Administratie

Index » legal » Administratie
» Principiul legalitatii in actvitatea administratiei publice

Principiul legalitatii in actvitatea administratiei publice

Principiul legalitatii in actvitatea administratiei publice

Principiul legalitatii reprezinta un principiu fundamental al activitatii statale, ce reflecta vointa poporului in necesitatea apararii intereselor sale. Desfasurarea normala a vietii sociale nu este posibila fara respectarea stricta a acestui principiu, intrucat in caz contrar s-ar ajunge la dezordine sociala.

Legea fundamentala instituie in art. 51 obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, ca indatorire fundamentala. Totodata in art. 16 alin. 2 se arata ca “Nimeni nu este mai presus de lege.”

Respectarea Constitutiei si a legilor este o cerinta a statului de drept, care reclama ca cetatenii patriei sa cunoasca cu precizie drepturile si obligatiile ce le revin, iar statul sa le creeze cadrul organizatoric adecvat pentru exercitarea acestor drepturi si indeplinirea obligatiilor. In acest context, cetatenii trebuie sa aiba la dispozitie mijloace si proceduri suficiente pentru apararea drepturilor lor, fata de orice incalcare, iar mecanisme prompte sa poata fi puse in actiune atat pentru tragerea la raspundere a celor ce incalca drepturile altora, sau nu-si respecta obligatiile proprii, cat si pentru neintarziata stabilire a drepturilor incalcate. Prin urmare toate autoritatile statale au un rol deosebit in apararea legalitatii, potrivit specificului activitatii pe care o desfasoara.

In baza principiului legalitatii, actiunea administrativa trebuie sa se intemeieze pe lege. Legea este baza de referinta a aprecierii administratiei publice atat ca activitate, cat si ca sistem de organizare.

Respectarea legii presupune o conduita conforma cu Constitutia si legile adoptate de Parlament dar si cu actele si faptele bazate pe acestea, ce au generat drepturi si obligatii juridice.

Actiunea administrativa consta intr-o activitate de organizare a executarii si de executare in concret a legilor, se bazeaza pe principiul legalitatii intrucat acesta reiese din insasi menirea administratiei publice, de a realiza interesele generale ale societatii exprimate in lege. Principiul legalitatii actiunii administrative presupune trei tipuri principale de restrictii pentru autoritatile administratiei publice si anume:

a). Respectarea ierarhiei normelor juridice;

b). Limitarea libertatii de actiune sau de abstentiune;

c). Limitarea dreptului de apreciere (puterea discretionata) conferit acestor autoritati.

a). In sistemul de drept, actele juridice au o forta juridica diferita, in functie de organul de la care emana si de mijloacele formale de solemnitate, ce privesc adoptarea actelor normative (legi organice, legi ordinare, ordonante, acte administrative normative). Ierarhia autoritatilor publice determina si ierarhia actelor lor. Prin urmare, in baza acestui principiu, autoritatile de la nivelul inferior nu pot contraveni masurilor dispuse de autoritatile supraordonate, intrucat, in caz contrar, actele lor sunt lipsite de valabilitate juridica, fiind ilegale.

Principiul legalitatii impune ca si actele individuale ale autoritatilor publice sa fie conforme regulilor generale si impersonale, cu forta juridica superioara si chiar cu propriile acte normative, potrivit adagiului “patere legem quam fecisti” (respecta regulile pe care le-ai facut). De asemenea, acest principiu presupune respectarea drepturilor de care trebuie sa se tina seama si in cazul abrogarii, revocarii sau anularii actelor administrative.

b). Principiul legalitatii impune restrictii si in ceea ce priveste libertatea de actiune a autoritatilor administratiei publice. Bunaoara in situatia in care regulile generale prescriu interventia autoritatilor administratiei publice, intr-un anumit domeniu de interes public, abstentiunea acestora de interventie constituie o ilegalitate.

De asemenea, refuzul de a lua un act individual de aplicare a legii constituie o ilegalitate. Administratia publica este tinuta sa ia masurile normative necesare pentru executarea legii, dispunand de un ragaz rezonabil pentru a actiona. In cuprinsul multor legi se stabilesc termene precise, in care bunaoara Guvernul este obligat sa adopte acte de aplicare a legii. Cand nu exista prescriptii legale, administratia publica apreciaza liber asupra actiunilor sale, in functie de fiecare caz in parte si de oportunitatea acestor masuri. Prin urmare, in cazurile expres prevazute de lege, autoritatile administratiei publice trebuie sa ia atat masurile normative, cat si cele individuale. Abstentiunea sau refuzul de actiune pot fi vatamatoare fiind interpretate ca refuz de exercitare de catre administratia publica a propriei competente.

c). Pentru a-si realiza menirea, administratia publica trebuie sa aiba posibilitatea unei aprecieri, in activitatea de organizare si de executare in concret a legii. O administratie nu poate functiona intr-o maniera mecanica sau automatica. Atunci cand scopul interesului public este respectat, administratia publica trebuie sa aiba un drept de apreciere, in aplicarea legii la cazuri concrete.

Aprecierea din partea administratiei publice a alegerii solutiei corespunzatoare de executare a legii, nu inseamna o abatere de la principiul legalitatii, intrucat aceasta libertate rezulta din lege. Prin dreptul sau de apreciere, administratia publica nu incalca legea, ci o aplica in functie de conditiile de timp si de loc, in raport cu cerintele sociale concrete ce trebuie satisfacute in acel moment. Dreptul de apreciere presupune un proces de detaliere a prevederilor cuprinse in actele juridice cu forta juridica superioara. Procesul de detaliere este un proces creator, avand in vedere ca actul administrativ contine unele elemente in plus fata de actul pe care-l executa, insa continutul creator al actului de executare nu poate depasi limitele si sensul actului de executat.

Prin urmare, autoritatile administratiei publice dispun de o putere normativa ce consta in posibilitatea de a reglementa anumite relatii sociale, prin norme cu caracter general si impersonal, in conditiile prevazute de lege. Aceste norme sunt secundum legem si praeter legem fiind cuprinse in acte administrative normative.

Titularii puterii de reglementare sunt: Guvernul, care adopta ordonante si hotarari; ministrii ce emit ordine si instructiuni; alti conducatori ai autoritatilor centrale, ce infaptuiesc administratia neministeriala, iar la nivel teritorial, prefectul, care emite ordine, comitetul director teritorial, ce adopta hotarari si autoritatile constituie potrivit principiului autonomiei locale care adopta hotarari (consiliul judetean si consiliul local) sau emit dispozitii (primarii).

Infaptuirea principiului legalitatii, in cadrul actiunii administrative presupune existenta unui regim democratic ce trebuie sa se bazeze pe lege, pe ordinea de drept, ca o garantie a realizarii sarcinilor privind dezvoltarea generala a societatii, a realizarii binelui comun.

Strans legata de principiul legalitatii activitatii administratiei publice este teoria circumstantelor exceptionale. Aceasta teorie este o creatie a jurisprudentei fiind nascuta in legatura cu razboiul (teoria puterii de razboi) dar nu se limiteaza numai la aceasta ipoteza. In unele situatii, administratia publica nu este obligata sa se supuna strict regulilor ordinare de legalitate, intrucat in caz contrar s-ar risca paralizarea actiunii administrative, prin neluarea masurilor necesare sau la timpul potrivit. Prin urmare, circumstantele exceptionale sunt acele situatii de fapt, carora nu li se mai aplica regulile ordinare, in cadrul actiunii administrative, ce sunt supuse unui regim special de legalitate. Astfel de circumstante se manifesta in situatii de pericol public cum sunt bunaoara cele ce privesc razboiul, grevele generale, tensiunile politice, tulburarile sociale sau catastrofele naturale etc. In toate aceste cazuri se regasesc aceleasi elemente, adica o situatie anormala ce-i impune administratiei publice sa actioneze sub presiunea posibilitatii compromiterii interesului general si acest fapt nu-i permit sa observe regulile ordinare.

Aplicarea principiului legalitatii in Romania

Romania este stat national, suveran si independent, unitar si indivizibil. Forma de guvernamant a statului roman este Republica. Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, si sunt garantate. Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor – legislative, executiva si judecatoreasca – in cadrul democratiei constitutionale. In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei si a legilor este obligatorie. Parlamentul adopta legi constitutionale, legi organice si legi ordinare.

Legile constitutionale sunt cele de revizuire a Constitutiei. Prin lege organica se reglementeaza :

a). Sistemul electoral ; organizarea si functionarea Autoritatii Electorale Permanente ;

b). Organizarea, functionarea si finantarea partidelor politice ;

c). Statutul deputatilor si al senatorillor, stabilirea indemnizatiei si a celorlalte drepturi ale acestora ;

d). Organizarea si desfasurarea referendumului;

e). Organizarea Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare a Tarii;

f). Regimul starii de mobilizare partiala sau totala a fortelor armate si al starii de razboi;

g). Regimul starii de asediu si al starii de urgenta;

h). Infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora;

i). Acordarea aministiei sau a gratierii colective;

j). Statutul functionarilor publici;

k). Contenciosul administrativ;

l). Organizarea si functionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instantelor judecatoresti, a Ministerului Public si a Curtii de Conturi;

m). Regumul juridic general al proprietatii si al mostenirii;

n). Organizarea generala a invatamantului;

o). Organizarea administratiei publice locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala;

p). Regimul general privind raporturile de munca, sindicatele, patronatele si protectia sociala;

q). Statutul minoritatilor nationale din Romania;

r). Regimul general al cultelor;

s). Celelalte domenii pentru care in Constitutie se prevede adoptarea de legi organice.

Initiativa legislativa apartine, dupa caz, Guvernului, deputatilor, senatorilor sau unui numar de cel putin 100.000 de cetateni cu drept de vot. Cetatenii care isi manifesta dreptul la initiativa legislativa trebuie sa provina din cel putin un sfert din judetele tarii, iar in fiecare din aceste judete, respectiv in Municipiul Bucuresti, trebuie sa fie inregistrate cel putin 5.000 de semnaturi in sprijinul acestei initiative.

Nu pot face obiectul initiativei legislative a cetatenilor problemele fiscale, cele cu caracter international, amnistia si gratierea.

Guvernul isi exercita initiativa legislativa prin transmiterea proiectului de lege de catre Camera competenta sa il adopte, ca prima Camera sesizata.

Deputatii, senatorii si cetatenii care exercita dreptul la initiativa legislativa pot prezenta propuneri legislative numai in forma ceruta pentru proiectele de legi.

Propunerile legislative se supun dezbaterii mai intai Camerei competente sa le adopte, ca prima Camera sesizata.

Legile organice si hotararile privind regulamentele Camerelor se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere.

Legile ordinare si hotararile se adopta cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera.

La cererea Guvernului sau din proprie initiativa, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedura de urgenta, stabilita potrivit regulamentului fiecarei Camere.

Legea se trimite, spre promulgare, Presedintelui Romaniei. Promulgarea legii se face in termen de cel mult 20 de zile de la primire.

Inainte de promulgare, Presedintele poate cere Parlamentului, o singura data, reexaminarea legii.

Daca Presedintele a cerut reexaminarea legii ori daca s-a cerut verificarea constitutionalitatii ei, promulgarea legii se face in cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dupa reexaminare sau de la primirea deciziei Curtii Constitutionale, prin care i s-a confirmat constitutionalitatea.

Legea se publica in Monitorul Oficial al Romaniei si intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii sau la o data ulterioara prevazuta in textul ei.

Raspunderea administrativa

Autoritatile executive au obligatia de a controla modul in care se respecta legea in toate ramurile si domeniile de activitate care le sunt incredintate in sfera atributionala. Controlul de legalitate se exercita de catre administratie chiar asupra activitatii executive in ansamblul sau numai in anumite laturi ale acesteia de la un anumit nivel al ierarhiei administrative, fiind exercitat de catre conducere asupra organelor si structurilor din subordine sau de catre autoritati anume specializate. Alteori, acest control cuprinde si subiecte de drept neaflate in raporturi ierarhice cu executivul – persoane fizice si juridice, organizatii si organisme nestatale – in cadrul controlului financiar, vamal, sanitar etc., iar in cazuri stabilite prin lege unele autoritati administrative sunt investite chiar cu atributii de solutionare a unor conflicte izvorate din incalcarea legii, a unor drepturi subiective si determinarea raspunderii juridice a celor vinovati de abaterile savarsite restabilind legalitatea incalcata. De altfel, la asigurarea legalitatii in administratie mai participa si alte puteri in stat, nu numai administratia care are atributiile sale de control asupra executivului, ci si cea judecatoreasca chemata sa judece cazurile de incalcare a legii ca urmare a unor acte si fapte administrative, ilegale, precum si Parlamentul in plenul sau ori prin comisiile sale.

Garantarea respectarii acestui principiu este asigurata in ultima instanta, prin consacrarea prin lege a raspunderilor juridice si aplicarea de sanctiuni – disciplinare, administrative, contraventionale, materiale, penale, dupa caz, autoritatile administratiei publice locale si/sau functionarilor acestora atunci cand conduita si actiunile (actele) lor nesocotesc prescriptiile legii.

Administratia publica si functionarii au o responsabilitate sociala, ceea ce inseamna raportarea activitatii acestora la niveluri sociale, la sarcinile pe care le au si pe care le considera indatoriri.

Raspunderea autoritatilor admnistratiei publice:

politica: art. 109 (1), 113, 114 din Constitutie;

juridica: autoritatile administratiei publice au raspunderea juridica cand prin acte ilegale, din activitate sau tacere ori prin fapte materiale produc pagube sau daune cetatenilor, art. 109 al 2, 3, raspunderea Ministerelor (Legea 115/1999).

Raspunderea administrativa ca forma a raspunderii juridice – poate fi utilizata ca ansamblu de norme juridice care reglementeaza relatiile sociale in cazul infrangerii normelor juridice. Semnifica situatia juridica in care se afla persoana care a incalcat norma juridica.

Poate fi:

penala (savarsirea unor fapte deosebit de grave din punctul de vedere al valorii ocrotite – infractiuni);

civila (prin fapta savarsita s-au produs prejudicii materiale);

disciplinara (nerespectarea indatoririlor de serviciu);

contraventionala (apar fapte cu pericol social mai redus – abateri administrative)

Raspunderea disciplinara

Raspunderea disciplinara se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:

este de natura contractuala;

constituie o constrangere, in principal materiala dar si de ordin moral;

are caracter exclusiv personal determinat de caracterul intuitu personae al contractului individual de munca;

exercita atat o functie sanctionatorie cat si una preventiva si educativa.

In legislatia muncii nu exista o definitie a raspunderii disciplinare, drept urmare se accepta in mod unanim ca raspunderea disciplinara intervine in cazurile in care un salariat savarseste cu vinovatie o abatere disciplinara.

Abaterea disciplinara este o fapta in legatura cu munca si care consta intr-o actiune sau inactiune savarsita cu vinovatie de catre salariat, prin care acesta a incalcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de munca sau contractul colectiv de munca aplicabil, ordinele si dispozitiile legale ale conducatorilor ierarhici. Pentru ca o fapta savarsita de un salariat sa fie calificata abatere disciplinara este necesar sa fie analizate elementele constitutive ale faptei.

Asadar, elementele constitutive ale abaterii disciplinare sunt:

obiectul, respectiv relatiile sociale de munca, ordinea si disciplina in procesul muncii, care printr-o fapta a salariatului au fost lezate;

latura obiectiva, respectiv fapta, comisiva sau omisiva care produce un rezultat daunator prin incalcarea normelor legale, a regulamentului intern, contractului individual sau colectiv de munca;

subiectul, intotdeauna o persoana fizica, salariatul in calitate de subiect calificat;

latura subiectiva – vinovatia, care trebuie sa se aprecieze concret in functie de pregatirea profesionala, capacitatea, aptitudinile si experienta salariatului;

legatura de cauzalitate dintre fapta ilicita si rezultatul daunator

Cauzele care inlatura caracterul ilicit al faptei sunt acele situatii in care, desi fapta savarsita provoaca un prejucidiu, raspunderea nu este angajata, intrucat caracterul ilicit al faptei este inlaturat.

Astfel, caracterul ilicit al faptei cauzatoare de prejudicii este inlaturat de urmatoarele cauze:

legitima aparare;

starea de necesitate;

constrangerea fizica sau morala;

cazul fortuit si forta majora;

eroarea de fapt;

executarea ordinului de serviciu

Sanctiunile disciplinare constituie mijloace de constrangere prevazute de lege, cu un pronuntat caracter educativ si care au ca scop:

a). Apararea ordinii publice;

b). Dezvoltarea spiritului de raspundere pentru indeplinirea cu constiinciozitate a indatoririlor de serviciu;

c). Respectarea normelor de comportare;

d). Prevenirea producerii unor acte de disciplina

Acestea sunt masurile specifice dreptului muncii, reflectandu-se, prin consecintele lor, numai asupra raportului juridic de munca, fara sa afecteze celelalte drepturi personale si patrimoniale ale salariatilor.

Sanctiunile disciplinare generale prevazute in mod expres si limitativ in art. 264 din Codul muncii sunt:

avertismentul scris, reprezinta comunicarea facuta in scris salariatului prin care acestuia i se atrage atentia asupra faptei savarsite si i se pune in vedere ca, in cazul savarsirii altei abateri, va fi sanctionat disciplinar mai grav;

suspendarea contractului individual de munca pe o perioada ce nu poate depasi 10 zile lucratoare consta in faptul ca salariatul nu presteaza munca si nu primeste salariul;

retrogradarea din functie, cu acordarea salariului corespunzator functiei in care s-a dispus retrogradarea, pentru o perioada ce nu poate depasi 60 de zile, reprezinta o sanctiune cu un grad mai ridicat de severitate;

reducerea salariului de baza pe o durata de 1-3 luni cu 5-10%, este o sanctiune care afecteaza un element esential al contractului individual de munca – salariul;

reducerea salariului de baza si/sau, dupa caz, a indemnizatiei de conducere, pe o perioada de 1-3 luni cu 5-10%, se aplica exclusiv salariatilor cu functii de conducere.

Raspunderea contravetionala

Contraventia este fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata ca atare prin lege, Hotarare de Guvern sau, dupa caz, de Hotarare a Consiliului local.

Trasaturile contraventiei:

fapta savarsita cu vinovatie;

fapta prevazuta de actele normative emise de organele competente;

periculozitate sociala mai redusa decat infractiunea;

fapta poate consta intr-o actiune sau inactiune;

stabilirea si sanctionarea faptei se face prin acte normative

Contraventiile sunt:

a). Principale: -avertismentul;

- amenda contraventionala;

- prestarea unei activitati in folosul comunitatii

b). Complementare: - confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii;

- suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati;

- inchiderea unitatii;

- blocarea contului bancar;

- suspendarea activitatii agentului economic;

- retragerea licentei sau a avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitati de comert exterior, temporar sau definitiv;

- desfiintarea lucrarilor si aducerea terenului in starea initiala.

Conditii pentru ca o fapta sa fie considerata contraventionala:

fapta sa fie savarsita cu vinovatie;

fapta sa fie prevazuta si sanctionata prin norma juridica;

norma juridica care reglementeaza fapta ce constituie abatere, sa fie adoptata de o autoritate publica competenta.

Raspunderea penala

Raspunderea penala are ca temei savarsirea unei infractiuni, legea prevazand ca infractiunea este unicul temei al acesteia.

Pentru a preintampina anumite dezechilibre sau producerea unor fapte ilicite rezultate din incalcarea unor dispozitii legale, din domeniul muncii, legiuitorul a inteles ocrotirea unor valori sociale si prin incriminarea unor fapte ca infractiuni.

Astfel, potrivit Codului muncii constituie infractiune:

neexecutarea unei hotarari judecatoresti definitive privind plata salariilor in termen de 15 zile de la data cererii de executare adresate angajatorului de catre partea interesata si se pedepseste cu inchisoare de la 3 la 6 luni sau cu amenda;

neexecutarea unei hotarari judecatoresti definitive privind reintegrarea in munca a unui salariat si se pedepseste cu inchisoarea de la 6 luni la 1 an sau cu amenda;

nedepunerea de catre angajator, in termen de 15 zile, in conturile stabilite, a sumelor incasate de la salariati cu titlu de contributie datorata catre sistemul public de asigurari sociale, catre bugetul asigurarilor, catre somaj, ori catre bugetul asigurarilor sociale de sanatate si se pedepseste cu inchisoarea de la 3 la 6 luni sau cu amenda;

incadrarea in munca a minorilor cu nerespectarea conditiilor legale de varsta sau folosirea acestora pentru prestarea unor activitati cu incalcarea prevederilor legale referitoare la regimul de munca al minorilor constituie infractiune si se pedepseste cu inchisoarea de la 1 la 3 ani.

Raspunderea civila

Forma a raspunderii juridice care se fundamenteaza pe obligatia celui ce a pagubit pe altul de a repara prejudiciul produs. Ca si in cazul tuturor formelor de raspundere juridica, raspunderea civila este guvernata de principiul legalitatii. De regula, fapta ilicita generatoare de prejudiciu conduce la obligarea repararii lui numai in cazul cand este culpabila, in sensul savarsirii ei cu intentia de a pagubi sau din cauza lipsei unei atitudini diligente a faptuitorului. Repararea prejudiciului se face in natura sau prin echivalent, prin plata despagubirilor, care trebuie sa cuprinda atat valoarea pagubei efective, damnum emergens, cat si a castigului de care persoana a fost lipsita ca urmare a faptei ilicite, lucrum cessans.

Raspunderea civila a functionarului public se angajeaza:

a) pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza;

b) pentru nerestituirea in termen legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c) pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent pentru terte persoane, in temeiul unor hotarari judecatoresti definitive si irevocabile.

In situatiile prevazute la literele a si b, repararea pagubelor se dispune prin emiterea in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice, a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, sau prin asumarea unui angajament de plata de catre functionarul public.

Este de observat ca prin aparitia Legii nr. 188/1999, functionarii publici sunt supusi regimului juridic instituit de aceasta lege, si nu se mai aplica elementele raspunderii materiale, institutie specifica dreptului muncii. De altfel, potrivit art. 13 din Legea nr. 29/1990, actiunile in justitie puteau fi formulate si impotriva functionarilor vinovati de vatamarea unui drept subiectiv al unei persoane, care a avut drept urmare si producerea unor pagube. In cazul in care actiunea se admitea, functionarul vinovat putea fi obligat la plata daunelor. In aceasta situatie, functionarul public la randul sau, putea chema in garantie pe functionarul sau ierarhic superior de la care a primit ordin scris legat de actul a carei legalitate este supusa judecatii.

Impotriva ordinului sau dispozitiei de imputare, functionarul public in cauza se poate adresa instantei de contencios administrativ si nu instantei de drept comun impotriva ordinului sau dispozitiei de imputare.

Dreptul conducatorului autoritatii sau institutiei publice de a emite ordine sau dispozitii de imputare, se prescrie in termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

BIBLIOGRAFIE

1. A Iorgovan, Drept administrativ, vol. I II, editura Nemira, 1996;

2. V.I.Prisacaru, Tratat de Drept administrativ roman, parte generala, editura All,