abstractizare a modelului care duce la aparitia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile in practica.

2.2.2. Modelul politic (incremental)

Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezinta o alternativa viabila fata de modelul traditional, considerat nerealist si inoperant de catre unii critici. Argumentele aduse in favoarea modelului politic au in vedere caracterul realist si reprezentativ al acestuia pentru activitatea institutiilor publice. Meritul principal al acestui model consta in eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice.

Aceasta ambiguitate este o caracteristica a societatilor pluraliste si reprezinta pretul necesar pentru edificarea consensului si mentinerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulari vagi, neclare ale obiectivelor e indeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a intreprinderilor proprietate de stat poate veni in contradictie cu cel de protectie sociala. Daca procesul privatizarii este definit etapa cu etapa are ca efect reducerea numarului de personal, suportul colectivitatii scade, imaginea autoritatii publice se inrautateste, clasa politica aflata la putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administrati publica va recurge la actiuni lente, fara aspecte spectaculoase, astfel incat numarul de institutii sau persoane "deranjate"/afectate sa fie cat mai redus.

Prin urmare, modelul politic accentueaza necesitatea ca functionarii publici sa raspunda cerintelor comunitatii, sa fie reprezentativi pentru clasa politica si sa consulte cetatenii in elaborarea deciziilor administrative.

Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam^[10]. El l-a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se sustin reciproc si urmaresc simplificarea si concentrarea problemelor. Modelul se bazeaza pe analiza unui numar restrans de variante alternative, remedierea problemelor deja existente si pe cercetarea de echipa, fiecare ocupandu-se de o anumita componenta a ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenati intr-un proces continuu de construire plecand de la situatia curenta, pas cu pas si cu schimbari graduale.

Avantajul principal al acestui model este acela ca evita solutiile radicale si raspunde prompt nevoilor cetateanului. Modelul are numeroase dezavantaje si anume:

1.are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegatorilor, partidele politice evita schimbarile radicale in elaborarea programelor de guvernare. In final, decizia se poate concentra in mainile unui grup restrans de persoane cu functii inalte, pierzandu-se o caracteristica importanta a acestui model, si anume, asigurarea reprezentativitatii partilor interesate.

2. aplicarea modelului poate duce la obtinerea de rezultate neprevazute la inceput si chiar total nedorite. Cauza principala o constituie tocmai urmarirea cu pasi mici si lenti a unor obiective definite neclar.

3. aplicarea cu succes a modelului necesita un nivel ridicat de stabilitate sociala, de cultura a negocierii si de maturitate a clasei politice, conditii greu de indeplinit pentru tarile centrale si est-europene, inclusiv Romania.

2.2.3. Modelele mixte

Dezbaterile privind avantajele si dezavantajele celor doua modele anterioare au retinut atentia teoreticienilor o perioada indelungata de timp. In anii 70, cercetatorul Amitai Etzioni propune modelul mixt, obtinut prin combinarea celor doua abordari anterioare. Solutia lui Etzioni sugereaza intr-o prima faza cautarea variantelor alternative, urmata apoi de explorarea in detaliu si analiza celei mai interesante. Aceasta abordare inglobeaza inovatia (absenta in modelul politic) si nu impune conditionarile stricte le modelului traditional.

Totusi, in anii 70 cel mai neobisnuit model mixt, a fost elaborat de March si Olsen. Acestia sustineau ca luarea deciziilor nu este un proces rational, iar nivelul de intelegere a problemelor si de anticipare a raporturilor dintre actorii implicati in procesul decizional nu poate fi obtinut in realitate. Acest model a fost etichetat drept "modelul cosului de gunoi"^[11] ("garbage can model").

Astfel, March si Olsen sustin ca posibilitatile de decizie nu sunt altceva decat o cutie de gunoi in care participantii la procesul decizional arunca diversele probleme si solutii. Continutul cosului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele atasate celorlalte cutii aruncate, precum si de viteza cu care este colectat gunoiul. Folosirea metaforei "cosul de gunoi" a fost intentionata, pentru a sugera lipsa de rationalitate existenta adeseori in procesul decizional.

Adeptii acestui model au incercat sa accentueze ca uneori obiectivele de indeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc solutii improvizate, fara o fundamentare stiintifica si influentate de aspectele personale ale relatiilor dintre managerii institutiilor publice. Or, majoritatea situatiilor impun un nivel mai ridicat de ordine si rigurozitate in alegerea si analiza variantelor de rezolvare.

Termeni cheie: faza, model, criteriu de evaluare, solutie alternativa, adoptarea deciziei, implementare, monitorizare

Teste de autoevaluare

1.Enumerati fazele procesului decizional si prezentati-o pe cea mai importanta

2.Precizatĩ criteriile de evaluare a variantelor de solutionare a unei probleme administrative

3.Caracterizati tehnicile de lucru folosite ĩn etapa de deliberare

4.Care sunt elementele aflate la baza modelului managerial traditional

5.Prin ce se deosebeste modelul managerial traditional de modelul politic de luare a deciziilor administrative.