Finantarea in sectorul public in conformitate cu descentralizarea administrativa

Finantarea in sectorul public in conformitate cu descentralizarea administrativa

1. Cadrul legal. Pentru remunerarea personalului si pentru achizitia de bunuri si servicii in administratia publica sunt necesare resurse financiare. Cu privire la constituirea acestor resurse si cu privire la executia bugetara exista legislatie specifica. Astfel, cadrul legal este constituit din Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finantele publice[1] si Legea nr 273/2006 privind finantele publice locale.

2. Aspecte privind finantele publice reglementate prin Legea nr. 500/2002. Acest act normativ are rolul de a stabili principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice, precum si responsabi-litatile institutiilor publice implicate in procesul bugetar si este aplicabila: a) bugetului de stat; b) bugetului asigurarilor sociale de stat; c) bugetelor fondurilor speciale; d) bugetului trezoreriei statului; e) bugetelor institutiilor publice autonome; f) bugetelor institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz; g) bugetelor institutiilor publice finantate integral din venituri proprii; h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si a caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; i) bugetului fondurilor externe nerambursabile.

In cadrul legilor bugetare anuale se includ urmatoarele: a) legea bugetului de stat, legea de rectificare a bugetului de stat; b) legea bugetului asigurarilor sociale de stat, legea de rectificare a bugetului asigurarilor sociale de stat. Principiile, regulile si responsabilitatile  reglementate prin acest act normativ sunt:

a)principiul universalitatii, conform caruia veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute, iar veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte.

b)principiul publicitatii, conform caruia sistemul bugetar este deschis si transparent, acestea realizandu-se prin: dezbaterea publica a proiectelor de buget, cu prilejul aprobarii acestora; dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, cu prilejul aprobarii acestora; publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora; mijloacele de informare in masa, pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului, exceptand informatiile si documentele nepublicabile, prevazute de lege.

c)principiul unitatii, conform caruia veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu intr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice. Toate veniturile retinute si utilizate in sistem extrabugetar, sub diverse forme si denumiri, se introduc in bugetul de stat, urmand regulile si principiile acestui buget, cu exceptiile prevazute de lege

d)principiul anualitatii, conform caruia veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an, care corespunde exercitiului bugetar.

Toate operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar in contul unui buget apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv.

e)principiul specializarii bugetare, conform caruia veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu si se aproba in buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora, potrivit clasificatiei bugetare;

f) principiul unitatii monetare, conform caruia toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala.

Cu privire la competente si responsabilitati in procesul bugetar se impune retinut ca bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele institutiilor publice autonome, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile, bugetul trezoreriei statului si bugetele institutiilor publice se aproba astfel:

a) bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat si bugetele fondurilor externe nerambursabile, prin lege;

b) bugetele institutiilor publice autonome, de catre organele abilitate in acest scop prin legi speciale;

c) bugetele institutiilor publice finantate partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat si bugetele fondurilor externe nerambursabile, prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite;

d) bugetele institutiilor publice finantate integral din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat si bugetele fondurilor externe nerambursabile, de catre ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora;

e) bugetele institutiilor publice care se finanteaza integral din venituri proprii, de catre organul de conducere al institutiei publice si cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior;

f) bugetul trezoreriei statului, prin hotarare a Guvernului.

Parlamentul adopta legile bugetare anuale si legile de rectificare, elaborate de Guvern in contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta. Guvernul asigura realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia in considerare perspectivele economice si prioritatile politice cuprinse in Programul de guvernare acceptat de Parlament.

In domeniul finantelor publice Ministerul Finantelor Publice are, in principal, urmatoarele atributii: a) coordoneaza actiunile care sunt in responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar, si anume: pregatirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare, precum si ale legilor privind aprobarea contului general anual de executie; b) dispune masurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare;c) emite norme metodologice privind elaborarea bugetelor si forma de prezentare a acestora; d) emite norme metodologice, precizari si instructiuni prin care se stabilesc practicile si procedurile pentru incasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, incheierea exercitiului bugetar anual, contabili-zarea si raportarea; e) solicita rapoarte si informatii oricaror institutii care gestioneaza fonduri publice; f) aproba clasificatiile bugetare, precum si modificarile acestora; g) analizeaza propunerile de buget in etapele de elaborare a bugetelor; h) furnizeaza Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali de credite, documentele care au stat la baza fundamentarii proiectelor legilor bugetare anuale; i) asigura monitorizarea executiei bugetare, iar in cazul in care se constata abateri ale veniturilor si cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului masuri pentru reglementarea situatiei; j) avizeaza, in faza de proiect, acordurile, memorandumurile, protocoalele sau alte asemenea intelegeri incheiate cu partenerii externi, precum si proiectele de acte normative, care contin implicatii financiare; k) stabileste continutul, forma de prezentare si structura programelor elaborate de ordonatorii principali de credite; l) blocheaza sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fara temei legal sau fara justificare in bugetele ordonatorilor de credite; m) dispune masurile necesare pentru administrarea si urmarirea modului de utilizare a fondurilor publice destinate cofinantarii in bani, rezultate din contributia financiara externa acordata Guvernului Romaniei; n) colaboreaza cu Banca Nationala a Romaniei la elaborarea balantei de plati externe, a balantei creantelor si angajamentelor externe, a reglementa-rilor in domeniul monetar si valutar; o) prezinta semestrial Guvernului si comisiilor pentru buget, finante si banci ale Parlamentului, impreuna cu Banca Nationala a Romaniei, informari asupra modului de realizare a balantei de plati externe si a balantei creantelor si angajamentelor externe si propune solutii de acoperire a deficitului sau de utilizare a excedentului din contul curent al balantei de plati externe; p) participa, in numele statului, in tara si in strainatate, dupa caz, la tratative externe privind acordurile bilaterale si multilaterale de promovare si protejare a investitiilor si conventiile de evitare a dublei impuneri si combatere a evaziunii fiscale si, impreuna cu Banca Nationala a Romaniei, in probleme financiare, valutare si de plati; r) indeplineste si alte atributii prevazute de dispozitiile legale.

Ordonatorii principali de credite sunt ministrii, conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, conducatorii altor autoritati publice si conducatorii institutiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite pot delega aceasta calitate inlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane imputerni-cite in acest scop. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele si conditiile delegarii. In cazurile prevazute de legi speciale ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi.Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz.

Controlul financiar preventiv si auditul intern se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public si sunt exercitate conform reglementarilor legale in domeniu.Exista control financiar preventiv propriu si controlul financiar preventiv delegat, care se exercita de Ministerul Finantelor Publice, conform legislatiei in domeniu.

Finantarea cheltuielilor curente si de capital ale institutiilor publice se asigura astfel: a) integral din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dupa caz; b) din venituri proprii si subventii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dupa caz; c) integral, din veniturile proprii.

Institutiile publice pot folosi, pentru desfasurarea activitatii lor, bunuri materiale si fonduri banesti primite de la persoanele juridice si fizice, sub forma de donatii si sponsorizari, cu respectarea dispozitiilor legale.

Contabilitatea publica va cuprinde: a) contabilitatea veniturilor si cheltuielilor bugetare, care sa reflecte incasarea veniturilor si plata cheltuielilor aferente exercitiului bugetar; b) contabilitatea trezoreriei statului; c) contabilitatea generala bazata pe princi-piul constatarii drepturilor si obligatiilor, care sa reflecte evolutia situatiei financiare si patrimoniale, precum si a excedentului sau deficitului patrimonial; d) contabilitatea destinata analizarii costurilor programelor aprobate. Ministerul Finantelor Publice stabileste prin norme metodologice procedurile contabile si sistemul de raportare privind informatiile furnizate de contabilitatea publica.

3. Aspecte privind finantele publice locale reglementate prin Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finantele publice locale privind finantele publice locale, cu modificarile la zi, inclusiv prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 46/2007 si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 64/2007 Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 stabileste principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice locale, precum si responsabilitatile autoritatilor administratiei publice locale si ale institutiilor publice implicate in domeniul finantelor publice locale. Dispozitiile sale se aplica si in domeniul elaborarii, aprobarii, executarii si raportarii:

a) bugetelor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucuresti, judetelor si municipiului Bucuresti;

b) bugetelor institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetele locale, dupa caz;

c) bugetelor institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;

d) bugetului imprumuturilor externe si interne, pentru care rambursarea, plata dobanzilor, comisioanelor, spezelor si a altor costuri se asigura din bugetele locale si care provin din: imprumuturi externe contractate de stat si subimprumutate autoritatilor administratiei publice locale si/sau agentilor economici si serviciilor publice din subordinea acestora; imprumuturi contractate de autoritatile administratiei publice locale si garantate de stat; imprumuturi externe si/sau interne contractate sau garantate de autoritatile administratiei publice locale;

e) bugetului fondurilor externe nerambursabile.

Definitiile legale oferite de acest act normativ arata, cel putin in cazul conceptelor autoritati ale administratiei publice locale si institutii publice locale existenta unei legislatii perfectibile si in care conceptele nu sunt tocmai corelate. Astfel,

"5. autoritati ale administratiei publice locale - consiliile locale ale comunelor, oraselor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucuresti, consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, ca autoritati deliberative, primarii, primarii de sectoare si primarul general al municipiului Bucuresti, ca autoritati executive;"

"25. donatie - contractul prin care o persoana fizica sau juridica transmite cu titlu gratuit unei institutii publice dreptul de proprietate asupra unor fonduri banesti sau bunuri materiale, incheind in acest scop un inscris autentic;"

"39.institutii publice locale - denumirea generica, incluzand comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora;". Apreciem de lege ferenda necesara modificarea legii in sensul aplicarii conceptului de la capitolul I privind conceptul de institutie publica.

Veniturile si cheltuielile bugetelor prevazute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273 / 2006, precum si celelalte venituri si cheltuieli evidentiate in afara bugetului local, cumulate la nivelul unitatii administrativ-teritoriale, alcatuiesc bugetul general al unitatii administrativ-teritoriale care, dupa consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public in unitatea administrativ-teritoriala pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, dupa caz. Creditele bugetare aprobate se utilizeaza pentru finantarea administratiei publice locale, programelor, proiectelor, activitatilor, actiunilor, obiectivelor si altele asemenea, potrivit scopurilor prevazute in legi si alte reglementari, si vor fi angajate si folosite in stricta corelare cu gradul previzionat de incasare a veniturilor bugetare.

Veniturile bugetare locale se constituie din:

a) venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si cote defalcate din impozitul pe venit;

b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

c) subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete;

d) donatii si sponsorizari. Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazeaza pe constatarea si evaluarea materiei impozabile si a bazei de impozitare in functie de care se calculeaza impozitele si taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate si a veniturilor obtinute din acestea, precum si pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, in scopul evaluarii corecte a veniturilor. Fundamentarea, dimensionarea si repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinatii, respectiv pe actiuni, activitati, programe, proiecte, obiective, se efectueaza in concordanta cu atributiile ce revin autoritatilor administratiei publice locale, cu prioritatile stabilite de acestea, in vederea functionarii lor si in interesul colectivitatilor locale respective. Fundamentarea si aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se efectueaza in stricta corelare cu posibilitatile reale de incasare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza.

Trecerea de catre Guvern in administrarea si finantarea autoritatilor administratiei publice locale a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizarii unor activitati, precum si a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizarii acestora, dupa cum urmeaza:

a) in primul an, prin cuprinderea distincta in anexa la legea bugetului de stat a sumelor defalcate cu destinatie speciala, necesare finantarii cheltuielilor publice transferate sau a noilor cheltuieli publice, precum si a criteriilor de repartizare;

b) in anii urmatori, prin cuprinderea resurselor respective in ansamblul sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale alocate unitatilor administrativ-teritoriale, cu exceptia celor nominalizate distinct prin anexa la legea bugetului de stat.

Principiile bugetare sunt: principiul universalitatii, principiul transparentei si publicitatii, principiul unitatii, principiul unitatii monetare, principiul anualitatii,  principiul specializarii bugetare, principiul echilibrului.

Principiul universalitatii se refera la faptul ca veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute si veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte. Principiul transparentei si publicitatii se refera la faptul ca procesul bugetar este deschis si transparent, acesta realizandu-se prin:

a) publicarea in presa locala, pe pagina de internet a institutiei publice, sau afisarea la sediul autoritatii administratiei publice locale respective a proiectului de buget local si a contului anual de executie a acestuia;

b) dezbaterea publica a proiectului de buget local, cu prilejul aprobarii acestuia;

c) prezentarea contului anual de executie a bugetului local in sedinta publica.

Principiul unitatii se refera la faptul ca veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu intr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice locale si ca se interzic retinerea si utilizarea de venituri in regim extrabugetar, precum si constituirea de fonduri publice locale in afara bugetelor locale, daca legea nu prevede altfel.

Principiul unitatii monetare : "Toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala."

Principiul anualitatii reglementeaza faptul ca "Veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate, in conditiile legii, pe o perioada de un an, care corespunde exercitiului bugetar. Toate operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar in contul unui buget apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv."

In conformitate cu principiul specializarii bugetare veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu si se aproba in buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora.

Regula de baza este: "Cheltuielile unui buget se acopera integral din veniturile bugetului respectiv."