Revocarea actelor administrative

Revocarea actelor administrative.

Revocarea reprezinta operatiunea juridica prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul sau ierarhic superior desfiinteaza acest act. Cand este pronuntata de organul emitent, revocarea se mai numeste si retractare.[1]

Prin aceasta operatiune organul administratiei publice care a adoptat sau emis un act administrativ de autoritate, decide ca actul respectiv sa nu mai produca efectele juridice pentru care a fost adoptat.

Retractarea actelor administrative apare in situatiile in care organul ce le-a adoptat sau emis constata ca actul respectiv este ilegal sau numai este oportun, el fiind emis cu nerespectarea prevederilor legale sau a actelor administrative de autoritate de rang superior ori aplicarea lui nu mai este oportuna, deoarece s-au modificat conditiile economico-sociale avute in vedere la adoptarea sau emiterea acestuia[2].

Revocarea este de fapt operatiunea juridica ce consta in doua forme de exprimare: retractarea, cand desfiintarea actului se face de autoritatea emitenta, si revocarea propriu-zisa, cand desfiintarea actului se face de catre autoritatea ierarhic superioara celei emitente. [3]

Revocarea este un caz particular al nulitatii, dar si o regula, in acelasi timp si de asemenea un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Desi nu exista un text care sa consacre expres acest principiu, acesta rezulta din coroborarea articolului 21 si articolului 52 din Constitutia republicata, precum si din prevederile noii legi a contenciosului administrativ care mentine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile care fusese reglementat prin Legea 29/1990.

Potrivit articolului 7 alineatul (1) din noua lege a contenciosului administrativ, inainte de a se adresa instantei de judecata, cel vatamat intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte a acestuia. Plangerea prealabila se poate adresa organului ierarhic superior, in cazul existentei acestuia.

Prin aceasta procedura prealabila, legiuitorul a fundamentat dreptul administratiei de a reveni oricand asupra actului emis[4].

Principiul revocarii actelor administrative apare ca un efect firesc al trasaturilor administratiei publice, al ratiunii insasi de a fi a actelor administrative[5].

Dezvoltarea contenciosului administrativ a determinat reconsiderarea teoriei revocarii, cu accente pe ideea de siguranta a particularilor in raporturile cu autoritatile administratiei publice.

Revocarea trebuie sa fie dispusa printr-un act cu cel putin aceeasi forta juridica, cu respectarea procedurii de emitere si admiterea posibilitatii unei actiuni contencioase.

In concluzie, revocarea intervine pentru toate conditiile de ilegalitate, dar mai ales pentru conditiile referitoare la oportunitate. Cauzele revocarii pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ.

Cauzele anterioare si cele concomitente vor produce efecte cu caracter retroactiv.

Potrivit doctrinei recente, dreptul de revocare implica dupa caz, dreptul de reformare sau dreptul de instructiune, acesta din urma intervenea numai in cazurile in care organul ierarhic superior a revocat acte administrative de competenta exclusiva a organelor subordonate.

Revocarea, poate avea caracter obligatoriu cand este prevazuta expres de lege, dispusa de organul ierarhic superior sau de instanta de judecata. In celelalte cazuri are caracter facultativ[6].

Sunt supuse revocarii atat actele administrative normative, cat si cele individuale.

Prima categorie poate fi oricand revocata, dar actele administrative individuale sunt de regula revocabile cu urmatoarele categorii de exceptii:

a)      acte administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie expresa a legii.

b)      actele administrative cu caracter jurisdictional.

c)      actele administrative de aplicare a sanctiunile corespunzatoare formelor raspunderii din dreptul administrativ.

d)      actele administrative de punere in executare a actelor procedurale penale.

e)      actele administrative care au dat nastere la contracte civile.

f)        actele administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile.

g)      actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul legalitatii.

h)      actele administrative care au fost executate material.

Exceptarea actelor administrative ce au dat nastere la contracte civile are in vedere raporturile dintre dreptul administrativ si dreptul civil, fiind unul din aspectele esentiale ale acestei corelatii.

In doctrina au fost identificate doua situatii: prima, in care contractul civil se incheie pe baza unui act administrativ prealabil intre doi particulari sau intre un particular si o institutie publica, si a doua in care contractul civil se incheie pe baza unui act administrativ prealabil intre doua autoritati ale administratiei publice sau intre o astfel de autoritate si o institutie publica[7].

In prima ipoteza, contractul incheiat in baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judecatoreasca, deoarece actul administrativ este irevocabil, iar in cea de-a doua ipoteza, irevocabilitatea este posibila numai daca autoritatile administratiei publice, autoritatea administrativa si institutia publica nu se afla in subordinea aceleiasi autoritati administrative ierarhic superioare. In unele situatii, contractelor din prima ipoteza li se pot aplica un regim comandat de drept public, iar identificarea acestor situatii se va face de la caz la caz. In realitate contractul civil este doar un instrument juridic de realizare a atributiilor organului administratiei publice de la care provine actul administrativ, act pe care s-a grefat contractul civil, contractul comercial, contractul individual de munca.[8]

Capacitatea de drept civil a partilor contractante este subordonata capacitatii de drept administrativ al organului emitent.

Problema prioritatii dintre cele doua exigente este: siguranta persoanelor particulare in viata juridica, implicit in raporturile nascute pe baza unui act administrativ, si interesul public pe care trebuie sa-l apere administratia publica. Astfel, recunoscand prioritatea administrativului, trebuie sa admitem si dreptul particularului de a ataca in contenciosul administrativ actul de revocare.

Aceasta categorie de exceptii de la principiul revocabilitatii trebuie regandita in raport cu noua reglementare in domeniul contenciosului administrativ care prevede intr-unul dintre articole posibilitatea autoritatii publice emitente a unui act administrativ ilegal de a solicita instantei constatarea nulitatii acesteia, in cazul in care actul numai poate fi revocat din cauza intrarii in circuitul civil si a producerii de efecte juridice, situatie in care "in cazul admiterii actiunii, instanta se va pronunta, la cerere, si asupra legalitatii actelor civile incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor civile produse.

O exceptie de la aceasta categorie o reprezinta actele administrative de numire in functii publice din administratia centrala.

Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt de asemenea exceptate de la principiul revocabilitatii, actul administrativ fiind in acest caz un instrument juridic strict necesar pentru executarea contractului civil insusi[9].

Actul administrativ poate fi desfiintat odata cu contractul si pe caile prevazute de lege, el neputand fi desfiintat printr-o revocare a organului administratiei publice.

Actele administrative care au dat nastere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate, ca acte exceptate, se diferentiaza dupa aparitia dreptului subiectiv in sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unui raport juridic civil.

In prima categorie intra certificatele de nastere, cartile de identitate, diplomele de absolvire a unei institutii de invatamant superior. Aici este vorba de acte atributive de statut personal ce presupun un complex de activitati prealabile, de care nu se poate face abstractie. Existenta lor atrage stabilirea actului administrativ emis in beneficiul persoanei fizice ce le-a indeplinit. Savarsirea acestor activitati prin fraudarea legii atrage si ilegalitatea actului administrativ, implicit revocarea.

Legea ocroteste in mod special drepturile subiective civile, exceptand actul administrativ ce sta la baza lor de la principiul revocabilitatii, deoarece acestea presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante.

Potrivit doctrinei, nu orice act administrativ care creeaza drepturi subiective este irevocabil, actul dobandind aceasta caracteristica doar din momentul din care dreptul subiectiv pe care la generat este protejat de lege, atat de eficace, incat din textul sau scopul ei rezulta ca a inteles sa lipseasca organul administrativ de posibilitatea de a-l desfiinta, prin anularea actului administrativ de baza[10].

Actele care au fost executate material nu mai pot fi revocare, deoarece desfiintarea lor nu mai poate sterge efectele materiale deja produse. Cele mai des intalnite acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizatiile.

In legatura cu revocarea autorizatiilor trebuie facuta o delimitare intre autorizatiile impuse de lege si cele libere.

Prima categorie se caracterizeaza prin faptul ca autoritatea administratiei publice este obligata sa le elibereze la solicitarea celui interesat daca sunt indeplinite conditiile cerute de lege. In ceea ce priveste autorizatiile libere, acestea se caracterizeaza prin faptul ca autoritatea administratiei publice nu este obligata sa le elibereze, putand doar sa aprecieze oportunitatea emiterii lor.

Autorizatiile impuse de lege se bucura de o mai mare stabilitate, deoarece autoritatea competenta are obligatia sa delibereze daca cel interesat intruneste conditiile cerute de lege. Acestea sunt irevocabile, spre deosebire de a doua categorie care prezinta un caracter precar si irevocabil.

In concluzie, un act de drept administrativ nu devine irevocabil doar pentru ca da nastere unui drept subiectiv, chiar daca acesta este garantat prin normele de drept civil sau de dreptul muncii, ci dobandeste acest caracter abia cand dreptul subiectiv pe care l-a generat este protejat de lege de eficace.

Irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi invocata, chiar daca acesta se incadreaza intr-una din exceptiile de la principiul revocabilitatii actelor administrative, in situatia in care actul administrativ pe care partea isi intemeiaza un drept subiectiv, a fost emis datorita manevrelor sale frauduloase sau dolosive.

In acelasi timp, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilitatii numai poate fi invocata daca ne aflam in prezenta unor acte inexistente, a unor acte care nu au avut niciodata aparenta de legalitate [11].