Functionarul public si functia publica - notiune

FUNCTIONARUL PUBLIC SI FUNCTIA PUBLICA - Notiune

Prima reglementare in domeniul functiei publice se regaseste in regulamentele organice unde se precizeaza ca este nevoie de un functionar preocupat sa-si realizeze serios atributiile si sa fie in slujba interesului public.Astfel apar unele norme cu privire la recrutarea,avansarea si raspunderea functionarilor publici dar si cu privire la stabilitatea functiei.

Functionarul public este persoana numita, intr-o functie publica si investita in mod legal cu atributiile acesteia, persoana titulara de drepturi si obligatii chemata sa le exercite in scopul realizarii competentei autoritatii publice sau institutiei publice din care face functia publica.

Funcia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome.
Functionarul public este persoana numita, in conditiile legii, intr-o functie publica. Persoana care a fost eliberata din functia publica si se afla in corpul de rezerva al functionarilor publici isi pastreaza calitatea de functionar public.
Activitatile desfasurate de functionarii publici, care implica exercitarea prerogativelor de putere publica, sunt urmatoarele:
a) punerea in executare a legilor si a celorlalte acte normative
b) elaborarea proiectelor de acte normative si a altor reglementari specifice autoritatii sau institutiei publice, precum si asigurarea avizarii acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor si strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor si statisticilor necesare realizarii si implementarii politicilor publice, precum si a documentatiei necesare executarii legilor, in vederea realizarii competentei autoritatii sau institutiei publice;
d) consilierea, controlul si auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane si a resurselor financiare;
f) colectarea creantelor bugetare;

g) reprezentarea intereselor autoritatii sau institutiei publice in raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din tara si strainatate, in limita competentelor stabilite de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, precum si reprezentarea in justitie a autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;
h) realizarea de activitati in conformitate cu strategia de informatizare a administratiei publice.
Totalitatea functionarilor publici din cadrul autoritatilor administrative autonome si din cadrul autoritatilor si institutiilor publice din administratia publica centrala si locala constituie corpul functionarilor publici.

La baza exercitarii functiei publice stau mai multe principii ,iar acestea sunt legalitate, impartialitate si obiectivitate, transparenta, eficienta si eficacitate, responsabilitate, in conformitate cu prevederile legale, orientare catre cetatean, stabilitate in exercitarea functiei publice, subordonare ierarhica.
Raporturile de serviciu se nasc si se exercita pe baza actului administrativ de numire, emis in conditiile legii, exercitarea raporturilor de serviciu se realizeaza pe perioada nedeterminata,iar functiile publice pot fi ocupate pe perioada determinata, in conditiile expres prevazute de lege.

Functionarii publici care isi desfasoara activitatea in structurile de specialitate ale Parlamentului Romaniei, structurile de specialitate ale Administratiei Prezidentiale,

structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice si consulare, autoritatea vamala, politia si alte structuri ale Ministerului Administratiei si Internelor, alte servicii publice stabilite prin lege,pot beneficia de statute speciale.
Personalul din aparatul de lucru al autoritatilor si institutiilor publice, care efectueaza activitati de secretariat, administrative, protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire, este angajat cu contract individual de munca. Persoanele care ocupa aceste functii nu au calitatea de functionar public si li se aplica legislatia muncii.

De asemenea personalul salariat incadrat, pe baza increderii personale, la cabinetul demnitarului, corpului magistratilor,, cadrelor didactice; persoanele numite sau alese in functii de demnitate publica,precum si personalul salariat din aparatul propriu al autoritatilor si institutiilor publice, care desfasoara activitati de secretariat, administrative, protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire, precum si altor categorii de personal care nu exercita prerogative de putere publica nu fac parte din categoria functionarilor publici.

Din definitia data functionarului public se pot desprinde urmatoarele trasaturi:

- functionarul public este o persoana fizica desemnata in functie conform legii sau actelor juridice emise pe baza legii;

- functionarul public este investit in mod legal in functie printr-un act de vointa unilaterala, urmat de depunerea juramantului prevazut de lege;

- functionarul public exercita o functie publica cu caracter permanent;

- functionarul public indeplineste atributiile functiei in scopul realizarii competentei autoritatii publice din care face parte acea functie.

Orice persoana care indeplineste conditiile cerute de lege poate sa aspire la o anumita functie publica, dar pentru a o putea exercita in mod efectiv, trebuie sa fie numit in functie prin modalitatile stabilite de lege. Pentru ca o persoana fizica, cu cetatenie romana si domiciliul in tara sa poata fi numita intr-o functie publica cu calitatea de functionar public trebuie ca:

- sa existe, in cadrul serviciului public, o functie publica vacanta;

- sa aiba capacitate deplina de exercitiu;

- sa cunoasca limba romana, scris si vorbit;

- sa fie apta din punct de vedere medical pentru indeplinirea functiei publice;

- indeplineste conditiile de studii prevazute de lege pentru functia publica;

- nu a fost condamnata pentru savarsirea unei infractiuni care ar face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice;

- a castigat concursul sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea functiei publice.

In literatura noastra de specialitate s-a subliniat, pe buna dreptate, ca nu se poate face nici o apropiere intre raporturile dintre administratia publica si functionarul public, pe de o parte, si raporturile dintre functionarul privat si patronul sau, pe de alta parte. Astfel, raporturile dintre administratia publica si functionar se bazeaza pe dispozitii de autoritate si numirea acestuia este un act de putere publica, pe cand raporturile dintre patron si propusul sau se intemeiaza pe o anumita conventie initiala, care formeaza legea partilor.

Functionarul public este legat de administratie printr-un statut legal, in care sunt prevazute atributiile, drepturile si obligatiile, deci, situatia functionarului public este statuara.

Situatia juridica a functionarului public trebuie socotita o situatie juridica obiectiva, ca urmare, raportul dintre functionar si functia publica este un raport juridic obiectiv. Functionarul public care indeplineste atributiile ce-i sunt stabilite, exercita o putere legala si nu un drept subiectiv.

Intr-o opinie recenta din literatura noastra de specialitate se face distinctie " intre functionarii care sunt titularii unei functii, in baza regimului statuar, regim de drept public, si lucratorii salariati obisnuiti din aparatul organelor de stat ori ale colectivitatilor teritoriale care desfasoara o activitate, inclusiv tehnico-administrativa, in baza unui regim de dreptul muncii, bazat pe contractul individual de munca."

In continuare, se arata ca aceasta distinctie nu exclude ca anumite aspecte de ordin tehnic, spre exemplu regimul cartilor de munca sau regimul pensiilor sa fie reglementate printr-o lege comuna.

Conceptul de functie publica este in stransa corelatie cu notiunile de putere publica, autoritate publica sau organ public, serviciu public si interes public. Orice societate organizata in stat se bazeaza pe prerogativele puterii publice, in vederea satisfacerii intereselor generale, publice ale societatii.

In consecinta organizarea statala reflecta necesitatile ce trebuie satisfacute in cadrul sistemului social iar valorile pe care le realizeaza autoritatea statala sunt valori politice, stabilite potrivit specificului organizarii societatii. Aceste valori privesc satisfacerea trebuintelor de interes general, intr-un regim de putere publica, pe baza prerogativelor constitutionale care fac sa prevaleze interesul public fata de cel privat.

Serviciile publice, indiferent de natura sau forma de organizare, realizeaza activitati proprii potrivit competentei lor stabilita prin lege. Competenta unui serviciu public este strans legata de functia indeplinita in cadrul organizarii statale.

Notiunea de functie publica este utilizata pentru a  caracteriza personalul autoritatilor si institutiilor publice, mai ales in raport cu salariatii din sectorul privat si a evidentia regimul juridic diferit aplicabil functiei publice. Bunaoara agentul unei persoane sau salariatul unui organism de drept privat, nu are calitatea de functionar public, chiar daca serviciul public incredintat acestor persoane private este de natura administrativa si agentul sau salariatul participa direct la executia sa.

Odata cu punerea bazelor dreptului administrativ modern si consacrarea autonomiei sale, doctrina si jurisprudenta de specialitate i-au fundamentat continutul institutiilor si regimul juridic aplicabil.

La sfarsitul secolului al XIX-lea si inceputul secolului urmator, stiinta dreptului administrativ a beneficiat de contributia unor reputati specialisti care au influentat si doctrina din tara noastra.

In literatura de drept administrativ functia de stat era caracterizata ca "un complex de drepturi si obligatii cu care este investita o persoana fizica, ce face parte din cadrul unui organ al statului care are caracter de continuitate si care se exercita in realizarea puterii de stat, pentru indeplinirea sarcinilor acelui organ al statului" sau ca o "situatie juridica impersonala (obiectiva) creata si organizata prin acte normative, in vederea realizarii puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia".

Potrivit legii functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala.

Definitia legala a functiei publice se bazeaza pe teza exprimata constant in doctrina de drept public care defineste competenta unei autoritati sau institutii publice, ca fiind un ansamblu de atributii stabilite de legea fundamentala sau de alte legi care confera drepturi si obligatii pentru realizarea in nume propriu, pe baza prerogativelor puterii publice, a unei anumite activitati administrative. Legea mai recurge si la termenul "responsabilitate" care insa are mai mult o semnificatie filozofica, de raportare a individului la sistemul de valori existent si mai putin una juridica, avand in vedere ca in acceptiunea cea mai larga, termenii de raspundere si responsabilitate sunt sinonimi iar atributia prevazuta de lege, reprezinta atat un drept, cat si o obligatie care in final implica raspunderea.

Principiile care stau la baza exercitarii functiei publice sunt: a) legalitate, impartialitate si obiectivitate; b) transparenta; c) eficienta si eficacitate; d) responsabilitate, in conformitate cu prevederile legale; e) orientare catre cetatean; f) stabilitate in exercitarea functiei publice; g) subordonare ierarhica. Aceste principii, unele cu valoare declarativa sau deontologica, au rolul de a directiona si eficientiza functia publica pentru o mai buna deservire a beneficiarilor sai.

Functiile publice sunt prevazute in anexa la Legea statutului functionarilor publici iar activitatile administrative care implica exercitarea prerogativelor de putere publica sunt urmatoarele: a) punerea in executare a legilor si a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative si a altor reglementari specifice autoritatii sau institutiei publice, precum si asigurarea avizarii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor si strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor si statisticilor, precum si a documentatiei privind aplicarea si executarea legilor, necesare pentru realizarea competentei autoritatii sau institutiei publice; d) consilierea, controlul si auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane si a resurselor financiare; f) colectarea creantelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritatii sau institutiei publice, in raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice, de drept public sau privat, din tara si strainatate, in limita competentelor stabilite de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, precum si reprezentarea in justitie a autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea; h) repartizarea de activitati in conformitate cu strategia de informatizare a administratiei publice.

Realizarea functiei publice se bazeaza pe mai multe trasaturi specifice printre care amintim pe cele mai semnificative. Astfel competenta functiei publice este determinata in mod unilateral de catre autoritatile publice, prin norme juridice pentru realizarea unui interes general. Atributiile corespunzatoare fiecarei functii publice se stabilesc pe baza sarcinilor specifice ale autoritatilor si institutiilor publice, cu respectarea principiilor ierarhiei, specializarii si profesionalizarii functiei publice. In consecinta functia publica fiind predeterminata legal drepturile si obligatiile care intra in continutul acesteia nu pot fi modificate, inlocuite sau suprimate de catre titularul functiei, daca legea nu i-a conferit un asemenea drept. Functiile publice au caracter continuu, neputand fi exercitate cu intermitenta sau o singura data in functie de situatia creata. Prin urmare caracterul continuu al functiei publice, presupune exercitarea acesteia, pe toata durata existentei functiei publice.

Functia publica administrativa are un caracter obligatoriu intrucat drepturile si obligatiile care alcatuiesc continutul acesteia trebuie exercitate in temeiul legii iar exercitarea nu reprezinta doar o formalitate sau o posibilitate ce caracterizeaza dreptul subiectiv. Atributiile functiei publice reprezinta pentru functionarul public drepturi si obligatii legale pe care le exercita in conformitate cu fisa postului ocupat. Fisa postului aferenta functiei publice se anexeaza la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se inmaneaza functionarului public. Titularul functiei publice este o persoana fizica legal investita in functie prin actul unilateral de dispozitie a autoritatii sau institutiei publice care realizeaza atributiile ce intra in competenta functiei publice.

Functia publica presupune anumite incompatibilitati care pot fi de ordin constitutional sau legal, avand menirea de a asigura obiectivitatea si prestigiul functiei. Fiecare functie publica administrativa este stabilita intr-o anumita ierarhie care asigura prin unitatea de structura si actiune realizarea atributiilor specifice. Ierarhia functiilor publice se stabileste prin actul de infiintare, organizare si functionare a autoritatii sau institutiei publice respective. In baza ierarhiei, functionarii publici ierarhic inferiori sunt obligati sa se supuna dispozitiilor date in limita si conditiile legii, de catre functionarii ierarhic superiori. In cadrul fiecarei autoritati sau institutii publice atributiile unei functii publice se impart pe posturi. Postul reprezinta functia publica individualizata. Continutul concret al drepturilor si obligatiilor unei functii publice individualizate se stabileste prin fisa postului.

Functiile publice individualizate din cadrul unei autoritati sau institutii publice alcatuiesc statul de functii al acelei unitati care se aproba potrivit legii, in functie de interesele publice ocrotite si de mijloacele umane si materiale care pot fi alocate, pentru satisfacerea interesului public. Statul de functii este un act administrativ-financiar prin care se stabileste atat numarul de posturi, nivelul studiilor, gradul de profesionalizare a functionarilor publici, cat si nivelul de scolarizare a fiecarei functii publice.

Totalitatea functionarilor publici statutari constituie corpul functionarilor publici iar cei eliberati din functia publica in conditiile legii, alcatuiesc corpul de rezerva care este gestionat de Agentia Nationala a Functionarilor Publici. Notiunea de corp al functionarilor publici este caracteristica structurii actuale a functiei publice si inlocuieste notiunea de cadre specifica vechii reglementari in materie.