Procedura de elaborare a actelor administrative

Procedura de elaborare a actelor administrative.

Actul administrativ, in special cel cu caracter normativ este rezultatul unui proces rational, ce porneste de la sesizarea necesitatii adoptarii sau emiterii lui si continua cu colectarea in acest scop a informatiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea mai multor variante si alegerea celei mai bune dintre acestea, rezultand emiterea acestuia.

Procedura de elaborare a actelor administrative, cunoaste mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate, reducandu-se uneori la un minim de conditii, iar alteori aceasta consta intr-un complex de formalitati[1].

Procedura de elaborare a actelor administrative cuprinde ansamblul de activitati care premerg si pregatesc elaborarea actului care va produce efecte juridice, fara a produce ele insele efecte juridice si care pot fi realizate de autoritatea emitenta sau de catre un alt organ al administratiei publice. La adoptarea actelor, autoritatile publice pot colabora[2].

Dintre formele procedurale de emitere a actelor administrative, numai aprobarile, confirmarile si ratificarile, sunt prin ele insele acte juridice, efectele lor intregind efectele actului administrativ[3].

Teoria deciziei administrative are ca punct de plecare normele procedurii administrative, care la noi, se gaseau in numeroase acte normative, de la Constitutie si pana la regulamentele de ordine interioara.

Decizia evoca o hotarare luata in urma unui proces de analiza, a unei examinari, din care rezulta elementele logico-structurale ale deciziei: analiza si hotararea sau, in formularea autorilor francezi, intelegerea si vointa. Aceste elemente definesc, in acelasi timp, esenta oricarui proces decizional, care este de manifestare a deciziei, in cazul nostru a deciziei administrative.

Sub aspect juridic procedura administrativa are ca element principal manifestarea vointei unilaterale a organului administrativ, reglementand operatiunile prealabile acestui moment, precum si cele ulterioare. In cazul organelor colective, procedura administrativa reclama regulile ce trebuie respectate pentru valabilitatea hotararii, prima dintre acestea fiind regula cvorumului de sedinta.

Regulile procedurale ale regimului actelor administrative, in raport de momentul emiterii actului, sunt impartite in trei categorii: anterioare, concomitente si posterioare.[4]

Operatiuni procedurale anterioare emiterii actului administrativ.

In activitatea autoritatilor administratiei publice de organizare a executarii legii si de executare in concret a acestora, necesitatea adoptarii de acte normative decurge in unele situatii din dispozitiile legii, aceasta prevazand, ca pentru realizarea unor actiuni se vor adopta acte administrative de catre autoritatile administratiei publice. De asemenea, autoritatile administratiei publice pot adopta astfel de acte din oficiu si din proprie initiativa, ori la sesizarea altor organe, fara sa existe o sarcina prevazuta in mod expres in lege.

In ambele cazuri, autoritatile administratiei publice desfasoara o activitate complexa de pregatire a elaborarii actului, scop in care se realizeaza o serie de operatiuni de documentare, informare si prelucrare a datelor si informatiilor, menite sa fundamenteze actul administrativ.

Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, sunt activitati care nu produc ele insele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producator de efecte juridice.[5] Neproducand efecte juridice, ele nu pot afecta drepturile particularilor recunoscute de lege, de a ataca aceste acte pe cale directa, potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.

Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt: expertizele, referatele, studiile, datele statistice, sesizarea, avizul, initiativa, propunerile, anchetele, procesele verbale, darile de seama, dezbaterea publica, acordul prealabil, rapoartele si altele.

In afara avizului si a acordului prealabil, toate celelalte forme procedurale sunt operatiuni tehnico-administrative, ce declanseaza sistemul decizional administrativ, procedura stricta de elaborare a actelor administrative.

Culegerea si prelucrarea informatiilor reprezinta activitatea cu cea mai mare pondere in desfasurarea etapei de pregatire a actului administrativ, deoarece informatiile culese stau la baza elaborarii solutiilor cuprinse in act.

La elaborarea proiectului de act administrativ trebuie avuta in vedere si respectarea conditiilor de tehnica juridica cu privire la redactarea proiectului si la forma sa exterioara.

Actul administrativ trebuie sa se integreze organic in sistemul legislativ. In acest scop, proiectul trebuie corelat cu prevederile actelor normative, iar cand este intocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate depasi limitele competentei stabilite prin acel act si nici nu poate sa fie contradictoriu principiilor si dispozitiilor acestuia. De asemenea, proiectul trebuie sa fie asociat cu reglementarile comunitare si cu tratatele internationale la care Romania este parte.

Proiectele de acte normative se elaboreaza de catre autoritatile abilitate sa le initieze. Acestea sunt:

a)              Ministerele si alte organe ale administratiei publice centrale de specialitate, precum si celelalte autoritati publice ce au drept de initiativa in temeiul altor acte normative.

b)      Prefecturile, consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti.

Pentru elaborarea proiectelor de acte normative, pe langa autoritatile publice initiatoare, se formeaza colective speciale in componenta caruia intra: un reprezentant al compartimentului juridic, un reprezentant al compartimentului de integrare europeana, reprezentanti ai directiilor corespunzatoare profilului propunerilor de reglementare si secretariatul general al respectivei autoritati publice.

In elaborarea proiectelor de acte normative, textul trebuie sa fie clar, precis, corect redactat, stilul folosit in redactare este necesar sa fie imperativ, iar continutul bine sistematizat, structurat pe parti, capitole, sectiuni, articole, alineate. De asemenea, trebuie explicat intelesul unor notiuni si termeni chiar in continutul actului.

Dintre operatiunile procedurale emiterii actului administrativ, avizele si acordul prealabil, pun probleme atat in practica, cat si in doctrina.

Avizele reprezinta opiniile pe care o autoritate a administratiei publice le solicita altei autoritati a administratiei publice intr-o problema sau mai multe, pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza[6]. Avizele nu produc efecte juridice prin ele insele, desi, fara ele (cand avizul este conform), actele administrative nu pot fi valabile.

Avand in vedere faptul ca avizele concretizeaza o vointa a unei autoritati a administratiei publice, ele nu sunt acte administrative de sine statatoare, ci doar operatiuni administrative foarte importante[7].

Avizele se clasifica in trei categorii: facultative, consultative si conforme.

Avizele facultative reprezinta acele opinii pe care organul care adopta sau emite un act administrativ de autoritate, este liber sa le ceara sau nu altui organ al administratiei publice sau altui organism de specialitate.[8]Adoptarea sau emiterea actului fara acest aviz nu are nici o consecinta pe planul validitatii lui.

Avizele consultative sunt acele opinii pe care organul care adopta sau emite un act administrativ de o autoritate trebuie sa solicite altor organe ale administratiei publice sau unor organisme de specialitate, dar nu este obligat sa aiba in vedere continutul acestuia. Nesolicitarea si neobtinerea acestui aviz duce la nulitatea actului administrativ, deoarece nu se respecta o norma prevazuta de lege.

Avizele facultative sau consultative nu pot niciodata sa emane de la un organ ierarhic superior, deoarece punctul de vedere al acestui organ nu poate fi "facultativ" pentru organul din subordine, care este obligat "sa se conformeze" acestui punct de vedere.

Avizele conforme sau obligatorii sunt parerile pe care organul ce adopta sau emite un act administrativ de autoritate, este obligat conform legii, sa le ceara unui anumit organ al administratiei publice si la emiterea actului trebuie sa se conformeze acestora. Astfel de avize sunt expres prevazute de lege, lipsa lor atragand nulitatea actului administrativ de autoritate. De obicei aceste avize se cer de la organele administratiei publice ierarhic superioare, ori de la organele egale in rang, dar de o anumita specialitate.

Procedura emiterii unui act administrativ este supusa, nu in putine cazuri, unui complex proces de avizare, nu a proiectului ca atare, ci a problemei in sine, dar avizele, la randul lor sunt precedate de studii, rapoarte si altele, prezentate de cel administrat, evident, apeland la profesionistii in domeniu. Avizele, in aceste situatii care vin din partea unor institutii sau autoritati publice, ne apar ca "validari" sau, dupa caz, "invalidari" de specialitate ale studiilor ce insotesc cererea de autorizare a celui administrat. Este motivul pentru care, intr-un litigiu de contencios administrativ, instanta nu se poate pronunta asupra substantei stiintifice a avizului, ci doar asupra respectarii sau nerespectarii normelor juridice ale procedurii de avizare, si aceasta numai in masura in care asemenea abateri de la regulile juridice afecteaza grav si iremediabil procedura emiterii actului sau, dupa caz, au determinat administratia competenta sa refuze emiterea actului administrativ.[10]

In administratia publica, in general si in cea locala, in special, asemenea avize trebuie sa se solicite si sa se acorde in cat mai putine cazuri, deoarece in conditiile autonomiei locale si ale descentralizarii serviciilor publice, organele administratiei publice centrale sau locale competente, urmeaza sa dispuna prin adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, singure asupra continutului actului pe care il adopta sau emit.

In anumite cazuri, legea dispune ca actele administrative se adopta sau se emit in baza acordului unui alt organ al administratiei publice. Pentru a desemna obtinerea acordului unui anumit organ al administratiei publice, legea foloseste notiunea de acord prealabil.

Acordul poate fi cerut fie de un organ ierarhic superior, fie de un organ situat pe o pozitie cel putin egala cu cea a emitentului. De asemenea, acordul nu obliga organul care emite actul administrativ sa-l puna in executare, nu acopera viciile actului administrativ la care se refera, iar in cazul actiunii in anulare a litigiului, va trebui sa figureze ca parat, atat organul emitent, cat si cel care si-a dat acordul[11].

Acordul exprima consimtamantul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ, iar acesta poate fi: prealabil, concomitent si posterior. Acordul se deosebeste de avizul conform, prin faptul ca efectul juridic, in cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifestarii de vointa a mai multor organe. Acordul prealabil, ca si aprobarea, confirmarea, ratificarea, conduc la existenta actelor administrative complexe, ce iau nastere din doua sau mai multe manifestari de vointa, care provin de la organe de stat diferite, dar care converg spre producerea aceluiasi efect juridic, formand o singura unitate juridica.

Deosebirea dintre "acordul prealabil" si avizele facultative si consultative consta in aceea ca in cazul avizelor, organul emitent poate stabili masuri contrare continutului din aviz, in timp ce in cazul "acordului prealabil" astfel de masuri nu pot fi stabilite. "Acordul prealabil" se aseamana in continut si efecte cu "avizul conform", dar nu se confunda cu acesta intrucat acest aviz, desi precede emiterea lui, nu produce el insusi efecte. Acordul prealabil produce el insusi efecte juridice cu conditia ca, prin continutul sau, sa concorde cu manifestarea de vointa a organului care emite actul administrativ.

In situatia in care acordul este solicitat posterior emiterii actului administrativ, din punct de vedere al consecintelor juridice, ne gasim in situatia manifestarilor de vointa ale unui organ superior stabilit prin lege, prin care acesta isi declara acordul cu privire la actul deja emis de un organ inferior. Fara aceasta manifestare de vointa posterioara lui, actul nu ar produce efecte juridice.

Luand in seama cele mentionate, putem concluziona ca toate aceste acte pregatitoare se realizeaza inainte de adoptarea sau emiterea de catre organele competente a actelor administrative de autoritate si ca ele nu produc, prin ele insele, efecte juridice, dar de efectuarea lor depinde adoptarea sau emiterea acestor acte cu respectarea conditiilor de validitate cerute de lege, iar nerespectarea intocmirii a acestor acte pregatitoare duce, cu exceptia avizelor facultative la nulitatea actelor administrative de autoritate.

Operatiuni procedurale concomitente emiterii actului administrativ.

In aceasta etapa se realizeaza o serie de activitati, care au ca finalitate adoptarea actului administrativ respectiv.

Adoptarea actelor administrative de catre autoritatile deliberative, colegiale, se face in urma analizei in cadrul sedintei de lucru, la care trebuie sa participe, de regula, majoritatea membrilor acestor autoritati. In cadrul sedintei se prezinta Nota de fundamentare si proiectul actului intocmit, acesta supunandu-se dezbaterii. Participantii la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot propune modificarea lui sau pot arata ca nu este nevoie de o reglementare in problema respectiva.

Dupa dezbateri, proiectul actului se supune la vot, asa cum a fost prezentat sau cu modificarile propuse, iar daca intruneste numarul legal de voturi, el este aprobat. Pentru ca un proiect sa fie aprobat, acesta trebuie sa intruneasca conditiile procedurale concomitente, pe care le vom prezenta mai jos.

Dintre operatiunile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cel mai des intalnite in practica si analizate in doctrina sunt: cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului si motivarea. Primele doua vizeaza organele colegiale din administratia publica (Guvernul, consiliile locale si judetene), care, desi sunt asemanatoare, nu sunt identice, cvorumul avand in vedere intrunirea valabila a organului colegial, iar majoritatea ceruta de lege are in vedere adoptarea (votarea) propriu-zisa a actului.

Unele acte normative cuprind dispozitii care stabilesc, atat cvorumul necesar pentru ca deliberarile organului colegial sa fie valabile, cat si majoritatea ce trebuie sa fie intrunita pentru adoptarea actului.

Cvorumul reprezinta numarul de membrii care trebuie sa fie prezenti pentru adoptarea actului, raportat la totalul membrilor autoritatii care il adopta. Aceasta problema se pune numai la organele colegiale. De regula, pentru ca actul sa fie adoptat in mod legal, actele normative cer prezenta a cel putin jumatate plus unu, uneori formularile fiind si in sensul "majoritatea membrilor". In anumite situatii este ceruta prezenta unei majoritati calificate, cum este cazul sedintei de constituire a consiliului local, cand se adopta deciziile de validare. Legea nr. 215/2001, in partea care ne intereseaza, articolul 31, alineatul (2), are urmatoarea redactare: "Sedinta este legal constituita daca participa cel putin doua treimi din numarul consilierilor alesi. In cazul in care nu se poate asigura aceasta majoritate, sedinta se va organiza in aceleasi conditii peste trei zile, la convocarea prefectului. Daca nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituita, se va proceda la o noua convocare, de catre prefect, peste alte trei zile, in aceleasi conditii.

Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se refera la numarul de voturi necesar pentru ca hotararea sa fie valabila si obligatorie[13].

Atat cvorumul cerut ca o sedinta sa se desfasoare legal, cat si majoritatea ceruta de lege pentru ca un act sa fie legal adoptat, se exprima printr-o majoritate ce poate fi: relativa, absoluta si calificata.

a.       Majoritatea relativa reprezinta majoritatea celor prezenti (jumatate plus unu din prezenta, dar cu respectarea cvorumului de sedinta).

b.      Majoritatea absoluta reprezinta majoritatea membrilor unui organ colegial (cifra care este mai mare decat jumatate din numarul total al membrilor ce compun organul administrativ).

c.       Majoritatea calificata reprezinta o majoritate mai mare decat cea absoluta, cum ar fi majoritatea de doua treimi).

La aceste doua conditii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adauga conditia semnarii si contrasemnarii (doar in cazul actelor normative) actelor administrative emise atat de organele de conducere unipersonala, cat si de organele de conducere colegiala[14].

In contextul analizei decretelor Presedintelui Romaniei, subliniem necesitatea semnarii acestora de catre Presedinte si a contrasemnarii, doar in cazul exercitarii anumitor categorii de atributii, de catre Primul-Ministru potrivit articolului 100, alineatul (1) din Constitutie.

Legea este cea care prevede necesitatea semnarii, iar in unele cazuri a contrasemnarii actelor administrative emise.

Dupa semnare actul administrativ trebuie sa fie stampilat, sa primeasca un numar de ordine si sa fie mentionata ziua, luna si anul, adica sa fie datat .

Motivarea actelor administrative

Extinderea acestei obligatii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdictionale, se apreciaza in doctrina actuala, ca ar fi benefica, constituind o garantie suplimentara de legalitate si de ocrotire efectiva a drepturilor si libertatilor cetatenesti.

Introducerea caracterului obligatoriu al motivarii actelor administrative, se apreciaza in doctrina actuala, va diminua riscul ca administratia sa ia decizii arbitrare, abuzive si va deveni in final un factor de progres pentru administratie.

Utilitatea motivarii deciziilor, prezinta un triplu interes si anume:

a) aducerea la cunostinta a motivelor, inseamna a explica decizia si deci a evita conflictele posibile dintre administratie si administratii pe care ii serveste;

b) obligatia motivarii, determina administratia sa nu ia decizii pentru ratiuni care nu pot fi aduse la cunostinta opiniei publice, astfel, administratia sa se ghideze in activitatea sa dupa normele morale;

c) motivarea permite un control jurisdictional riguros al instantelor de contencios administrativ.

Daca anterior adoptarii Constitutiei din 1991, motivarea era privita doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdictionale, in prezent, se apreciaza intr-o viziune cu adevarat reformatoare in aceasta chestiune, ca ideea motivarii oricarui act administrativ rezulta implicit din dispozitiile Constitutiei, cel putin din dreptul la informare prevazut in articolul 31, reprezentand o obligatie corelativa a autoritatilor administratiei publice[16].

In doctrina recenta, se subliniaza in ultimul timp, o serie de acte normative care prevad obligativitatea motivarii pentru anumite acte administrative individuale[17].

Motivarea actelor administrative, se refera, in principal la:

cerintele care reclama interventia normativa in cauza, cu referire speciala la insuficientele reglementarilor in vigoare, la existenta unor neconcordante intre reglementarile existente, sau a unui vid in reglementare.

principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, cu evidentierea elementelor noi.

efectele avute in vedere, in functie de obiectul reglementarii.

implicatiile, pe care noua reglementare le are asupra reglementarilor existente.

fazele parcurse in pregatirea proiectului si rezultatele obtinute, relevandu-se studiile, cercetarile, evaluarile statistice, specialistii consultati si preocuparile de armonizare legislativa.

in cazul ordonantelor de urgenta, trebuie sa se prezinte imprejurarile obiective care au determinat "cazul exceptional" care fundamenteaza reglementarea in aceasta forma.

Pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie sa cuprinda o mentiune expresa cu privire la compatibilitatile acestuia cu reglementarile comunitare, si daca este cazul, aplicarea masurilor de armonizare[18].

Desi pe deplin intemeiate toate aceste aprecieri de doctrina, atat timp cat principiul motivarii nu va fi prevazut expres in viitorul Cod de procedura administrativa, e de presupus ca, in practica el va fi in rare ocazii respectat.

Operatiuni procedurale ulterioare emiterii actului administrativ.

Dupa analizarea proiectului de act administrativ de autoritatea deliberativa si aprobarea lui, actul administrativ se considera aprobat.

Pentru ca acesta sa-si produca efectele juridice mai sunt necesare o serie de operatiuni procedurale ulterioare emiterii actului administrativ.

Cele mai frecvente conditii procedurale posterioare emiterii actului administrativ sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea si ratificarea. Acestea au valoare juridica diferita, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar in cadrul aceleiasi categorii[19].

1) Comunicarea reprezinta operatiunea prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual, il aduce la cunostinta celui caruia actul i se adreseaza. In unele cazuri, chiar anexe ale unor acte administrative normative, se comunica direct celor interesati[20].

Exceptia stabilita prin articolul 108, alineatul (4) din Constitutie - potrivit hotararilor Guvernului - aceasta prevede ca actele administrative cu caracter militar se comunica numai institutiilor interesate.

Publicarea reprezinta operatiunea prin care un act administrativ ce contine reguli generale si impersonale, avand un caracter normativ, este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa. De exemplu, publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, a ordonantelor si a hotararilor Guvernului, impreuna cu notele de fundamentare ale acestora semnate de ministrul sau ministrii initiatori. Sunt exceptate de la publicare hotararile cu caracter militar, acestea comunicandu-se numai institutiilor interesate "nu sunt supuse regimului de publicare in Monitorul Oficial al Romaniei, daca legea nu prevede altfel, ordinele, instructiunile si alte asemenea acte cu caracter normativ, si numai dupa obtinerea avizului Ministerului Justitiei".

De asemenea prefecturile si Primaria Municipiului Bucuresti, vor edita trimestrial, monitorul oficial al judetului, respectiv al Municipiului Bucuresti, in care se vor publica actele cu caracter normativ ale organelor administratiei publice locale.

Actele administrative de autoritate individuale ale celorlalte servicii publice administrative, se transmit prin posta sau direct persoanelor interesate.

Cerinta publicarii actelor normative care produc efecte juridice pentru subiecti determinati generic, este impusa de principiul potrivit caruia "nimeni nu poate invoca in apararea sa necunoasterea legii".

2) Aprobarea este, de regula, privita ca o manifestare de vointa a unui organ superior, prin care se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fara aceasta manifestare de vointa ulterioara lui, nu ar putea produce conform legii, efecte juridice[21].

Pe langa semnificatia mentionata mai sus, mai este folosita si in "sens strict de act administrativ", cand organul ierarhic superior aproba "propunerile" organului inferior. De exemplu, articolul 11 din Legea cetateniei romane nr. 21/1991, republicata in 2000, prevede ca aprobarea cererilor de acordare a cetateniei romane, se face prin hotarare a Guvernului, care apreciaza in acest sens asupra propunerilor ministrului justitiei.

Pe langa aceasta aprobare propriu-zisa, doctrina a retinut si asa-numitele aprobari substitutive.

Aprobarile substitutive sunt aprobarile date de organul ierarhic superior sub forma unor acte, printr-un organ inferior ce actioneaza intr-un domeniu de raporturi sociale de competenta celui ierarhic superior, situatie in care se considera ca efectele actului de aprobare inlocuiesc efectele actului aprobat .

Aprobarile substitutive se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi principale:

organul inferior este obligat sa puna in executare actul aprobat.

aprobarea nu acopera viciile esentiale ale actului aprobat.

actiunea in justitie, in baza Legii contenciosului administrativ se introduce impotriva organului superior care a aprobat actul.

Tot in cadrul "aprobarilor", sunt evidentiate si aprobarile improprii, folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor organe ale administratiei publice, situatii in care, aceste organe nu se pronunta asupra unui act administrativ prealabil, deoarece, emit un act administrativ pe baza cererii sau propunerii celui interesat.

In 2003, a fost adoptata o interesanta dar controversata reglementare privind aprobarea tacita prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 27/2003, privind procedura aprobarii tacite, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 486/2003.

Prevederile acestui act se aplica tuturor autorizatiilor emise de autoritatile administratiei publice, cu o serie de exceptii expres prevazute.

Prin "autorizatie" se intelege actul administrativ emis de autoritatile administratiei publice competente, prin care se permite solicitantului desfasurarea unei anumite activitati, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. In notiunea de autorizatie sunt incluse si avizele, licentele, permisele, aprobarile, sau alte asemenea operatiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizarii.

O asemenea formulare a fost criticata de doctrina, constatandu-se pe deplin intemeiat ca sunt asimilate autorizatiilor - care in mod evident sunt acte administrative producatoare de efecte juridice - o serie de operatiuni administrative neproducatoare de efecte juridice prin ele insele[23].

Prin procedura aprobarii tacite, intelegem procedura prin care autorizatia este considerata acordata, daca autoritatea administratiei publice nu raspunde solicitantului in termenul prevazut de lege pentru emiterea respectivei autorizatii.

Prin legea de aprobare a ordonantei, textul initial a fost completat in sensul ca, raspunsul negativ al autoritatii administratiei publice competente, in termenul prevazut de lege, nu echivaleaza cu aprobarea tacita.

De aici rezulta ca legiuitorul a urmarit sa considere tacerea administratiei, drept un act administrativ, prin interpretarea in sens pozitiv a neraspunderii administratiei publice solicitantului unei autorizatii[24].

3) Confirmarea prezinta in dreptul administrativ, mai multe sensuri:

Intr-o prima acceptiune, prin confirmare se intelege actul prin care o autoritate a administratiei publice instiinteaza subiectul de drept interesat, ca intelege sa-i mentina un act administrativ anterior, situatie care nu va atrage un nou efect juridic, actul confirmat nedobandind statutul de act complex.

In a doua acceptiune, prin confirmare, o autoritate a administratiei publice urmareste sa acopere un viciu de care era lovit un act inferior.

Intr-o a treia acceptiune, confirmarea este intrebuintata pentru a desemna o aprobare data de autoritatea administratiei publice ierarhic superioara, fara de care, un act juridic anterior nu poate fi pus in executare.

Ratificarea este o regula procedurala mai putin intalnita decat avizele, aprobarile sau confirmarile. Singurul caz de ratificare in baza legislatiei anterioare, era reglementat de articolul 95, alineatul final din Constitutia din 1965, si de articolul 81 din Legea nr. 57/1968, privind organizarea si functionarea consiliilor populare. Era vorba de ratificarea de catre consiliul popular, calificat organ al puterii de stat, emise in exercitarea unor atributii ale consiliului popular intre sesiunile acestuia.

Asadar, ratificarea era un act de drept constitutional, prin care fostele comisii populare aprobau deciziile comitetelor executive, definitivand caracterul acestora.

Constitutia actuala a Romaniei, nu mai consacra categoria organelor locale ale puterii de stat, dar teoria ca atare a ratificarii poate redevenii actuala, daca prin aceasta notiune avem in vedere manifestarea vointei Parlamentului. De altfel, in articolul 91 alineatul (1), se face referire expresa la dreptul Parlamentului de a ratifica tratatele internationale. Nu trebuie confundata ratificarea Parlamentului, cu aprobarea Parlamentului.

Potrivit doctrinei postbelice, dar si celei actuale, acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea, conduc in unele situatii, la acte administrative complexe care se caracterizeaza prin faptul ca iau nastere prin doua sau mai multe manifestari de vointa, care provin de la autoritati diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiasi efect juridic, formeaza o singura unitate complexa.

Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborarii actelor administrative au o importanta diferita.

Unele dintre ele, denumite "esentiale", urmaresc asigurarea legalitatii si oportunitatii actelor administrative, iar neindeplinirea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea acestor acte. Actele denumite "neesentiale", au ca scop asigurarea operativitatii activitatii administrative sau o anumita tehnica de elaborare a actului administrativ, nerespectarea lor neinfluentand valabilitatea actului[25].