Organizarea administrativa a teritoriului statului

Organizarea administrativa a teritoriului statului

Scurta privire istorica asupra regimului administrativ-teritorial in Romania

Facind o scurta cercetare istorica asupra situatiei Romaniei¹, in perioada moderna, retinem ca prin articolul 106 si articolul 107 ale Constitutiei din 1886 s-a stabilit ca institutiile judetene si comunale sunt reglementate prin legi care vor avea la baza descentralizarea administrativa completa si independenta comunala.

Potrivit Legii de organizare administrativa din 1864 si acelor ulterioare, la nivel comunal functioneaza consiliul comunal si primarul. Consiliul comunal este organ deliberativ, ales de un corp de electori. Cele mai importante hotariti ale sale sunt supuse aprobarii reprezentantului local al Guvernului ( prefectul, subprefectul). Primarul are dubla calitate, de organ comunal executiv, sef al administratiei comunale, si de reprezentant al administratiei centrale. Initial el este ales de alegatorii comunei, odata cu consiliul comunal, din 1874 este numit de prefect, iar din 1882 este ales de consiliul comunal, fiind apoi confirmat de prefect. In comunele rurale, supuse unei puternice tutele administrative, primarul, ca reprezentat al puterii centrale este subordonat ministrului de interne prefectului si subprefectului.

Plasile sunt conduse pretori, reprezentanti ai prefectului numiti de ministerul de interne sau de prefect, ei avind atributii de supraveghere si control asupra activitatii organelor comunale rurale si asigurind aplicarea deciziilor organelor judetene. La nivel judetean, organele administrative sunt consiliul judetean si prefectul. Consiliul judetean este un organ deliberativ ales. Prefectul este reprezentantul Guvernului in judet,

1 A se vedea Claudiu-Liviu Popescu , Autonomia locala si integrarea europeana, ed. ALL BECK,  1999, pag. 60 - 66

exercitind indrumarea si controlul tuturor organelor administrative din judet, numit de rege la propunerea ministrului de interne.

Constitutia din 1923 consacra art. 108, formand capitolul 5 din titlul 3, institutiilor judetene si comunale, precizind ca acestea vor fi reglementate de legi, care vor avea la baza descentralizarea administrativa². Consiliile locale si consiliile comunale sunt alese prin vot universal, putind include si membrii de drept si membrii cooptati. Comuna este administrata potrivit legiilor din 1925, 1929 si 1936, de consiliul comunal, delegatia permanenta si primar. Consiliul comunal este organul deliberativ colegial ales, supus tutelelei administrative a prefectului si ministrului de interne.

Delegatia permanenta este formata din membrii ai consilului comunal, stabilit de acesta, exercitind in intervalul dintre sedintele acestuia atributiile consiliului comunal, cu exceptia celor care ii sunt rezervate exclusiv. Ea este si organ consultativ al primarului.

Delegatia permanenta a fost desfintata in 1938. Primarul este atit seful administratiei comunale, cit si reprezentant al administratiei centrale. Pina1929 primarul este ales de consiliul comunal, cu exceptia municipiilor, unde este numit de ministrul de interne dintre trei candidati care intruneau cele mai mutle voturi. Potrivit Legii din 1929,

primarii din sate si cei din comunele alcatuite dintr-un singur sat sunt alesi prin sufragiu universal, iar primarii celorlalte comune si ale municipiilor sunt alesi prin vot de consiliul comunal, dintre membrii sai. In comunele rurale functioneaza, ca agent al administratiei centrale, notarul numit de prefect.

Plasa este condusa de pretor ( potrivit Legii din1925 ), respectiv de prim-pretor, ajutat de unul sau mai multi pretori potrivit Legii din 1929, agenti locali ai administratiei centrale, care asigura indrumarea, supravegherea si controlul administratiei comunale.

Judetul are ca organe administrative consiliul judetean, delegatia consiliului judetean si prefectul. Consiliul judetean este organ deliberativ colegial ales, ce poate fi dizolvat prin decret regal si inlocuit cu o comisie interimara. Delegatia consiliului judetean este alcatuita din membrii ai consiliului judetean, alesi de acesta si este condusa

2 Anibal Teodorescu, Viitoarea organizare administrativa a Romaniei, Noua Constitutie a Romaniei, Institutul social Roman, Cultura Nationala, Bucuresti, pag. 290 - 293

de prefect, exercitindu-si atributiile intre sedintele consiliului judetean. Prefectul se caracterizeaza prin dedublare functionala, fiind in primul rind reprezentantul Guvernului

in judet si seful serviciilor exterioare, dar si seful administratiei judetene. Este numit prin decret regal si subordonat ministrului de interne. Pentru o scurta perioada intre 1929 si 1931 calitatea de sef al administratiei judetene o are presedintele delegatiei consiliului judetean, ajungindu-se practic la doi prefecti, prefectul propriu-zis, " prefect politic " reprezentant al guvernului in judet, si presedintele delegatiei consiliului judetean, "prefect administratv " seful administratiei judetene descentralizate.

Constitutia din 1938, prin art. 79 nu face altceva decit sa lase pe seama legii reglementarea institutiilor administrative comunale si judetene, autonomia locala incetind a mai fi un principiu constitutional.

Potrivit Legii din 1938, comuna este administrata de consiliul comunal si primar. Consiliul comunal este format din membrii alesi si membrii de drept, domeniul de competenta fiind redus, el fiind in principal un organ consultativ. Primarul este presedinte al consiliului comunal si sef al administratiei comunale, numit de prefect de rezidentul regal sau de rege, la propunerea ministrului de interne.

Tinutul este condus de un rezident regal, reprezentant al Guvernului in tinut si administratorul tinutului, numit prin decret regal dat in baza unui jurnal al Consiliului de Ministrii, la propunerea ministrului de interne. Exista si consiliul tinutului, compus din membrii alesi si membrii de drept.

In noua forma, administratia locala este organizata autoritar, conducere efectiva apartinind rezidentului regal si primarului. In 1940 noua organizare administrativa se bazeaza pe primar si pe prefect, raminind autoritara potrivit epocii.

Intreaga conceptie a administratiei locale se schimba prin reglementarile din perioada comunista, la nivel local existind organe ale puterii de stat si organe ale administratieie de stat.

Potrivit art. 75 - art. 85 din Constitutia din 1948, la nivel local exista consilii populare locale, organe locale ale puterii de stat, alese prin vot universal si comitetele executive locale, organe de directie si executie ale consiliilor populare, alese de acestea si avind dubla subordonare atit fata de ele, cit si fata de organele administratiei centrale de stat.

Sistemul organelor locale este reglementat de Constitutie din 1952 prin art. 51-63. Organele locale ale puterii de stat sunt sfaturile populare alese prin vot universal, iar organele executive si de dispozitie ale acestora sunt comitetele executive, alese de sfaturile populare si avind dubla subordonare, sfatului popular si comitetelor executive superioare. Sectiunile comitetelor executive sunt subordonate atit sfatului popular si comitetului executiv, cit si sectiunii corespunzatoare a comitetului executiv al sfatului popular imediat superior si ministerelor respective.

O particularitate regasim in infintarea " Regiunii Autonome Maghiare " ( art. 19-21 si art. 57-58 ) unitate administrativ-teritoriala cu statul special datorat prezentei unei minoritati etnice. Aceasta se bucura de o conducere administrativa autonoma, regulamentul ei fiind elaborat de sfatul popular propriu si aprobat de Marea Adunare Nationala, iar legiile hotariirile si dispzitiile organelor centrale ale statului sunt obligatorii pe teritoriul acestei regiuni.

Constitutia din 1965, dupa reforma administrativa din 1968, reglementeaza ( prin art. 86 - 100 din ultima republicare ) ca organe locale ale puterii de stat, consiliile populare alese prin vot universal, si ca organe locale ale administratiei de stat, comitete sau birouri executive ale consiliilor populare, alese de acestea si raspunzatoare in fata comitetelor sau birourilor executive superioare si a Consiliului de Ministri.Ele isi organizeaza organe locale de specialitate ale administratiei de stat, subordonate consiliului popular si comitetului sau birourului executiv, precum si organelor locale si centrale ale administratiei de stat ierarhic superioare. Dispozitiile constitutionale sunt dezvoltate prin Legea numar 57/1968 privind organizarea si functionarea consiliului populare.

Evident, in toata perioada comunista, nu am putut fi vorba de autonomie locala, terminologia epocii fiind de centralism democratic. Cum se arata in doctrina, chiar expresia "organe locale ale puterii de stat" este o contradictie in termeni¹. Indiferent insa de faptul ca nu erau numai in mod fictiv alese, insa de faptul ca nu erau organe proprii ale unitatilor administrativ teritoriale, ci organe ale statului in teritoriu, organele locale ale puterii de stat erau numai in mod fictiv alese, in realitate ele exprimind vointa unica a

1 - Antonie Iorgovan. Tratat de drept administrativ, supracit., volumul II, pag. 529

partidului unic. In egala masura, organele executive ale acestora erau tot organe ale statului, cu dubla subordonare.

Perioada post-revolutionara (1) si pre-constitutionala cunoaste doua etape in organizarea autoritatilor publice locale.

Prima este etapa decembrie 1989 - iulie 1990, pe care o putem numi "etapa revolutionara", intrucat organele locale nu au fost nici alese nici numite, ci s-au constituit in mod revolutionar ( initial ) apoi s-au transformat prin negocieri politice. Salvarii Nationale din 22 decembrie 1989 ( act cu valoare constitutionala ), Decretului - Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea si functionarea ale Frontului Salvarii Nationale si a consiliilor teritoriale ale Frontului Salvarii Nationale si Decretului - Lege nr. 8/1990 privind organizarea si functionarea organelor locale ale administratiei de stat, in unitatile administrativ - teritoriale functioneaza, ca organe ale puterii locale, administratiei de stat primarii, conduse de primari, a caror competenta este stabilita de consiliile Frontului Salvarii Nationale, subordonate acestora si organelor administratiei de stat ierarhic superioare si Guvernului. Prin Decretul - Lege nr. 81/1990 privind Consiliul Provizoriu de Uniune Nationala, consiliile Frontului Salvarii Nationale isi schimba denumirea in consilii provizorii de uniune nationala, componenta la fiind stabilita nu revolutionar, ci prin negocieri politice. Se observa mentinerea aceleiasi conceptii: organele locale nu sunt organe proprii ale colectivitatiilor teritoriale locale, ci organe ale statului in teritorii, exista atat " organe ale puterii locale " cat si " organe locale ale administratiei de stat ", in cazul acestora din urma continuand sa functioneze principiul dublei subordonari. Nu se poate vorbi, deci, in aceasta perioada imediat post - revolutionara, de existenta unei atonomii locale. Totusi, si legal, si in fapt, aceste organe locale au avut ( si ) competente proprii, deci putem afirma existenta ( macar a ) unui inceput de desconcentrare administrativa. A doua etapa din perioada pre-constitutionala este cuprinsa intre iulie 1990 si decembrie 1991, prelungita in fapt si in drept pana la constituirea organelor alese in primavara anului 1992. Conform legii nr. 9/1990 privind administrarea judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor pana la organizarea de alegeri locale, in unitatiile

1 Corneliu Liviu Popescu, Evolutia cadrului normativ privind autonomia locala in Romania in perioada de tranzitie si propuneri de lege ferenda

administrativ - teritoriale exista, ca organe ale administratiei locale de stat, primarii ( la

nivel de comune si orase ) si prefecturi ( la nivel de judete ), subordonate ierarhic organelor administratiei de stat superioare si Guvernului.

Prefectul si ceilalti membrii ai prefecturii sunt numiti de Primul-Ministru la propunerea Directiei administratiei locale din cadrul Secretariatului General al Guvernului, iar primarul si ceilalti membri ai primariei de prefect. Se observa o mare transformare la nivelul organelor local: desfintarea organelor "puterii", in teritoriu ramanand si functionesc, in mod firesc, numai autoritati administrative. Acestea raman insa organe ale statului, subordonate ierarhic, deci nu exista autonomie locala, ci doar desconcentrare administrativa teritoriala.