Politicile publice

1. Definirea politicilor publice

Politicile publice exprima manifestarile si orientarile definite de autoritatile statului, ca autoritati publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activitati esentiale ce se desfasoara fie la nivel national, fie la niveluri teritorial‑administrative. Ca urmare, politicile publice sunt decizii politice in favoarea unei anumite stari dorite, inclusiv optiunile in favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate.

Esenta unei politici publice tine de mobilizarea membrilor unei comunitati in jurul unui consens permanent reformulabil, obtinut prin disputa, negociere, compromis. Prin urmare, o politica publica presupune existenta unui obiectiv (interes) de larga recunoastere intr‑o comunitate si care determina declansarea procesului prin care opiniile si interesele celor care se regasesc in obiectivul fixat sunt aduse laolalta, creandu‑se, in acest fel, un loc comun al comunitatilor, grupurilor si cetatenilor si care reprezinta spatiul public tinta al politicii.

La baza oricarei politici publice stau anumite reguli si norme specifice care exprima modalitatile de definire, optiunile decizionale, precum si actiunile destinate punerii in practica a politicii.

Politica unei tari este definita si pusa in practica de catre fortele politice ajunse la putere. Credibilitatea oricarei puteri politice este conferita prin acceptarea de catre Parlament a Programului de Guvernare, document de importanta nationala, din care decurg politicile, obiectivele, strategiile si tacticile care ghideaza drumul spre deciziile si actiunile politice.

Scopul major al guvernarii este acela de a mentine ordinea, de a furniza servicii publice si de a promova egalitatea de sanse a cetatenilor atat in plan social cat si economic, juridic, educational etc. Egalitatea sanselor exprima necesitatea ca fiecarei persoane sa i se ofere aceleasi oportunitati de a performa in viata. Aceste scopuri se materializeaza in politici publice cum ar fi: reducerea somajului, cresterea sigurantei cetatenilor, politica de integrare in UE etc.

La baza oricarei politici publice stau anumite reguli si norme specifice care exprima modalitatile de definire, optiunile decizionale, precum si actiunile destinate punerii in practica a politicii.

Reteaua de politici publice, care fac obiectul unei administratii specifice, are la baza un set de elemente, cum ar fi:

. sistemul valorilor (politici ale drepturilor omului, impotriva criminalitatii, in favoarea artelor etc.);

. comunicarea sociala (politici ale educatiei, stiintei, cercetarii si tehnologiei, mass-media etc.);

. asistenta sociala (politica sociala, sanatate, locuinte etc.);

. guvernare (organizarea statului, politica bugetara si fiscala, reforma administratiei etc.);

. controlul mediului (politica mediului, agricola, urbanism si dezvoltare regionala, politica economica etc.);

. sisteme afective (politica familiala, politici etnice etc.);

. personalitate (libertate individuala, creativitate etc.).

Deoarece cheltuielile publice pentru sustinerea acestor politici depasesc resursele disponibile pentru a le finanta, alegerea intre diverse optiuni si stabilirea prioritatilor sunt responsabilitati inevitabile ale autoritatilor publice.

Politicile publice trebuiesc analizate numai in raport cu un sector public sau domeniu de activitate din viata economico‑sociala pentru ca numai in acest fel capata consistenta analiza obiectiva a unei politici fata de alta. Astfel, in practica, au fost diferentiate urmatoarele tipuri de politici publice sectoriale:

a) politici globale: politici conjuncturale, politici structurale, politici de relansare, politici de stabilizare etc.;

b) politici functionale: politici fiscale, politici de preturi, politici salariale etc.;

c) politici specifice pe activitati, sau sectoriale, pe subsectoare sau pe industrii (politici de cercetare‑dezvoltare, politici de difuzare a tehnologiei);

d) politici spatiale: politici zonale, teritoriale, nationale etc.;

e) politici temporale: politici pe termen scurt, pe termen mediu sau lung.

Dupa Jean Timbergen exista politici cantitative si politici calitative.

Politicile cantitative sunt focalizate asupra adaptarilor permanente la schimbarile continue din societate, in conditiile in care nici structura si nici organizarea sectorului nu se modifica.

Politici calitative desemneaza schimbarile structurale intr-un domeniu sau altul si trecerea la o noua etapa in evolutia sociala (o etapa a transformarii).

Dupa unii autori romani politicile publice pot fi clasificate, dupa natura lor:

. prohibitive, care interzic anumite comportamente ce pot pune in pericol societatea (in domeniul ordinii sociale: interzicerea consumului de droguri, a consumului de alcool in randul minorilor etc.);

. de protectie a cetatenilor sau a unor colectivitati (pe linia protectiei consumatorilor, protectia mediului etc.);

. furnizare de bunuri si servicii publice: scoli, biblioteci, parcuri, drumuri publice, iluminatul strazilor etc.

Politicile publice sunt fie conjuncturale (pe termen scurt) fie structurale (pe termen lung).

Dintre obiective conjuncturale mentionam:

. cresterea gradului de ocupare a fortei de munca;

. stabilitatea preturilor si, implicit, reducerea inflatiei;

. echilibrul bugetar etc.

Obiectivele structurale pot fi categorisite astfel:

a) pe linia reglarii ofertei se are in vedere optimizarea alocarii resurselor pe piata interna: concurenta, mobilitatea fortei de munca si a capitalurilor etc;

b) pe linia reglarii cererii: politica sociala (administratie, educatie, sanatate etc), reducerea decalajelor sociale prin politici regionale sau de securitate sociala.

Decizia de politica publica reprezinta o optiune a statului prin care acesta arbitreaza liber intre diverse interese cu scopul realizarii obiectivelor pe care si le‑a stabilit, intr‑un domeniu sau altul.

Sarcina autoritatilor publice este aceea de a identifica atat aceste obiective in expresie cantitativa, cat si instrumentele necesare pentru canalizarea resurselor catre aceste zone.

Se porneste de la premisa cunoasterii obiectivelor si sectoarelor pentru care se pun in functiune anumite instrumente si se aloca resurse. Instrumentele utilizate pot fi:

a) fie de natura fiscala: scutiri de impozite, esalonarea platii impozitelor si rate specifice de amortizare;

b) fie de asistenta financiara: finantari nerambursabile si transferuri, garantii guvernamentale si imprumuturi cu dobanda sub nivelul pietei.

Aceste instrumente sunt utilizate in modelul politicilor sectoriale care sunt adoptate de guvern, ca autoritate publica, si au ca obiectiv principal reglarea conditiilor, repartitiilor si alocarii resurselor in sectoarele componente ale domeniilor considerate de interes public. Ele pot fi politici verticale, care au ca obiectiv recuperarea decalajelor dintre sectoare, regiuni sau domenii de activitate, sau, politici sectoriale orizontale, cand resursele sunt alocate astfel:

‑ fie liniar, la nivelul intregului sector, pe criterii de performanta;

‑ fie pentru dezvoltarea factorilor de productie, de care beneficiaza, in mod egal, intreg sectorul.

O politica publica poate fi compromisa din motive economice sau politice, ca urmare a imposibilitatii de a crea si imbunatati sansele de castig ale personalului direct implicat, de a asigura un sistem educational eficient, de a oferi servicii de sanatate la standarde inalte si de a spori optiunile individuale.

Deoarece rolul resurselor umane in politicile publice este primordial, guvernul trebuie sa inceapa cu reforma administratiei publice, prin depolitizarea structurilor administratiei publice si eliminarea clientelismului public. Acest lucru presupune:

‑ aplicarea stricta a Statutului functionarului public;

‑ gestionarea coerenta si corecta a carierei functionarului public;

‑ perfectionarea managementului in administratia publica centrala si locala, la nivelul institutiilor si serviciilor publice.

Gestionarea eficienta a carierei functionarului public are in vedere mai multe aspecte:

‑ clarificarea notiunii de functionar public si delimitarea acesteia de restul functiilor angajate in administratia publica;

‑ stabilirea unor categorii de functionari publici:

. inalti functionari publici,

. functionari publici de conducere,

. functionari publici de executie;

‑ titularizarea functiei publice.

Succesul politicilor de resurse umane depinde foarte mult de reusita atragerii tinerilor in administratia publica, tinand cont de provocarile existente, si anume:

‑ slaba stimulare si motivare de natura financiara (salarii mici etc.);

‑ influenta factorilor de natura socio‑umana (stres continuu, fluctuatia managerilor, pericolul permanent de reducere a posturilor etc.).

Functia publica trebuie sa‑si asume un dublu rol:

a) pe de o parte, sa fie perceputa ca o utilitate pentru cetateni,

b) pe de alta parte, sa ofere functionarilor publici posibilitatea dezvoltarii profesionale si personale.

Imbunatatirea culturii organizationale si focalizarea proiectelor asupra cresterii calitatii, constituie incercari de ameliorare considerabila a realizarilor organizationale.

Noile criterii ale competitiei, cum ar fi calitatea, flexibilitatea si capacitatea inovatoare, depind, cu siguranta, intr‑o mare masura, de calitatea si de profesionalismul angajatilor.

Accentul pe investitiile in resursele umane devine, in consecinta, o problema de importanta vitala pentru orice tip de organizatie, inclusiv pentru institutiile publice.

Politicile publice nu sunt percepute in egala masura de cetateni, din cauza a cel putin, unuia dintre cele trei elemente:

a) obiectivele pe care guvernul trebuie sa le atinga,

b) mijloacele ce trebuie utilizate pentru a realiza obiectivele,

c) perceptia situatiei.

Cele mai multe dezacorduri pot aparea in legatura cu mijloacele utilizate de Guvern, deoarece efectele utilizarii mijloacelor sunt suportate diferit de populatie. De exemplu, politica guvernului de reducere a starii de saracie va imparti populatia in mai multe tabere:

‑ unii, vor considera importante programele de reducere a somajului,

‑ altii se vor declara in favoarea acordarii de ajutoare financiare,

‑ altii, vor pleda pentru introducerea sau mentinerea venitului minim garantat.

Exista patru optiuni de baza pe care guvernul le are la dispozitie:

1) consultarea cetatenilor cu privire la interventia sau non‑interventia guvernamentala;

2) convingerea cetatenilor de a accepta o anumita alegere guvernamentala;

3) sa actioneze fara consultarea cetatenilor;

4) sa acorde ajutoare individuale.

Cunoasterea acestor optiuni nu este echivalenta cu intelegerea obiectivelor guvernamentale. Pentru aceasta este nevoie de un concept care sa sustina detalierea scopurilor si analiza acestora inainte de initierea actiunilor guvernamentale. In final, Guvernul "trebuie sa vrea, ceea ce vrea majoritatea".

Politicile publice pot furniza direct cetatenilor anumite beneficii, care pot fi publice sau private.

Beneficiile publice sunt facilitatile sau serviciile pe care le primesc toti cetatenii: servicii postale, strazi, scoli, spitale, biblioteci, iluminat public etc.

Beneficiile private sunt facilitati obtinute de anumite grupuri de cetateni: familii sarace cu multi copii, persoane cu handicap, veterani de razboi etc.

Politicile publice sunt insotite intotdeauna de transformari sau prefaceri in formele sau continutul structural al oricarui proces sau activitate. Acestea implica urmari, consecinte si rezultate previzibile intre ceea ce s-a invechit si franeaza, pe de o parte, si ceea ce este nou si liberalizeaza, pe de alta parte. Mai mult, din pricina faptului ca afecteaza o serie de interese personale sau de grup, procesele de schimbare genereaza stari conflictuale, neintelegeri, dezacorduri si chiar ostilitate fatisa. Astfel de manifestari apar in toate domeniile de activitate umana, dar devin deosebit de semnificative si vizibile in zonele generatoare de probleme sociale. De exemplu, transformarea birocratiei este un proces lent, deoarece demararea lui apartine mai degraba nivelurilor superioare decat celor inferioare.

Decizia referitoare la nevoia de schimbare este determinata de trei categorii de factori (sau forte motrice): socio-economici, politici si administrativi.

Din prima categorie, un rol important il au fortele economice globale. Globalizarea pietelor de capital, extinderea corporatiilor multinationale si internationalizarea comertului erodeaza controlul guvernului, contribuind chiar la compromiterea politicilor guvernamentale, mai ales a celor pe termen lung, care implica un nivel ridicat a cheltuielilor publice.

Alt grup de presiune il constituie schimbarile socio-demografice, care au in vedere calitatea conditiilor de viata. Manifestarile cetatenilor pe linia exigentei privind conditiile de viata evolueaza intr-o dinamica accelerata. Avem in vedere cresterea cererii pentru calitatea serviciilor publice, cum sunt sanatatea, securitatea sociala, ordinea publica etc.

Nivelul ridicat al cererii pentru acest tip de servicii se transfera in cresteri semnificative ale cheltuielilor publice, ceea ce, ca si in cazul presiunilor economice, se repercuteaza asupra altor domenii. Mentionam aici politici ale statului in domeniul economic si social.

In cea de-a doua categorie de factori (sau forte) includem sistemul politic.

Unul dintre elementele dinamice ce se manifesta in structura sistemului politic este influxul de noi concepte si principii manageriale preluate din sectorul privat. Ideologiile partidelor politice constituie un factor de influenta asupra politicilor publice (schimbari rapide sau mentinerea structurilor vechi in administratie).

O anumita politica publica poate esua din cauza unui complex de factori, dintre care enumeram:

. municipalitatile responsabile cu implementarea nu au fost suficient motivate sau nu au avut informatii suficiente;

. numarul functionarilor publici s-a dovedit insuficient;

. lipsa de pragmatism si de pregatire a functionarilor publici;

. normele de aplicare au aparut cu intarziere;

. solicitantii nu au inteles aranjamentele de subventionare;

. societatea (sau entitatea implicata = grupul tinta) nu sprijina suficient politica elaborata deoarece nu s-a facut corespunzator distributia puterii intre cei care fac implementarea politicii si entitatile spatiului tinta.

Pot fi diferentiate trei tipuri de interactiuni:

a) parteneriatul, ale carui baze se pun in situatia in care ambele parti impartasesc un tel comun;

b) indiferenta, care presupune ca una din parti sa adopte o atitudine pasiva (nici nu stimuleaza, nici nu impiedica aplicarea instrumentelor politicii);

c) rezistenta, care se materializeaza prin opunerea directa sau ascunsa la shimbarile aduse de implementarea politicii publice.

Trebuie avute in vedere beneficiile si costurile de oportunitate obtinute in urma interventiei publice. Costul de oportunitate al unei actiuni publice reprezinta valoarea unei actiuni publice alternative la care se renunta, in favoarea celei acceptate.

In economia publica, unde resursele sunt limitate si strict directionate, costul de oportunitate trebuie sa fie intotdeauna pozitiv.

De asemenea trebuie avute in vedere comportamentele economice ale tuturor actorilor: agenti economici si populatie (contribuabilii), pe de o parte, si, politicienii si administratia, pe de alta parte. Ambele categorii trebuie sa se supuna unor constrangeri impuse de societate si reglementate prin norme juridice si practici economice si sociale.

In concluzie, o masura optima a interventiei publice presupune echilibrarea costurilor cu beneficiile, actionand cand beneficiile interventiei depasesc costurile, si, retragandu-se, cand costurile depasesc beneficiile. Cu alte cuvinte, esecul de piata este cel care determina interventia publica.

Sarcina autoritatilor publice - cuantificata din punct de vedere cantitativ este de a identifica, mai intai, obiectivele precise, specifice fiecarui sector de activitate, cat si instrumentele necesare pentru canalizarea resurselor catre aceste zone.

Constituie o adevarata arta realizarea consensului intre acesti actori sociali. Trebuie avute in vedere cel putin doua aspecte:

. schimbarea intentiilor celor ce elaboreaza politicile pe parcursul procesului de implementare;

. pozitia grupurilor de interese sau a clientilor politicii respective.

Deoarece implementarea unei politici publice este o problema care depaseste granitele sectorului public, reusita acesteia materializandu-se in schimbarea comportamentului la nivelul intregii societati, o atentie deosebita se impune a fi acordata relatiilor dintre institutiile guvernamentale, societatea civila si sectorul privat. Se remarca tot mai pregnant influenta fortelor sociale asupra procesului de implementare. Aceasta, deoarece, atunci cand statul esueaza in asigurarea bunastarii sociale (in urma implementarii unor politici publice), organizatiile sociale, neguvernamentale si private, vor trebui sa suporte acest esec.

In acelasi timp, organizatiile neguvernamentale si-au dezvoltat o serie de conexiuni in scopul elaborarii si implementarii politicilor publice.

In cea de-a treia categorie de factori includem sistemul administrativ, despre care putem mentiona ca nu se poate schimba peste noapte, ci pas cu pas (incremental).

Costurile transformarilor sunt definite de investitii considerabile in tehnologia informatiei, de noile sisteme contabile si perfectionari ale staff-ului pentru a deprinde noile practici.

Diferentele culturale si profesionale influenteaza modul in care functionarii conceptualizeaza si abordeaza larga varietate de probleme.

In legatura cu gestionarea resurselor umane, in administratie, in multe tari europene reglementarile in domeniu franeaza procesul schimbarii. In special la nivel de executie, sistemul administrativ reclama securitate sociala, nu sistem de salarizare si forme de motivare adecvate.

In consecinta, managementul schimbarii este un proces care se supune rigorilor strategice: trebuie planificat, sustinut financiar si se deruleaza pe termen lung.

Administratia trebuie sa invete sa faca fata pretentiilor actuale datorate vitezei schimbarilor sociale, in cadrul carora comunicarea si fluxul informational reprezinta elemente vitale.

Sustinerea acestei perspective este asigurata prin crearea unor structuri noi, flexibile, care sa faciliteze orientarea spre cetateni.

Mentinerea structurilor birocratice traditionale duce, pe termen scurt, la esec, atat in rezolvarea problemelor curente cat si in rezolvarea celor strategice.

Administratia Nixon a introdus propria sa reforma in 1973, respectiv managementul prin obiective, concept creat de Peter Druker, insa, structura birocratica rigida, piramidala s-a dovedit generatoare de dificultati semnificative.

Managerii de la diferite niveluri au tendinta de a formula obiective inutile sau nereprezentative, evitand stabilirea acelor obiective importante, dar care ar putea da nastere unor dispute politice.

Cand presedintele Carter a ajuns la Casa Alba, in 1977, a introdus, pentru a reduce drastic birocratia, sistemul de bugetare in baza zero, conform caruia orice crestere de fonduri peste un nivel considerat baza zero, (adica fonduri deja alocate) trebuie castigata intr-o competitie analitica cu alte propuneri.

Managementul orientat spre rezultate, caracteristic landurilor si oraselor, in Germania - in care procesele si activitatile sunt complet standardizate si decizia este descentralizata pana la cel mai de jos nivel operational - se dovedeste deosebit de productiv.

Masurarea si demonstrarea performantei este o alta variabila de care trebuie sa se tina seama in stabilirea raportului descentralizare/centralizare.

Transferul de autoritate catre unitatile locale are sens doar daca acestea sunt capabile sa-si demonstreze performantele. De exemplu, in Suedia si Marea Britanie, performanta agentiilor, spre care a fost transferata responsabilitatea, prin descentralizare, este monitorizata.

Managerii unitatilor descentralizate trebuie sa fie capabili sa-si administreze rezervele si sa-si atinga performantele previzionate. Pentru aceasta, e nevoie ca acestia sa inteleaga scopurile si directiile prioritare de transformare ale administratiei.

Asteptarile legate de capacitatea guvernului de a promova politici publice care sa raspunda interesului general sunt satisfacute doar prin schimbari materiale in producerea si distributia serviciilor publice.

Se remarca tot mai mult, cresterea nivelului de exigenta al cetatenilor nu numai fata de calitatea politicilor publice, dar si fata de costul total real suportat de societate pentru dezvoltarea politicilor publice.

Intr-un stat, administratia publica are nu numai misiunea de a servi societatea in ansamblu, dar si ceea de a furniza bunuri si servicii consumatorilor‑clienti.

In Romania, s-au inregistrat rezultate sub asteptari ca urmare a unui complex de factori:

. lipsa de performanta manageriala;

. insuficienta pregatire a proiectelor de politici publice;

. introducerea unor standarde de performanta inadecvate;

. prevalarea unor interese personale sau de grup;

. coruptia etc.

Atitudinea cetatenilor exprimata ca opinie publica a societatii civile trebuie sa fie mult mai prezenta si mai eficienta in contracararea acelor instrumente de politici publice care sunt inadecvate sau prost aplicate, ca urmare a unui management defectuos. Organizatiile neguvernamentale trebuie sa devina grupuri de interes puternice in societate, capabile sa negocieze cu puterea, de la egal la egal, strategiile si tacticile de implementare a politicilor publice.

In general, opinia publica se caracterizeaza printr‑o anumita constanta in timp, iar guvernarea trebuie sa ia in calcul acest aspect. In fond, 'guvernarea trebuie sa doreasca ceea ce doreste majoritatea'.

2. Politici publice aplicate in Romania dupa 1990

2.1. Politici economice ‑ prezentare generala

Intr‑o prima acceptiune, politica economica se poate defini ca ansamblul masurilor statului ce vizeaza sa actioneze intr‑un mod coerent asupra ansamblului economiei in scopul procurarii mijloacelor financiare necesare bugetului public, cat si mentinerii cadrului institutional ce permite exercitarea libertatilor economice. [12; 659]

Intr‑o alta acceptiune, politica economica inseamna ansamblul actiunilor statului ce vizeaza introducerea unei rationalitati in functionarea dezordonata a pietelor: piata bunurilor si serviciilor piata fortei de munca, piata monetara, piata de capital etc. [13; 497]

Economia nationala poate fi definita ca fiind un ansamblu coerent de activitati economice, aflate intr­‑o continua si tot mai puternica interdependenta, sub influenta conjugata a unei multitudini de factori. Ea este obiectul de studiu al stiintelor economice sau macroeconomia.

Orice politica economica este formulata sub forma de obiective si de mijloace de realizare a obiectivelor, numite instrumente, si este cuprinsa in programele de guvernare. In cadrul acestor programe, guvernele formuleaza un set specific de obiective pe care isi propun sa le urmareasca si sa le realizeze la un anumit orizont de timp.

La stabilirea obiectivelor se impune respectarea anumitor reguli si principii, cum sunt:

a) obiectivele trebuie ierarhizate in functie de importanta, de rolul lor in rezolvarea problemelor economico‑sociale si de aria de cuprindere;

b) prin obiectivele fixate trebuie sa se tina seama de necesitatea atingerii scopurilor politice fundamentale, iar ierarhizarea obiectivelor sa reflecte ierarhizarea scopurilor;

c) la fixarea obiectivelor trebuie sa se aiba in vedere termenele la care pot fi solutionate problemele (scurt, mediu, lung);

d) in luarea si aplicarea unor decizii de politica economica trebuie luat in considerare caracterul de complementaritate si cel de interdependenta a unor obiective, potrivit carora formularea si necesitatea atingerii acestora atrag dupa ele formularea si atingerea altor obiective;

e) trebuie avuta in vedere existenta conflictelor intre obiective si anume, actiunile pentru realizarea unora (reducerea somajului) provoaca aparitia unor efecte contrare la alte obiective (reducerea inflatiei).

Politica economica trebuie sa raspunda unor finalitati certe care au ca punct de plecare obiective macroeconomice de natura politica si sociala

‑ ocuparea fortei de munca,

‑ cresterea economica,

‑ stabilitatea preturilor,

‑ echilibrul balantei de plati externe.

Instrumentele politicii economice sunt numeroase si diverse, in functie de domeniile activitatii economice. In consecinta, putem vorbi de o multitudine de politici economice si nu doar de o politica economica in general.

Pe primul loc se afla cele doua instrumente traditionale:

‑ politica bugetara si fiscala,

‑ politica monetara.

Politicile economice se caracterizeaza prin existenta mai multor etape de reprezentare:

a) definirea scopurilor politicilor economice, plecand de la premisa ca multe sunt ambigue, numeroase si contradictorii;

b) precizarea instrumentelor aflate la dispozitia Guvernului si care pot fi folosite in realizarea obiectivelor stabilite;

c) legatura existenta intre obiective si instrumente, asigurarea compatibilitatii lor.

Cu ajutorul instrumentelor specifice, statul influenteaza preferintele si comportamentele oamenilor si organizatiilor, orienteaza actiunile acestora spre atingerea unor obiective stabilite.

Aceste instrumente se pot clasifica dupa mai multe criterii:

a) Dupa felul motivatiei agentilor economici, se disting:

‑ instrumente moral‑educative;

‑ instrumente economice (stimulative);

‑ instrumente de comanda (administrative).

b) Dupa modul de influentare a comportamentelor agentilor economici, cunoastem:

‑ instrumente economice cu influenta indirecta, prin parghii financiar‑monetare;

‑ instrumente economice cu influenta directa: controlul preturilor, controlul calitatii produselor, controlul poluarii etc.

c) Dupa caracteristica lor si a domeniilor de aplicatie, se disting:

‑ instrumente fiscale;

‑ instrumente monetare si de credit;

‑ rata de schimb;

‑ instrumente de control direct pe pietele de marfuri, piata muncii si a capitalului;

‑ schimbari in cadrul sistemului institutional.

Instrumentele de politica economica, prin folosirea lor, produc anumite efecte asupra obiectivelor urmarite, numite variabile tinta. Unele instrumente (cele fiscale, monetare si institutionale, mai ales) au tendinta de a avea efecte globale, adica de a avea un impact simultan asupra mai multor obiective.

Altele, produc efecte specifice, cu caracter mai restrans, cu impact asupra unui anumit obiectiv.

Problema cea mai dificila este aceea de a determina legatura dintre obiective si instrumente sau de a alege cele mai bune, mai eficiente instrumente pentru a atinge un anumit obiectiv sau set de obiective.

Influenta instrumentelor asupra obiectivelor economice

Sursa: Aurel Iancu, Politica si economie

De remarcat faptul ca nu toate instrumentele actioneaza sau produc efecte asupra fiecarei variabile tinta. De aceea, decidentul trebuie sa aiba in vedere acest aspect atunci cand formuleaza optiunile si face alegerea variantelor de instrumente si politici. Astfel:

a) Fiecare instrument utilizat influenteaza, de regula, pozitiv sau negativ, unul sau mai multe obiective. De exemplu, o devalorizare semnificativa a monedei nationale poate duce la imbunatatirea balantei comerciale si de plati si la inviorarea economica. In acelasi timp, devalorizarea induce in economie cresterea inflatiei datorita scumpirii importurilor inelastice (Elasticitatea reprezinta o caracteristica a variatiei relative a unei marimi atunci cand factorul care determina acea marime sufera modificari mici). Coeficientul de elasticitate nu depinde de unitatile de masura in care sunt exprimate variabilele.

Cererea de pe piata a unui bun poate fi elastica (cu o viteza de reactie rapida), inelastica (rigida) sau cu elasticitate unitara, dupa cum   coeficientul elasticitatii cererii (a) este mai mare, mai mic sau egal cu 1. Cererea este perfect elastica daca a si este perfect inelastica daca a 0. Exista o relatie negativa in cazul unei cereri elastice si o relatie pozitiva cand cererea este inelastica.

Elasticitatea se determina in functie de influenta unui anumit factor, cum ar fi pretul, venitul, raritatea unui produs etc.

Alt exemplu: aplicarea unor cote ridicate si progresive de impozit pe venitul personal. Aceasta ar avea menirea, in mod explicit, de a controla inflatia si de a constitui un mijloc eficient de redistribuire a veniturilor. Aplicarea acestui instrument conduce insa, implicit, ca efect secundar, pe de o parte, la descurajarea tuturor persoanelor care au randament ridicat in munca si depun eforturi pentru rezultate mai bune si, pe de alta parte, la incurajarea acelora cu rezultate mai slabe, fapt care afecteaza serios cresterea si eficienta economica.

b) Asupra aceluiasi obiectiv actioneaza simultan mai multe instrumente, fie explicit, fie implicit, cu efecte contradictorii.

Daca ne referim la cresterea economica, pentru atingerea acestui obiectiv sunt folosite, in mod explicit, urmatoarele instrumente:

‑ scaderea impozitelor si, in primul rand, a impozitului pe profitul investit;

‑ aplicarea unor stimulente pentru investitii si pentru industrii incipiente;

‑ imprumuturi pentru restructurari sectoriale, privatizari etc.

Unele instrumente produc efecte pe termen scurt iar altele pe termen lung.

Din pacate, guvernele pun accentul pe politici care raspund unor presiuni sau interese curente (de regula salariale si facilitati pentru consum) - in scop populist, dar si sub presiunea fortelor sociale - neglijand efectele lor secundare pe termen mediu si lung (politica de protectie sociala, cu efecte pe termen scurt poate duce la neglijarea sau sacrificarea cresterii economice - singurul obiectiv care ar putea sustine cu adevarat o politica de protectie sociala durabila).

c) In aplicarea politicilor economice, instrumentele utilizate pot genera nu doar efecte directe asupra obiectivelor propuse, ci si efecte indirecte in cadrul sistemului, efecte nefavorabile care pot provoca distorsiuni in alte ramuri ale economiei. Ne referim aici la multe decizii luate la nivel parlamentar sau guvernamental fara a se face o evaluare aproximativa a influentelor lor propagate in sistemul economic (subventii acordate unor grupuri de interese, facilitati care nu incurajeaza productia ci consumul etc.).

2.2. Politica economica - fundament al regularizarii activitatilor publice

Cand concurenta se dovedeste ineficace, impracticabila sau distructiva, statul isi justifica interventia pe piete prin necesitatea de a consolida eficacitatea economica. Statul se arata rand pe rand providential, binevoitor, planificator, politic, strategic El adopta astfel comportamente precise in functie de obiectivele finale pe care le fixeaza. Un stat suveran intervine in primul rand, in scopul de a apara interesele natiunii; interesul general prevaleaza asupra interesului sau privat. El organizeaza activitatea, regularizeaza pietele, corecteaza inegalitatile, orienteaza comportamentele si apara statutul de serviciu public.

In al doilea rand, el este un stat‑republica, ce trebuie sa satisfaca interesele individuale ale cetatenilor, le coordoneaza in asa fel pentru a apara cat mai bine interesul colectiv.

Statul arbitru are drept obiectiv de a stimula activitatea economica sustinand cererea globala. El contribuie astfel la orientarea politicii economice.

Economia publica este ramura analizei economice care studiaza activitatea statului. Aceasta activitate este in primul rand necomerciala (bunuri si servicii furnizate gratuit sau la un pret fara legatura cu costul marginal.

Ea este necomerciala pentru stat (care nu apare ca agent economic in acest caz, ci ca putere suverana), dar este comerciala pentru diversi agenti economici cu care statul are relatii contractuale si care ii pun la dispozitie bunuri si servicii publice.

Prelevarile obligatorii, ca instrumente de politica fiscala, sunt constituite din impozite si contributii (cotizatii) sociale si reprezinta ca procentaj din PIB (in U.E. 42,4%, 46% in Franta).

Prin prelevarile obligatorii puterile publice opereaza interventii productive, incitative si redistributive.

Prin functia sa productiva necomerciala, statul ofera bunuri colective si bunuri sub tutela.

Primele, adica bunurile colective precum apararea sau ordinea publica, sunt bunuri gratuite care, datorita proprietatilor lor (indivizibilitatea consumului si neexcluderea de la utilizare), sunt oferite tuturor cetatenilor.

In ceea ce priveste bunurile sub tutela, considerand ca preferintele individuale ale cetatenilor pot avea tendinta de a estima eronat utilitatea anumitor bunuri, statul poate ghida anumite consumuri, facandu‑le obligatorii (vaccinare, scolarizare), interzicandu‑le (droguri) sau controlandu‑le (alcool, tutun).

Pe de alta parte, din cauza deficientelor pietelor, prelevarile ii permit statului sa orienteze anumite productii. Astfel, datorita externalitatilor (negative, respectiv, pozitive) ce decurg din anumite productii, costurile suportate de producatori sunt inferioare (respectiv superioare) celor suportate de colectivitate, iar tendinta naturala a pietelor conduce la supraproductia (respectiv subproductia) bunurilor in cauza. In aceste conditii, am avea o abundenta de bunuri daunatoare colectivitatii si o rarefiere a bunurilor profitabile acesteia.

In scopul de a corecta aceasta diferenta dintre costurile sociale si costurile private specialistii preconizeaza interventia statului prin taxarea sectoarelor care genereaza externalitati negative (principiul 'poluatorul plateste') si subventionarea productiilor cu externalitati pozitive (cercetare, educatie).

Functia redistributiva a statului se poate manifesta astfel:

‑ pe verticala, de la veniturile mari spre veniturile mici,

‑ pe orizontala, de la gospodariile familiale celibatare spre cele cu copii (prin aplicarea cotei familiale),

‑ intergenerationala (sistem de pensie prin repartitie).

Prin redistributie, puterile publice incearca sa concilieze diferite obiective: inflatie, crestere economica, ocuparea fortei de munca.

Obiectivul fundamental al oricarui sistem economico‑social modern este acela de a oferi un cadru adecvat prin care sa se realizeze preferintele individuale.

De aceea, o politica economica realista trebuie sa solutioneze urmatoarele probleme:

a) modul cum se realizeaza preferintele individuale intr‑un sistem economico‑social complex;

b) cum sunt agregate preferintele individuale pentru a putea fi cunoscute si analizate la nivelul sistemului;

c) cum se transforma preferintele individuale in decizii de alocare a resurselor deficitare, astfel incat bunastarea economica sa se apropie cat mai mult de cea optima;

d) cat de impovaratoare sunt costurile sociale ale deciziilor centralizate in raport cu costurile de tranzactie implicate de deciziile de piata.

Intr‑o economie de piata concurentiala neevoluata (in tranzitie), preferintele individuale se infaptuiesc simplu si direct pe piata prin preturi.

Intr‑o economie moderna complexa, preferintele individuale se exprima nu numai direct, ci si mijlocit prin intermediul altor forme de organizare sociala care distorsioneaza functionarea normala a pietei, cum ar fi: monopoluri, grupuri de interes, sector public si aparat administrativ. In aceste conditii, exista mai multe moduri de exprimare si de transformare a preferintelor individuale si de luare a deciziilor si anume: concertarea intereselor prin negociere, alegerea publica prin vot, comanda sau controlul ierarhic. De aceea, putem spune ca apar costuri suplimentare de organizare si luare a deciziilor, numite costuri sociale.

Intr‑o economie bazata pe libera concurenta, modul de functionare a pietei era preocuparea aproape exclusiva a stiintei economiei traditionale. In aceste conditii, deciziile se luau pe baza unui singur criteriu - preturile minime. Cu ajutorul acestui sistem de decizii se considera ca se poate realiza alocarea optima a resurselor.

Cu timpul, s‑a dovedit ca decizia bazata pe sistemul de preturi este cu totul insuficienta si, implicit, nerealista. Prin excluderea din analiza a unor aspecte esentiale, inclusiv a elementului social, se simplifica prea mult viata, iar concluziile devin irelevante. Decizia sociala trebuie sa devina parte a teoriei politicii economice.

Intr‑o economie complexa, numai un sistem compus dintr‑un numar corespunzator de mecanisme decizionale in stare sa raspunda tuturor problemelor de politica economica, poate fi considerat satisfacator.

In functie de aceste mecanisme decizionale, care corespund subsistemelor social‑economice existente in mod real intr‑o societate, se disting urmatoarele patru tipuri de decizii social‑economice de baza:

‑ piata,

‑ alegerea publica (votul),

‑ comanda ierarhica,

‑ negocierea.

In principiu, piata ofera conditii superioare de luare a deciziilor  fata de alte mecanisme deoarece, in primul rand, piata functioneaza automat fara control centralizat;

‑ in al doilea rand, preferintele consumatorului se realizeaza in mod direct fara deformari semnificative;

‑ in al treile rand, interesele calauzesc actorii economici spre realizarea maximizarii bunastarii.

Conditiile favorabile de functionare a pietei sunt in special asigurate de acele segmente ale pietelor care intrunesc conditiile realizarii concurentei. Concurenta, ca mecanism stimulator, reprezinta principalul reper teoretic fata de care evolueaza toate celelalte mecanisme de functionare a economiei. Astfel:

‑ orienteaza indivizii pentru a‑si urmari interesele lor private (utilitate, profit, influenta pe piata etc) si, prin aceasta, in mod implicit, se realizeaza si obiectivele de interes public;

‑ inlatura producatorii ineficienti in mod spontan si fara vreo interventie din afara;

‑ conduce la un inalt grad de eficienta si inovatie.

Totusi, mecanismele de piata au anumite limite sau neajunsuri in functionare, fapt ce impune aplicarea aditionala si a altor mecanisme care sa orienteze mai bine comportamentul actorilor economici si procesul de luare a deciziilor.

Sistemele de decizii bazate pe alegeri publice, numite si decizii politice, se aplica in sfera alocarii bunurilor publice. Sectorul public (politic si administrativ) nu foloseste instrumentele si regulile traditionale stiintelor economice (pretul, concurenta, piata etc.), ci alte instrumente si reguli, ignorate mult timp de teoria economica (vot, alegeri, majoritate, reguli constitutionale etc.) ‑ dar luate in analiza, in ultimii ani, de economia publica. Acest fapt a fost determinat de mai multe considerente:

1) o mare parte din PIB este vehiculat in sectorul public, astfel incat studiul sistemului de decizie bazat pe alegeri publice nu mai poate fi ignorat;

2) actiunile si mecanismele decizionale din cadrul sectorului public nu sunt izolate de comportamentul uman obisnuit care este mai adecvat sectorului privat. Asemenea comportamente se refera la interesele si preferintele individuale, cererea si oferta de bunuri publice, si, ele insotesc in mod implicit, actiunile din sectorul public.

Teoria alegerii publice are mai multe intelesuri. In sens restrans, este definita ca o teorie care explica mecanismul decizional din afara pietelor (deciziile politice), iar, intr‑un sens mai larg, ca o teorie care explica interactiunile dintre comportamentele economice si comportamentele politice. Aceasta teorie este preocupata de a analiza relatiile dintre preferintele individuale ale membrilor societatii, pe de o parte, iar, pe de alta parte, daca si cum aceste preferinte sunt luate in considerare in cadrul deciziilor politice de catre autoritatile publice alese prin vot democratic.

Domeniul cel mai semnificativ pentru compararea celor doua tipuri de mecanisme ‑ de piata si politic ‑ il reprezinta oferta de bunuri. Ce si cat trebuie produs si oferit consumatorilor sunt chestiuni la care raspund, in cazul bunurilor private, mecanismele pietei (sistemul de preturi) si, in cazul bunurilor publice, mecanismele politice (deciziile politice).

In cazul pietei private, deciziile sunt individuale si directe, individual fiind acela care cunoaste si pune in aplicare propriile sale preferinte. In cazul sectorului public, deciziile sunt colective si indirecte, adica decidentul pentru bunurile publice, in persoana reprezentantului ales, este acela care stabileste preferintele indivizilor care l‑au ales si in numele carora el ia deciziile.

Sistemul de decizii ierarhice este definit ca un lant de comenzi realizate intr‑o structura piramidala ‑ de la varf la baza, in cadrul sectorului public, pentru punerea in aplicare a deciziei politice.

Facem mentiunea ca procesul decizional din sfera politica constituie doar o parte a mecanismului si anume, faza de elaborare si de aprobare a deciziei. Cealalta parte o reprezinta procesul de aplicare a deciziei politice de catre administratia publica.

Prin urmare, neajunsurile, slabiciunile si limitele sectorului public in ceea ce priveste mecanismul decizional, mai ales sub aspectul luarii in considerare a preferintelor individuale pentru bunuri publice, nu se manifesta numai in sfera politica ci si in sfera administratiei publice.

Lantul decizional public cuprinde urmatoarele verigi:

1. Preferintele individuale,

2. Agregarea preferintelor individuale prin votare,

3. Decizia publica luata de reprezentantii alesi,

Aplicarea deciziei publice de catre sistemul administratiei publice.

Procesul luarii deciziilor publice are doua faze importante:

‑ proiectarea politicilor si aprobarea lor,

‑ aplicarea politicilor.

In procesul de aplicare a deciziilor apar mai multi factori care distorsioneaza aplicarea corecta si eficienta a deciziilor politice.

In economiile moderne exista un segment important de activitati in cadrul carora deciziile social‑economice au la baza negocierile.

De regula, negocierile au loc intre patronate si sindicate, avand ca mediatori Guvernul, intre sindicate si ministere pentru functionarii publici si intre stat si patronate privitor la relatii contractuale.

O premisa importanta a procesului de negociere este aceea ca fiecare parte negociatoare sa dispuna de o putere semnificativa si sa fie recunoscuta ca parte negociatoare de catre partener. De aceea, pentru problemele de prima importanta, partile negociatoare mai slabe formeaza coalitii.

Negocierea este strans legata de conflict. Ea poate fi descrisa chiar ca o forma a conflictului social intrucat implica apararea pozitiilor opuse in raport cu cele ale partenerului de negociere. Ea poate fi descrisa si ca o forma de rezolvare a conflitului ca urmare a naturii sale nonviolente, tinand cont ca in cursul negocierii sunt examinate si rectificate radacinile conflictului.

Negocierea, ca parte integranta a sistemului de decizii, se deosebeste de sistemul concurential printr‑o seama de trasaturi specifice si prin efectele produse:

‑ procesul decizional este mai complex;

‑ necesita timp mai indelungat pentru a ajunge la incheierea tranzactiei;

‑ contribuie la economisirea costurilor de tranzactie atunci cand el este impus de necesitatea solutionarii conflictelor dintre parti;

‑ cand este impusa in mod artificial de catre stat, devine mult mai costisitoare fata de procesul liber concurential.

Politicile economice ale diferitelor tari sunt convergente din momentul in care ele urmaresc obiective (si ating rezultate) asemanatoare. Aceasta notiune este asociata uneori cu cea de coordonare sau de cooperare a politicilor economice, care presupune supravegheri multilaterale reciproce, vizand verificarea conformitatii politicilor economice nationale cu orientarile definite in prealabil de catre organizatii supranationale.

Coordonarea politicilor economice implica modificarea conjugata a politicilor economice nationale, in scopul de a lua in considerare interdependenta externa. In acest sens, un rol important il are atat nivelul de dezvoltare economica dar si rata de crestere economica dintr‑o tara.

Cresterea economica este definita ca fiind majorarea sustinuta, pe parcursul uneia sau mai multor perioade de timp, a unui indicator de dimensiune, de regula PIB‑ul in termeni reali (PIB‑ul global si PIB/locuitor).

Conceptul de crestere este mai restrictiv decat cel de dezvoltare, care desemneaza totalitatea transformarilor tehnice, sociale si culturale care insotesc cresterea productiei.

Cresterea nu presupune ameliorarea bunastarii sociale, deoarece o rata de crestere ridicata nu antreneaza in mod obligatoriu majorarea nivelului de trai, deoarece cresterea demografica poate fi mai puternica decat cresterea productiei, astfel incat nivelul de trai scade. In acest caz, in analiza se va apela la rata de crestere a PIB/pe cap de locuitor, definita ca raport intre PIB si populatie.

Rata de crestere medie anuala a PIB este de ordinul a 5% pentru ansamblul tarilor O.C.D.E; la cele doua extreme gasim Japonia, cu o rata medie anuala de 11% si Marea Britanie, cu o rata de 3%.

Dezvoltarea poate fi conceputa ca fiind acea transformare a societatii care permite in mod durabil si cumulativ cresterea venitului mediu, satisfacerea nevoilor fundamentale ale populatiei, reducerea saraciei si ameliorarea capacitatilor umane.

2.3. Interventia statului in economie

Economia publica este ramura analizei economice care studiaza activitatea statului.

Interventia statului pe piete se justifica fie prin ratiuni economice obiective (corectarea imperfectiunilor si inegalitatilor), fie printr‑un scop politic strategic (capital electoral), fie integrand obiective sociale (fiscalitate si echitate sociala).

Interventiile statului sunt multiple si variate.Astfel, concurenta se dovedeste ineficace, impracticabila sau distructiva, statul isi justifica interventia pe piete prin necesitatea de a consolida eficacitatea economica. El organizeaza activitatea, regularizeaza pietele, corecteaza inegalitatile, orienteaza comportamentele si apara statutul de serviciu public.

Desi obiectivul sau primordial este de a stimula activitatea economica sustinand cererea globala, statul trebuie, totodata, sa apere interesul colectiv al cetatenilor dar si interesele individuale. De aceea, deciziile fiscale ale statului implica mize politico‑economice si sociale complexe.

Elaborarea unei fiscalitati optime poate fi cautata in functie de doua principii:

1. principiul echivalentei, care se refera la repartitia sarcinii fiscale conform criteriului afectarii eficace a resurselor (regula eficacitatii), individualizand efortul fiscal in functie de consumul de bunuri publice de care beneficiaza fiecare contribuabil;

2. principiul capacitatii contributive, care este legat de impartirea echitabila a sarcinii fiscale intre agenti (regula echitatii).

O economie de piata poate prezenta trei mari tipuri de deficiente de functionare:

1) poate fi dezechilibrata (preturile nu permit egalizarea cererii si a ofertei);

2) poate fi ineficace (preturile corespund unor echilibre suboptime);

3) poate conduce la un optim asa‑zis 'injust din punct de vedere social', deoarece distributia initiala a dotarilor corespunde unui optim care nu maximizeaza funtia de bunastare sociala. Pe aceasta baza, se pot defini cele trei mari domenii in care o interventie publica este potential benefica: stabilizarea, alocarea resurselor si redistribuirea dotarilor initiale.

O politica de stabilizare permite trecerea de la dezechilibru la echilibru, o politica de alocare - trecerea de la un echilibru suboptim la un echilibru optim, iar o politica de redistribuire - trecerea de la un optim care nu maximizeaza bunastarea sociala la un 'optim optimorum'.

Politica bugetara constituie unul din principalele instrumente financiare de care dispun autoritatile publice pentru a‑si atinge obiectivele, masurabile prin cei patru indicatori utilizati de O.C.D.E.:

‑ rata inflatiei,

‑ rata somajului,

‑ rata de crestere a PIB‑ului,

‑ soldul balantei curente.

Politica bugetara cuprinde doua componente:

1. diminuarea sau majorarea prelevarilor obligatorii sau politica fiscala;

2. transferurile financiare publice sau politica de cheltuieli.

Conform clasificarii lui Musgrave, politica bugetara comporta trei dimensiuni:

1. afectarea resurselor,

2. stabilizarea conjuncturala,

3. repartitia resurselor.

Statul isi poate utiliza bugetul in scopul relansarii sau stabilizarii conjuncturale. O relansare bugetara este mai eficace atunci cand are la origine o crestere a cheltuielilor decat atunci cand rezulta dintr‑o scadere a prelevarilor obligatorii, deoarece cheltuilelile actioneaza direct asupra productiei, in timp ce prelevarile nu o influenteaza decat indirect, prin efectele lor asupra venitului net (disponibil).

O crestere a cheltuielii integral finantata printr‑o crestere a fiscalitatii antreneaza o crestere a productiei.

Orice relansare bugetara determina o crestere a cererii, o parte din care este adesea satisfacuta prin importuri.

Politica conjuncturala desemneaza multimea interventiilor de politici economice care modifica pe termen scurt dinamica ofertei si a cererii globale si deci modalitatile ajustarii lor. (Ea este, deci, o chestiune de dozaj intre elemente contradictorii: crestere, ocuparea fortei de munca, inflatie si soldul extern).

Aceste obiective, insa, nu sunt ponderate echidistant. Decidentii politici prefera, pe termen scurt, sa puna accent pe ocuparea fortei de munca sau pe dezinflatie si pe consolidarea conturilor publice (deficit bugetar). De asemenea, aceste obiective nu sunt independente. De exemplu, politica de asanare bugetara (reducerea deficitului bugetar si implicit al soldului extern) are, pe termen scurt, efecte negative asupra ocuparii fortei de munca si a cresterii si efecte pozitive asupra bugetului, inflatiei si soldului extern.

Pe termen mediu insa, politica conjuncturala duce la o ameliorare a indicatorilor economici fundamentali, care va ajuta de o maniera durabila atat cresterea, cat si ocuparea fortei de munca.

Conjunctura economica caracterizeaza faza ciclului economic in care se gaseste economia. Termenul de conjunctura trimite la teoria fluctuatiilor sau ciclurilor economice. Analiza conjuncturala are ca obiect, pe de o parte, caracterizarea situatiei de moment (diagnosticul conjunctural), iar pe de alta parte, anticiparea situatiei viitoare (previziunea conjuncturala). De regula, se considera ca orizontul conjunctural este de ordinul a sase luni, ceea ce inseamna ca metodele analizei conjuncturale permit anticiparea cu o fiabilitate suficienta a tendintelor probabile ale economiei pana la o perioada de sase luni, dar nu si dincolo de aceasta limita.

Diagnosticul conjunctural se bazeaza pe interpretarea rationalizata a unui ansamblu de indicatori statistici obiectivi (indicile productiei industriale, indicile preturilor etc.).

Astazi, politicile conjuncturale eficace se masoara prin controlul cheltuielilor publice (reducerea acestora) si prin afectarea optima a resurselor publice.

De aceea, politica bugetara este din ce in ce mai mult legata de controlul cheltuielilor publice si de dinamizarea activitatilor private. Cresterea fiscalitatii se dovedeste din ce in ce mai ineficace, din cauza capacitatii crescande a agentilor economici de a se sustrage taxarilor si a efectelor perverse ale acesteia (asupra ocuparii fortei de munca si a productiei).

Politica bugetara este supusa unor constrangeri politice sau tehnice (se urmaresc masuri pe termen scurt) dar si unor constrangeri economice, care tin de relatiile externe si de legatura dintre rata dobanzii si indatorarea publica.

Orice majorare a cheltuielilor publice care este finantata prin imprumut, duce la o crestere a ratelor dobanzii si obliga sectorul privat sa‑si reduca investitiile.

Insa, cresterea indatorarii publice este controlata de U.E. Independenta crescanda a bancilor centrale da posibilitatea acestora sa refuze orice finantare monetara a deficitului bugetar.

Cerinta impusa de U.E. privind un deficit public efectiv de 3% din PIB, are la baza o dubla ipoteza:

‑ cea a unei cresteri cu 5% a PIB‑ului nominal (2% in preturi si 3% in volum),

‑ cea a unei rate nominale a dobanzii aferente datoriei de 10%.

Odata stabilitatea datoriei asigurata, ea este insotita de solvabilitatea statului si conduce la aparitia caracterului sustenabil (suportabil) al situatiei finantelor publice.

2. Politica monetara

Politica monetara se refera atat la ansamblul obiectivelor urmarite de bancile centrale cat si la instrumentele utilizate pentru a le atinge.

Deoarece comportamentele microeconomice depind de un anumit numar de variabile monetare, in special de cantitatea de moneda in circulatie si de ratele dobanzii, statele nu au mai lasat ca procesul crearii de moneda sa fie influentat doar de mecanismele de piata, ci intervin in reglarea acestui proces.

Primul obiectiv atribuit bancilor centrale a fost stabilitatea sistemului bancar. In acest sens, ele si‑au asumat rolul de 'imprumutator in ultima instanta' prin refinantarea bancilor care se confruntau cu o lichiditate insuficienta a pasivului lor pentru a evita crizele bancare generalizate.

In prezent, bancile centrale asigura stabilitatea sistemului bancar prin utilizarea unor dispozitive preventive. In felul acesta, bancile comerciale si alte institutii de credit sunt obligate sa respecte o serie de reguli prudentiale:

‑ sa indeplineasca anumiti indicatori de referinta legati de lichiditate si capital;

‑ nu pot intreprinde anumite activitati riscante;

‑ trebuie sa‑si asigure depozitele.

Instrumentele politicii monetare

In ultima parte a secolului XX, bancile centrale utilizau instrumente de control direct, cum ar fi:

‑ limitarea creditului,

‑ fixarea ratelor dobanzii.

Astazi, bancile centrale controleaza lichiditatea bancara pe doua cai:

‑ refinantarea la rata oficiala

‑ refinantarea de open market

Refinantarea la rata oficiala (sau fixa) a dobanzii se face prin diverse modalitati, in functie de tara si de perioada istorica.

Bancile centrale fie cumpara efecte publice sau private de la bancile comerciale in schimbul monedei centrale (procedura de reescontare), fie acorda bancilor comerciale avansuri de moneda centrala in contul unor titluri sau in cont curent (procedura numita discount window in S.U.A.). In ambele cazuri, bancile comerciale isi exprima cererile, iar banca centrala este obligata sa refinanteze efectele eligibile.

Aceste doua proceduri nu permit tranzactia in sens contrar, adica retragerea lichiditatilor.

Refinantarea de open market permite si tranzactia in sens contrar. Ele sunt operatiuni de cumparare si vanzare pe piata interbancara a unor titluri eligibile (de regula, bonuri de tezaur) in schimbul monedei centrale. Bancile centrale intervin astfel in mod discretionar si anonim. Sunt utilizate doua tehnici:

‑ cumpararile si vanzarile definitive de titluri,

‑ darea si luarea de titluri in pensiune, adica vanzarea (cumpararea) de titluri eligibile pe piata monetara de catre bancile comerciale catre (de la) banca centrala in schimbul monedei (centrale), cu angajamentul de a rascumpara (revinde) titlurile la o anumita scadenta. In aceste tranzactii rata dobanzii si volumul global al creditelor acordate sunt fixate de banca centrala si anuntate oficial inainte de depunerea ofertelor.

Sunt cazuri cand bancile centrale intervin pe piata monetara ca orice alt operator care doreste sa cumpere sau sa vanda titluri contra lichiditati. Interventiile lor se realizeaza in acest caz la rata dobanzii pietei monetare, care fluctueaza, de regula, intre rata de referinta minima si maxima.

Rezervele obligatorii

Atunci cand bancile de rang secund dispun de lichiditati excedentare in moneda centrala, controlul crearii de moneda prin manipularea ratelor dobanzii devine ineficace. In aceste conditii, rezervele obligatorii sunt un instrument complementar eficace, deoarece ele actioneaza asupra lichiditatii bancare. Este vorba despre lichiditati pe care bancile de rang secund sunt constranse sa le detina in conturi la banca centrala, proportional cu eligibilitatile lor la vedere sau pe termen scurt.

Prin majorarea ratei rezervelor obligatorii, banca centrala actioneaza asupra costului resurselor bancare si, prin urmare, asupra ratelor dobanzilor debitoare si a activitatii de creditare, fara a se expune totusi unui aflux de capitaluri.

Dupa 1990, in majoritatea tarilor occidentale, ratele rezervelor obligatorii s‑au redus, iar folosirea lor in scopuri conjuncturale s‑a rarit. Aceasta, datorita fenomenului de liberalizare si internationalizare a activitatilor bancare, care le permite bancilor de rang secund sa practice o 'evaziune fiscala' prin delocalizarea resurselor lor in tarile in care constrangerea rezervelor obligatorii este slaba. La 1 ianuarie 1999, B.C.E. a impus o rata a rezervelor obligatorii cuprinsa intre 1,5% si 2,5% (in functie de scadenta exigibilitatilor) pentru bancile de rang secund din U.E.M., iar aceste rezerve vor fi remunerate la o rata a dobanzii apropiata de rata pietei monetare.

Dilema: politicile optime nu sunt credibile si, reciproc, politicile credibile sunt suboptime.

Timp indelungat s‑a considerat ca atribuind autoritatilor monetare obiectivul stabilitatii preturilor si guvernelor pe acela al ocuparii depline a fortei de munca, economiile puteau realiza o crestere echilibrata. Aceasta viziune se baza pe fictiunea existentei unui decident public unic, care aloca in mod optim un numar suficient de instrumente (monetare, bugetare si fiscale) obiectivelor urmarite.

Acordand, insa, independenta bancilor centrale, legislatorii au creat o veritabila problema de coordonare a mix‑ului de politici: monetare si bugetare.

Consideram cazul cand o banca centrala independenta aplica o politica hotarat dezinflationista. Daca guvernul decide sa majoreze cheltuilile publice fara a modifica impozitele pentru a sustine cererea, apare un deficit bugetar. Dat fiind ca banca centrala este independenta, o monetizare a deficitului este exclusa. Datoria publica creste si este insotita de o crestere a ratelor reale ale dobanzii, care franeaza eventual investitiile private, iar povara ajustarii este reportata in timp.

Internationalizarea crescanda a economiilor a exacerbat conflictele legate de mix‑ul de politici economice. Teoria ne arata ca este imposibil sa existe simultan un regim de cursuri valutare fixe, o mobilitate perfecta a capitalurilor si o autonomie a politicilor monetare: este vorba de celebrul triunghi al incompatibilitatii, argument adesea utilizat pentru a legitima cursurile valutare flotante.

Se incearca rezolvarea acestei probleme prin coordonarea internationala a politicilor monetare la nivelul U.E. prin B.C.E.

Monetarismul este extensia contemporana a teoriei cantitative a monedei, care stabileste o relatie (macroeconomica) directa intre:

‑ nivelul masei monetare,

‑ nivelul ofertei de bunuri si de servicii,

‑ nivelul preturilor.

Monetarismul (reprezentant Milton Friedman) este o teorie liberala, in contradictie cu Keynesismul (pe care l‑a combatut intotdeauna) - de inspiratie sociala (de stanga).

De aceea, monetarismul, ca politica economica, sustine ca statul nu trebuie sa actioneaze in materie monetara decat daca actiunea sa favorizeaza stabilitatea preturilor si, implicit, un control riguros al masei monetare. In acest fel, rata de crestere a masei monetare ar trebui sa fie aproape de rata de crestere a preturilor pe termen lung.

Analiza economica defineste drept moneda orice bun economic care este concomitent:

‑ un mijloc de schimb,

‑ o unitate de cont,

‑ o rezerva de valoare.

Din punct de vedere practic, exista mai multe concepte care permit masurarea monedei, numite (M , M , M ) agregate monetare

‑ M₁ = contine doar moneda bancii centrale;

‑ M₂ = M₁ + moneda creata de banci prin intermediul depozitelor,

‑ M₃ = M₂ + plasamentele pe termen lung.

In felul acesta, creditele pe termen scurt, mediu sau lung, reprezinta forme indirecte ale monedei. Ratele dobanzii corespunzatoare acestor credite difera in functie de agregatul monetar ales.

Monetarismul considera cantitatea de moneda ca fiind cea care influenteaza nivelul preturilor, iar politica monetarista prescrie in mod concret fixarea acestei cantitati de moneda de catre autoritatile monetare, in special de catre banca centrala, pentru a tine sub control inflatia. In felul acesta, bancile centrale supravegheaza atat cantitatea de moneda pe care o creeaza, cat si nivelul preturilor si analizeaza in permanenta raportul dintre aceste doua marimi.

Bancile centrale sunt prin definitie monetariste, iar guvernele sunt prin definitie keynesiene, deoarece ele doresc intotdeauna sa cheltuiasca, din diverse motive. Ele sunt intotdeauna tentate sa recurga la banca centrala ca mijloc de a‑si finanta cheltuielile, astfel incat opozitia existenta intre bancile centrale si guverne se cristalizeaza in jurul dezbaterilor intre monetarism si keynesism, adica intre tendinta liberala si cea sociala.

Agregatele monetare sunt marimi definite de autoritatile monetare si care permit masurarea cantitatii de moneda susceptibila sa fie cheltuita.

Notiunea de masa monetara este utilizata pentru determinarea politicii monetare.

Agregatele monetare trebuie sa fie corelate cu agregatele economice, cum ar fi PIB‑ul si cheltuiala interna bruta, in scopul de a se putea calcula viteza de circulatie a monedei si de a asigura supravegherea evolutiilor monetare.

Agregatele monetare trebuie sa includa, in afara de mijloacele de plata, toate plasamentele pe care agentii economici le considera ca o rezerva de putere de cumparare imediat disponibila, deoarece aceste plasamente pot fi convertite usor in mijloace de plata, fara risc de pierdere importanta de capital. Aceasta abordare ofera agentilor economici posibilitatea unui flux continuu de scadente si, in paralel, de niveluri de riscuri.

In total, agregatele monetare reflecta mijloacele de plata si activele negociabile 'neriscante'.

In masura in care subocuparea fortei de munca se datoreaza (dupa Keynes), unei insuficiente a cererii globale in raport cu oferta globala care corespunde ocuparii depline a fortei de munca, rolul politicii economice este, asadar, de a spori cererea globala astfel incat aceasta sa se stabilizeze la nivelul ofertei globale de ocupare deplina a fortei de munca.

Keynes sugereaza doua modalitati de a spori cererea globala:

‑ politica monetara

‑ politica bugetara

Politica monetara cresterea cantitatii de moneda in circulatie reduce nivelul ratei dobanzii, astfel incat sa stimuleze cresterea volumului investitiilor si al productiei. Aceasta politica are si limite: insensibilitatea investitiilor la scaderea ratei dobanzii, precum si existenta unui nivel minim sub care rata dobanzii nu mai poate scadea. De aceea, Keynes preconizeaza utilizarea politicii bugetare pentru majorarea cheltuielilor publice sau diminuarea veniturilor fiscale (prin scaderea impozitelor) in scopul sporirii productiei si al consumului.

Fenomenul trebuie insa, controlat pentru ca economia se poate 'supraincalzi' daca cererea globala tinde sa depaseasca oferta globala de ocupare deplina a fortei de munca, ceea ce conduce la o accelerare a inflatiei.

Asadar, in conceptia lui Keynes, politica monetara, pe de o parte, si politica bugetara, pe de alta parte, se prezinta ca doua instrumente principale ale politicii economice care permit lupta alternativa impotriva somajului si a inflatiei.

Ulterior lui Keynes, economisti ca Samuelson si Solow au acreditat ideea ca politica economica trebuie sa faca un arbitraj intre somaj si inflatie: reducerea somajului prin acceptarea unei inflatii mai mari si invers, diminuarea inflatiei prin acceptarea unui somaj mai mare.

O data cu primele socuri petroliere din anii '70, politica economica a trebuit sa faca fata unei situatii noi, caracterizate atat de inflatie cat si de somaj, situatie numita stagflatie, cand cele doua fenomene economice trebuiau combatute simultan.

Astfel, Friedman sustine ca functia cererii de moneda este mult mai stabila decat functia keynesiana a consumului pe care se bazeaza eficacitatea politicii bugetare (multiplicatorul cheltuielilor publice). El deduce ca politica monetara trebuie sa fie principalul instrument al politicii economice pe termen lung care sa creeze conditiile unei cresteri stabile a economiei.

Politica economica contemporana cuprinde un mix de politici care vizeaza atat influentarea cererii, cat si a ofertei, utilizand simultan instrumentele politicii bugetare, ale politicii monetare, ale politicii veniturilor, ale politicilor de ramura sau ale politicii educatiei.

Dezechilibrele de diverse naturi si grade cu care se confrunta diferitele economii ale lumii ne arata clar ca politica economica nu este capabila sa stapaneasca dezechilibrele economice, deoarece se loveste de doua limite (cunoaste doua limite).

Prima limita este de natura teoretica. Ea tine de imperfectiunea cunostintelor noastre privind legaturile care unesc economia reala si economia monetara si, in consecinta, de incapacitatea politicii economice de a impiedica 'explozia' unor fenomene negative si de a remedia consecintele acestora.

Cea de‑a doua limita este de natura politica si institutionala. O mare parte dintre dificultatile economiei mondiale se datoreaza faptului ca mondializarea s‑a dezvoltat intr‑un ritm mult mai rapid decat cooperarea internationala.

Este cunoscut faptul ca politica monetara nu este capabila sa tinteasca variabilele reale (cum sunt cresterea economica sau ocuparea deplina a fortei de munca) sau variabile nominale multiple. Ea nu poate influenta trendul ratei de crestere economica decat prin intermediul mentinerii stabilitatii preturilor.

Pe termen lung, politica monetara poate doar sa controleze variabilele nominale (cum sunt inflatia si cursul de schimb), dar nu poate creste nivelul mediu sau rata de crestere a variabilelor reale cum sunt PIB si gradul de ocupare a fortei de munca sau sa influenteze nivelul mediul a cursului de schimb real.

Trebuie urmarita armonizarea politicii monetare cu politica fiscala. Independenta Bancii Centrale este restransa de dominatia fiscala, care impiedica eficienta masurilor de politica monetara. Politica fiscala trebuie sa se ajusteze pentru a nu periclita obiectivul de inflatie, eliminand astfel dominatia fiscala.

Factori de influenta asupra inflatiei in Romania, dupa anul 2000:

a) factori de crestere:

‑ majorari ale accizelor,

‑ alinierea preturilor cu cele din U.E.,

‑ cresteri salariale (ce conduc la majorarea cererii agregate),

‑ scaderea dobanzilor (ce conduce la majorarea lichiditatilor pe piata monetara),

‑ expansiunea creditului intern,

‑ denominarea leului (cererea mare pentru noile bancnote pe piata).

b) factori de scadere a inflatiei:

‑ politica monetara prudenta,

‑ deficitul bugetar redus, ca urmare a unei politici fiscale prudente impuse de acordurile cu U.E.,

‑ introducerea regimului de tintire a inflatiei,

‑ aprecierea cursului leu/Euro.

Factori de influenta asupra cursului valutar

a) factori ce conduc la deprecierea cursului de schimb:

‑ reducerea dobanzilor,

‑ majorarea deficitului de cont curent.

b) factori ce conduc la aprecierea cursului de schimb:

liberalizarea contului de capital, fapt ce conduce la intrari de capital,

‑ stabilitatea dobanzilor pe piata monetara,

‑ investitii straine,

‑ intrari de valuta de la cetatenii romani angajati in strainatate.

2.5. Agregate monetare in zona EURO

Politica monetara a Zonei EURO are caracter de unicitate, insa executia ei este descentralizata. Conceperea politicii monetare cade in sarcina B.C.E., insa, pe baza principiului subsidiaritatii, implementarea deciziilor de politica monetara ale Consiliului Guvernatorilor B.C.E. cade in sarcina bancilor centrale nationale.

De asemenea, B.C.E., in mod exclusiv, poate decide si regla cantitatea de numerar aflata in circulatie, controland in acest fel baza monetara. In plus, B.C.E. reglementeaza calcularea agregatelor monetare M₁, M₂ si M₃ printr‑o metodologie uniforma si, in felul acesta poate identifica acel agregat monetar care reprezinta cel mai stabil si mai precis indicator de masurare a inflatiei pe termen mediu (de regula M₃).

Strategia de politica monetara centrata pe stabilizarea inflatiei se bazeaza pe doi piloni:

‑ primul pilon, cel cantitativ, se refera la prognoza evolutiei masei monetare in sens larg (M₃), a carei relatie cu inflatia este stabila si predictibila pe termen lung;

‑ al doilea pilon, cel calitativ, ia in considerare cat mai multi indicatori financiari bancari (evolutiile pietelor financiare, evolutia actiunilor si a activelor reale, evolutia asteptarilor inflationiste).

Folosirea agregatelor monetare reprezinta primul pilon al strategiei de politica monetara centrata pe stabilizarea inflatiei, care include, pe langa acesta, si monitorizarea unui set larg de agregate nemonetare, cum ar fi: nivelul salariilor, alte costuri ale muncii, cursul de schimb si randamentele obligatiunilor (al doilea pilon). Bancile centrale nationale au rolul de a tine sub control agregatele monetare din statele membre in conformitate cu tintele stabilite de B.C.E. la nivelul Eurosistemului.

Agregatele monetare in Zona EURO

Obiectivele politicii monetare antiinflationiste in Romania dupa anul 2000:

‑ mentinerea deficitului bugetar pe intreaga perioada in limitele suportabile de 3% din PIB;

‑ remonetizarea graduala a economiei, in conditiile cresterii strict neinflationiste a bazei monetare, dezvoltarii agregatelor monetare prin extinderea si diversificarea instrumentelor bancare, reducerii ratei rezervelor minime obligatorii, precum si a dobanzii reale;

‑ continuarea flotarii controlate a cursului de schimb, urmarindu‑se asigurarea stabilitatii sale in termeni reali, evitarea fluctuatiilor stresante pe piata valutara;

‑ cresterea rezervelor valutare ale B.N.R.

Pentru mentinerea sub control a deficitului bugetar s‑a procedat la finantarea acestuia din surse externe intrucat nivelul finantarii interne era foarte mic. In acest sens, o importanta deosebita a avut‑o revenirea Romaniei pe piata internationala privata de capital, prin emisiunea de euro‑obligatiuni. Acest fapt a dus la o diminuare a dependentei Trezoreriei statului de licitatiile interne de titluri de stat, avand drept rezultat scaderea semnificativa a ratelor dobanzilor, stimulata si de reducerea inflatiei sub 10%.

Politica monetara a avut ca obiectiv final stabilizarea macroeconomica. Ea s‑a derulat concomitent cu alte politici economice, care au avut in vedere si alte obiective, cum ar fi:

‑ asigurarea cresterii economice pe baza sporirii ratei investitiilor prin participarea semnificativa a capitalului national si prin atragerea resurselor externe, mai ales sub forma de investitii directe, in conditii de deplina transparenta, astfel ca, dupa anul 2001, ritmurile medii anuale de crestere a PIB sa se situeze intre 4‑6%;

‑ ajustarea structurala a economiei, dezvoltarea si modernizarea infrastructurii, retehnologizare, diversificarea serviciilor financiare - prin promovarea unor politici coerente, compatibile cu mecanismele U.E.;

‑ crearea unui mediu de afaceri prielnic, bazat pe un cadru legal coerent si stabil, care sa asigure dezvoltarea competitiei pe piata, reducerea costurilor de tranzactie si diminuarea presiunii fiscale.

Strategia de tintire directa a inflatiei (inflation targeting), incepand cu noiembrie 2004, presupune un grad sporit de independenta a Bancii Centrale in conducerea politicii monetare. Este necesara, deci, existenta unor conditii economice si politice pentru ca aceasta autonomie sa se manifeste in practica. Influenta politica asupra Bancii Centrale trebuie eliminata definitiv.

Tintirea directa a inflatiei trebuie sprijinita de autoritatile publice pentru a fi un succes real. Deci, ea trebuie sa fie o prioritate absoluta.

In felul acesta, asigurarea si mentinerea stabilitatii preturilor este singurul obiectiv antiinflationist luat in seama de B.N.R., ca obiectiv fundamental al politicii monetare. Alte obiective, cum ar fi: cresterea economica, competitivitatea externa, cresterea gradului de ocupare a fortei de munca, pot intra in conflict cu urmarirea stabilitatii preturilor si, de aceea, nu intra in sfera de abordare a B.N.R.

In majoritatea tarilor, obiectivul stabilitatii preturilor este urmarit folosind tinte intermediare, cum ar fi: cantitatea de bani in economie, volumul creditului, rata dobanzii sau cursul de schimb.

Evolutia principalilor indicatori macroeconomici
in tari din Europa Centrala si de Est

Prognoze cu privire la indicatorii macroeconomici la nivel international

S‑a constatat ca politica monetara, singura, nu poate asigura indeplinirea obiectivului privind stabilitatea preturilor, atingerea acestuia fiind influentata de alte componente ale mix‑ului de politici promovate de autoritati, cum sunt politica fiscala si politica veniturilor.

Spre deosebire de politica fiscala, care prezinta mai multe obiective si este supusa unui proces legislativ lent si instabil, politica monetara poate fi ajustata rapid, ca raspuns al dezvoltarii macroeconomice.

Politicile economice promovate in Romania au urmarit imbunatatirea perceptiei investitorilor straini cu privire la economia nationala, in scopul cresterii influxurilor de capital. Aceste cresteri s‑au materializat sub forma creditarii bancare, a investitiilor straine directe si acumularii importante de rezerve, realizate in urma imbunatatirii conditiilor macroeconomice.

Politica monetara s‑a transmis cel mai bine prin intermediul cursului de schimb, acesta devenind principala parghie pentru combaterea inflatiei, deoarece impactul politicii de rata a dobanzii asupra inflatiei a fost modest.

In 2004, Romania a fost cea de‑a 22‑a tara care a trecut la strategia de tintire directa a inflatiei. Aceasta inseamna aducerea inflatiei la un nivel stabilit si anuntat in prealabil, B.N.R. avand pentru aceasta la dispozitie cateva instrumente: politica de rezerve, cursul de schimb si dobanda.

Regimul de interventie pe cursul de schimb va fi mentinut pentru cativa ani. Atunci cand inflatia va fi de 2‑3%, instrumentul principal in tintirea acesteia va fi rata dobanzii.

Politica B.N.R. presupune stabilirea unor tinte de inflatie anuale, care vor fi comunicate pentru o perioada de doi ani in avans de catre Banca Centrala.

Comunicarea tintelor de inflatie in avans reprezinta un act prin care creste transparenta politicii B.N.R. Interventiile B.N.R. pentru redresarea cursului de schimb vor fi foarte rare, doar in situatii absolut necesare.

Estimarile B.N.R. privind inflatia pe doi ani vor fi publicate, alaturi de o analiza care va prezenta riscurile si beneficiile.

Majoritatea analistilor considera ca Romania inca nu este pregatita pentru un regim de flotare libera a cursului de schimb, datorita deficitului de cont curent si riscurile privind intrarea de fonduri cu caracter speculativ. In consecinta, B.N.R. va opera orice deviere de la cursul stabilit al inflatiei prin doua instrumente: interventia asupra ratei dobanzii si interventii mai rare asupra cursului de schimb al monedei nationale.

Prognozele de inflatie se bazeaza pe modele econometrice ale inflatiei sau se apeleaza la indicatori relevanti ai inflatiei cum sunt: dobanda, masa monetara, cursul de schimb, preturi ale productiei industriale, salarii etc.

Modificarile cursului de schimb pot influenta inflatia in trei sensuri.

In primul rand, miscarile cursului de schimb pot influenta direct pretul intern al bunurilor importate. Daca cursul de schimb se apreciaza, pretul bunurilor importate tinde sa scada, contribuind astfel la reducerea inflatiei in mod direct, in asa fel incat aceste produse sunt direct folosite in consum.

In al doilea rand, daca materiile prime importate sunt utilizate in procesul de productie, preturile scazute ale acestora pot contribui la modelarea unor preturi mici ale bunurilor finite.

In al treilea rand, modificarile cursului de schimb pot avea efecte prin intermediul impactului asupra competitivitatii bunurilor interne pe pietele internationale.

2.6. Corelarea politicii monetare cu politica fiscala

In practica, politica monetara si cea fiscala sunt deseori utilizate impreuna in determinarea unor variabile macroeconomice cheie: rata dobanzii, rata inflatiei, datoria publica. Combinatia dintre cele doua politici este cunoscuta sub numele de mixul de politici monetare si fiscale.

Desi mixul de politici este, de regula, pentru a atinge acelasi obiectiv, uneori el poate rezulta in urma unui dezacord dintre Guvern (care dirijeaza politica fiscala) si Banca Centrala (care controleaza politica monetara). De exemplu, daca Banca Centrala dezaproba o expansiune fiscala pe care o considera a fi periculoasa, poate opera o contractie monetara pentru a anula efectele politicii fiscale la nivel macroeconomic. Aceasta, deoarece o politica fiscala expansionista antreneaza cresterea ratei dobanzii, ducand, in final, la o scadere a investitiilor.

Influenta politicii monetare asupra economiei se concretizeaza intr‑o modificare a ratei dobanzii si apoi prin efecte la nivelul cererii agregate. O crestere a ofertei de moneda scade rata dobanzii, creste investitiile si cererea agregata, ducand la un nivel de echilibru al output‑ului. O politica monetara acomodativa este atunci cand Banca Centrala creste oferta de moneda pentru a preveni cresterea ratei dobanzii, pe fondul unei politici fiscale expansioniste. De asemenea, o politica monetara acomodativa se refera si la monetizarea deficitelor bugetare, autoritatea monetara emitand moneda pentru a cumpara obligatiunile cu care guvernul finanteaza deficitul bugetar.

In caz contrar, al unei politici monetare dezinflationiste, concursul autoritatii fiscale este esential. Daca politica fiscala ar ramane pasiva (nivelul cheltuielilor guvernamentale si al impozitelor este mentinut constant), incercarile de dezinflatie realizate doar prin masuri de politica monetara ar avea efecte contrare, concretizate prin deficite bugetare in crestere si o inflatie mai ridicata decat in perioada precedenta.

Obiectivul cheie al politicii monetare il reprezinta o rata a inflatiei redusa si stabila.

Politica monetara si cea fiscala prezinta efecte economice foarte diferite, iar aceste diferente trebuie sa se reflecte in obiectivele lor.

Politica fiscala determina alocarea resurselor nationale intre sectorul public si cel privat si influenteaza output‑ul in economie pe termen lung prin influentarea consumului, economiilor si investitiilor.

Eliminarea deficitului bugetar produce efecte economice si financiare, cum a r fi o crestere a economisirii la nivel national, o reducere a deficitelor de cont curent si o diminuare a ratelor reale de dobanda.

Efectele pe termen scurt ale politicii fiscale sunt insa imprevizibile.

In acelasi timp, politica monetara influenteaza cererea agregata si activitatea economica pe termen scurt, efectele ei fiind mult mai predictibile decat cele ale politicii fiscale. Obiectivul urmarit al politicilor monetare este stabilitatea preturilor.

O limita clara a acestei politici o reprezinta capacitatea Bancii Centrale de a raspunde politicii fiscale. Inflatia este generata atunci cand Banca Centrala ofera un exces de moneda, care la randul ei, genereaza un exces de cerere comparativ cu capacitatea de productie.

Tinand cont ca in Romania inflatia s‑a mentinut la un nivel ridicat, concluzia este ca un mix de politici monetare si fiscale este mult mai eficient decat aplicarea independenta a fiecarei politici. Politica monetara trebuie ajustata la schimbarile in politica fiscala, pentru a conduce la o crestere economica sanatoasa si sustinuta.

Politica fiscala reprezinta 'coloana vertebrala' a politicilor economice Ea exprima structura economiei, resursele si redistribuirea acestora. Totodata, ea face legatura intre economia reala (reprezentata prin politica comerciala, politicile sectoriale etc.) si economia nominala (reprezentata prin politica monetara, politica valutara, balanta de plati etc.).

Corelarea celor doua politici financiare - politica monetara si politica fiscala - a reprezentat principalul mecanism prin care autoritatile publice au construit cadrul macroeconomic, influentand mersul economiei, fapt ce a condus, dupa anul 2000, la instaurarea unei relative stabilitati la nivelul principalelor variabile macroeconomice.

2.7. Impactul integrarii financiare a Romaniei in Uniunea Europeana

In ultimii ani, Romania a inregistrat progrese importante in ceea ce priveste stabilizarea macroeconomica si restructurarea sistemelor financiare in vederea integrarii economice si financiare in spatiul Uniunii Europene. Cele mai importante semne ale adancirii procesului de restructurare sistemica sunt realocarea semnificativa a resurselor economice, puternica reorientare a relatiilor de comert spre Uniunea Europeana, avantul sectorului privat, precum si modificarile legislative si institutionale in sensul alinierii la standardele europene si adoptarii acquis‑ului comunitar.

Componentele sistemului financiar romanesc in 2004

Indicatori relevanti pe piata financiara in Romania, in 2004

2. Randamente medii titluri de stat 16,82%

3. Dobanzi medii depozite 15,44%

Integrarea financiara presupune armonizarea reglementarilor si supravegherii la nivelul pietelor financiare europene. Existenta barierelor legale si institutionale poate afecta procesul integrarii financiare.

Pietele financiare din Uniunea Europeana si in special din Zona Euro au cunoscut o accelerare a procesului de integrare financiara din momentul introducerii euro, fapt ce a dus la o crestere a concurentei pe piata, pe fondul armonizarii legislative in cadrul Uniunii Europene.

Pietele monetare prezinta cel mai ridicat grad de integrare, formand o piata unica.

Pietele obligatare au devenit mai integrate, in timp ce pietele creditului si cele de capital raman inca segmentate.

In scopul cuantificarii nivelului de integrare a pietelor monetare si de capital, pot fi utilizati anumiti indicatori calitativi si cantitativi, cum sunt:

‑ convergenta ratelor nominale de dobanda,

‑ componenta portofoliului investitorilor institutionali,

‑ capitalizarea pietei bursiere ca procent din PIB,

‑ rentabilitatea actiunilor.

Armonizarea cadrului legisltiv la nivelul pietelor financiare reduce vulnerabilitatea acestora si le amplifica dezvoltarea. Procesul integrarii financiare faciliteaza accesul fiecarei tari membre la pietele financiare ale altor tari din spatiul european. In acelasi timp determina cresterea fluxurilor de capital si tendinta de convergenta a ratelor de dobanda si a rentabilitatilor activelor financiare.

2.8. Politica comerciala

Politica comerciala (in sens larg) cuprinde toate interventiile statului care au drept obiectiv incurajarea sau descurajarea fluxurilor externe (importuri/exporturi) de bunuri, servicii si investitii si negocierea unui mai bun acces la tertele piete. Aceste interventii iau forma de practici, actiuni, decizii (legislative sau de reglementare), impozite sau subventii, care sunt adoptate in mod autonom sau pentru a aplica prevederile si concesiunile comerciale contractuale negociate cu tarile partenere.

Politica comerciala se aplica prin intermediul unei game de instrumente.

O prima categorie de instrumente are drept scop   influentarea indirecta a alegerilor agentilor economici, prin modificarea costului tranzactiilor lor la import sau export. Astfel, tarifele vamale si diverse taxe aditionale, suprataxele la import, impozitele antidumping sau compensatorii penalizeaza aceste tranzactii, in timp ce ajutoarele si subventiile le fac mai avantajoase.

O a doua categorie de instrumente de reglare a schimburilor utilizeaza mijloace mai directe si mai restrictive pentru a supraveghea, limita sau interzice fluxurile de schimburi comerciale, actionand in majoritatea cazurilor asupra volumelor admise. Este vorba despre licente de import sau export, contingentari, angajamente de moderare negociate bilateral, dar gestionate de tara exportatoare, restrictii la export, reguli privind provenienta marfurilor, norme si reglementari referitoare la comert (masuri netarifare).

Politica comerciala se exercita in interiorul unui cadru juridic national, international si uneori regional, care ii defineste limitele. Fiecare tara trebuie sa respecte angajamentele contractuale, dar si principiile fondatoare ale liberului schimb international care stau la baza cadrului institutional multilateral al comertului mondial (coordonat de O.M.C., O.C.D.E. etc.), si anume:

‑ clauza natiunii celei mai favorizate (nu este permisa discriminarea intre tarile partenere comercial);

‑ tratamentul national (nu este permisa discriminarea intre furnizorii straini si producatorii nationali ai acelorasi produse sau prestatii);

‑ transparenta (informatia privind regulile si practicile ce afecteaza comertul trebuie sa fie completa si accesibila);

‑ schimbul de concesiuni (in cadrul unor negocieri si tratate comerciale).

Aceste principii sunt idealuri care trebuie ajustate la realitatea dificultatilor economice si sociale, si care, admit exceptii, dintre care, unele sunt autorizate de regulile O.M.C.

Se cunoaste faptul ca o politica comerciala liberala si bazata pe liberul schimb serveste pe termen lung interesului national, cel mai bun exemplu fiind Franta, care a ajuns al patrulea exportator mondial si al cincilea importator. Cu toate acestea, chiar tarile care se declara 'campioane' ale liberului schimb, introduc restrictii in politica lor comerciala, dictate de interese economice particulare. De multe ori, grupurile de influenta care reprezinta sectoare amenintate de concurenta straina reclama o 'preferinta nationala'. Astfel, statul este fortat sa inventeze instrumente de protectie ingenioase, in afara regulilor contractuale internationale sau sa abuzeze de 'exceptiile' de la aceste reguli (proceduri antidumping, clauze de salvgardare, mentinerea unor sectoare precum agricultura si textilele in afara campului liberalizat etc. In acelasi timp insa, aceste tari doresc sa obtina un acces mai usor pe pietele straine pentru exportatorii si investitorii lor.

Aproape 80% din comertul international are loc intre cei trei poli economici principali ai planetei: Europa, America de Nord (S.U.A. si Canada) si Asia (Japonia, China, India si tarile fostului bloc sovietic).

Desi principiile liberului schimb sunt declarate de toata lumea, schimburile comerciale internationale se desfasoara pe fondul unor razboaie comerciale si diplomatice foarte dure: acesta este pretul trecerii de la o ordine mondiala intemeiata pe razboi la o ordine mondiala intemeiata pe liberul schimb.

O parte tot mai mare din schimburile internationale (atat ca valoare, cat si ca volum) priveste produsele manufacturate si serviciile (85%), in timp ce partea produselor agricole si a materiilor prime (dintre care petrolul) nu inceteaza sa scada. Cu toate acestea, conflictele comerciale legate de schimburile agricole, precum si fluctuatiile pretului petrolului, se regasesc inca deseori la baza conflictelor internationale.

Partea cea mai dinamica a schimburilor internationale priveste bunurile intermediare (componente, piese detasate etc.), produsele si serviciile de inalta tehnologie, precum si ansamblul serviciilor comerciale (inclusiv schimburile de informatii via Internet). Dinamismul schimburilor comerciale internationale se explica, in parte, prin tendinta de dereglementare din domeniile transporturilor, telecomunicatiilor si serviciilor financiare. Aceasta tendinta a fost declansata in Statele Unite ale Americii la sfarsitul anilor '70 si se manifesta in prezent in Europa si, treptat, in Asia.

Acest nou comert international cu valoare adaugata foarte mare este insotit, in tarile participante, de o crestere economica bazata, in principal, pe tehnologie, pe acumularea cunostintelor si pe retele de comert intrafirma constituite de firmele internationale (economie de scara).

Cerere si oferta

Prin definitie, legea cererii si a ofertei  determina formarea preturilor si functionarea pietelor.

Piata unui bun oarecare se defineste ca fiind locul de intalnire al ofertelor si cererilor acestui bun; acestea reflecta intentiile cumparatorilor si vanzatorilor in prezenta diferitelor preturi eventuale sau virtuale ale bunului luat in considerare.

Cererea apare astfel ca relatia care exista intre diverse preturi posibile ale bunului si cantitatile pe care un individ (sau un grup de indivizi) este dispus sa le cumpere la fiecare dintre aceste preturi. Aceasta relatie este exprimata, de regula, printr‑o curba descrescatoare de la stanga la dreapta, altfel spus, cantitatea ceruta dintr‑un bun variaza in sens invers cu pretul sau.

Pe de alta parte, oferta desemneaza relatia care exista intre diversele preturi posibile ale unui bun si cantitatile pe care intreprinderile consimt sa le produca si sa le vanda.

Contrar cererii, oferta variaza in acelasi sens cu pretul, adica, curba ofertei este crescatoare de la stanga la dreapta. Cantitatea oferita depinde, de fapt, de conditiile de productie reflectate prin curbele de cost ale intreprinderilor.

In felul acesta, legea cererii si a ofertei determina pretul de echilibru al pietei, cel la care cantitatile oferite si cerute sunt egale, adica pretul care corespunde intersectiei celor doua curbe. El este un pret stabil in sensul ca, daca se va abate de la pozitia sa de echilibru va fi readus in aceasta pozitie de catre fortele pietei. In plus, el este un pret unic: daca agentii dispun de o informatie corecta, nici un alt pret nu se poate stabili pentru acelasi produs.

Punctul de vedere Keynesian care a predominat in economie in perioada 1936‑1970 s‑a bazat pe teoria 'economiei cererii', care pleca de la ideea ca miscarile economice generale erau determinate de nivelul si de variatiile cererii globale.

Plecand de la relatia PIB‑ului (productia totala) redata astfel:

Y = C + I + G + X - M,

unde toate elementele din dreapta ecuatiei sunt componente ale cererii

C - cererea de consum

I - cererea de investitii

G - cererea publica

X‑M - cererea externa, adica diferenta dintre exporturi (X) si importuri (M)

Y - productia totala sau cererea globala (PIB)

Daca putem actiona asupra cererii globale sau asupra unuia sau altuia dintre elementele sale, vom actiona implicit asupra produsului national. Este vorba de o politica macroeconomica, deoarece decidentului ii este indiferent asupra carui element al cererii globale actioneaza; in ultima instanta, ceea ce conteaza este efectul global. Practic, aceasta inseamna sa se utilizeze politica bugetara, actionandu‑se asupra cheltuielilor publice (cresterea cheltuilelilor de capital) fara a se expune eventual unui deficit bugetar.

La polul opus, politica ofertei presupune stimularea intreprinderilor si a gospodariilor familiale pentru a investi, printr‑o reducere a fiscalitatii. Insa, ea trebuie corelata cu politica de reducere a inflatiei, in sensul provocarii cresterii ratelor dobanzii pentru a stavili cresterea preturilor.

Politica ofertei difera de politica cererii prin cel putin doua aspecte principale:

‑ in primul rand, politica ofertei comporta un aspect microeconomic vadit, care creeaza un contrast net cu politica cererii, care are un aspect macroeconomic;

‑ in al doilea rand, ea nu se analizeaza doar sub aspectul cheltuielilor, deoarece ea implica o remodelare a aparatului productiv.

Ea este o politica structurala. Reducerea fiscalitatii nu duce neaparat la cresterea productiei. Ea trebuie coroborata cu alte politici, cum ar fi:

‑ stimularea investitiilor, crearea de noi locuri de munca, crearea de noi intreprinderi, politica de instruire a fortei de munca sau de educatie in general;

‑ incurajarea cautarii unui loc de munca prin limitarea indemnizatiilor de somaj si a ajutorului social, reconversia fortei de munca etc.

De la aceasta politica nu se pot astepta efecte imediate, deoarece ea actioneaza pe un orizont temporal mai lung (exemplu: masurile luate de administratia Reagan in anii 1980).

Politici pentru imbunatatirea competitivitatii internationale

Un aspect important legat de problema agregatelor macroeconomice este si cel privind dezechilibrul balantei comerciale si cel al balantei de plati.

Dezechilibrele apar ca urmare a faptului ca se importa mai mult decat se exporta, iar platile in exterior sunt mai mari decat incasarile in valuta sau, altfel spus, se consuma mai mult decat se produce.

A continua pe aceasta linie inseamna ca deficitele anuale cumulate ale balantei de plati sa se oglindeasca in cresteri ale datoriei externe cu rate de rambursare purtatoare de dobanda tot mai mari.

In asemenea cazuri apar frecvent urmatoarele politici si instrumente:

‑ impunerea unor bariere protectioniste sub forma taxelor vamale, licentelor de import si de export si a cotelor de import si export;

‑ aplicarea strategiei de substitutie a importurilor prin productia interna, in special, printr‑o serie de facilitati acordate investitorilor in asemenea produse (credite preferentiale cu dobanda subventionata etc.);

‑ stimularea influxurilor de capital strain sub forma investitiilor directe si de portofoliu;

‑ devalorizarea monedei nationale prin modificarea ratei de schimb pentru a sustine promovarea exporturilor pe de o parte, si pentru a frana importurile, pe de alta parte.

Alegerea si adoptarea unora dintre aceste politici si instrumente nu se pot face in mod arbitrar si unilateral ci trebuie tinut cont de o serie de criterii, reguli si argumente cum ar fi:

a) apararea intereselor nationale prin asigurarea cresterii veniturilor producatorilor si investitorilor autohtoni si dezvoltarea ramurilor care ofera avantaje comparative si competitive;

b) faptul ca Romania este membra U.E. si trebuie sa respecte legislatia comunitara privind functionarea pietei unice, dar si acordurile internationale ca membra GATT. In acest context, introducerea unor politici protectioniste, care dau nastere la rigiditati in economie, distorsioneaza comertul si sistemul de plati, creeaza stimulente pentru folosirea ineficienta a resurselor si a produselor si indeparteaza, din punct de vedere competitiv, economia Romaniei de economia europeana si mondiala.