Resursele administratiei publice

Resursele administratiei publice

1. Resursele umane. Functia publica in administratia publica

1.1. Notiunea functiei publice[1]

Autoritatile publice, inclusiv cele administrative, sunt inzestrate cu atributii necesare indeplinirii sarcinilor care le revin in conformitate cu care exercita competente determinate participand in baza capacitatii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate in nume propriu.

Desigur, nu toate atributiile unui organ de stat implica si exercitiul autoritatii sau puterii publice, intrucat exista si atributii - insotite de competentele corespunzatoare - necesare doar asigurarii bunei functionari a institutiei respective indeplinite de si in cadrul compartimentelor reprezentand structuri functionale de genul secretariat, registratura, contabilitate, financiar, arhiva, etc.

Totusi, capacitatea juridica abstracta a unei autoritati sau institutii trebuie sa se materializeze si sa se concretizeze in serviciul public prestat efectiv prin intermediul functiei concrete exercitate de catre o persoana fizica in mod individualizat.

In aceasta lucrare intereseaza numai acele functii care implica exercitarea atributiilor publice, de putere, prin care se infaptuieste activitatea executiva a statului, nu si celelalte functii nepublice din chiar structura autoritatilor sau institutiilor publice (casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.), dar nici functiile din cadrul asociatiilor, fundatiilor, partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societatilor comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau majoritar de stat).

Functia publica se poate defini - in sensul cel mai larg al conceptului - ca reprezentand o situatie juridica predeterminata normativ constituita dintr-un complex unitar de drepturi si obligatii prin a caror realizare se infaptuieste in mod specific competenta unui organ de stat exercitandu-se puterea publica in conformitate cu atributiile ce revin autoritatii respective.

Din aceasta definitie rezulta ca functia publica are mai multe trasaturi specifice din care enumeram:

a) functia publica, prin exercitarea ei, contribuie la realizarea puterii publice,[2] fie intr-o forma directa, in cazul functiilor de decizie ce incumba emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate (de regula, de catre conducatorul autoritatii sau institutiei), fie indirecta prin actiunile de pregatire, executare si control strans legate sau in legatura cu exercitiul autoritatii de stat (cazul inspectorilor, referentilor, etc.).

Aceasta precizare este necesara deoarece numai in acest mod distingem intre functiile publice de autoritate si alte functii publice existente chiar in cadrul aceleasi autoritati (primele revenind conducatorilor, celelalte subordonatilor ierarhici), pe de o parte, si functii nepublice constituite mai ales la nivelul structurilor functionale interne - bazate pe contract de munca (secretariat, registratura, contabilitate) -, menite a asigura doar buna functionare a institutiei si care nu sunt legate de exercitiul propriu-zis al puterii publice, motiv pentru care le intalnim si la administratiile neguvernamentale, nestatale, la cele private, societati comerciale, etc., exercitarea acestora intemeindu-se pe contractul de munca. Cu alte cuvinte, in functia publica se reflecta in mod esentializat trasaturile de baza ale activitatii publice constand in exercitarea puterii de catre autoritatea in care se integreaza respectiva functie.

b) functia are un caracter obligatoriu, prin indatorirea exercitarii drepturilor si cea de indeplinire a obligatiilor care-i alcatuiesc continutul, in sensul ca ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice si fata de care exista latitudinea de a intra sau nu, dupa propria vointa, in raporturi juridice conform interesului propriu.

Intr-adevar, functia publica administrativa trebuie exercitata in orice imprejurare care-i solicita interventia - din oficiu sau la cerere - chiar daca fata de o anumita atributie autoritatea in cauza are un drept de apreciere sau de alegere in solutionarea intr-un anumit mod a unei situatii. Aceasta indatorire de rezolvare sau de pronuntare chiar si fata de o solicitare (ce nu impune neaparat si o interventie de drept sau solutionare favorabila din partea autoritatii), opereaza in mod permanent deoarece neexprimarea sau neluarea de pozitie din partea organelor executive - fie prin nesolutionarea in termen, fie prin refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri privitoare la un drept legal recunoscut - permit declansarea unei proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la raspundere a celui vinovat (inclusiv pentru insubordonare daca nu indeplineste o dispozitie ierarhica), a autoritatii executive din care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea si indeplinirea masurilor solicitate, plata despagubirilor si a daunelor morale, conform Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 (in cazul functionarului public) sau a justitiei care trebuie sa solutioneze orice cauza cu care a fost sesizata (in cazul judecatorului - conform art.3 din Codul Civil).

c) functia publica este obiectiv predeterminata, fiind reglementata legal astfel incat drepturile si obligatiile care ii alcatuiesc continutul sunt prestabilite neputand fi create, modificate sau suprimate de catre titularul ei sau de catre alte subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, daca legea nu le-a conferit o asemenea prerogativa.

d) functia publica trebuie exercitata practic, numai prin indeplinirea efectiva a tuturor functiilor din cadrul unei autoritati se realizeaza exercitarea practica a competentei autoritatii in cauza conform atributiilor legal stabilite. Aceasta inseamna ca functiile trebuie incredintate efectiv unor persoane fizice apte sa le exercite, care dispun de vointa si energia necesara realizarii lor. Desigur, pot exista si functii neocupate de titulari, iar, uneori, chiar functii neexercitate, dar acestea nu afecteaza, pe ansamblu, realizarea atributiilor organului, ci numai integralitatea indeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista delegari sau cumuluri ori suplinirii de functii ca situatii exceptionale cand una si aceeasi persoana va asigura exercitarea efectiva a doua sau mai multor functii tocmai pentru asigurarea functionarii normale a institutiei.

e) functia are un caracter propriu, apartinand numai celui investit anume in cadrul unei autoritati pentru a-i realiza competenta. In cadrul functiei se vor putea savarsi numai anumite acte si fapte (cu sau fara semnificatie juridica) conform atributiilor ce revin institutiei respective, ceea ce delimiteaza - in cadrul organului - o functie de alta chiar similara. Acest lucru nu impiedica, pe de o parte, ca o persoana sau mai multe sa poata indeplini simultan sau succesiv aceeasi functie sau functii similare, iar prin delimitari de ordin material, teritorial, personal sau temporal sa se poata face distinctie intre functii.

Pe de alta parte, o functie de regula, nu epuizeaza, prin continutul ei, intreaga sfera atributionala a unei autoritati, decat in mod cu totul exceptional (de exemplu, in cazul organelor unipersonale), intrucat - corespunzator diversitatii de sarcini si atributii reglementate in vederea realizarii lor - in cadrul unei autoritati se exercita mai multe functii a caror suma evidentiaza specificul competentei organului din care fac parte.

f) functia publica este o situatie juridica, adica un complex unitar si interdependent de drepturi si obligatii ce revin titularului ei, acestuia ii confera un adevarat statut propriu, iar nu un simplu continut de raport juridic (format intre functionar si superior) in care partile se disting doar prin opozabilitatea, uneori reciproca, a drepturilor si obligatiilor ce le revin ca participanti in respectiva relatie juridica.

Daca intr-un raport juridic obisnuit drepturile si obligatiile sunt strans legate de formarea, modificarea si desfiintarea relatiei, in cazul functiei drepturile si obligatiile (care-i alcatuiesc continutul) preexista raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea si incetarea acestora - in urma producerii unui act sau fapt juridic - constituie doar prilejul exercitarii respectivei facultati sau indatoriri legale care nu sunt doar produsul vointei exclusive a subiectului titular, limitat, in actiunile sale, nu intr-atat la constituirea lor, cat, mai ales, la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul functiei se contribuie la declansarea incidentei legii pentru solutionarea unui caz dat.

g) functia are un caracter continuu, de permanenta in timp, in intreg intervalul scurs de la investirea si pana la dezinvestirea titularului caruia ii apartine, indiferent de existenta sau nu a unui mandat ca durata limitata ori a lipsei oricarui termen limita.

1.2. Functia publica administrativa

Trasaturile anterior prezentate sunt valabile, in general, oricarei functii publice, inclusiv legislative, executive sau judiciare, deoarece toate presupun exercitiul puterii publice. Din acest motiv functia executiva sau administrativa poate fi definita drept o categorie ce reprezinta situatia juridica legal predeterminata constand dintr-un complex unitar de drepturi si obligatii prin care se infaptuieste, de regula, competenta unui organ al administratiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive in conformitate cu atributiile ce revin autoritatii in cauza. Din definitia data rezulta ca:

a) prin functia publica administrativa se infaptuieste in exclusivitate activitatea executiva a statului, constand, in principal, din emiterea actelor administrative sau pregatirea, executarea si controlul realizarii lor.

b) este de remarcat faptul ca functia publica executiva nu este numai apanajul administratiei publice, ci ea poate fi intalnita in orice activitate publica de alta natura, parlament, justitie, presedintie, dar care in subsidiar, mai ales prin aparatul propriu, indeplineste si atributii administrative pentru organizarea si asigurarea functionarii corespunzatoare a insasi institutiei in cauza.

Functia publica - in sensul ei restrans administrativ - a fost amplu reglementata prin Legea[3] privind Statutul functionarilor publici nr.188/1999 care o defineste ca reprezentand ansamblul atributiilor si responsabilitatilor stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si administratia publica locala si autoritatile administrative autonome .

Din definitia data de Legea nr.188/1999 rezulta mai multe caracteristici ale functiei publice dintre care enumeram:

a) functia publica administrativa este instituita in scopul realizarii prerogativelor de putere publica a autoritatii sau institutiei publice din care face parte functionarul.

b) atributiile si responsabilitatile sunt stabilite in temeiul legii. Ar fi fost mai corect sa se prevada ca ele sunt stabilite prin lege - atunci cand aceasta reglementare le stipuleaza - iar mai apoi in temeiul legii cand aceasta competenta este delegata autoritatii sau institutiei publice; de regula, prin conducatorul ei, pentru a-i determina continutul conform reglementarilor legale in vigoare si in acord cu ele, ceea ce ar fi in deplina concordanta si cu principiul legalitatii functiei.

c) atributiile si responsabilitatile sunt determinate, in cazul functiei publice administrative, de catre autoritatea publica sau institutia publica in cadrul careia ea exista si se exercita. Autoritatea publica reprezinta forma organizata si exteriorizata de manifestare a puterii publice intr-un mod determinat in cadrul unei functii fundamentale indeplinite de stat. In cazul autoritatilor administrative, care ne intereseaza in mod special, avem de a face cu o categorie a autoritatilor publice care dispunand de o capacitate administrativa specifica participa in nume propriu la infaptuirea puterii executive a statului in limitele competentelor legal determinate. Deci, practic, autoritatile publice administrative exercita puterea executiva in scopul organizarii si infaptuirii unor servicii publice de interes general ori in sectoare specifice precum finante, invatamant, sanatate, cultura, etc. In schimb, institutia publica - nu in sensul ei foarte larg care ar include si autoritatile, dar nici in sensul ei juridic ca ansamblu de norme unitare grupate si foarte restranse ca obiect de reglementare[5] - ni se prezinta ca o forma organizata menita a desfasura activitati din domeniul conducerii serviciilor publice sau al efectuarii serviciilor publice (neimplicata in sfera productiei materiale) aflata, de regula, in subordinea unei autoritati publice. In acest sens, de exemplu, Agentia Nationala a Functionarilor Publici - organ de specialitate al administratiei publice centrale - este o institutie din subordinea guvernului cu rol de conducere in sectorul sau de activitate, in vreme ce spitalul, scoala, teatrul, etc., sunt institutii publice prestatoare efective de servicii publice. Oricum denumirea generica de persoana administrativa ar fi suficient de acoperitoare pentru toate categoriile de notiuni administrative.

d) definitia legala precizeaza continutul functiei care consta intr-un ansamblu de atributii si responsabilitati.

Daca prin atributie intelegem un complex de drepturi si de obligatii de care dispune o autoritate in vederea realizarii sarcinilor sale, in schimb, prin responsabilitate trebuie sa avem in vedere o obligatie de a efectua sau de a indeplini o sarcina concreta de serviciu, o indatorire trasata si determinata, notiunea neavand nimic comun, in acest caz, cu cea de raspundere pentru neindeplinirea unei obligatii legale, parand ca are, mai degraba, o incarcatura politica si etica, decat juridica.[6]

e) functiile publice administrative sunt cele prevazute in statut (anexa) in hotararea de guvern sau sunt identificate - dintre functiile existente - prin actele conducatorilor autoritatilor sau institutiilor nominalizate in lege (prefect, primar) cu acordurile si avizele cerute de lege.

Functia publica are la baza o serie de principii[7]:

principiul legalitatii functiei publice intrucat functia publica este definita de Statut, iar functiile publice sunt prevazute in anexa acestuia, continutul activitatilor desfasurate de functionari in exercitarea prerogativelor de putere publica fiind determinat de lege;

principiul impartialitatii exercitarii functiei publice, respectiv a serviciului public infaptuit prin intermediul ei, intrucat functionarul trebuie sa asigure derularea raportului administrativ, declansat la cerere sau din oficiu, fara partinire, nefavorizand nici una din partile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, in acest sens, incompatibilitatile, conflictele de interese si interdictiile ce se impuneau, ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime si legale, dupa caz, a cetatenilor ori a autoritatilor si institutiilor publice implicate;

principiul transparentei in exercitarea functiei publice, adica a furnizarii tuturor informatiilor necesare si solicitate, utile solutionarii cauzei, cunoasterea, de catre cel interesat ori de catre opinia publica, in functie de natura (normativa sau individuala) a actului si de importanta acestuia, a modului de desfasurare si fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului rezultat in cadrul lui;

principiul eficientei si eficacitatii are in vedere, pe de o parte, rezultatul economic al exercitarii functiei (nu neaparat in sensul rentabilitatii economice, ci in cel al incadrarii in limita veniturilor sau bugetelor proprii ori alocate), iar, pe de alta parte, rezultatul social scontat, asteptat de individ, colectivitate, autoritate;

principiul stabilitatii in exercitarea functiei in sensul ca functionarii publici nu pot fi eliberati sau destituiti din functie decat in conditiile si cazurile legal si limitativ prevazute, iar intreruperea sau suspendarea temporara ori incetarea definitiva a raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determina pierderea drepturilor legal castigate si nici a calitatii de functionar public pastrat in corpul de rezerva;

principiul subordonarii ierarhice a functionarului public - trasatura distinctiva a acestuia fata de parlamentar sau judecator -, constand in indatorirea executarii tuturor dispozitiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia, in limitele competentei sale, la timp si intocmai.

principiul obiectivitatii in exercitarea functiei publice, presupune solutionarea cazului dat cu respectarea adevarului obiectiv, respectiv pe baza starii de fapt corect stabilite si cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situatiei, astfel incat propunerea, avizul, decizia, etc., sa fie temeinice si legale;

principiul responsabilitatii, in conformitate cu prevederile legale, adica de indeplinire sau exercitare a functiei in conformitate cu obligatiile decurgand din competentele si atributiile incredintate titularului ei si prin a caror incalcare se declanseaza raspunderea juridica a acestuia;

principiul orientarii catre cetatean a functiei publice in sensul prestarii la termen si intocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui in interesul acestuia de catre autoritatea sau institutia publica cea mai apropiata posibil;

Desi legea nu le mai enunta ca si principii generale si distincte, totusi putem considera ca principii si urmatoarele reguli:

principiul selectiei functionarilor prin concurs dupa criteriul competitiei deschise, transparentei, meritelor si competentei profesionale.

principiul egalitatii (accesului) sanselor de intrare si promovare in corpul functionarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetatean ce indeplineste conditiile legale ceea ce este o reflectare particularizata a principiului egalitatii in drepturi, fiind interzisa orice discriminare;

Continutul concret al drepturilor si indatoririlor decurgand din functie si revenind titularului ei se stabilesc prin fisa postului. Ea reflecta si diferentierile fata de alte functii sau posturi similare.

Totalitatea functiilor dintr-o autoritate sau institutie, atat cele publice cat si cele nepublice, corespunzator schemei de organizare a lor, cu diviziunile si subdiviziunile componente structurale, constituie statul de functii a acestora.

1.3. Notiunea functionarului public

Titularul unei functii se numeste functionar, iar cel al unei functii publice se numeste functionar public. Titularul unei functii publice care implica si exercitiul autoritatii se va numi functionar public de autoritate. In acest fel opereaza distinctia intre functionarul public, inclusiv cel de autoritate, si titularii altor functii, chiar administrative, din cadrul unor societati comerciale, regii autonome, inclusiv autoritati si institutii care nu au atributii executive, sunt incadrati cu contract de munca si reprezinta, mai ales, in organizatiile cu scop lucrativ asa-numitul personal neproductiv sau indirect productiv, numit si administrativ.

Functionarul public este persoana fizica investita in mod legal cu exercitarea unei functii publice. Intre functie si functionar, deci intre situatia juridica si titularul ei, exista multiple legaturi si diferentieri:

a) functia publica este o situatie juridica obiectiva, impersonala - deoarece este o creatie a legii - existand independent de titularul sau detinatorul ei, respectiv functionarul public, care se poate schimba, izvorand din nevoile practice ale exercitarii organizate a puterii publice in scopul realizarii unui serviciu public determinat, de larg interes.

b) functia publica nu se poate realiza in afara unui titular investit cu infaptuirea ei si devenit, astfel, functionar public apt pentru misiunea incredintata.

c) de regula, functia publica nu epuizeaza intreg continutul atributiilor si sarcinilor de serviciu ce revin unui functionar deoarece cel in cauza mai poate primi, alaturi de acestea, si alte insarcinari legate de exercitiul functiei sale, fie in baza legii, fie in baza dispozitiilor superiorilor sai ierarhici.

d) functionarul exercita functia numai in baza unei investiri legale si in limitele ei, fara a putea refuza realizarea ei decat in cazul unor dispozitii apreciate ca ilegale ale conducerii sale.

In privinta notiunii de "functionar" sau de "functionar public", instituita si generalizata prin Statut, trebuie sa remarcam faptul ca desi era si este utilizata frecvent de stiinta dreptului administrativ si de cea a dreptului muncii, de stiinta administratiei ori de cea economica, legislatia utilizeaza diferite terminologii neunitare incluzand notiuni ca "salariat", "angajat", "personal", "lucrator", etc.

Pornind de la continutul functiei publice executive putem defini functionarul public administrativ ca reprezentand persoana fizica ce face parte dintr-o autoritate sau institutie publica aflata in raporturi ierarhice si care a fost legal investita cu exercitiul unei functii publice executive, de regula, pentru o perioada de timp nedeterminata, fiind salarizata pentru activitatea depusa. Din aceasta definitie rezulta ca:

a) functionarul public administrativ trebuie sa faca parte dintr-o autoritate sau institutie publica, de regula administrativa sau executiva, intrucat functia se exercita in cadrul acestora, chiar daca unele efecte se produc si in afara ei, in raporturile cu tertii in care intra organul in cauza. Ratiuni practice pot determina ca in mod temporar - prin delegare sau detasare - o persoana sa-si exercite functia in cadrul unei alte autoritati sau institutii, decat cea din care face parte in mod obisnuit, ca o consecinta a modificarii vremelnice a raportului de serviciu in care se afla, dar si in acest caz functionarul se afla tot in cadrul unui organism determinat. Neapartenenta la un organ exclude posibilitatea valabilitatii juridice a manifestarilor de vointa intentionate, conducand la inexistenta actelor sale juridice lipsite de orice urma de legalitate (autenticitate sau oficialitate).

b) functionarul public trebuie investit cu exercitiul functiei sale, de regula, prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare).

c) investirea functionarului public administrativ si exercitiul functiei se fac, de regula, pe o perioada nedeterminata, ceea ce inseamna necunoasterea limitei maxime in timp pana la care opereaza exercitiul functiei, fara ca aceasta sa echivaleze cu o stare perpetua, pe viata, de inamovibilitate si care, dincolo de stabilitatea in functie (dreptul la cariera) nu exclude posibilitatea modificarii (prin delegare ori detasare) sau incetarii (prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului de serviciu. Nu sunt excluse anumite limitari in timp care sa confere un caracter temporar exercitarii unei functii (cazul delegarii sau detasarii).

d) de regula, functionarul este salarizat pentru activitatea depusa, salariul reprezentand echivalentul banesc al functiei (pozitie si existenta sociala).

e) functionarul public administrativ, spre deosebire de parlamentar sau magistrat (judecator), se afla in raporturi ierarhice de supra si subordonare fata de inferiorul, respectiv superiorul sau ierarhic. Aceasta il obliga la executarea intocmai a dispozitiilor curente de serviciu ale superiorilor si, dupa caz, ii confera atributul de a emite, la randul sau, asemenea acte pe seama subordonatilor sai, inclusiv dreptul de a fi controlat sau de a putea verifica, precum si posibilitatea de a fi sau de a se substitui in atributii, in cazul exercitarii lor neconforme cu legea.

Statutul functionarilor publici a adoptat, din ratiuni specifice, o definitie si anumite criterii particulare in configurarea conceptului de functionar public[8]:

a) functionarii publici nemaiincheind contract individual de munca, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autoritatilor si institutiilor publice, care efectueaza activitati de secretariat-administrative, protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire, precum si alte categorii de personal care nu exercita prerogative de putere publica, este angajat cu contract individual de munca neavand calitatea de functionar public si aplicandu-i-se legislatia muncii.

De la prevederile Statutului mai sunt excluse si:

personalul salariat incadrat, pe baza increderii personale, la cabinetul demnitarului;

corpul magistratilor;

cadrele didactice.

Referitor la acest personal auxiliar trebuie sa aratam ca:

acestui personal auxiliar i se aplica integral regimul juridic al dreptul muncii si la modificarea ori incetarea contractului de munca, precum si in materia litigiilor de munca (jurisdictiei muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire.

o buna parte din aceste persoane au calitatea de functionari (secretar-dactilograf, curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de functionar public.

nimic nu impiedica la ocuparea posturilor de catre cei in cauza sa opereze si o numire in functie, dublata de incheierea contractului de munca, mai ales daca se sustine un concurs de catre mai multi candidati.

b) functionarilor publici li se aplica prevederile din Legea privind Statutul functionarilor publici.

aceasta lege este, conform Constitutiei, de natura organica, adoptata in conditiile angajarii raspunderii Guvernului fata de plenul parlamentului in sedinta comuna a camerelor sale, este discutabila modificarea aceluiasi act normativ prin ordonanta de urgenta a executivului.

terminologia specifica legii si anume aceea de Statut. Aceasta denumire reflecta intr-un prim sens[9] specificul reglementarii si anume acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situatia juridica a functionarilor publici, precum si ansamblul normelor esentiale aplicabile tuturor acestora sau majoritatii lor, constituind dreptul comun in materie. Totusi, trebuie sa remarcam faptul ca legea in cauza are un continut mult mai larg deoarece ea reglementeaza si organizarea functiei publice, abordand probleme de genul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, de management a functiilor publice si functionarilor publici.

Pe de alta parte, desi dispozitiile Statutului in cauza se aplica tuturor functionarilor publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi speciale), aceasta are loc numai in masura in care respectivele statute nu dispun altfel. Aceasta idee calauzeste, in mod derogator nu numai reglementarile deja existente in temeiul legilor speciale dar si cele viitoare, cazul militarilor, militarizatilor, a celor din transporturi (feroviar, naval, aerian) sau invatamant, etc. Pot beneficia de statute speciale functionarii publici care desfasoara activitati in cadrul unor servicii publice cum ar fi: structurile de specialitate ale Parlamentului, Administratiei Prezidentiale, Consiliul Legislativ, serviciile diplomatice si consulare, autoritatea vamala, politia si alte structuri ale Ministerului Internelor si Reformei Administrative alte servicii publice stabilite prin lege.

Denumirea de Statut reflecta, in al doilea sens, insasi natura situatiei functionarului sau conditia juridica a acestuia.[11] Intr-adevar, calitatea de functionar nu este aceea de simplu subiect sau parte intr-un raport juridic concret, titular de drepturi si/sau obligatii, ci este cazul unei situatii sau pozitii intr-un ansamblu de raporturi juridice, adica un statut personal.

c) functionar public este numai persoana numita intr-o functie publica, ceea ce exclude de la bun inceput toate persoanele alese (primari, viceprimari si consilieri in cazul autoritatilor locale) sau desemnate (cazul premierului si a intregului guvern votat de parlament). Trebuie mentionat ca:

numirea provine de la conducatorul autoritatii sau institutiei publice, cu respectarea dispozitiilor din Statut, indiferent de locul ocupat de cel in cauza in ierarhia interna a organului din care face parte (director, sef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de executie).

numirea in functii de conducere din cadrul autoritatii sau institutiei publice care, credem, ca revine conducatorului autoritatii sau institutiei ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor formalitati de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la numirea sau eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale.

d) nu intra in categoria functionarilor publici, in sensul Statutului, sau mai precis nu se aplica prevederilor acestuia persoanelor numite sau alese in functii de demnitate publica, cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, etc., neexistand inca o lege proprie pentru aceasta categorie, exceptand-o pe aceea a responsabilitatii ministeriale nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003.

e) acolo unde prevederile statutare sunt neindestulatoare ele se completeaza, in masura in care nu contravin, cu prevederile legislatiei muncii, cu ale legislatiei pensiilor si asigurarilor sociale, Legii contenciosului administrativ.

Numarul total al persoanelor care indeplinesc functiile prevazute in statul de functiuni formeaza efectivul de personal al respectivei autoritati sau institutii. In baza statului de functii si a efectivului de personal se obtine statul de personal care cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), functiile ce fac parte din ele si numarul posturilor pentru fiecare functie cu numele persoanelor care ocupa fiecare post. Statul de plata sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu specificarea drepturilor banesti (salariale) cuvenite, in principal, pentru munca depusa, si a obligatiilor corespunzatoare decurgand din aceste drepturi, fie in baza legii (impozitul pe salar, contributia la asigurari sociale, de exemplu), fie a unor titluri de creanta (imputatii si retineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de intretinere, etc.).

Totalitatea functionarilor publici din autoritatile si institutiile publice din administratia publica centrala si locala constituie corpul functionarilor publici.

1.4. Regimul juridic al functiei publice

a. Conditii generale ale investirii in functie

Regimul juridic al functiei publice reprezinta ansamblul normelor juridice care au ca obiect reglementarea functiei respective in privinta modului ei de formare, modificare si incetare. Desi functia publica reprezinta o situatie juridica obiectiva, preexistenta, legal reglementata, totusi raportul juridic concret de functiune sau de serviciu se formeaza in mod efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau in functia publica respectiva si care devine, astfel, titulara drepturilor si obligatiilor ce alcatuiesc continutul raportului juridic nou format, de unde si concluzia ca odata ocupata functia devine si o situatie juridica subiectiva, prin apartenenta ei la o anumita persoana strict determinata.

Investirea in functie reprezinta actul juridic individual unilateral de putere al unei autoritati care numeste, cu respectarea conditiilor legale, o persoana fizica intr-o anumita functie determinata in scopul exercitarii acesteia corespunzator legii.

Exista conditii generale[13] de acces la functiile publice administrative care trebuie intrunite, conform Statutului, in persoana celui care urmeaza a fi investit cu o anumita functie (alaturate diverselor conditii speciale atat de diferite de la o functie la alta, dar care sunt prevazute in statute sau reglementari proprii) si anume :

existenta cetateniei romane si domiciliul in Romania;

existenta varstei de 18 ani impliniti;

capacitate deplina de exercitiu;

stare de sanatate corespunzatoare atestata pe baza de examen medical de specialitate;

cunoasterea limbii romane, scris si vorbit;

promovarea concursului sau examenului de specialitate;

pregatirea profesionala de specialitate;

declaratia de avere;

compatibilitate morala;

lipsa starii de incompatibilitate;

depunerea juramantului de credinta.

De asemenea persoana care urmeaza sa ocupe o functie publica trebuie:

sa nu fi fost condamnat pentru savarsirea unei infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsita cu intentie care ar face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice cu exceptia situatiei in care a intervenit reabilitarea;

sa nu fi fost destituite dintr-o functie publica sau sa nu-i fi fost incetat contractul individual de munca pentru motive disciplinare in ultimii 7 ani;

sa nu fi desfasurat activitati de politie politica.

Rezulta ca pentru investirea in functia publica trebuie indeplinite anumite conditii, si anume:

- existenta cetateniei romane deoarece mai mult decat oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesenta statului, persoana indreptatita la aceasta activitate trebuie neaparat sa apartina numai de acel stat pe care il reprezinta si cu ale carei autoritati si interese se identifica.

In cazul nostru, cetatenia romana exprima apartenenta persoanei la statul roman si reprezinta o garantie de loialitate fata de acesta si fata de modul de promovare a intereselor nationale. De aceea, conform Statutului si altor legi numai cetatenii romani pot fi admisi in functiile publice civile si in cele militare, iar conform Constitutiei, functiile si demnitatile politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetatenia romana si domiciliul in tara.

Daca existenta cetateniei reprezinta o conditie minimala de acces la o functie publica rezulta ca strainii (cu sau fara alta cetatenie) sau calitatea de strain constituie un impediment legal absolut pentru accesul si ocuparea functiei publice, datorita conflictului sau coliziunii posibile de interese intre cele ale statului roman si statul sau statele ce-si reclama propriile prerogative fata de persoana care prin cetatenia sa straina intra si sub jurisdictia statului tert, daca ar indeplini o atributie de competenta autoritatilor romane.

Prin modificarea Statutului a disparut conditia cetateniei romane exclusive pentru accesul la functia administrativa.

Cetatenia este generatoarea egalitatii intre cetateni in fata legii, a autoritatilor publice, inclusiv administrative, precum si in privinta modul de acces si a sanselor de ocupare si promovare in functiile publice.

a) Conditia de domiciliu in Romania trebuie si ea indeplinita, in mod cumulativ, deoarece exercitiul functiei presupune prezenta permanenta a titularului ei in raza teritoriala a autoritatii careia ii apartine, dupa cum insasi functia are, la randul ei, o componenta sau o dimensiune spatiala prin locul de manifestare a competentei intre anumite limite geografice. Mai mult, in unele situatii, mai ales in cazul unor functii reprezentative eligibile (cazul primarilor, viceprimarilor, consilierilor) pe plan local, cerinta legala este ca domiciliul sa fie in raza unitatii administrativ-teritoriale in care cel in cauza este ales.

In conditiile aderarii tarii noastre la Uniunea Europeana, cetatenii uniunii care indeplinesc conditiile legale, adica cele prevazute in Statutul functionarilor publici, au dreptul de a alege si de a fi ales in autoritatile administratiei publice locale[15].

b) Varsta de 18 ani impliniti, respectiv deplinatatea facultatilor mintale deoarece cei lipsiti de discernamant (minorii sub varsta de 14 ani si debilii mintali) sau avand discernamantul alterat sau diminuat (alienatii mintali si minorii intre 14-18 ani) n-au acces la functia publica daca, desigur, avand psihicul deficitar sunt pusi sub interdictie prin hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila, ceea ce ii lipseste sau ii priveaza de exercitiul drepturilor atat civile cat si electorale. Intr-adevar, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar nici investit sau numit in functii publice, conform legislatiei noastre electorale in materie.[16]

Statutul face referire expresa la conditia capacitatii depline de exercitiu ceea ce include, fara indoiala, atat majoratul (cu excluderea capacitatii de exercitiu restranse), cat si inexistenta punerii sub interdictie, deci starea legala de pierdere a exercitiului drepturilor civile si electorale.

Se subintelege ca cel lipsit de discernamant prin act juridic, neavand exercitiul drepturilor civile, nu poate avea nici exercitiul drepturilor electorale.

Pierderea ulterioara a discernamantului si, implicit, a capacitatii de exercitiu, justifica eliberarea din functie.

Statutul a prevazut aceasta conditie prin doua elemente distincte.

Unul se refera la majorat, adica la varsta de 18 ani impliniti desigur cel tarziu in ziua numirii in functie, desi pentru unele functii se prevad varste mai mari (de exemplu, prefectul si subprefectul cel putin 30 de ani).

Celalalt element se refera la starea de sanatate corespunzatoare functiei pentru care candideaza cel in cauza, atestata pe baza de examen medical de specialitate. Aceasta conditie deosebit de larga include si starea psihica corespunzatoare, inclusiv existenta discernamantului complet, neabolit si nealterat.

c) Starea de sanatate corespunzatoare, vizeaza atat aspectul psihic, cat si cel fizic. Intr-adevar, lipsa, definitiva sau temporara, a discernamantului, alterarea acestuia impiedica persoana sa poata detine o functie ce reclama discernamantul permanent necesar exercitarii puterii si asumarii responsabilitatii si raspunderii care decurg din ea.

De aceea, nu are relevanta, in acest sens, ca este cazul debililor sau alienatilor mintali, pusi sub interdictie pe cale judecatoreasca, asa cum prevede legislatia in vigoare, ori a celor fata de care s-a dispus numai masura de siguranta a obligarii la tratament medical (psihic) ori la internarea medicala obligatorie pentru ca s-a savarsit o infractiune sau cazul celor care prezinta tulburari psihice ori de comportament, care daca sunt constatate medical de specialisti, iar nu si legal, sau nu ca urmare a unei solicitari a organelor judiciare, reprezinta temei pentru a-l exclude pe cel in cauza de la accesul la o functie publica sau justifica, ulterior, eliberarea din functie.

d) Capacitatea deplina de exercitiu si are in vedere existenta in persoana celui in cauza a drepturilor politice (de a alege si de a fi ales) in totalitatea lor deoarece insasi functia publica este expresia puterii chemate sa apere si sa garanteze realizarea drepturilor fundamentale cetatenesti.

Drepturile electorale sau politice se exercita in anumite conditii prevazute de Constitutie si de legislatia electorala, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilita prin hotarare judecatoreasca definitiva de condamnare impiedica accesul la o functie publica pe o anumita perioada de timp (exceptie facand cazul condamnarii la inchisoare pe viata), in acest sens Codul penal a prevazut ca pedeapsa complimentara interzicerea dreptului de a alege si de a fi ales in organele puterii de stat si in functii elective de stat.

e) Compatibilitate morala definita in Statut in sensul ca cel in cauza sa nu fi fost condamnat pentru savarsirea unei infractiuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea functiei publice.

Modificarea adusa Statutului a eliminat interdictiile prevazute in Codul penal care consacra ca pedepse complimentare pentru cel condamnat, interzicandu-i:

dreptul de a ocupa o functie publica implicand exercitiul autoritatii de stat;

dreptul de a ocupa o functie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru savarsirea infractiunii.

In schimb, au fost prevazute ca abateri penale incompatibile cu calitatea de functionar pentru cel care a fost condamnat[17] pentru infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsite cu intentie, care ar face incompatibila cu exercitarea functiei publice, cu exceptia situatiei in care a intervenit reabilitarea.

In aceste situatii nu este necesar ca instanta penala sa fi pronuntat si pedeapsa complimentara a interdictiei, aceasta operand de drept, impiedicand fie accesul la functia publica, fie impunand eliberarea din functie a celui condamnat definitiv.

Pedepsele complimentare nu ridica probleme deosebite in cazul infractiunilor de serviciu sau in legatura cu serviciul, cum ar fi cele de genul abuzului si neglijentei in serviciu, luarii de mita, etc., unde pedepsele principale sunt insotite, de regula, si de pedepsele complimentare corelative. Insa, textul din Statut este cu mult mai larg facand referire nu numai la infractiuni care se preteaza a fi savarsite si de functionari, ca de exemplu, cele de coruptie sau de fals, ci, se are in vedere orice infractiune intentionata, indiferent de modul ei de sanctionare, cu inchisoare ori cu amenda, de modul de executare ori de suspendare a executarii, chiar daca faptuitorul a fost amnistiat sau pedeapsa aplicata a fost gratiata, cu exceptia situatiei cand a intervenit reabilitarea.

Desigur, daca cel in cauza a fost condamnat si s-a dispus o pedeapsa complimentara de interdictie nu se mai ridica probleme deosebite in privinta situatiei juridice a functiei publice respective. In schimb, in celelalte situatii ramane la aprecierea autoritatii, mai ales pentru acele infractiuni intentionate in care condamnarea pentru ele atrage si incompatibilitatea exercitarii functiei publice.

Tot incompatibilitati morale sunt determinate si de:

destituirea dintr-o functie publica in ultimii 7 ani;

desfasurarea unei activitati de politie politica, astfel cum este ea definita prin lege.

Daca in timpul exercitarii functiei cel in cauza sufera o condamnare pentru o infractiune incompatibila cu functia avuta va fi eliberat din functie.

f) Cunoasterea limbii romane scris si vorbit, ca o cerinta minimala de cultura generala, indiferent de nivelul (mediu sau superior al pregatirii), dar si ca o cerinta legala intrucat limba oficiala a statului este romana, lucrarile (sedintele) autoritatilor se desfasoara in aceasta limba, iar actele se intocmesc (redacteaza) in limba romana.

Aceasta cerinta revine tuturor functionarilor, inclusiv celor apartinand minoritatilor nationale si activand in autoritatile din unitatile administrativ-teritoriale unde locuiesc astfel de minoritati legal recunoscute, chiar daca acestia cunosc limba acestei minoritati apartinatoare ca limba materna.

Indeplinirea cerintei poate fi verificata la numirea in functie prin examinarea sustinuta de candidat, fie direct la limba romana, fie indirect prin probele scrise si orale de specialitate ori este prezumata a fi indeplinita prin certificatele si diplomele de absolvire depuse la dosar.

In unitatile administrativ-teritoriale in care persoanele apartinand unei minoritati nationale detin o pondere semnificativa (de peste 20%), unii functionari publici din serviciile care au contact direct cu cetatenii vor cunoaste si limba minoritatii nationale respective.

g) Pregatirea profesionala de specialitate sau conditiile de studii prevazute de lege pentru functia publica, respectiv nivelul studiilor superioare de lunga sau scurta durata, studii medii, liceale sau post-liceale ori al specializarii (administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc.). Daca intre timp aceste cerinte de studii sunt modificate sau se schimba, iar cel in cauza nu le mai indeplineste, va opera eliberarea lui din functia publica detinuta.

h) Promovarea examenului sau castigarea concursului organizat pentru ocuparea functiei publice[18] sau, altfel spus, capacitatea sau competenta profesionala ori de specialitate pentru postul pe care urmeaza sa-l ocupe, diploma de studii in sine nefiind suficienta pentru ocuparea si detinerea functiei publice decat cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitata in timp. Aceasta inseamna verificarea profesionala prealabila prin examinarea, uneori si efectuarea perioadei de stagiu sau de proba ori de incercare cu caracter provizoriu in functie.

i) Obligatia prezentarii declaratiei de avere, in conditiile legii, la numirea si la eliberarea din functie conducatorului autoritatii sau institutiei din care face parte in scopul cunoasterii starii sale materiale la preluarea postului, precum si a evolutiei acesteia la finele exercitarii functiei publice, ca o garantie ca exercitiul puterii nu a reprezentat o sinecura sau un prilej de imbogatire, relevat de discrepanta dintre venituri si achizitiile de bunuri ori acumularile de bani peste nivelul celor dintai. Declaratia de avere se reactualizeaza anual. Concomitent se depune si o declaratie de interese care se reactualizeaza, dupa caz.

j) Lipsa sau inexistenta incompatibilitatii intre calitatea de functionar public cu orice alta functie sau demnitate publica, cu exceptia calitatii sau activitatii didactice, stiintifice, literar - artistice, adica practic imposibilitatea cumulului de functii.

Intr-adevar, in sistemul actual legislativ care consacra libertatea muncii, orice persoana poate cumula mai multe functii avand dreptul sa primeasca salariul corespunzator pentru fiecare din functiile ocupate.

Legea a prevazut ca incompatibilitati detinerea altor functii si desfasurarea altor activitati, remunerate sau neremunerate dupa cum urmeaza:

in cadrul autoritatilor sau institutiilor publice;

in cadrul cabinetului demnitarului, cu exceptia cazului in care functionarul public este suspendat din functia publica, in conditiile legii, pe durata numirii sale;

in cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale ori alte unitati cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, in cadrul unei asociatii familiale sau ca persoana fizica autorizata;

in calitate de membru al unui grup de interes economic.

Functionarii publici care, in exercitarea functiei publice, au desfasurat activitati de monitorizare si control cu privire la asemenea societati sau unitati nu pot sa-si desfasoare activitatea si nu pot acorda consultanta de specialitate la asemenea organizatii timp de 3 ani dupa iesirea din Corpul functionarilor publici.

In privinta calitatii de membru al unui grup de interes economic trebuie sa avem in vedere faptul ca acest grup reprezinta o asociere intre doua sau mai multe persoane fizice sau juridice constituita pe o perioada determinata, in scopul inlesnirii sau dezvoltarii activitatii economice a membrilor sai, precum si al imbunatatirii rezultatelor activitatii respective[19].

Grupul este persoana juridica cu scop patrimonial care poate avea sau nu calitatea de comerciant.

De asemenea, nu sunt permise raporturi ierarhice directe intre functionarii publici care sunt soti sau rude de gradul I. Aceeasi incompatibilitate apare si in cazul in care seful ierarhic direct are calitatea de demnitar.

Functionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane in ceea ce priveste efectuarea unor acte in legatura cu functia publica pe care o exercita.

Conflictul de interese este definit de Legea nr. 161/2003 ca situatie in care persoana ce exercita o demnitate sau o functie publica are un interes personal de natura patrimoniala care ar putea influenta indeplinirea cu obiectivitate a atributiilor care ii revin potrivit Constitutiei si altor acte normative.

Astfel, functionarul public este in conflict de interese daca se afla in una din urmatoarele situatii:

este chemat sa rezolve cereri, sa ia decizii sau sa participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice si juridice cu care are relatii cu caracter patrimonial;

interesele sale patrimoniale, ale sotului ori rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie sa le ia in exercitarea functiei publice;

participa in cadrul aceleasi comisii, constituite conform legii, cu functionarii publici care au calitatea de sot sau ruda de gradul I;

Din analiza raportului dintre incompatibilitati si conflictul de interese releva urmatoarele aspecte:

incompatibilitatea vizeaza o stare perpetua, continua, pe durata exercitarii functiei publice, fiind un conflict permanent cu o alta functie sau autoritate, in timp ce conflictul de interese este numai temporar, intre cele doua stari;

incompatibilitatea se rezolva prin renuntarea la una din starile care o genereaza, in timp ce conflictul de interese presupune abtinerea de la implicarea functionarului in rezolvarea cererii ori participarea la procesul decizional respectiv;

incompatibilitatea cuprinde prohibitii vizand functii sau alte activitati atat remunerate cat si neremunerate, conflictul de interese vizeaza numai aspecte patrimoniale;

rezolvarea starii de incompatibilitate prin optiunea celui in cauza conduce, dupa caz, la mentinerea sau la pierderea functiei publice, in timp ce nerezolvarea conflictului de interese atrage, dupa caz, raspunderea disciplinara, administrativa, penala sau civila potrivit legii.

Legislatia mai prevede si cazuri speciale de incompatibilitate vizand administratia publica, cum este cazul prefectilor, subprefectilor si secretarului unitatii administrativ-teritoriale care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formatiuni politice, sub sanctiunea eliberarii din functie.

Corelativ incompatibilitatii - ca stare de durata - exista si interdictia, ca stare de moment, sau opreliste temporara, care nu permite functionarului, de exemplu, exprimarea de opinii politice in cadrul exercitarii atributiilor de serviciu.

Daca totusi functionarii publici sunt alesi sau numiti pentru exercitarea functiei de demnitate publica, vor fi suspendati din functia publica detinuta pe durata exercitarii acelei functii.

Toate aceste incompatibilitati, desi sunt limitari ale capacitatii juridice a persoanelor fizice, nu sunt o stirbire ori o decadere din drepturile politice si civile - de genul interdictiilor pronuntate prin hotarare judecatoreasca - menite a-l impiedica pe cel vizat in accesul la functia publica, deoarece el poate renunta la calitatea sau functia care-i blocheaza accesul, ele fiind doar simple ingradiri temporare de natura speciala in scopul evitarii unor conflicte de interese, conferind o reala independenta functionala in exercitarea deplina a puterii publice.

Inexistenta starii de incompatibilitate trebuie sa persiste pe toata durata exercitarii functiei. Aparitia ei in acest interval, neurmata, imediat, de renuntarea la calitatea incompatibila de catre cel in cauza, atrage eliberarea din functie a celui vizat prin actul conducatorului.

Statutul a mai prevazut, fara sa le defineasca, si interdictiile, ce reprezinta simple oprelisti privitoare la anumite activitati sau actiuni ce nu trebuie savarsite de functionar in legatura cu sau in timpul exercitarii functiei sale ca, de exemplu, abtinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice.

k) depunerea juramantului de credinta, in termen de 3 zile de la numire avand urmatorul continut: "Jur sa respect Constitutia, drepturile si libertatile fundamentale ale omului, sa aplic in mod corect si fara partinire legile tarii, sa indeplinesc constiincios indatoririle ce imi revin in functia publica in care am fost numit, sa pastrez secretul profesional si sa respect normele de conduita profesionala si civica. Asa sa-mi ajute Dumnezeu!" Juramantul se poate depune si fara formula religioasa de incheiere, respectand libertatea convingerilor sau cu o alta formulare religioasa.

Depunerea juramantului inseamna angajarea deplina si fidela a titularului functiei in realizarea integrala si intocmai a atributiilor de serviciu, in litera si spiritul legii. Depunerea lui, ca ultima formalitate procedurala, desavarseste investitura in functie si reprezinta momentul de debut in exercitarea legala a functiei. Savarsirea de fapte care il incalca atrage declansarea raspunderii juridice, in diferite forme, unele chiar foarte severe, penale (tradarea), in persoana celui vinovat.

Lipsa depunerii juramantului nu afecteaza in mod esential valabilitatea actiunilor intreprinse de functionar care vor putea fi considerate legale, in baza principiului aparentei in drept, daca s-au respectat toate conditiile prevazute de lege in realizarea lor (sau la emiterea inscrisurilor administrative).

Refuzul depunerii juramantului se consemneaza in scris si atrage revocarea actului administrativ (deciziei) de numire[20] uneori legea prevazand sanctiuni deosebit de specifice cum ar fi demisia de drept a celui in cauza, cazul consilierului local sau judetean ori a primarului .

Mai pot exista si unele conditii speciale care se cer a fi intrunite pentru ca o persoana sa poata ocupa anumite functii publice, de conducere sau de executie, prevazute in reglementari speciale cuprinse in statute si regulamente proprii mai ales in cazul militarilor sau unor servicii speciale. In randul acestor conditii, care se adauga celor generale sau care le particularizeaza pe acestea, putem enumera limita de varsta maxima, studii de specialitate corespunzatoare sistemului, vechimea in functie, sexul, conditia fizica, reputatia si moralitatea nestirbita, etc.

b. Formarea, modificarea, suspendarea, intreruperea si incetarea raportului de serviciu (functiune)

A. Odata intrunite conditiile generale si cele speciale de acces la functia publica urmeaza operatiunea propriu-zisa a investirii sau investitura. Ea este un act juridic unilateral individual de autoritate provenind de la un organ public sau institutie publica prin care se incredinteaza unei persoane exercitarea unei functii publice in cadrul autoritatii sau institutiei respective.

Conform Statutului investirea se face prin numire, desi alte categorii beneficiaza de alegere in functiile reprezentative (primarii) sau desemnare si votare (premierul si guvernul), ceea ce permite formarea si exercitarea raportului de serviciu pe durata nedeterminata.

Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regula, de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, fiind o manifestare de vointa exclusiva si unilaterala provenita de la acea parte a raportului juridic care incredinteaza functia spre exercitare. Aceasta caracteristica este esentiala nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de functiune, ci si pentru derularea lui ulterioara - prin modificare si suspendare - dar si pentru incetarea lui in acelasi mod, cand, ca regula nu opereaza si consimtamantul celeilalte parti a raportului juridic, respectiv a functionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. In concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de vointa, chiar daca viitorul titular al functiei ar fi formulat anterior o solicitare expresa in vederea investirii sale urmata de actul numirii.

Investirea poate cuprinde si o procedura mai complexa care sa includa formalitati anterioare, concomitente sau ulterioare operatiunii propriu-zise de ocupare (numire) a functiei, dar strans legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobarii, confirmarii, etc. Operatiunea cea mai frecventa este cea a concursului sau examenului de specialitate, incluzand conditii specifice (vechime in functie, notarea cunostintelor, calificativele profesionale anterior obtinute, etc.). O formalitate tipica prealabila este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a conditiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioara si ultima, ce desavarseste procedura investiturii este depunerea juramantului de credinta.

Actul administrativ de numire are forma scrisa si trebuie sa contina temeiul legal al numirii, numele functionarului public, denumirea functiei publice, data si locul de la care si unde se exercita, precum si drepturile salariale.

Fiind esentiala in nasterea raportului de functiune lipsa numirii si a celor mai multe din formalitatile esentiale ale investiturii antreneaza nevalabilitatea exercitarii functiei si, implicit, a oricarei manifestari de vointa care se vrea producatoare de efecte juridice, din partea persoanei in cauza, adica inexistenta actelor administrative lipsite de orice aparenta de legalitate (cazul persoanei inca nenumite, destituite, concursul nevalidat, numirea neaprobata).

Dimpotriva, in cazul iregularitatii investirii, in sensul incalcarii unor conditii neesentiale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea juramantului, avansare inainte de termen) cand suntem in prezenta asa-numitului "functionar de fapt" se pune problema valabilitatii actelor si operatiunilor emise sau intreprinse in legatura cu atributiile sale exercitate, mai ales, in raporturile cu tertii. Acestora din urma nu li se poate imputa necunoasterea iregularitatii investirii, dar care ar putea fi vatamati in drepturile lor prin nulitatea actelor si operatiunilor respective, desi ele indeplinesc conditiile de fond si de forma cerute de lege (de exemplu, actele de sanctionare contraventionala, actele de impozitare, actele de stare civila).

In general, se apreciaza ca actele de autoritate ce tin de vointa exclusiva a functionarului (cele se sanctionare, de autorizare) sunt nule, reprezentand o simpla cale de fapt, in vreme ce actele de constatare, facute corespunzator legii (cele de stare civila, procese-verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide in baza principiului aparentei in drept. In acest sens, Legea cu privire la actele de stare civila nr.119/1996 prevede ca actele de stare civila intocmite de o persoana care a exercitat in mod public atributiile de ofiter de stare civila, cu respectarea prevederilor legii in materie, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea aceasta calitate.

Pana la aparitia Statutului majoritatea functionarilor numiti incheiau si un contract de munca, prin care deveneau si angajati ai institutiei respective, supus regimului juridic de dreptul muncii si expresie a acordului de vointa a celor doua parti contractante din raportul de munca. Acest contract individual, reglementat de Codul muncii si avand o natura privata, reflecta drepturile si obligatiile reciproce ale partilor privitoare la conditiile si durata muncii, salarizarea, protectia sociala, concediile si repaosul, etc., mai putin drepturile si obligatiile functiei care formau continutului raportului de serviciu, respectiv al functiei publice. Nu incheiau si nici acum nu incheie contracte de munca personalul militar si cel militarizat, respectiv persoanele active din aceste sectoare.

In schimb, Statutul actual prevede obligativitatea incheierii contractului individual de munca de catre personalul din aparatul de lucru al autoritatilor si institutiilor publice, care efectueaza activitati de secretariat-administrative, protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire care are calitatea de angajat si care nu este functionar public aplicandu-i-se legislatia muncii[22]. Desigur, nu este greu de observat ca unele functii din aceste categorii au efectiv o natura administrativa nepublica (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar, etc.), fiind intalnite si la societatile comerciale, asociatii sau organizatii neguvernamentale.

Raportul de serviciu al functionarului public se exercita pe durata nedeterminata cu exceptia cazurilor de ocupare a functiilor publice pe o perioada determinata, in conditiile prevazute de lege.

Pentru numirea inaltilor functionari publici sunt reglementate conditii speciale de studii, de specializare si perfectionare, de vechime in specialitate, de concurs si numire[23].

B. Modificarea raportului de functie sau de serviciu este rezultatul aceleiasi manifestari unilaterale a vointei autoritatii sau institutiei publice, care poate conferi sau retrage atributii, poate incredinta o noua functie titularului in mod permanent (prin redistribuire de personal) ori in mod temporar (prin delegare sau detasare) in acelasi loc sau organ, ori in alta localitate sau in alt organ.

Ca regula, functionarul nu poate negocia drepturile si obligatiile ce formeaza continutul raportului de serviciu in care se afla si nici modificarea sau schimbarea lor ulterioara, deoarece cu privire la aceste aspecte decide in exclusivitate autoritatea sau institutia publica la care se afla

Modificarea raporturilor de serviciu ale functionarilor publici duce la o mobilitate in cadrul corpului functionarilor publici. Ea se efectueaza pentru:

eficientizarea activitatii sau autoritatii sau institutiei publice;

in interes public;

in interesul functionarului public pentru dezvoltarea carierei in functia publica.

Modificarea raporturilor de serviciu ale functionarilor publici are loc prin: delegare; detasare; transfer; mutare in cadrul altui compartiment sau altei structuri fara personalitate juridica; exercitarea cu caracter temporar a unei functii de conducere.

Delegarea sau detasarea se dispune de catre conducatorul autoritatii sau institutiei in cadrul careia functioneaza persoana pentru a indeplini anumite activitati in afara organului din care face parte, fie in aceeasi localitate, fie in alta (in afara ei) - art.81 din Statut.

Delegarea se dispune in interesul autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza persoana pe o perioada de cel mult 60 de zile consecutive, dar nu mai mult de 90 de zile calendaristice intr-un an (in acest din urma caz numai cu acordul functionarului) functionarul pastrandu-si functia si salariul avut[24].

Delegarea are mai multe elemente:[25]

ea se realizeaza in interesul propriu al autoritatii sau institutiei care deleaga si nu a functionarului ei;

reprezinta o schimbare temporara (implicit o modificare) a locului de exercitare a functiei, de regula intr-o alta localitate si la o alta autoritate sau institutie, desi este posibila neschimbarea localitatii, daca, de exemplu, un functionar de nivel central sau judetean este delegat la o filiala sau serviciu descentralizat din localitatea unde isi are sediul si propria sa autoritate;

constituie o obligatie de serviciu care trebuie indeplinita in conditiile stabilite de conducator;

functionarul isi pastreaza functia si salariul pe perioada delegarii, iar la incetarea ei revine pe acelasi post, toate acestea reprezentand tot atatea obligatii ale institutiei din care face parte cel in cauza, caruia i se asigura, astfel, si stabilitatea functiei;

functionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazarii si indemnizatiei de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat.

In concluzie, delegarea reprezinta[26] masura temporara si unilaterala dispusa de conducerea autoritatii sau institutiei si prin care functionarul subordonat are indatorirea de indeplinire a unor activitati in interesul, dar in afara, organului din care face parte.

Delegarea poate fi refuzata in caz de invaliditate, cand starea sanatatii, dovedita medical, impiedica realizarea ei si cand functionarul creste singur copilul minor.

Refuzul nejustificat al indeplinirii delegarii reprezinta o abatere disciplinara, care, desi nenominalizata expres in statut intre incalcarile de acest gen, justifica aplicarea unei sanctiuni disciplinare intrand in larga categorie a refuzului nejustificat de a indeplini sarcinile si atributiile de serviciu[27].

Detasarea se dispune in interesul autoritatii sau institutiei in care urmeaza sa isi desfasoare activitatea cel in cauza pentru o perioada de cel mult 6 luni, iar in cursul unui an calendaristic poate depasi mai mult de 6 luni, numai daca exista acordul scris al functionarului public[28].

Elementele detasarii sunt

sa corespunda pregatirii profesionale, atributiilor si responsabilitatilor ce i se vor incredinta;

desi se dispune tot in interesul serviciului, este totusi vizata organizatia unde persoana este detasata, iar nu cea apartinatoare ei, ca si in cazul delegarii;

reprezinta tot o schimbare temporara a locului de exercitare a functiei, de regula, la o alta institutie si uneori intr-o alta localitate;

constituie o obligatie de serviciu instituita de conducere si care trebuie indeplinita in conditiile stabilite de institutia unde persoana este detasata, dar daca durata ei depaseste mai mult de 6 luni intr-un an calendaristic trebuie acordul celui in cauza;

pe perioada detasarii, cel in cauza se integreaza ierarhic in noua institutie de la care primeste salariul si fata de a carei conducere se subordoneaza complet;

pe aceeasi perioada functionarul isi pastreaza functia si drepturile salariale initiale, beneficiind de stabilitatea functiei, iar daca salariul corespunzator functiei pe care este detasat este mai mare, el are dreptul la acest salariu;

persoana detasata in alta localitate beneficiaza pe acest interval de timp de costul legal al transportului, dus-intors, si cel putin o data pe luna, al cazarii si al indemnizatiei de detasare suportate de institutia beneficiara;

la expirarea detasarii cel in cauza va reveni in organul initial pe aceeasi functie si cu acelasi salariu avut, ca element de stabilitate.

In concluzie, detasarea reprezinta masura unilaterala dispusa de conducere pe timp limitat prin care functionarul subordonat are indatorirea de a indeplini functia publica in interesul unei alte autoritati unde urmeaza sa functioneze si in care se integreaza ierarhic, de regula, intr-o alta localitate.

Refuzul nejustificat a indeplinirii detasarii reprezinta o abatere disciplinara de neindeplinire a sarcinilor si atributiilor de serviciu. Legea permite o asemenea atitudine doar pentru situatiile prevazute de delegare, precum si in urmatoarele cazuri justificate:

in cazul neasigurarii conditiilor corespunzatoare de cazare intr-o alta localitate;

ori de cate ori motive familiale temeinice justifica refuzul de a da curs detasarii;

graviditate;

isi creste singur copil minor;

starea sanatatii, dovedita cu certificat medica, face contraindicata detasarea;

este singurul intretinator al familiei.

Apreciem ca atat masura delegarii cat si cea a detasarii pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhica si in eventualitatea refuzului unitatii de a da curs solicitarii, petitionarul se poate adresa instantei de contencios administrativ in conditiile Legii nr.554/2004, daca poate dovedi vatamarea unui drept legal consacrat prin masura de modificare (provizorie sau temporara) a raportului de serviciu. Facem precizarea ca in actualele conditii* vatamarea unui interes, chiar legitim, poate fi invocata in instanta de judecata, dupa cum justitia va putea cenzura refuzul autoritatii de a da curs refuzului de detasarea din partea functionarului daca, de exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de catre autoritatea executiva.

O alta modificare a raportului de serviciu, introdusa prin Statut, o reprezinta mutarea in cadrul altui compartiment al autoritatii sau institutiei publice[30].

Mutarea poate fi definitiva (apreciem la cerere sau din oficiu, in acest din urma caz numai cu acordul scris al functionarului) si se dispune de conducatorul autoritatii sau institutiei in cauza. Mutarea definitiva in cadrul altui compartiment poate avea loc in urmatoarele situatii:

cand se dispune de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea functionarul public pe o functie vacanta de aceeasi categorie, clasa si grad profesional sau cu o repartizare a postului corespunzator functiei publice detinute cu respectarea pregatirii profesionale a functionarului public si a salariului acestuia. In acest caz este necesar acordul scris al functionarului;

la solicitarea justificata a functionarului public, cu aprobarea conducatorului autoritatii sau institutiei publice, pe o functie publica de aceeasi categorie clasa si grad profesional si cu respectarea pregatirii profesionale a functionarului public.

Mutarea temporara se dispune motivat de catre acelasi conducator in interesul autoritatii sau institutiei publice pe o perioada de maximum 6 luni intr-un an cu respectarea pregatirii profesionale si a salariului avut de functionarul public.

Tot o modificare o reprezinta si exercitarea temporara a unei functii publice de conducere, vacanta in urma promovarii temporare a celui care indeplineste conditiile specifice necesare in acest scop si care inlocuieste titularul postului respectiv, suspendat din functie in conditiile legii.

Mutarea temporara se dispune pe cel mult 6 luni de catre conducatorul autoritatii cu avizul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici si, desi legea nu prevede, la randul sau cel mutat este suspendat din functia initial detinuta. De asemenea, acesta va beneficia, dupa caz, de salariul majorat pentru noua functie.

Functionarul public poate refuza mutarea in cadrul altei structuri a autoritatii sau institutiei publice, in alta localitate in situatiile in care poate refuza delegarea, situatii care au fost enumerate mai sus.

C. Suspendarea din functie publica reprezinta o situatie de intrerupere (incetare) temporara sau vremelnica a derularii raportului de serviciu legal reglementata si a carei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exercitiu ori prin incetarea definitiva a relatiei juridice in cauza.

Statutul a prevazut suspendarea de drept (obligatorie) in urmatoarele situatii pentru functionarul public[31]:

a)      numit sau ales intr-o functie de demnitate publica pentru perioada respectiva;

b)      incadrat la cabinetul unui demnitar;

c)      desemnat de catre autoritatea sau institutia publica sa desfasoare activitati in cadrul misiunilor diplomatice ale Romaniei ori in cadrul unor organisme sau institutii internationale, pentru perioada respectiva;

d)     desfasoara activitate sindicala pentru care este prevazuta suspendarea, in conditiile legii;

e)      efectueaza stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;

f)       este arestat preventiv;

g)      efectueaza tratament medical in strainatate, daca nu se afla in concediu medical pentru incapacitate temporara de munca, precum si pentru insotirea sotului sau, dupa caz, a sotiei ori a unei rude pana la gradul I inclusiv, in conditiile legii;

h)      se afla in concediu pentru incapacitate temporara de munca, in conditiile legii pentru o perioada mai mare de o luna;

i)        carantina, in conditiile legii;

j)        concediu de maternitate, in conditiile legii;

k)      este declarat disparut prin hotarare judecatoreasca irevocabila;

l)        forta majora;

m)    in cazul in care s-a dispus trimiterea in judecata pentru savarsirea unei infractiuni care daca ar fi savarsita nu i-ar da dreptul sa intre in corpul functionarilor publici;

n)      pe perioada cercetarii administrative, in situatia in care functionarul public care a savarsit abaterea disciplinara poate influenta cercetarea administrativa. In aceasta situatie suspendarea se dispune numai la propunerea motivata a comisiei de disciplina;

o)      in alte cazuri expres prevazute de lege.

In cazul arestarii preventive masura suspendarii se impune deoarece functionarul nu-si poate exercita in mod practic functia detinuta. Nu intereseaza motivul arestarii, daca este cazul unei infractiuni intentionate sau din culpa, ori daca reprezinta fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea functiei publice. Desigur, ramane de datoria conducerii autoritatii sau institutiei publice, in lipsa unei comunicari din oficiu, sa ceara, organului care a dispus arestarea (instanta de judecata), comunicarea masurii privarii de libertate si a duratei acesteia. La incetarea, de drept sau prin revocare a masurii respective - daca totusi urmarirea penala continua, ori s-a dispus trimiterea in judecata sau functionarul public se afla in curs de judecata - starea de suspendare din functie se mentine, pana la solutionarea definitiva a cauzei cand, in functie de solutia judiciara adoptata, functionarul este fie destituit, incetand de drept raportul de serviciu in urma condamnarii sale definitive, fie repus in functie daca s-a dispus scoaterea sa de sub urmarire penala sau incetarea acesteia, precum si in cazul in care instanta judecatoreasca dispune achitarea sau incetarea procesului penal[32]. In acest ultim caz functionarul va fi reintegrat in functia publica anterior detinuta si ii vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

Functionarul public este obligat, ca in termen de 5 zile calendaristice de la data incetarii motivului de suspendare de drept, sa informeze in scris conducatorul autoritatii sau institutiei despre acest fapt, urmand ca acesta din urma sa asigure, tot in termen de 5 zile, conditiile necesare reluarii activitatii functionarului.

Desi suspendarea opereaza de drept ca si incetarea acesteia, apreciem ca, totusi, conducatorul organului administrativ trebuie sa emita actul administrativ de constatare a suspendarii ori a cauzei de incetare (revocare) a acestora si, implicit de revenire (reintegrare) in functie a celui vizat.

Desi Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare de drept opereaza si in cazul in care, desi nu avem dispusa masura arestarii, s-a pus in miscare actiunea penala - fata de functionarul care a comis una din faptele penale prevazute de art.50, lit. h) - de catre procuror (in faza urmaririi sau s-a dispus trimiterea in judecata) ori cel in cauza se afla in curs de judecata.

Si in aceasta ipoteza scoaterea de sub urmarire penala sau incetarea ei, ori achitarea sau incetarea procesului penal determina, de drept, incetarea masurii suspendarii.

Oricum, stingerea urmaririi penale sau a procesului penal trebuie sa fie cauzata de lipsa vinovatiei celui in cauza ori de inexistenta abaterii penale pentru a determina repunerea in functie, intrucat, in caz contrar, daca a operat amnistia sau gratierea, prescriptia sau retragerea plangerii penale prealabile ori partile s-au impacat, nu opereaza de drept incetarea suspendarii, neexistand obligativitatea reintegrarii in functie.

Desigur, nimic nu impiedica functionarul ca in astfel de cazuri sa ceara continuarea urmaririi penale sau a judecatii in vederea dovedirii nevinovatiei sale cu scopul de a fi repus in drepturile sale si reintegrat in functie.

Raportul de serviciu se suspenda la initiativa functionarului public in urmatoarele situatii[33]:

a)        concediu pentru cresterea copilului in varsta de pana la 2 ani sau pana la implinirea varstei de 3 ani, in cazul copilului cu handicap, in conditiile legii;

b)        concediu pentru ingrijirea copilului bolnav in varsta de pana la 7 ani sau pana la implinirea varstei de 18 ani in cazul copilului cu handicap pentru afectiuni intercurente;

c)        desfasurarea unei activitati in cadrul unor organisme sau institutii internationale, altele decat cele vizand misiunile diplomatice romanesti ori organisme internationale la care a fost numit;

d)       pentru participarea la campania electorala;

e)        pentru participarea la greva, in conditiile legii.

In toate aceste cazuri solicitarea functionarului, respectiv cererea, se va formula in scris cu cel putin 15 zile calendaristice inainte de data cand se solicita suspendarea, trebuind insotita de documentele justificative si aprobata de conducerea institutiei sale prin act juridic, inclusiv incetarea suspendarii si revenirea in functie pe postul initial, cand, din nou, functionarul va solicita acest lucru, dar in termen de 5 zile de la incetarea starii de suspendare.

Raportul de serviciu se poate suspenda si la cererea motivata a functionarului public fara ca legea sa indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situatii. Noi apreciem ca ele pot viza stari subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, vizand functionarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregatire si sustinere a unor examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, in afara ingrijirilor medicale propriu-zise, vizite documentare, expeditii si activitati sportive, etc.

Desigur, motivarea trebuie dovedita de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea conducerii care poate incuviinta sau nu solicitarea.

Pe perioada suspendarii raportului de serviciu postul in cauza este rezervat in vederea asigurarii revenirii titularului sau, putand fi ocupat pe perioada determinata de un functionar public din corpul de rezerva sau de o alta persoana in baza unui contract individual de munca cu caracter temporar.

Desi Statutul nu a prevazut, apreciem ca masura suspendarii din functie mai poate fi dispusa facultativ si oricand de catre conducere pe durata aparitiei si mentinerii unor alte cauze ce afecteaza derularea normala a raportului de serviciu si care impun clarificarea situatiei de mentinere sau nu a titularului in functie ca, de pilda, aparitia unei pretinse stari de incompatibilitate, comiterea unor grave abateri disciplinare ce necesita efectuarea unor cercetari interne prealabile sanctionarii, etc.

Actul administrativ prin care se dispune/aproba suspendarea raporturilor de serviciu, precum si cel prin care se dispune reluarea activitatii de catre functionarul public se comunica Agentiei Nationale a Functionarilor Publici in termen de 10 zile lucratoare de la data emiterii.

D. Incetarea raportului de serviciu are loc, de regula, in acelasi mod unilateral, intocmai ca si formarea sa, cu respectarea acelorasi formalitati procedurale avute in vedere la numirea in functie, manifestarea de vointa a functionarului neavand, in principiu, relevanta juridica in lipsa hotararii organului competent, Statutul reglementand amanuntit cazurile de incetare[34]:

incetarii de drept a raportului de serviciu in urmatoarele situatii:

a)    la data decesului functionarului public, ca urmare a faptului mortii indiferent de cauza care a provocat respectivul eveniment (naturala, violenta, umana, etc.);

b)    la data ramanerii irevocabile a hotararii judecatoresti de declarare a mortii functionarului public, perioada pana la care, apreciem, desi legea nu o stipuleaza, va opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului de serviciu;

c)    daca functionarul public nu mai indeplineste una din conditiile prevazute prin investirea sa (la art. 49 lit. a, d, f) respectiv cetatenia romana si domiciliul in tara, capacitatea de exercitiu deplina si studiile corespunzatoare, desi se subintelege ca, in baza principiului simetriei formal juridice, nementinerea conditiilor initiale si pe parcursul derularii raportului conduce la incetarea acestuia, astfel ca aceasta prevedere putea lipsi din textul modificat al reglementarii noi;

d)   la data indeplinirii cumulative a conditiilor de varsta si a stagiului minim de cotizare pentru pensie, repectiv la data comunicarii deciziei de pensionare pentru limita de varsta ori invaliditate a functionarului public;

e)    de la data constatarii nulitatii absolute a actului administrativ de numire in functie prin hotarare judecatoreasca definitiva, care apreciem ca opereaza cu efect retroactiv;

f)     cand functionarul public a fost condamnat printr-o hotarare judecatoreasca definitiva pentru o fapta penala prevazuta de Statut sau condamnata, in mod similar, cu privare de libertate, indiferent de natura infractiunii;

g)    ca urmare a interzicerii exercitarii profesiei sau a functiei, ca masura de siguranta ori ca pedeapsa complementara, de la data ramanerii definitive a hotararii judecatoresti, privitoare la interdictie;

h)    la data expirarii termenului pentru care a fost exercitata functia publica cu caracter temporar.

Constatarea cazului de incetare de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al conducerii in termen de 5 zile lucratoare de la intervenirea lui, comunicat celui in cauza. Actul administrativ prin care s-a constatat incetarea de drept a raporturilor de serviciu se comunica Agentiei Nationale a Functionarilor Publici in termen de 10 zile de la emitere.

incetarea raporturilor de serviciu prin acordul partilor, consemnat in scris

Pare curios acest caz prevazut de Statut[35] deoarece raportul in cauza nu ia nastere prin acordul sau consimtamantul partilor - nefiind o relatie contractuala de munca, tipica pentru angajat si angajator (asa cum prevede art.55 lit. b din Codul muncii) - ci, dimpotriva, prin actul de numire unilaterala in functia publica a celui in cauza ceea ce influenteaza hotarator modificarea si incetarea relatiei juridice respective.

incetarea raporturilor de serviciu prin eliberarea din functia publica in urmatoarele situatii[36]:

a)    Autoritatea sau institutia si-a incetat activitatea ori a fost mutata intr-o alta localitate, iar functionarul nu este de acord sa o urmeze.

O situatie, cea a incetarii activitatii, reprezinta practic o incetare a existentei sau o desfiintare a organului respectiv adica disparitia subiectului de drept administrativ ori a filialei sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori strict subordonat acestuia, deci a unei parti din raportul juridic cu care se afla in legatura functionarul.

O asemenea situatie poate sa apara ca urmare a unei reforme sau reorganizari institutionale care sa conduca la disparitia unor institutii, urmata sau nu de infiintarea altora, ceea ce presupune interventii normative adecvate care nu mai depind de vointa celor vizati prin ele si care nici nu le sunt imputabile acestora, fiind stari obiective ca mod de aparitie si manifestare.

Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori restructurari de personal si nici de preluari de atributii si de functii de catre o alta institutie - deja existenta sau nou infiintata - functia inceteaza sa mai existe.

Alta situatie este mutarea organului (schimbarea sediului) intr-o alta localitate, iar functionarul refuza (nu vrea) sa o urmeze. Desigur, se are in vedere situatia in care in noua localitate nu se poate asigura total sau partial necesarul de personal de pe plan local, ceea ce obliga sa se recurga la proprii functionari anume deplasati in acest scop. Apreciem ca s-ar putea recurge la solutii temporare sau provizorii prin delegari sau detasari, desi acestea ofera doar o rezolvare pe moment a problemei.

Institutia fiind interesata in mentinerea, totala sau partiala, a raporturilor de serviciu face oferta corespunzatoare. Neacceptarea ei de catre functionar - nu conteaza din ce cauze sau motive - ii este imputabila, ceea ce indreptateste propria-i conducere sa recurga la eliberarea din functie.

Pentru personalul care-si urmeaza institutia nu opereaza nici o modificare a raportului de serviciu, partile ramanand in aceeasi relatie juridica, schimbandu-se doar locul desfasurarii activitatii.

b)               Autoritatea sau institutia isi reduce personalul ca urmare a reorganizarii activitatii prin reducerea postului ocupat de functionarul public. Pentru aceasta situatie facem urmatoarele precizari:

- suntem in prezenta unei reduceri de activitate a institutiei (prin micsorarea volumului de activitati sau de atributii ori schimbarea naturii acestora), iar nu o desfiintare (incetare) completa a acesteia. Statutul a precizat ca reorganizarea activitatii consta in mutarea institutiei in alta localitate, modificarea substantiala a atributiilor acesteia ori a structurii organizatorice a compartimentelor;

- drept consecinta a acestei situatii, anumite functii si posturi trebuie eliminate total sau partial. Relatia dintre functie si post ne arata ca dincolo de identitatea aparenta dintre ele (de exemplu, unei functii unice sa-i corespunda un singur post - de director, contabil sef, secretar general, jurisconsult, etc.), exista numeroase cazuri cand unei functii ii corespund mai multe posturi, dar niciodata invers (de pilda, mai multe posturi pentru functia de inspector, de consilier, de referent, etc.). Daca dispare functia, dispar si toate posturile aferente, insa sunt si cazuri cand se elimina numai unele dintre ele ca urmare a reducerii de activitate si, implicit, consecinta disponibilizarii celor in cauza, titulari pe posturile respective. Totusi, conform Statutului reducerea unui post este justificata numai daca atributiile aferente acestuia se modifica in proportie de peste 50% sau daca sunt modificate conditiile specifice de ocupare a postului respectiv;

- faptul ca daca in institutie exista concomitent functii sau posturi similare vacante, restructurarea incepe cu acestea si, numai in masura in care operatiunea eliminarii acestora se dovedeste neindestulatoare, se va trece la eliminarea celor ocupate cu titulari;

- existenta posibilitatilor de redistribuire a personalului propriu in cadrul autoritatii pe functie sau posturi similare dar neocupate cu pastrarea, pe cat posibil, a gradului si clasei avute anterior de functionar, eventual de nivel inferior, dar cu acordul functionarului;

- institutia are dreptul de optiune in selectarea personalului pastrat si a celui disponibilizat, dar in baza unor criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate si respectate in procesul selectiei.

c)         Eliberarea din functie opereaza si ca urmare a admiterii cererii de reintegrare in functia publica ocupata de catre functionar a functionarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive neintemeiate, de la data ramanerii definitive a hotararii judecatoresti de reintegrare. Si pentru aceste situatii facem cateva precizari:

- institutia este obligata sa-l reprimeasca pe fostul sau functionar in temeiul cererii sau solicitarii exprese a acestuia bazata pe actul judecatoresc;

- functionarului aflat pe postul in cauza i se va oferi un post similar, daca este posibil, sau va fi eliberat din functie trecand in corpul de rezerva a functionarilor publici, daca nici Agentia Nationala a Functionarilor Publici nu i-a putut oferi un post corespunzator. Oricum, incetarea raportului de serviciu are loc din motive neimputabile titularului postului.

d)        In cazul incompetentei profesionale constatata prin calificativul "nesatisfacator" la evaluarea performantelor profesionale individuale, ceea ce inseamna practic necorespunderea profesionala sub aspectul functiei ocupate. Si pentru aceasta situatie se impune sa facem cateva precizari:

- functionarul public debutant care in urma parcurgerii perioadei de stagiu obtine la evaluarea activitatii sale calificativul "necorespunzator" si care va fi eliberat din functie;

- functionarul public definitiv care a obtinut calificativul "necorespunzator" pentru anul in curs, acordat la finele acestuia, ceea ce determina ca in anul urmator sa se dispuna, de indata, eliberarea din functie. Reglementarea modificata nu a mai conditionat masura eliberarii din functie de notarea "necorespunzator" pentru ultimii doi ani consecutivi si nici oferta conducerii pentru cel in cauza de trecere intr-o functie inferioara, urmata de acceptarea ei de catre titular ca si conditii cumulative de eliberare din functie, cum se prevedea in reglementarea initiala. Explicatia acestei situatii de eliberare din functie rezida din faptul ca desi investitura in functie se face pe baza verificarii cunostintelor teoretice si, eventual, a aptitudinilor profesionale practice, - in urma sustinerii concursului sau examenului de titularizare sau de promovare - totusi, de-a lungul timpului se pot ivi situatii de necorespundere profesionala comparativ cu cerintele initiale de investire. Astfel:

activitatea profesionala practica poate dezvalui carente, neevidentiate la concursul sau examenul initial, lipsa de cunostinte profesionale, in cauzele si situatiile deduse solutionarii functionarului respectiv, ori, pur si simplu, lipsa aptitudinilor corespunzatoare;

nu are importanta ca aceasta lipsa de profesionalism tine de o stare obiectiva sau subiectiva a celui in cauza, imputabila sau nu acestuia, precum boala, infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregatire, etc.;

abaterile disciplinare constand in intarzierea sistematica si neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor sunt distincte de necorespunderea in functie pe motive profesionale, reprezentand o incalcare de atributii (din intentie sau culpa) sub aspect formal - de exemplu, nepredarea la termen sau neinregistrarea la termen a lucrarilor, depunerea lor fara aprobarea sau viza conducerii, etc. - desi aceste abateri ar putea ascunde si deficiente profesionale, putand determina sanctiunile disciplinare corelative si, in consecinta, chiar acordarea unui calificativ necorespunzator.

e)         Functionarul public nu mai indeplineste conditiile specifice pentru ocuparea functiei respective, conditii prevazute, de regula, in Statutul general.

f)         Starea sanatatii fizice sau/si psihice a functionarului constatata prin decizia organelor competente in baza expertizei medicale, nu permite indeplinirea corespunzatoare a atributiilor aferente functiei sale

g)        Ca urmare a refuzului neintemeiat al inaltului functionar public de a accepta numirea in conditiile mobilitatii in functie

In toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din functie se comunica celui in cauza in termen de 5 zile lucratoare de la emitere si trebuie motivat. Se va acorda functionarului public un termen de preaviz de 15 zile calendaristice, cu sau fara reducerea programului de lucru pana la minimum 4 ore, fara afectarea drepturilor salariale cuvenite.

Eliberarea din functie in cazul motivelor neimputabile functionarului apt de exercitarea atributiilor se face doar in cazul in care nu exista functii publice corespunzatoare in cadrul respectivei autoritati sau institutii.

In caz de reorganizare a autoritatii sau institutiei publice, functionarii publici vor fi numiti in noile functii sau noile compartimente in urmatoarele cazuri:

se modifica atributiile aferente unei functii publice mai putin de 50%;

este schimbata denumirea fara modificarea in proportie de 50% a atributiilor aferente functiei publice;

este schimbata structura compartimentului.

Aplicarea acestor masuri se va face cu respectarea unor criterii dintre care enumeram:

mentinerea categoriei, clasei si gradului profesional al functionarului public;

indeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru functia publica;

pregatirea profesionala;

sa fi desfasurat activitati similare;

in cazul in care exista mai multi functionari publici se organizeaza concurs de catre autoritatea sau institutia publica.

Autoritatile sau institutiile au obligatia de a comunica Agentiei Nationale a Functionarilor Publici lista functiilor vacante iar cel eliberat din functie poate solicita numirea intr-o asemenea functie in perioada de preaviz.

Aceeasi Agentie se va ingriji de redistribuirea functionarilor eliberati din functie din motive neimputabile acestora si care formeaza corpul de rezerva al functionarilor publici gestionat de respectiva agentie.

destituirea disciplinara sau pe motiv de incompatibilitate a functionarului public in urmatoarele cazuri:

a)    ca sanctiune disciplinara aplicata pentru savarsirea repetata a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinte grave;

b)   daca s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar functionarul public nu actioneaza pentru incetarea acestuia intr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.

In privinta destituirii disciplinare se impun unele precizari:

- abaterile in cauza incalca disciplina serviciului, adica totalitatea obligatiilor legale decurgand pentru functionari din regulamentul propriu al autoritatii sau institutiei publice aplicabil acestora si care vizeaza raporturile din interiorul organului (dintre subordonati si superiorii ierarhici);

- spre deosebire de Codul muncii si de angajati, abaterile disciplinare ale functionarilor sunt expres prevazute de Statut si/sau statutele ori regulamentele proprii, neputand reprezenta orice incalcare a legii care sa deschida poarta arbitrariului conducerii in aprecierea abaterii si in aplicarea sanctiunii;

- statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care pot fi savarsite de functionari, precum si sanctiunile aplicabile celor vinovati de savarsirea lor[37], inclusiv destituirea din functie. Asemenea prevederi figureaza si in statutele specifice ale anumitor categorii de functionari publici;

- destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu una singura ci cel putin doua, sau pentru o abatere, apreciata de conducere, ca fiind cu consecinte grave pentru buna functionare ori imaginea institutiei in cauza, atat in interiorul cat si in afara ei.

In privinta cazurilor de incompatibilitate care pot aparea pe durata exercitarii unei functii publice determinand destituirea se impun unele precizari:

- aceste cazuri sunt cele prevazute de lege;

- desi conduc la destituirea celui devenit incompatibil, ele devin motive imputabile acestuia doar daca functionarul nu a actionat in termen de 10 zile calendaristice de la data survenirii lor pentru incetarea acestora, ceea ce inseamna practic eliminarea noii stari care a determinat situatia de incompatibilitate si nu doar simplul demers intreprins fara nici o finalitate.

Desi legea a reglementat atat actiunea mijloc (demersul intreprins) cat si finalitatea ei (incetarea starii) s-ar putea ca aceasta finalitate sa nu poata fi atinsa prin puterile proprii functionarului, starea de incompatibilitate persistand cu toate eforturile acestuia ori pur si simplu ea apare ca o situatie obiectiva si cand, credem, nu se poate retine o destituire pe motive imputabile celui in cauza.

Asa ar fi, de exemplu, cazul casatoriei intervenite intre persoane aflate in raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de gradul I intr-o functie aflata in astfel de raporturi ori dobandirea ori redobandirea unei alte cetatenii, decat cea romana, care l-ar face incompatibil cu functia publica prin obligatiile care le impune ori situatiile pe care le creeaza (de exemplu, satisfacerea stagiului militar in tara straina, mobilizarea in armata straina, etc.).

Intr-o atare imprejurare ar fi fost mai indicat sa opereze eliberarea, iar nu destituire, din functie pentru motive neimputabile functionarului.

Destituirea din functia publica se dispune prin act administrativ de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice si se comunica functionarului in termen de 5 zile lucratoare de la data emiterii. Desigur, acest act poate fi atacat in fata instantei de contencios administrativ de catre functionarul vizat in termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare.

demisie ca urmare a cererii functionarului de incetare a raporturilor de serviciu

Legea nu defineste demisia, dar din reglementarea legala rezulta ca ea este expresia manifestarii unilaterale si libere a vointei titularului functiei publice de a denunta raportul juridic in care se afla cu toate consecintele ce decurg din incetarea acestuia, expresie a libertatii de care dispune[39].

Legea nu stabileste in mod riguros toate conditiile formale si de fond ale demisiei, decat in mod partial, de aceea apreciem ca:

demisia trebuie prezentata in forma scrisa;

ea trebuie notificata (depusa si inregistrata) conducatorului autoritatii sau institutiei publice;

cel in cauza nu trebuie sa-si motiveze actiunea;

produce efecte dupa 30 de zile calendaristice de la inregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al functiei;

in acest interval de preavizare - care reprezinta anuntarea prealabila a denuntarii unilaterale a raportului de serviciu de catre titular la un termen anterior intrarii masurii in aplicare efectiva, perioada in care raportul juridic se mentine[40] - persoana poate reveni asupra demisiei sale, ramanand in functie, atata timp cat institutia nu a declansat sau efectuat demersurile necesare in vederea titularizarii altei persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant incepand cu data limita a preavizului.

La incetarea raportului de serviciu functionarul public are indatorirea sa predea lucrarile si bunurile care i-au fost incredintate in vederea exercitarii atributiilor de serviciu.

La incetarea raporturilor de serviciu functionarul isi pastreaza drepturile dobandite in cadrul carierei sale cu exceptia cazului in care raportul de serviciu a incetat din motive imputabile acestuia.

El mai beneficiaza de drepturi din bugetul asigurarilor pentru somaj, daca raportul de serviciu a incetat prin nementinerea conditiilor prevazute pentru ocuparea functiei publice, referitoare la capacitatea de exercitiu si conditiile de studii, in situatia in care s-a constat pe cale judecatoreasca nulitatea actului de numire in functie in cazul expirarii termenului pe care a fost exercitata cu caracter temporar functia publica precum si in cazul eliberarii din functie.

Transferul. Desi Statutul il considera doar o modificare, reprezentand trecerea definitiva[41] a titularului unei functii de la autoritatea sau institutia publica la o alta, intr-o functie identica sau diferita, dar in acelasi sector de activitate executiva cu respectarea conditiilor legale si cu incuviintarea conducerilor interesate in efectuarea acestui demers.

De aici si diferenta intre delegare si detasare, care sunt modificari temporare, si transfer care reprezinta o schimbare definitiva, incetand relatia cu organul apartinator si luand nastere un nou raport de serviciu cu o noua autoritate chiar daca se mentine aceeasi functie.

Transferul cunoaste doua modalitati si anume:

transferul in interesul serviciului;

transferul la cererea functionarului interesat.

Conditiile pe care le presupune transferul in general sunt urmatoarele:

existenta unui raport de serviciu in care se afla titularul unei functii publice;

acordul de vointa a celor doua institutii ori autoritati, prin conducerile lor, pentru efectuarea operatiunii intre ele;

dispozitia conducerii proprii a functionarului ce se transfera sau aprobarea data cererii sale;

forma scrisa a dispozitiei de transfer, a cererii de transfer si a aprobarii acesteia, precum si a acordului functionarului, daca transferul este in interesul serviciului;

transferul trebuie justificat fie prin interesul autoritatii la care are loc transferul, fie prin interesul personal si motivat a celui transferat.

Efectele transferului constau in:

nasterea raporturilor juridice intre cele doua autoritati sau institutii interesate prin perfectarea transferului in sensul ca una se obliga sa permita plecarea functionarului sau iar cealalta se obliga sa-l primeasca;

incetarea raportului de serviciu intre functionar si autoritatea apartinatoare initiala, precum si formarea unui raport juridic nou cu institutia fata de care opereaza transferul sau acceptarea acestuia;

pastrarea cel putin a clasei si gradului dobandite anterior de cel in cauza;

daca transferul in interesul serviciului opereaza in alta localitate cel in cauza are dreptul la o indemnizatie egala cu salariul de baza net din ultima luna, la acoperirea cheltuielilor de transport si la un concediu platit de 5 zile, aceste plati fiind suportate de autoritatea sau institutia la care se face transferul.

In privinta naturii juridice a transferului, la cerere sau in interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui in cauza), distingem doua situatii si, implicit, doua categorii de acte juridice administrative si anume:

in cazul transferului in interesul serviciului avem actul de transfer (dispozitia de transferare) a autoritatii initiale (bazata pe solicitarea celeilalte institutii si pe acordul scris a celui transferat), precum si actul de numire in functie emis de cea de a doua institutie, intemeiat pe actele anterior indicate;

in cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care functioneaza cel in cauza si actul de numire in functie al autoritatii unde urmeaza sa functioneze; primul act desfiinteaza raportul de serviciu, cel de al doilea il formeaza.

In privinta sanctiunii aplicabile in materie de transfer in interesul serviciului refuzul de a-i da curs de catre cel vizat nu reprezinta o abatere din moment ce operatiunea nu se poate realiza decat cu acordul scris a celui in cauza, masura menita a garanta stabilitatea in functie, in primul rand, si a apara dreptul la cariera a functionarului, in al doilea rand.

Privind retrospectiv cazurile de incetare a raportului de serviciu se impun unele constatari:

- din pacate, enumerarea lor este incompleta, necuprinzand numeroase alte situatii posibile sa apara in practica, ca, de exemplu, in cazul averii functionarului, dobandita ilicit, nementinerea in functie a pensionarului.

- chiar incetarea raportului de functie din initiativa organului poate fi determinata de motive imputabile functionarului (destituirea disciplinara) sau neimputabile (obiective), ca, de exemplu, pensionarea.

- incetarea raportului de functiune este obligatorie (in cazul destituirii pentru condamnare penala) sau poate fi facultativa (in cazul mentinerii functionarului dupa pensionare).

- remarcam faptul ca raportul de serviciu poate inceta din initiativa titularului functiei (demisie, transfer in interes personal) ori din initiativa autoritatii sau institutiei publice (eliberarea si destituirea din functie, transferul in interesul serviciului, pensionarea).

- incetarea raportului de serviciu din initiativa titularului este practic nelimitata, pe cand din initiativa organului trebuie sa se limiteze la cazurile si conditiile expres prevazute de Statut.

Corespunzator incetarii functiei, potrivit reglementarilor anterioare actualului Statut, opera si incetarea raportului de munca aferent contractului individual de munca incheiat de functionar, fie prin denuntarea unilaterala a uneia din parti (nelimitata pentru salariat si limitativa pentru angajator) ori prin acordul de vointa al partilor - intocmai ca la incheierea conventiei - potrivit Codului muncii si legislatiei muncii. Aceste prevederi raman actuale numai pentru personalul auxiliar, de deservire.

In reglementarea actuala problematica jurisdictiei, derivand din modificarea si incetarea, ca de altfel chiar si formarea raportului de serviciu, poarta amprenta regimului juridic de drept public, motiv pentru care, de regula, caile de atac in materie au o natura administrativ-ierarhica si/sau contencios-judiciara, iesind astfel de sub incidenta conflictelor individuale de munca ce tin de competenta instantelor judecatoresti de drept comun potrivit legislatiei muncii si intrand in competenta instantelor judecatoresti de contencios administrativ.

1.5. Drepturile si indatoririle functionarilor publici

Investirea intr-o functie publica, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.), da nastere unui raport tipic de serviciu sau de functie care intra sub incidenta regimului de drept public, administrativ avand un continut specific ce consta din totalitatea drepturilor si a obligatiilor specifice partilor titulare participante la respectiva relatie juridica. In sistemul anterior Statutului actual, in care raportul administrativ era dublat si de unul de munca, evident apareau drepturi si obligatii derivand din contractul incheiat, situatie care nu mai exista la ora actuala in cazul functiilor publice.[43]

Desigur, s-ar putea ridica intrebarea unde sunt atunci acele drepturi si indatoriri decurgand din salarizare, concedii, protectie sociala, etc., consacrate de legislatia muncii? Raspunsul este gasit in reglementarile Statutului si in legislatia muncii la care se face trimiterea cu caracter completator.

Totusi, la o analiza mai atenta am putea lesne observa ca distingem intre drepturi si obligatii care privesc situatia personala a functionarului (salarizare, concediu, protectie sociala) pe de o parte, precum si drepturi si indatoriri specifice functiei publice detinute, indiferent de titular, pe de alta parte. Cu alte cuvinte, distingem intre drepturi si indatoriri care revin functiei si decurg din ea, precum si drepturi si obligatii care revin persoanei sau titularului functiei (anterior decurgand din legislatia muncii si din contractul aferent).

Drepturi si indatoriri ale functionarilor publici care revin functiei publice. Referitor la drepturile si indatoririle care revin functiei publice Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, in mod amanuntit pornindu-se de la premisa ca ele oricum sunt evidentiate de statutele si regulamentele proprii, fiind detaliate prin fisa postului, diferentiindu-se de la o autoritate sau institutie publica la alta, dar si dupa cum functiile sunt de conducere ori de executie, ori fac parte din autoritatile centrale sau teritoriale ori locale, precum si dupa cum sunt vizate raporturile din interiorul autoritatii ori din afara acesteia.

Statutul functionarilor publici si Legea nr. 161/2003, a consacrat activitatile desfasurate de functionarii publici, care implica exercitarea prerogativelor de putere publica si anume:

a)      punerea in executare a legilor si celorlalte acte normative;

b)      elaborarea proiectelor de acte normative si a altor reglementari specifice autoritatii sau institutiei publice, precum si a asigurarea avizarii acestora;

c)      elaborarea proiectelor politicilor si strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor si statisticilor, precum si a documentatiei privind aplicarea si executarea legilor, necesare pentru realizarea competentei autoritatii sau institutiei publice;

d)     consilierea, controlul si auditul public intern;

e)      gestionarea resurselor umane si a resurselor financiare;

f)       colectarea creantelor bugetare;

g)      reprezentarea intereselor autoritatii sau institutiei publice in raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din tara si din strainatate, in limitele stabilite de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;

h)      realizarea de activitati in conformitate cu strategia de informatizare a administratiei publice.

Observam ca reglementarea legala nu disociaza aceste atributii in drepturi si obligatii si nici pe categorii de functii de conducere sau de executie.

A. Drepturile decurgand din functia publica

Dreptul de a decide sau de a hotari, de regula, apartinand functiilor de conducere (dar si unora de executie, inspector, agent) consta in facultatea legala de a dispune masuri juridice, concretizate in acte administrative (emitere, revocare, anulare) in general, dar si in acte concrete in special, de genul autorizarii, aprobarii, impozitarii, sanctionarii (amenda, confiscare), ceea ce genereaza, modifica si desfiinteaza raporturi juridice concrete in cazul actelor individuale, dar si intrari sau iesiri din vigoare (abrogari) in cazul celor normative.

Cum numerosi functionari publici, de executie, nu sunt factori de decizie, ci numai participanti in anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experti, referenti) mai ales cei avand functii de executie, prezenta si activitatea lor se materializeaza in operatiuni (iar nu in acte sau in decizii) concretizate in:

dreptul de a informa si cel de a constata o anumita situatie sau stare, inclusiv dreptul de a controla executarea unei masuri concretizate in procese-verbale, referate si rapoarte inaintate conducerii pentru ca aceasta sa decida in deplina cunostinta de cauza;

dreptul de a propune factorilor de decizie solutii juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru solutionarea sau remedierea unor situatii;

dreptul de avizare a unor solutii, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizatii, etc., prin prisma specialitatii proprii.

Numeroase sunt drepturile decurgand din raporturile interne ierarhice, de supra si subordonare care se stabilesc intre functionarii superiori si cei inferiori, intre cei de conducere si cei de executie, precum:

dreptul de numire, revocare si suspendare din functie a personalului propriu din subordine, inclusiv delegarea, detasarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din functie;

dreptul de recompensare, sanctionare si evaluare a personalului;

dreptul de control si de indrumare obligatorie a acestuia, inclusiv emiterea de dispozitii privind atributii de serviciu;

dreptul de anulare, modificare si suspendare a actelor si masurilor subordonatilor, concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operatiune;

dreptul de substituire sau inlocuire in atributiile a subordonatilor de catre superiorul ierarhic prin actele proprii, etc.;

dreptul la protectia legii in exercitarea atributiilor de serviciu prin asigurarea si apararea functionarului impotriva amenintarilor, violentelor, faptelor de ultraj carora le-ar putea fi victima in exercitarea functiei sau legat de aceasta, in care scop administratia va solicita sprijinul organelor abilitate potrivit legii.

Exista si drepturi care se manifesta nemijlocit in relatia functionarului cu autoritatea sau institutia din care face parte acesta si care ii sunt opozabile acesteia precum:

dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii de functii, dar si obligatia de a o purta pe durata exercitiului functiunii;

dreptul la despagubirea suportata de autoritatea sau institutia din care face parte functionarul si din a carei culpa a suferit un prejudiciu material in timpul indeplinirii atributiilor de serviciu;

dreptul la stabilitate in functie, un adevarat principiu legal formulat conditie inerenta bunei functionari a serviciului public, garantat si care permite celui inlocuit, transferat, destituit, demis, etc., sa se adreseze instantei de contencios pentru valorificarea si apararea acestei prerogative legale;

dreptul de a promova, adica la accesul in functiile superioare, prin indeplinirea conditiilor legale de ocupare a posturilor vacante si de a avansa in gradele de salarizare;

dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care il vizeaza in mod direct.

In privinta drepturilor decurgand din functie se impun urmatoarele precizari cu caracter general-valabil in orice sector al administratiei publice.

- exercitarea acestor drepturi fata de cei administrati se face in limitele competentei legale ce revine autoritatii executive din care face parte functionarul, neputandu-se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe decat cele expres conferite de propria lege de organizare, de regulamentele speciale proprii, de dispozitiile ierarhice, etc., in caz contrar suntem in prezenta unor ilegalitati, abuz in serviciu, etc.

- functionarul exercitand un drept legal conferit, cealalta parte a raportului juridic de functiune trebuie sa urmeze, ca titular al obligatiei, o conduita conforma interesului ocrotit juridic, in caz contrar suportand consecintele nerespectarii legii.

- fata de lege si de alte reglementari, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgand din norme si apartinand functiei, iar nu functionarului, neavand un caracter subiectiv, lasate la aprecierea titularului functiei, motiv pentru care ele sunt si adevarate indatoriri pentru functionar care este obligat sa-si exercite competenta, neavand - in cele mai multe cazuri - nici macar libertatea de apreciere in conduita pe care o adopta si pe care o urmeaza. Dimpotriva, neexercitarea drepturilor legal conferite ori exercitarea lor abuziva, necorespunzatoare, ca si impiedicarea exercitarii lor sunt sanctionate in persoana celui vinovat, fie el titularul functiei, superior sau subordonat ierarhic, fie terta persoana intrata in raportul juridic, ca abateri de serviciu sau in legatura cu serviciul, ori alte abateri ce afecteaza grav drepturile participantilor la raportul administrativ, sub forma raspunderii disciplinare, contraventionale, penale si patrimoniale.

B. Indatoririle ce decurg din functia publica

In privinta indatoririlor[44] ce decurg din functia publica vom remarca faptul ca unele au un caracter onerativ (activ) iar altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, in raport cu conduita prescrisa acestuia.

Daca avem in vedere continutul acestora, unele tin de profesionalismul exercitarii functiei, altele de loialitatea functionarului, unele de confidentialitate, iar altele de responsabilitate, etc.

Toate aceste indatoriri decurg, in ultima instanta, din principiul care fundamenteaza orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, si anume ca autoritatile si institutiile executive sunt in serviciul exclusiv al cetatenilor, pentru satisfacerea cerintelor vietii sociale prin aplicarea corecta a legilor si a celorlalte dispozitii legale sau, dupa caz, prin organizarea aplicarii lor.[45]

Astfel, de profesionalismul functionarilor - care reprezinta indatorirea de indeplinire a atributiilor ce le revin, potrivit functiei ocupate in vederea realizarii sarcinilor serviciului public si servirii binelui comun sau public - tin urmatoarele:

indeplinirea cu profesionalism, impartialitate si in conformitate cu legea a indatoririlor de serviciu;

conformarea fata de dispozitiile superiorilor ierarhici;

indatorirea rezolvarii lucrarilor repartizate de conducatorul compartimentului in care functioneaza in termenele stabilite care corespund functiei si postului titularului, apreciem noi;

indatorirea perfectionarii pregatirii profesionale fie in cadrul organului din care face parte, fie urmand cursuri de perfectionare organizate in acest scop si ale caror rezultate vor fi avute in vedere la evaluarea anuala a activitatii acestora si, implicit, la avansarea lor.

Loialitatea presupune indeplinirea corecta, la timp, intocmai si in mod constiincios a sarcinilor de serviciu, dar, in acelasi timp, ea mai presupune si initiativa in exercitarea atributiilor, intrajutorarea in realizarea lor, inclusiv suplinirea reciproca in serviciu in cadrul specialitatii lor.

Corectitudinea presupune respectarea intocmai a legislatiei, regulamentelor si dispozitiilor aplicabile in domeniu, exercitarea cu buna credinta a atributiilor, furnizarea informatiilor cerute de public in cadrul serviciului cu respectarea prevederilor privind apararea secretului de serviciu, asigurand transparenta necesara activitatii desfasurate.

Tot o indatorire, cu caracter activ, este si aceea ca functionarul sa prezinte, in conditiile legii, la numirea si la eliberarea sa din functie, o declaratie de avere conducatorului autoritatii sau institutiei publice din care face parte si care se reactualizeaza anual.

Functionarul are obligatia de a purta uniforma in timpul serviciului, potrivit legii.

Desigur, profesionalismul se manifesta pe multiple planuri si anume in relatiile de serviciu, cu colegii din compartiment si din institutie, fata de superiorii si subordonatii ierarhici, dar si in exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori juridice cu care autoritatea vine in contact, inclusiv respectul de sine sau relatia cu sine insusi conform pozitiei si prestigiului conferit de functia ocupata si a asteptarilor celorlalti, receptivitate si operativitate in indeplinirea sarcinilor.

O mare grupa de indatoriri au caracter pasiv, constituind interdictii legale menite a proteja functia si titularul ei, asigurandu-i prestigiul, consideratia si increderea, obligandu-l pe cel in cauza sa se abtina de la acte si fapte de natura a compromite pozitia oficiala detinuta in care sens acesta trebuie:

sa se abtina de la orice fapta care ar putea sa aduca prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului functionarilor publici;

sa nu primeasca cereri a caror rezolvare intra in competenta sa - daca nu i-au fost repartizate de superiorii ierarhici - sau sa discute direct cu petentii, cu exceptia celor care au asemenea atributii, ori sa intervina pentru solutionarea acestor cereri;

sa pastreze secretul de stat si secretul de serviciu, in conditiile legii, nedivulgand si neneglijand pastrarea acestora, inclusiv a documentelor si suporturilor care contin astfel de informatii cu exceptia informatiilor de interes public, aparand secretul fata de orice divulgare sau scurgere;

sa pastreze confidentialitatea in legatura cu faptele, informatiile sau documentele de care iau cunostinta in exercitarea functiei;

sa nu solicite sau sa nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru altii, in considerarea functiei lor publice, daruri sau alte avantaje;

sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor politice, sa nu favorizeze vreun partid politic si sa nu participe la activitati politice in timpul programului de lucru.

Reglementari speciale pot prevedea si alte categorii de indatoriri specifice unor functii publice cum ar fi, de exemplu, programul de lucru cu publicul, paza sediului si a documentelor secrete, portul si uzul de arma, programul de instruire fizica si trageri cu arma de foc, alarmare, etc.

De asemenea, functionarii au obligatia sa respecte intocmai regimul juridic al conflictului de interese si al incompatibilitatilor, stabilite potrivit legii.

Evident ca incalcarea acestor indatoriri atrage raspunderea functionarului vinovat de abaterile comise, mai ales daca avem in vedere obligatia executarii ordinelor si dispozitiilor superioare. In acest sens avem mai multe situatii:

- functionarul primeste o dispozitie de la un superior indirect pe linie ierarhica. In acest caz executarea se va face numai dupa incunostintarea prealabila a superiorului direct si in mod cu totul exceptional fara aceasta incunostintare, daca exista o imposibilitate practica de a o realiza, iar executarea ordinului nu sufera amanare, dar si in acest caz, dupa indeplinirea ordinului executantul il va instiinta, de indata, pe superiorul sau direct.

- existenta mai multor dispozitii ierarhice, succesive sau simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse in executare. In acest caz daca ele au aceeasi forta juridica, provenind de la aceeasi autoritate sau functionar ierarhic, se va executa ultima dispozitie, desigur in masura in care prima sau primele nu au fost deja puse in aplicare. In situatia in care contrarietatea vizeaza doua sau mai multe dispozitii provenind de la autoritati sau functii ierarhice diferite se va executa ordinul cu forta juridica superioara, de regula, provenind de la treapta ierarhica cea mai inalta.

- situatia in care ordinul ierarhic ce se cere a fi executat este apreciat ca ilegal si cand nu mai opereaza obligatia de conformare fata de dispozitia superiorului ierarhic. Desigur, daca este de principiu ca legea si dispozitiile intemeiate pe ea trebuie executate, tot de principiu este si faptul ca o dispozitie (vadit) ilegala, nu trebuie executata, caci, altfel, va antrena si raspunderea executantului alaturata autorului ei. Intr-o astfel de situatie functionarul va refuza, in scris si motivat, aplicarea ordinului, incunostintand, persoana imediat superioara celui care a dat un astfel de ordin. Daca emitentul ordinului, pretins ilegal, staruie in executarea lui, va trebui sa-l formuleze in scris, ceea ce obliga la indeplinirea lui de catre cel care l-a primit, mai ales daca aplicarea dispozitiei nu sufera nici o amanare, cu exceptia cazului cand acesta este vadit ilegal, incunostintandu-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului.

Aceste dispozitii legale se coreleaza si cu dispozitiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 care prevad ca actiunile in justitie impotriva actelor si faptelor administrative care au vatamat drepturi recunoscute de lege se vor putea formula si personal impotriva functionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii sau de nerezolvarea in termen a cererii, daca se solicita plata unor despagubiri. Persoana astfel actionata poate chema in garantie si pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui ilegalitate este supusa judecatii.

Drepturile si indatoririle functionarului public ce decurg din situatia lui personala

Privitor la drepturile si indatoririle functionarului, care vizeaza situatia lui personala, avand un caracter subiectiv, chiar daca ele sunt reglementate de Statut si nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual de munca, pe care legea nu le prevede decat in beneficiul personalului administrativ auxiliar, de deservire - care nu are calitatea de functionar public.

Intrucat acestea se reintalnesc si in persoana oricarui salariat sau angajat, iar studiul lor amanuntit revine stiintei dreptului muncii nu vom insista in mod deosebit asupra lor, oricum Statutul facand trimitere la legislatia muncii.

A. Drepturile functionarilor publici ce decurg din situatia lor personala

Dreptul la salariu al functionarilor publici este un rezultat al activitatii depuse de acestia si cuprinde salariul de baza, sporuri de vechime in munca, suplimentul postului, suplimentul corespunzator treptei de salarizare si indemnizatii constituite intr-un sistem de salarizare stabilit prin lege.

La stabilirea sistemului de salarizare se au in vedere urmatoarele:

a)      necesitatea de a restrange costurile administratiei publice in conditiile in care functionarii publici competenti trebuie motivati si recompensati in mod corespunzator;

b)      crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe clase si grade bazate pe evaluarea postului;

c)      stabilirea unui raport just intre partea fixa si partea variabila a salariului care sa tina seama de activitatea depusa si de importanta ei.

Datorita specificului raportului de serviciu in care se afla functionarul salariul acestuia are o natura juridica proprie in raport cu salariul celor angajati deoarece, pe de o parte, el nu rezulta din negocierea directa cu institutia - nefiind influentat de legitatea economica a relatiei cerere-oferta de pe piata muncii - iar, pe de alta parte, salariul este stabilit prin lege la nivelul functiei si nu al persoanei.

Apreciem ca, si in cazul functionarului, salariul reprezinta contravaloarea muncii prestate de acesta, deci o contrapartida a activitatii realizate, dovada ca absenta nejustificata de la serviciu sau neindeplinirea atributiilor conduc la diminuarea lui corespunzatoare. Dar, totodata, el mai contine si o componenta sociala, alaturata celei economice, de asigurare a existentei, necesara mentinerii unui statut social compatibil cu functia detinuta si destinata asigurarii unei pozitii sau unui rang social corespunzator, prin traiul si conditiile de viata decente pe masura demnitatii publice exercitate.

Se asigura, in acest fel, un personal cointeresat in realizarea atributiilor si devotat functiei, ceea ce permite realizarea corespunzatoare a serviciului public. Salariul reflecta si atitudinea statului si, in general, a societatii, fata de rolul functiei si serviciului public si fata de cei pusi in slujba sa.

Dreptul la durata normala a timpului de lucru de 8 ore pe zi si de 40 de ore pe saptamana pentru functionarii publici[46]. Intr-adevar, functia se exercita in mod limitat in timp si in cadrul unui program bine determinat care sa permita realizarea corespunzatoare a atributiilor. Pe de alta parte, acest drept opus organului din care face parte cel in cauza si care are indatorirea de a-l respecta, este concomitent si o obligatie a functionarului pe care daca o incalca este pasibil de sanctiune pentru absente nemotivate de la serviciu.

Pentru orele lucrate - din dispozitia conducatorului autoritatii sau institutiei publice - peste durata normala a timpului de lucru sau in zilele de sarbatori legale ori declarate zile nelucratoare, functionarii publici de executie au dreptul la recuperare sau la plata majorata cu un spor de 100% din salariul de baza, iar acest spor nu se poate acorda decat in limita a 360 de ore pe an si in nici un caz conducatorul nu si-l poate conferi siesi.

Dreptul la odihna, repaus zilnic si saptamanal precum si la concediu de odihna, inclusiv la concedii medicale si de alta natura. Exercitarea acestui drept are in vedere atat refacerea fortei fizice si a celei psihice a functionarului, consumata in activitatile profesionale, dar si asigurarea sanatatii celui in cauza.

Limitarea timpului de munca la cel mult 8 ore pe zi, a duratei saptamanii de lucru la 5 zile lucratoare permit exercitarea acestui drept, alaturat concediilor de tot felul, incepand cu cel de odihna, medical, de maternitate (pre si post natal), continuand cu cel alocat ingrijirii copiilor, cel de studii, etc.

In perioada concediilor de boala, de maternitate si a celor pentru cresterea si ingrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot inceta si nu pot fi modificate decat din initiativa functionarului in cauza.

Dreptul la conditii normale de munca si igiena de natura sa ocroteasca sanatatea si integritatea fizica a functionarilor.

Elementele esentiale ale acestui drept vizeaza:

asigurarea conditiilor normale de munca si igiena, care sa ocroteasca sanatatea, integritatea fizica si psihica a persoanei;

asistenta medicala gratuita in institutiile sanitare publice;

ajutoare in cazul accidentelor de munca sau a bolilor profesionale.

In dezvoltarea acestui drept legea a prevazut ca pentru motive de sanatate functionarilor publici li se poate aproba, in mod exceptional, schimbarea compartimentului in care isi desfasoara activitatea, iar aceasta schimbare se face pe o functie publica corespunzatoare si numai daca functionarul in cauza este apt profesional sa indeplineasca noile atributii ce ii revin.

Dreptul la asistenta medicala, medicamente si proteze in conditiile legii in caz de imbolnavire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al indeplinirii obligatiilor decurgand din plata contributiei la asigurarile sociale, sanatate, etc.

Dreptul la pensie, precum si la celelalte drepturi de asigurari sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezinta o forma de retribuire a functionarului public conferita la incetarea functiei ca urmare a indeplinirii conditiilor legale referitoare la varsta, vechime in functie si stagiul de cotizare. Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urmas potrivit legii.

Mai exista o categorie de drepturi, de factura politica, care sunt inerente conditiei de cetatean, dar care au fost incluse in Statutul functionarilor publici nu pentru ca ar fi specifice numai lor, ci pentru ca se exercita in mod specific de catre lucratorii din administratie, si pentru faptul ca s-a dorit evidentierea apartenentei lor si la aceasta categorie profesionala - desigur cu exceptiile prevazute de statutele speciale pentru militari, militarizati sau alte categorii de functionari civili - dar in anumite conditii impuse de regimul specific functiei publice.

Dreptul la opinie al functionarilor publici este garantat. Aceasta prevedere particularizeaza art. 30 din Constitutie privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de cetateanul obisnuit, exercitarea acestui drept este supusa unor conditionari dupa cum urmeaza si anume:

in afara serviciului, desi legea nu interzice, apreciem ca trebuie sa existe o conduita rezervata si masurata, in exprimarea ideilor sale, pentru a nu afecta prestigiul organului din care face parte;

in exercitarea atributiilor de serviciu functionarul este obligat sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor sale politice, sa nu favorizeze vreun partid si sa nu participe la activitati politice in timpul programului de lucru.

Aceasta prima idee este sustinuta de rationamentul dedus din consacrarea expresa a dreptului de asociere in sindicate de unde concluzia inexistentei vreunei limitari a dreptului de asociere politica a functionarilor publici - interdictia constitutionala privitoare la aceasta categorie, asa cum se prevede in art. 40, alin. 3 teza ultima cu referire la legea organica a functionarilor, nefiind nici preluata, nici eliminata de Statut, decat in masura in care este consacrata prin legi organice.

Exista cazuri speciale, ca, de exemplu, in situatia secretarului localitatii care daca incalca aceasta opreliste suporta sanctiunea eliberarii din functie[47] daca este membru al unui partid politic.

Totusi, functionarilor publici li se interzice sa faca parte din organele de conducere ale partidelor politice.

Pentru a asigura totusi o protectie juridica completa a functionarilor fata de posibile discriminari rezultate din exercitarea dreptului la opinie si pentru intarirea principiului statutar al egalitatii sanselor la intrarea si promovarea in corpul functionarilor publici s-a prevazut interzicerea oricarei discriminari intre functionari pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, orientare sexuala, stare materiala, origine sociala sau de orice alta asemenea natura.

Dreptul de asociere sindicala este garantat functionarilor publici, in conditiile legii. Cei interesati pot, in mod liber, sa infiinteze organizatii sindicale, sa adere la ele si sa exercite orice mandat in cadrul acestora. Sunt exceptati inaltii functionari publici, cei de conducere si categoriile carora le este interzis acest drept prin statute speciale.

Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putand exista autoritati si institutii in care sa nu existe organizatii sindicale sau sa existe functionari care sa nu faca parte din ele. Pentru cazul inexistentei unei asemenea organizari legea a prevazut in mod expres ca in comisiile paritare - create pentru a participa la stabilirea masurilor privind conditiile de munca ale functionarilor si buna functionare a autoritatii - acestia sa fie reprezentati prin desemnarea cu vot majoritar de catre masa lucratorilor. Desigur, functionarii auxiliari se pot organiza in sindicate potrivit dreptului comun in materie (a se vedea Hotararea de Guvern nr. 1210/2003 privind aceste comisii).

Functionarilor li se mai recunoaste si dreptul de asociere in organizatii profesionale sau in alte organizatii avand ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregatirii profesionale si protejarea statutului lor. Recunoasterea acestui drept se face in afara oricarei conotatii politice, dar si fara posibilitatea unui amestec sau interventii legal recunoscute a autoritatilor nici in formarea si nici in activitatea acestor organizatii.

Dreptul la greva este recunoscut functionarilor in conditiile legii, el reprezentand un drept fundamental al salariatilor consacrat de Constitutie pentru apararea intereselor profesionale, economice si sociale ale acestora. Desigur, statute speciale, mai ales pentru functionarii militari sau militarizati, pot sa nu recunoasca un asemenea drept, dupa cum el nu este recunoscut expres de legea cadru[48] acestor categorii si nici functionarilor publici, lege fata de care Statutul functionarilor avand valoarea de reglementare speciala, deroga recunoscand dreptul la declansarea conflictului (colectiv) de munca. Intrucat serviciul public se desfasoara permanent, exercitarea dreptului la greva trebuie sa aiba loc in conditiile asigurarii functionarii normale a acestuia pe timpul intreruperii activitatii (starea civila, administratia cimitirelor, etc.), adica continuitatea si celeritatea serviciului public.

B. Indatoririle functionarilor publici ce decurg din situatia lor personala

In mod corespunzator, functionarul are si o serie de indatoriri, vizand obligativitatea de a desfasura o activitate corespunzatoare, de a respecta timpul de lucru, de a plati contributia la asigurarile sociale, de a respecta disciplina de serviciu, etc.

Ca o concluzie generala privind drepturile si indatoririle specifice functionarilor si derivand din raporturile lor personale cu institutia in care se afla vom remarca urmatoarele:

corespunzator drepturilor acestora (la salar, la odihna), institutiei ii corespund obligatii corelative (de plata a salariului, de acordare si plata a concediului);

in mod similar, corelativ obligatiilor functionarului (cum sunt cele legate de respectarea programului de lucru al institutiei, a disciplinei de serviciu) ii corespund drepturile acesteia de a pretinde indeplinirea lor conforma, in caz contrar operand tragerea la raspundere a celor vinovati;

si aceste drepturi si obligatii au un caracter obiectiv prin reglementarea lor statutara, dar subiectiv prin exercitarea personala, partile neputand sa le elimine, sa le ignore sau sa le fixeze in alt fel, in alta formulare, continut sau reglementare, decat cele cuprinse in legea organica cadru, sub sanctiunea nulitatii actelor ilegale astfel emise.

1.6. Clasificarea functiilor publice si categoriilor de functionari publici

Intrucat intre functia publica si titular exista o legatura indisolubila, clasificarea functiei reprezinta si o clasificare, implicita, a functionarilor. Aceasta operatiune de grupare are la baza mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se regasesc chiar in Statut.

A. Dupa nivelul atributiilor, mai precis al competentei, incredintate titularului functiei publice, functiile publice se impart in trei categorii:

a.       functii publice corespunzatoare categoriilor inaltilor functionari publici;

b.      functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de conducere;

c.       functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de executie.

Din pacate, legea nu stabileste continutul fiecarei functii, cu drepturile si obligatiile ce decurg din ea, ci se multumeste sa le enumere, stabilind in mod limitativ ca functionarii publici din clasele a II-a (cu studii superioare de scurta durata absolvite cu diploma) si a III-a (cu studii liceale absolvite cu diploma) pot ocupa numai functii publice de executie, cu exceptiile prevazute de legile speciale[49]. Totusi, se precizeaza ca functionarii publici de conducere organizeaza, coordoneaza, indruma si controleaza activitatile care implica exercitarea prerogativelor de putere publica, sub autoritatea unui functionar public ierarhic superior sau a unui demnitar omitand, din pacate, primarul, viceprimarul, presedintele si vicepresedintii consiliului judetean ca persoane alese.

Categoria inaltilor functionar publici cuprinde persoanele care sunt numite in una din urmatoarele functii publice: secretar general al Guvernului si secretar general adjunct al Guvernului; secretari generali din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; prefect; secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; subprefect; inspector general guvernamental[50].

La nivel teritorial inalti functionari publici sunt prefectul si subprefectul.

Inaltii functionari publici realizeaza managementul de nivel superior in administratia publica centrala si in autoritatile administrative autonome.

Categoria inaltilor functionari publici cuprinde persoane care trebuie sa indeplineasca conditiile generale de acces la functia publica prevazute de art. 50 din Statut, precum si studii universitare de licenta, respectiv studii superioare de lunga durata absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta, are cel putin 5 ani vechime in specialitatea studiilor necesare executarii functiei publice, a absolvit programe de formare specializata pentru ocuparea unei functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici; a promovat concursul national pentru intrarea in categoria inaltilor functionari publici.

Numirea inaltilor functionari publici se face de catre:

Guvern pentru: secretar general al Guvernului si secretar general adjunct al Guvernului; prefect si subprefect;

Primul ministru pentru: secretar general din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; inspector guvernamental.

Functionarii publici de conducere cuprind urmatoarele persoane:

a)      director general si director general adjunct din aparatul autoritatilor administrative autonome, al ministerelor si al celorlalte organe ale administratiei publice centrale precum si functiile specifice asimilate acestora;

b)      director si director adjunct din aparatul autoritatilor administrative autonome, al ministerelor si al celorlalte organe ale administratiei publice centrale precum si functiile specifice asimilate acestora;

c)      secretarul unitatii administrativ-teritoriale;

d)     director executiv si director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organelor de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale, in cadrul institutiei prefectului, in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si ale institutiilor publice subordonate acestora, precum si in functiile publice specifice asimilate acestora;

e)      sef serviciu, precum si in functiile publice specifice asimilate acestora;

f)       sef birou, precum si in functiile publice specifice asimilate acestora.

Rezulta ca unele functii de conducere sunt in mod special de nivel central (director general), altele numai de nivel local (secretarul de localitate), iar unele pot fi atat de nivel teritorial sau local (director executiv) cat si central (sef birou, sef serviciu).

Pe de alta parte, functia de conducere are un sens deosebit de larg incluzand atributii de organizare, coordonare, indrumare si control, cat si dreptul de decizie, pe care reglementarea legala a omis sa-l prevada. In acest sens este functionar de conducere atat cel care are toate aceste atribute (subintelegandu-se ca cel ce are dreptul de decizie le exercita, implicit, pe toate celelalte), de regula conducatorul autoritatii institutiei publice, dar si conducatorii de compartimente, chiar daca aceste structuri nu au, de exemplu, decat atributul de control incredintat in mod limitativ. Rezulta ca functiile de conducere pot viza conducerea autoritatii in ansamblul ei ori conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent de marimea compartimentului, inclusiv cea mai mica subdiviziune (de genul biroului sau oficiului).

In sfarsit, in cadrul aceluiasi sistem de clasificare mai distingem intre functii de conducere ierarhic superioare (director general, director) si ierarhic inferioare (sef serviciu, sef birou).

Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri exprese la functiile de conducere. Astfel, de exemplu, in cazul numirii functionarilor de catre conducatorii autoritatilor sau institutiilor publice sau a destituirii din functia publica a acestora.

Functiile publice de executie cuprind urmatoarele clase[51]:

a)      clasa I-a include expertii, consilierii, inspectorii, consilierii juridici si auditorii;

b)      clasa a II-a cuprinde referentii de specialitate;

c)      clasa a III-a include referentii.

La randul lor, functiile publice de executie sunt structurate pe grade profesionale, dupa cum urmeaza:

a)      superior, ca nivel maxim;

b)      principal;

c)      asistent;

d)     debutant.

Uneori, Statutul face referire expresa la functionari de executie atunci cand prevede modul de recuperare sau plata majorata pentru orele suplimentare lucrate peste program.

Distinctia intre functii de conducere si functii de executie are importanta sub mai multe aspecte:

- de regula, numai functionarul de conducere poate emite acte de autoritate (dispozitii) cu efecte in interiorul institutiei si asupra subordonatilor sai, iar in cazul conducatorului acesteia efectele se pot extinde si in afara autoritatii.

- dispozitiile functionarilor de conducere sunt obligatorii pentru cei de executie care trebuie sa se conformeze acestora, subordonandu-se ierarhic.

- numirea si eliberarea din functie a personalului de executie de face de conducatorul autoritatii sau institutiei, in vreme ce conducatorul compartimentului unde functioneaza poate dispune sau propune masuri disciplinare pentru abaterile acestuia.

- functionarii de conducere pot sa-si delege, in mod permanent sau temporar, anumite atributii personalului din subordine.

- numai conducatorul autoritatii sau institutiei publice reprezinta insusi organul de stat atat in raporturile interne din cadrul administratiei respective, cat, mai ales, in relatiile externe, din afara acesteia, putand emite actele administrative corespunzatoare in acest sens, si incheia acte juridice (contracte) ce angajeaza raspunderea autoritatii respective.

B. Dupa cerintele privind nivelul studiilor absolvite Statutul distinge urmatoarele clase necesare ocuparii functiei publice[52]:

a)    clasa I-a cuprinde functiile ce necesita studii universitare de licenta absolvite cu diploma sau echivalenta;

b)   clasa a II-a vizeaza functii ce reclama studii superioare de scurta durata absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta;

c)    clasa a III-a vizeaza functii publice care necesita studii medii liceale absolvite cu diploma de bacalaureat.

Spre deosebire de reglementarea initiala din Statut cea actuala nu mai prevede si continutul acestor functii, diferentiat dupa nivelul studiilor, prevazand ca functionarii publici din clasele a II-a si a III-a pot ocupa numai functii de executie, in vreme ce pentru cele de conducere, "per a contrario" sunt necesare numai studii universitare de licenta, determinand continutul formal al acestora (organizare, coordonare, indrumare si control.

Structura carierei functionarilor public de executie este astfel realizata incat ea cuprinde:

a)      clasele, adaugam noi profesionale, respectiv clasa I-a, a II-a si a III-a, fiecare cuprinzand functii specifice, cum ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a II-a sau referent pentru clasa a III-a;

b)      in cadrul claselor se disting gradele profesionale de debutant, asistent, principal si superior ca nivel maxim;

c)      existenta claselor de studii I-a, a II-a si a III-a, avand in vedere ca ultimele clase vizeaza numai functii publice de executie;

d)     in cadrul gradelor profesionale se disting gradele de salarizare conditionate de vechimea in functie, de calificativele obtinute si de promovarea concursului.

In acest fel clasele profesionale cuprind gradele profesionale, iar acestea includ gradele de salarizare, toate acestea dublate de clasele de studii.

C. Dupa sfera atributiilor incredintate distingem[53]:

a)         functii publice generale reprezentand ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter general comune tuturor autoritatilor si institutiilor in vederea realizarii competentelor lor generale;

b)        functii publice specifice reprezentand ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter specific unor autoritati si institutii publice, in vederea realizarii competentelor lor specifice sau care necesita competente si responsabilitati specifice.

Din clasificarea legala nu rezulta cu certitudine continutul exact al fiecarei categorii de functii, mai ales ca se face confuzie intre caracterul general si special al functiei, pe de o parte, cu cel al competentei generale si speciale, apartinand autoritatii sau institutiei publice, pe de alt parte.

Or, conform clasificarii competentei materiale o autoritate nu poate fi incadrata decat in una din formele sale, fie generala (guvern, consilii locale si judetene, prefect, primar), fie speciala (ministere si alte organe centrale ale administratiei publice de specialitate, inclusiv serviciile lor deconcentrate in teritoriu).

Credem, mai degraba, ca s-a avut in vedere felul structurii in care isi desfasoara activitatea functionarii in care sens cei din structurile functionale (de genul juridic, financiar-contabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor institutiilor si autoritatilor publice asigurand buna functionare a acestora, in vreme ce functiile publice specifice (secretar de localitate sau judet, politist, vames, lucrator in domeniul financiar, sanitar - veterinar, etc.) sunt expresia competentei proprii si distincte specifice numai unei anumite autoritati sau institutii publice.

D. Dupa vechimea si durata functiei distingem intre functionarii publici debutanti si functionarii definitivi[54].

Debutantii sunt persoanele numite in functii de executie, care au promovat concursul pentru ocuparea unei functii publice de grad profesional debutant si nu indeplinesc conditiile legale pentru ocuparea unei functii publice definitive.

Perioada de stagiu pe care trebuie sa o parcurga un functionar debutant difera dupa clasa in care se afla, astfel pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este de 8 luni, iar pentru clasa a III-a este de 6 luni.

La expirarea perioadei de stagiu in baza evaluarii obtinute cel in cauza va fi numit sau nu in functia publica de executie definitiva in gradul profesional de asistent.

Definitivii sunt debutantii titulari pe functie, persoanele titularizate prin concurs si care au vechimea minima in specialitate studiilor necesare (corespunzatoare) functiei publice de 12, 8 si 6 luni corespunzator nivelului studiilor absolvite si care intra in Corpul functionarilor publici, precum si absolventii programelor de formare si perfectionare in administratia publica, ultimele doua categorii netrebuind sa parcurga etapa de stagiatura ea fiind asimilata cu vechimea in functie sau cu durata cursurilor de formare si perfectionare.

Functionarii publici definitivi sunt numiti in functie pe durata nedeterminata, dar prin exceptie functiile publice pot fi ocupate pe o perioada determinata, in conditiile expres prevazute de lege.

E. Dupa modul de investire Statutul face distinctie intre functionarii publici si personalul (auxiliar) din aparatul propriu (de lucru) al autoritatilor si institutiilor publice care nu exercita prerogative de putere publica.

Distinctia are urmatoarele consecinte:

functionarii publici sunt numiti, iar personalul incheie contract de munca;

functionarii exercita o functie publica in vreme ce acest personal efectueaza activitati de secretariat-administrative, protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire, neavand aceasta calitate;

functionarii publici sunt supusi regimului juridic de drept public, cel administrativ, prevazut de Statut, in vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de drept privat, Codului si legislatiei muncii;

jurisdictia litigiilor privitoare la functia publica revine instantelor de contencios administrativ, iar cea a litigiilor de munca instantelor de drept comun.

Tot in cadrul modului de investire Statutul face distinctie intre functionari publici numiti si persoane numite sau alese in functii de demnitate publica, ultimele categorii neintrand sub incidenta sa.

Distinctia dintre cele doua categorii consta in mai multe trasaturi:

- functionarii numiti desfasoara o activitate nelimitata in timp, in vreme ce personalul ales isi exercita functia, de regula, pana la expirarea mandatului pentru care a avut loc alegerea.

- revocarea din functie se face in mod distinct, respectiv in cazul functionarului de catre cel care a efectuat numirea, iar cazul celor alesi la expirarea mandatului, ori in alte cazuri expres prevazute (deces, demisie).

- functionarii numiti sunt investiti prin actul unilateral al numirii, in timp ce personalul ales este investit prin operatiunea alegerii supusa validarii (primarul, consilierul, etc.).

F. Dupa competenta teritoriala exercitata distingem functionari publici de stat, functionari publici teritoriali si functionari publici locali[55].

G. Dupa gradul de strictete a disciplinei si modul de subordonare distingem, in functie de calitatea persoanei, functionari civili si functionari militari, cu regimuri juridice distincte, ultimii fiind supusi exclusiv incidentei regulamentelor militare si unei jurisdictii proprii, inclusiv sub aspectul raspunderii juridice.

H. Dupa caracterul atributiilor distingem functionari publici generali si functionari publici speciali.

Functionarii publici generali sunt functionarii care ocupa functii publice generale. Aceste functii generale reprezinta ansamblul atributiilor si competentelor cu caracter general si comun tuturor autoritatilor si institutiilor publice in vederea realizarii competentelor lor generale.

Functionarii publici speciali sunt functionarii care ocupa functii speciale adica acele functii care reprezinta ansamblul atributiilor si competentelor cu caracter specific unor activitati si institutii publice stabilite in vederea realizarii competentelor lor specifice sau care necesita competente si responsabilitati specifice.

Echivalarea functiilor publice specifice cu functiile publice generale se face prin statutele speciale.

1.8. Acorduri colective. Comisii paritare

Modificarile aduse statutului functionarilor publici prin Legea nr.215/2006 da posibilitatea autoritatilor si institutiilor publice sa incheia acorduri cu sindicatele reprezentative ale functionarilor publici sau cu reprezentantii functionarilor publici. Aceste acorduri pot cuprinde numai masuri referitoare la:

constituirea si utilizarea fondurilor destinate imbunatatirii conditiilor la locul de munca;

sanatatea si securitatea in munca;

programul zilnic de lucru;

perfectionarea profesionala;

masuri referitoare la protectia celor alesi in organele de conducere ale organizatiilor sindicale neprevazute in alte legi.

In cazul in care in autoritatea sau institutia publica sindicatul nu este reprezentativ sau functionarii publici nu sunt organizati in sindicate acordul se incheie cu functionarii publici desemnati din randul acestora.

Din analiza acestor prevederi legale rezulta ca autoritatile si institutiile publice pot incheia acorduri cu organizatiile sindicale dar numai in anumite domenii limitate iar enumerarea prevazuta de lege este limitativa si nu sub forma de exemple deoarece textul de lege prevede ca se pot "cuprinde numai masuri referitoare la".

Pentru a se putea incheia astfel de acorduri autoritatea sau institutia publica trebuie sa furnizeze sindicatelor reprezentative sau reprezentantilor functionarilor publici informatiile necesare referitoare la domeniile in care se pot prevedea masuri in acordurile incheiate. Pentru a urmarii modul in care se respecta acordurile stabilite cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentantii functionarilor publici in cadrul autoritatilor si institutiilor publice se constituie comisii paritare. In aceste comisii intra un numar egal de reprezentanti desemnati de conducerea autoritatii sau institutiei publice si de sindicatele reprezentative ale functionarilor. In cazul in care sindicatul nu este reprezentativ reprezentantii lor vor fi desemnati prin votul majoritatii functionarilor publici din acea autoritate sau institutie publica.

Aceste comisii paritare sunt consultate in urmatoarele situatii:

la stabilirea masurilor de imbunatatire a calitatii activitatii autoritatilor sau institutiilor publice pentru care sunt constituite;

la stabilirea oricaror masuri privind pregatirea profesionala a functionarilor publici daca costul acestora sunt suportate din fonduri bugetare;

la stabilirea programului de lucru de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice;

alte situatii stabilite de lege.

In exercitarea atributiilor lor comisiile paritare emit avize consultative. Aceste comisii intocmesc rapoarte trimestriale cu privire la respectarea acordurilor incheiate intre conducerea autoritatii sau institutiei publice si organizatiile sindicale sau reprezentantilor functionarilor publici. Rapoartele se comunica conducatorului autoritatii sau institutiei publice si conducerii sindicatelor reprezentative ale functionarilor publici.

2. Resursele materiale

Resursele materiale utilizate in administratie sunt bunuri sau valori mobile si imobile, iar in cadrul lor un rol deosebit revine echipamentului din dotare, mobilierului si localurilor sau sediilor.

Echipamentul administrativ este alcatuit din aparatura, masinile si materialele, precum si din furniturile (hartie, formulare, imprimate, rechizite de birou etc.) a caror folosire este curenta in muncile de birou. Resursele procurarii lor si ale realizarii dotarilor necesare intereseaza, sub aspectul studiului, stiintele economice si dreptul financiar, iar sub aspectul stiintei administratiei intereseaza dotarea optima si folosirea rationala a dotarilor in vederea asigurarii eficientei activitatii executive si a nesolicitarii exagerate a resurselor bugetare.

Activitatea de rationalizare a echipamentului administrativ are in vedere[56] urmatoarele aspecte importante:

a. standardizarea echipamentului, adica asigurarea uniformizarii dotarii administrative, mai ales la aceleasi nivele ale organizarii administrative (primarii, prefecturi, ministere etc.), ceea ce trebuie sa determine un maximum de functionalitate, desigur, la nivelul cunoscut intr-o perioada de societate;

b. elaborarea normativelor de dotare cu echipament in urma cercetarii si cunoasterii nevoilor reale ale activitatii executive.

c. mecanizarea si automatizarea operatiunilor de birou prin adaptarea administratiei la progresul tehnic aplicabil acestui sector. Acest din urma aspect, mai ales in privinta utilizarii aparaturii de prelucrare automata a datelor, cu toate marile avantaje oferite in privinta economiei de timp, resurse si personal, este supus unor limitari[57] ce afecteaza introducerea si folosirea echipamentului modern. Astfel:

- Opereaza limitari de ordin intelectiv, in care sens trebuie precizat ca nu orice aspect al activitatii executive se preteaza la realizarea sa prin intermediul noii tehnici, intrucat activitatea intelectuala nu poate fi suplinita de masina in materia conceptiei si a deciziei. Astfel, daca majoritatea operatiunilor administrative de birou - mai ales in domeniul strangerii, retransmiterii, inregistrarii, prelucrarii si pastrarii datelor - se pot realiza mecanizat si automatizat, activitatea de analiza si apreciere a informatiilor necesara actului decizional nu se preteaza la un asemenea tratament, cel putin in actualul stadiu al dezvoltarii in care ne aflam, decat intr-un mod cu totul exceptional, cum ar fi, de pilda, stabilirea impozitelor, aportul factorului uman ramanand hotarator chiar si in modul de programare a aparaturii.

- Exista limitari aduse introducerii noii tehnici care sunt de ordin economic si structural-functional. In acest sens inzestrarea trebuie sa fie rentabila, adica fata de costul investitiei facute sa se efectueze un mare volum de lucrari cu mijloacele din dotare, care sa aiba si o folosinta de durata, ce permite o reala amortizare a lor. Trebuie sa remarcam faptul ca nu la toate nivelele administrative si nu la orice autoritate e necesara aceeasi dotare tehnica, astfel, de pilda, s-ar putea ca prelucrarea automata a datelor la nivele ierarhice inferioare sa se preteze mai bine prin organizarea unor oficii de calcul teritoriale comune, decat prin dotarea fiecarui organ executiv cu tehnica respectiva, reunindu-se, astfel, volumul de munca al mai multor institutii.

- Apar si limitari de ordin psiho-social si traditional ce tin de existenta unei rutine administrative formate in activitatea executiva indelungata a unor persoane si care se reflecta in atitudini si reactii personale negative, uneori chiar de obstructionare fata de tendintele novatoare de introducere a noilor mijloace si metode, legate mai ales de temerea insuficientei cunoasterii si utilizarii acestora si, mai ales, de eventualitatea pierderii locului de munca datorita modificarilor structurale si de personal aferente noii tehnologii introduse.

Cand ne referim la echipamentul administrativ avem in vedere, in special, echipamentele de prelucrare a datelor si de reproducere de birou, cele de transmitere a informatiilor, cele de transport automatizat al corespondentei, sistemele automatizate de registratura si tehnicile moderne de pastrare si distrugere a documentelor.

a. In cazul echipamentului de inregistrare, prelucrare si de reproducere a datelor in activitatea de birou[58] se are in vedere faptul ca documentul scris sau inscrisul constatator, inclusiv al actelor juridice, dar si al unor operatiuni tehnico-materiale, este "produsul" de baza al activitatii executive. Acesta se redacteaza dactilografiat dupa un inscris de mana (manuscris) aprobat si care trebuie realizat intr-un numar mare de exemplare (originale sau copii), conform numarului de destinatari, de parti interesate, ori in functie de nevoile de documentare etc. Realizarea acestor operatiuni este inca conditionata de existenta unor tehnici si sisteme de reproducere a documentelor (reprografie) incepand cu copierea dactilografica, fotocopierea, copierea electrostatica (Rank Xerox), heliografierea, serigrafierea, microcopierea, etc. Important este ca din momentul redactarii sa existe o limitare a numarului de documente la strictul necesar.

b. Echipamentul de transmitere a informatiilor la distanta vizeaza mijloacele moderne ce permit legatura simultana sau succesiva intre doi sau mai multi factori ai comunicarii, cum este cazul interfonului, telefonului, telexului, telefaxului, al echipamentului pentru apel urgent (portativ sau fix).

c. Transportul automatizat al corespondentei prezinta o importanta deosebita in marile institutii si sedii administrative cu un amplu volum informational si al lucrarilor de birou, tehnica urmarind imbunatatirea fluxului informational si a circuitului acestuia in interior prin intermediul transportoarelor cu banda, al celor cu buzunare sau cutii, inclusiv mijloace pneumatice, a interconectarii aparaturii computerizate.[59]

d. Sistemele automate de registratura au in vedere inscrierea si clasificarea documentelor (dosare, lucrari) in baza unor coduri care sunt apoi inregistrate in memoria unui calculator, putand fi ulterior identificate la solicitare, inclusiv asupra locului de pastrare.

e. Tehnicile moderne de pastrare sau arhivare a documentelor au in vedere realizarea unei depozitari bazate pe criterii riguroase si de catre un serviciu anume specializat cu o buna dotare tehnica, ce include depunerea in rafturi mobile dupa o ordine codificata prestabilita si inregistrata in memoria unui calculator. Documentul este identificat la solicitare de catre functionarul specializat aflat intr-un centru dispecer, conectat cu intreaga institutie (de pilda, prin reteaua telefonica sau calculator) si care elibereaza documentul care a fost solicitat sau copia acestuia.

Dezvoltarea preocuparilor privind perfectionarea activitatii si a dotarii birourilor a condus la aparitia unei noi stiinte, respectiv birotica.

Crearea retelei interne (intranetul) in cadrul institutiei, a celei externe (extranetul) si a celei internationale (internetul) reprezinta criteriul de performanta in materia circuitului informatiilor si pentru administratia publica.

Localurile (sediile) autoritatilor administrative

Organul executiv isi are sediul (principal, daca este cazul), de regula, in localitatea de resedinta a unitatii administrativ-teritoriale la al carei nivel este constituit sau in capitala. In principiu, o singura cladire este suficienta, dar, in functie de nevoi, este recomandabil ca intreg grupul de constructii sa fie invecinat, asigurand o concentrare a mai multor autoritati si institutii de la acelasi nivel si de acelasi interes, ceea ce usureaza atat conlucrarea intre oficiali, cat si accesul publicului solicitant in vederea rezolvarii problemelor sale (de exemplu, in cazul autoritatilor financiar - bancare).

Localul institutiei executive trebuie sa asigure functionalitatea adecvata specificului autoritatii gazduite (primarie, finante, politie etc.), sa confere conditii igienico-sanitare si de lucru personalului, caracterizandu-se printr-un stil sobru si o arhitectura ce reflecta nivelul de dezvoltare economica a zonei, traditiile locale, etc.

Incaperile sau birourile pot fi astfel concepute si amplasate incat sa fie destinate folosirii lor de catre una sau mai multe persoane, reflectand unitatea serviciului si specificul structurilor sau compartimentelor interne. In acest fel se asigura atat functionalitatea maxima necesara, evitandu-se, de pilda, deplasarea inutila a personalului propriu, cat si limitarea accesului publicului in mod strict numai la acele servicii specializate relatiilor exterioare, precum registratura, biroul primirilor in audienta, etc.

Suprafata medie locativa este de 3-6 mp de functionar, cu respectarea unui anumit volum al incaperii, a conditiilor de iluminat - natural sau artificial - a unei bune izolari fonice. In incaperi se afla mobilierul adecvat muncii respective (birouri, fisete), mijloacele tehnice necesare primirii, prelucrarii si transmiterii informatiilor (calculator, computer, telefon, telefax), echipamentul de dactilografiat, de multiplicare a documentelor etc. In unele situatii incaperile pot primi o destinatie speciala - de pilda, arhiva, documentele secrete, casieria - necesitand amenajare speciala, cum ar fi sistemul de siguranta si de alarmare pentru prevenirea patrunderii persoanelor neautorizate, a sustragerilor sau a incendiilor.

Reglementari de ordine interioara pot prevedea modul de asigurare a pazei sediului, dotarea cu mijloace de prevenire si stingere a incendiilor, accesul publicului, iluminatul de siguranta, situatiile de avarii si modul de interventie etc.

3. Resursele financiare

Autoritatile executive au nevoie, pentru desfasurarea eficienta a activitatii lor - pe langa cadrul legal bine definit si de un personal temeinic pregatit - de existenta unor mijloace materiale si a unor resurse financiare, astfel constituite incat sa corespunda nevoilor reale ale administratiei, fara sa greveze bugetul public sustragand valori care ar putea fi utile in alte sectoare ale vietii publice.

Resursele financiare se constituie, de regula, din bugetele alocate de stat sau de colectivitatile locale in beneficiul autoritatilor respective care au un plan propriu de cheltuieli, precum si un cont bancar, ceea ce permite o anumita independenta in modul de dispunere asupra fondurilor existente. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea ca in mod partial ori chiar in totalitate autoritatea sa realizeze si venituri proprii (de pilda, din impozitele si taxele locale) care sa-i acopere cheltuielile financiare in modul de efectuare a platilor pentru diverse cheltuieli, prevenind risipirea resurselor, contribuind la realizarea de economii, ceea ce poate conduce la o activitate optima sub aspectul costurilor scazute ale serviciilor administrative.