Administratia publica din Romania

Administratia publica din Romania

Sectiunea I

Consideratii generale privind administratia publica din Romania

1. Conceptul de administratie publica

Administratia, fie in acceptiunea sa publica, fie in cea privata, se regaseste pretutindeni in toata complexitatea vietii sociale, si constituie una din cele mai necesare activitati umane.

Conceptul de administratie, naste o serie larga de intrebari ale caror raspunsuri sunt date din perspective diferite, in functie de autori, de perioada istorica in care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile pe care le determina. Complexitatea fenomenului administrativ reiese din faptul ca in mod obisnuit vorbim de administratie publica si privata, de administratori si functionari publici care indeplinesc functii administrative, de persoane care aflate sub comanda altora executa decizii si de persoane care pun in aplicare decizii si de persoane care pun in aplicare deciziile celor aflati intr-o pozitie ierarhica superioara .

Termenul de administratie este originar din vechiul drept roman administer, care are sensul de a sluji, a ajuta, a folosi la ceva, prefixul ad arata directia, sensul si subliniaza starea de inferioritate in raport cu magister, care semnifica superiorul, cel care comanda, ori duce la indeplinire o misiune comandata. In acelasi sens, in literatura de specialitate,[1] se precizeaza ca termenul provine din latinescul administer inseamna servitor si este in legatura cu cuvantul magister ce il desemneaza pe stapan caruia i se subordoneaza servitorul si pe care acesta trebuie sa il slujeasca. Aceasta este o administratie particulara distincta de administratia publica, ambele reprezentand genuri de administratie, fiecare la randul lor, avand mai multe specii.

Pornind de la sensul etimologic al cuvantului, in doctrina, s-a dat si o alta seminificatie notiunii de administratie aceea a serviciului celui mai mic, sub comanda.

Notiunea de a administra arata actiunea cuiva de a ajuta, de a servi la ceva, dupa care termenul a fost folosit pentru a indica o activitate administrativa, care este o activitate subordonata, ce se indeplineste la ordinele cuiva. Ca atare, se apreciaza ca insusi ministrul este in primul rand servitor, desigur al cetateanului, pe care acesta trebuie sa-l serveasca.

În sens larg, notiunea de administratie cuprinde o activitate ce semnifica faptul de a administra, de a gestiona, de a gospodari si organul (sau autoritatea) care exercita o astfel de activitate. Cele doua sensuri semnifica totodata si cele doua laturi ale administratiei: prima, latura materiala, sau activitatea propriu-zisa, a doua, latura formala, organizatorica sau structura administrativa care realizeaza activitatea. Cele doua laturi sunt interdependente, neputandu-se vorbi de o activitate administrativa fara a identifica si organul care o desfasoara, dupa cum nici nu ne puteam inchipui existenta unei structuri administrative fara ca aceasta sa primeasca sau sa aiba o insarcinare, o misiune, fara sa contribuie la atingerea unui scop. Administratia apare in acelasi timp, ca o activitate ce imbina o multitudine de mijloace in vederea obtinerii unui rezultat ordonat, stabilit cu alte cuvinte, ideea esentiala a administratiei este ideea de organizare dupa cum subliniaza un autor potrivit careia ordinea este buna administrare. De unde, de asemenea rezulta si un alt sens al notiunii de organizare ierarhica, in care organul (sau autoritatea) care ordona sau organizeaza este superioara organelor care executa.

Notiunea de administratie are si acceptiunea de administratie publica ce desemneaza ansamblul de organe care infaptuiesc, conduc si executa treburile publice.

Administratia publica in orice societate, fie ea clasica fie moderna, reprezinta in esenta, un instrument al statului indispensabil in atingerea unor deziderate, a unor obiective majore determinate de el, in fapt de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice, in scopul satisfacerii interesului general, prin actiunea puterii publice.

Administratia publica reprezinta aparatul de gestiune al problemelor publice. Ea este constituita din ansamblul serviciilor a caror buna desfasurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politica. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se da oricarui grup social evoluat, instrumentul de coeziune si de coordonare indispensabila, fara de care societatea se dezintegreaza.

Administratia publica este, prin insasi natura sa, fara o filosofie proprie si coordonata unor scopuri in mod evident din sistemul de valori dominante, din puterea politica. Acest sistem de valori este si cel care fixeaza administratiei publice, in general, scopurile si mijloacele pe care trebuie sa le utilizeze pentru a le atinge.

Ca atare, se spune in mod curent, in acest sens, ca administratia publica este permanent plasata sub nivelul politic, subliniindu-se astfel ca si sfera administratiei publice, deasupra tuturor institutiilor administrative exista institutii politice, care faciliteaza existenta statului si satisfacerea nevoilor comune ale colectivitatii in conformitate cu deciziile institutiilor politice.

Totusi, administratia trebuie privita, mai intii din punct de vedere juridic, dupa cum am precizat, ca o activitate, in sens material, sau un ansamblu de persoane si de organe in sens organic. Ea insa poate fi privita si din punct de vedere sociologic, sens in care este considerata ca un sistem de organizare vasta si complexa ce constituie in sine un univers vizibil, avand legile si procedurile sale, mijloacele sale de constrangere, obiceiurile si simbolurile sale, ca si limbajul si mijloacele sale de comunicare.

Administratia publica se prezinta astfel ca o organizare distincta in cadrul unei organizari speciale, si ea reprezinta studiul acestei organizari specifice intr-un stat dat. Cu alte cuvinte administratia este un ansamblu de structuri speciale sau un macrocosmos de macrocosmosuri sociale ocupand un loc aparte, proeminent in societate unde este inserata in raport cu celelalte organizatii sau grupuri cu care ea poate fi comparata, biserica, asociatiile, sindicatele, societatea civila intr-un cuvant, grupuri sociale structurate si ierarhizate.

Abordand administratia publica din diviziunea structuralista constatam ca termenul de structura curent folosit are aceeasi semnificatie cu cel de organizare administrativa, in sensurile sale fundamentale. În conceptia structuralista notiunea de structura desemneaza ordonarea unor parti care formeaza un intreg. Altfel spus, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o institutie in asezarea componentelor sale, in timp ce structura ne duce cu un pas mai depate, adica sa vedem si relatiile din interiorul acesteia ca si pe acelea ce apar in mediul in care exista si care confirma ceea ce este stabil si esential in organizarea sa.

Din punctul de vedere al dreptului administrativ, prin structura administratiei publice intelegem ansamblul organelor administrative ordonate si dispuse pe orizontala sau verticala, dupa anumite criterii (teritorial si functional), pe baza unor reguli bine determinate si intre care se stabilesc o varietate de raporturi administrative.

Administratia publica prin multitudinea autoritatilor administrative ale statului si colectivitatilor locale, determina, ordonarea in vederea realizarii functiilor pe care acestea le au, in baza a doua criterii si anume: criteriul teritorial, caruia ii corespunde o structura ierarhica si criteriul competentei materiale, careia ii corespunde structura functionala. Asadar, administratia publica este amenajata sub forma unei structuri mixte ierarhic- functionale.

Potrivit criteriului teritorial, in viziunea traditionala autoritatile administratiei publice se vor imparti in autoritati centrale si autoritati locale, dupa raza teritoriala in care actioneaza, colectivitatea de cetateni fiind aceea care motiveaza existenta structurii teritoriale a administratiei publice. Astfel, autoritatile centrale actioneaza in interesul colectivitatii umane existente la nivelul statului, iar autoritatile locale pentru rezolvarea intereselor colectivitatilor locale.

Cat priveste criteriul functional, acesta divide autoritatile administratiei publice in autoritati cu competenta generala si autoritati cu competenta de specialitate.

Principalele conceptii asupra notiunii de administratie publica, in doctrina romaneasca din perioada interbelica, reprezentata in mod deosebit de Paul Negulescu si Anibal Teodorescu o explica prin raportarea sa la notiunile clasice de serviciu public si de puterea publica, autoritatea administrativa si de interesul public.

Astfel explicata, administratia publica din aceasta perioada, apare in principalele sale notiuni in multe puncte convergente cu cea din doctrina franceza traditionala, inteleasa drept actiune a puterii executive prin procedee de putere publica. Exista insa si puncte distincte, de pilda intr-o prima explicare a administratiei ca activitate a statului, Paul Negulescu, urmand linia de gandire a scolii germane, preciza ca administratia cuprinde intreaga activitate a statului care nu este nici legislatie, nici justitie. Deci, Negulescu admite existenta unei activitati administrative si dincolo de autoritatile puterii executive .

În acest sens, Negulescu sublinia ca administratia cuprinde activitatea statului reglementata de lege, si consta in activitatea tuturor servicilor publice destinate sa asigure satisfacerea intereselor generale, ea fiind organul care prin continua aplicatiune a legilor asigura toate nevoile societatii.

De asemenea, el arata ca administratiile publice sunt statul, judetul si comuna care sunt personificate, adica au initiativa, raspundere si capacitatea juridica de a face acte de putere publica, de comandament si acte patrimoniale, ele fiind persoane juridice, teritoriale cu dreptul de comanda si, ca atare ele pot aplica constrangerea in limitele unui anumit teritoriu.

Administratia publica, preciza in continuare Paul Negulescu "are un caracter de generalitate, nu de specialitate" precum si "un patrimoniu cu caracter de generalitate "prin care se "urmareste satisfacerea intereselor membrilor sai" .

Cat priveste conceptiile referitoare la notiunea de administratie de stat din perioada postbelica, elaborate pe baza Constitutiilor din 1948, 1952 si 1965, ele o folosesc pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate ale statului respectiv de realizare a puterii de stat, indepartandu-se, astfel, cu mult de notiunea de administratie publica traditionala.

Conceptiile elaborate in aceasta perioada, afirma Antonie Iorgovan, reprezinta o continuare a disputelor teoretice din perioada interbelica, dar in alte conditii legislative, determinate de un alt regim politic.

De altfel, in literatura juridica din perioada postbelica au existat ample discutii cu privire la notiunea de administratie de stat si, ca atare o diversitate de opinii care aveau insa elemente fundamentale comune mai multor autori, fapt ce a putut sa duca la identificarea mai multor orientari teoretice.

Potrivit conceptiei lui Tudor Draganu ce analizeaza notiunea de administratie de stat sub aspectul sferei, sensului formal si functional, si a adeptilor acestei conceptii, este sustinuta ideea potrivit careia administratia de stat sau activitatea executiva este indeplinita, in principal, de organele administratiei de stat si, in subsidiar, masura necesara realizarii activitatii lor principale, de alte organe ale statului.

Unii dintre adeptii acestei conceptii, pentru a fi mai expliciti, opereaza cu doua sensuri ale notiunii de administratie de stat: un sens formal-organic si un sens material-functional. În primul sens sunt evocate existenta unor organisme construite pe baza legii, care au de indeplinit anumite activitati prevazute in legi. Cel de-al doilea, pentru a desemna un anumit tip de activitate fundamentala a statului sau forma de realizare a puterii de stat, precizandu-se ca intre acestea nu exista, suprapunere deoarece activitati specifice administratiei de stat realizeza si organele statului care nu au caracter de organe ale administratiei de stat, sensul material-functional fiind mai larg decat cel formal organic.

Si in opinia altor autori, romani si straini, notiunea de administratie are un dublu sens de organizare (structural-organica) si de activitate (material-functionala).

In primul sens, cel organic, administratia publica este inteleasa ca ansamblul organelor (autoritati, servicii, institutii) care pe baza si in executarea legii realizeaza o activitate specifica.

Conceputa ca sistem de organizare-ansamblu organizat, administratia publica apare, astfel alcatuita dintr-o serie de elemente componente bine structurate, cu atributii diferite, care conlucreaza intre ele.

Cel de-al doilea sens, cel material, semnifica activitatea administratiei publice care are drept obiect activitatea de organizare a executarii, si exercitarea in concret a legilor, cu o finalitate ce presupune satisfacerea unor nevoi si interese generale (dar si locale) ale colectivitatilor umane, prin asigurarea bunei functionari a serviciilor publice si prin executarea unor unor prestatii catre membrii colectivitatilor, executare ce apartine fie in exclusivitate unor organisme statale, fie alaturi de acestea si autoritatilor administratiei publice autonome.

Conceptul de administratie publica elaborat pe baza Constitutiei din 1991, in opinia lui Antonie Iorgovan, este o activitate ce rezida, in principal, in organizarea si executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei, a actelor normative si celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice. Din aceasta definitie se desprinde atat pozitia administratiei publice in cadrul diferitelor activitati ale autoritatilor statale ori ale colectivittilor locale dar si conturarea celor doua elemente componente esentiale ale administratiei publice si anume: elementul structural-organic si elementul functional. În acceptiunea organica, vom regasi urmatoarele autoritati publice: Presedintele Romaniei, Guvernul, ministerele si alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate subordonate ministerelor, prefectul, organele locale de specialitate subordonate ministerelor, si conduse de prefect, organe autonome locale (consiliul judetean, consiliul local, primarul), si institutiile subordonate acestora. Cat priveste sensul functional-material acesta il constituie actele juridice si operatiunile materiale prin care se executa legea, fie prin organizarea sau, dupa caz prestarea directa de servicii, fie prin emiterea de norme subsecvente.

Administratia publica, apare astfel ca o activitate desfasurata de autoritatile publice ce utilizeaza, cand este cazul, prerogativele de putere publica, in scopul satisfacerii nevoilor de interes public. In acelasi timp, din analiza sensului reglementarii din Titlul III al Constitutiei, Romaniei in ansamblul sau dar, in mod deosebit, si din capitolul V al acestuia, rezulta delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit, evident sa o faca intre executiv si administratie, mai precis intre zona preponderent politica a executivului si zona tehnica, administrativa a acestuia.

Ca urmare, consideram ca ceea ce se impune sa retinem este ca executivul realizeaza atributii administrative, dar acest fapt nu ne poate conduce la a-l confunda cu administratia publica insasi si nici ca executivul ar putea fi limitat numai la conducerea acestuia. Tinind seama de cele prezentate, reiese ca administratia publica, prin autoritatile mentionate realizeaza acte juridice si operatiuni materiale prin care se organizeaza executarea legii si se executa legea, fie organizeaza sau, dupa caz, presteaza direct servicii publice.

În consecinta, administratia publica este ansamblul autoritatilor administratiei publice centrale si locale si a structurilor acesteia care, in regim de putere publica aduce la indeplinire legile sau presteaza servicii publice, in limitele legii.

2. Sfera administratiei publice

Printre autoritatile publice stabilite de Constitutia Romaniei din anul 1991 si noua Constitutie din 31 octombrie 2003, administratia publica este reglementata in mod distinct, in capitolul V al Titlului III, ca "autoritati publice care desfasoara exclusiv o activitate de natura administrativa."

Astfel, administratia publica, in contextul prevederilor constitutionale, nu mai este clasicul "executiv"ori "forma fundamentala de activitate a statului" sau "o componenta a puterii executive" , ci apare ca un "corp profesional destinat realizarii permanente a serviciilor si ordinii publice aflat sub autoritatea puterii executive, in mod special al Guvernului."

Analizand din perspectiva dispozitiilor constitutionale, organizarea si functionarea statului roman, constatam ca puterea de vointa si de comandament, suveranitatea, se infaptuieste prin exercitarea functiilor legislative, executive si judecatoresti, in mod corespunzator, de autoritatile publice abilitate.

Daca functia legislativa a statului este indeplinita de Parlament ca "unica autoritate legiuitoare a tarii"(art. 61, alin (1) din Constitutie), care "edicteaza" norme juridice obligatorii pentru executiv, iar in caz de litigii pentru puterea jurisdictionala , Guvernul exercita functia executiva (alaturi de Presedintele Romaniei, ca parte componenta a bicefalismului autoritatii executive), prin organizarea executarii legilor (art. 108, alin(2), din Constitutie), iar instantele judecatoresti (art. 126, alin.(1) din Constitutie) indeplinesc functia judecatoreasca, solutionand litigiile aparute in procesul executarii legilor, se poate observa ca administratia publica din Romania nu este proprie nici uneia dintre autoritatile publice mentionate.

Totusi, din analiza atenta a normelor constitutionale a prevederilor Titlului III si al capitolului V, in special, la care se adauga si dispozitiile art. 52 din Constitutie, se delimiteaza cu claritate sfera de organizare si de activitate a administratiei publice, in sens larg, asa cum este ea prezentata in literatura noastra de specialitate de catre un autor.

În aceasta opinie, sfera administratiei publice (in sens larg) cuprinde (ca structura si activitate) Guvernul, (in calitate de organ al administratiei publice) si celelalte organe ale administratiei publice, Presedintele Romaniei (de asemenea in calitatea sa de autoritate a administratiei publice de stat), precum si autoritatile administratiei publice reglementate in capitolul V al titlului III al Constitutiei.

În acest cadru, constatam ca dispozitiile constitutionale reglementeza pentru prima data in Romania, o administratie publica care nu mai este in exclusivitate o administratie de stat, ci ea se divide in administratie publica de stat si in administratie publica locala, autonoma, constituind o structura sistemica multipolara, cu regimuri juridice diferite si in raporturi de natura administrativa, in mod corespunzator modificate. Apare deci, firesc ca locul si rolul administratiei publice, sfera, structurile si metodele sale sa depinda, in mod direct, de reglementarea constitutionala. Aceasta concluzie rezulta din modul de sistematizare a dispozitiilor constiutionale ale capitolului V in cele doua sectiuni, ce se constituie, in fapt, in doua subsisteme. Prima sectiune contine normele referitoare la organizarea si functionarea autoritatilor administrative statale, iar cea de-a doua, norme privind organizarea administratiei publice locale, precum si principiile care le guverneaza.

Prin aceasta sistematizare, legiuitorul, constituant a circumscris "aria administratiei publice, "determinand atat autoritatile administrative centrale de specialitate numite, cat si pe cele locale, alese, si pe care doctrina le desemneaza in sfera, in sens restrans a administratiei publice.

Potrivit prevederilor constitutionale, administratia publica centrala are in compunerea sa, atat autoritati ale "puterii executive", Presedintele Romaniei si Guvernul in masura in care acestea executa atributii administrative, cat si administratia publica centrala de specialitate, respectiv ministerele, celelalte organe centrale de specialitate si autoritatile administrative autonome.

În acest sens, sunt dispozitiile art. 102, alin. (1) din Constitutia Romaniei, din care reiese ca " Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii, in conducerea generala a administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau comisiile parlamentare" ceea ce evidentiaza faptul ca si Guvernul este o structura a administratiei publice. In acelasi timp, Presedintelui Romaniei, ii sunt stabilite competentele in vederea conducerii unor servicii publice administrative de interes national cum sunt: apararea tarii si asigurarea ordinii publice, asigurarea reprezentarii diplomatice pe plan extern, numiri in functii publice (conform art. 87, 91, 92, si 94 din Constitutie), fapt ce il pune alaturi de calitatea sa de sef al statului si sef al executivului, si ca autoritate a administratiei publice, mai precis a administratiei de stat.

Ministerele, potrivit dispozitiilor art. 116-119 din Constitutie, fac parte din administratia publica centrala de specialitate ca "autoritati statale care presteaza servicii de interes national, cu folosirea autoritatii de stat" . Rezulta, astfel ca organul de specialitate al "executivului" in vederea realizarii, in principal a unor atributii dintr-un domeniu de activitate sau altul al guvernarii este ministerul, cu titularul sau ministrul subordonat Guvernului, dar si organe de specialitate (comitete, consilii departamente, agentii etc.) subordonate fie ministerelor, fie Guvernului.

Alaturi de organele de specialitate, art. 117 din Constitutie instituie si alte autoritati administrative, care de aceasta data nu mai sunt subordonate ci autonome, cum sunt: Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, etc . Remarcam, in acest context, ca ministrii, ca si ceilalti conducatori ai organelor centrale de specialitate, exercita pe de-o parte, atributii cu caracter administrativ, iar, pe de alta parte, prin participarea la activitatea de guvernare, asigurand realizarea politicii interne si externe a tarii, conform art. 102, alin(1) si (3) din Constitutie, functii de ordin public.

Sintetizand, rezulta ca administratia publica centrala de specialitate este strans legata de puterea politica, reactionand la impulsurile acesteia si actionand conform cu liniile generale ce ii sunt trasate. Acest fapt pune, astfel, mai bine in evidenta rolul tehno-structurilor si marcheaza frontiera dintre personalul politic si cel al administratiei publice centrale.

Ca urmare, administratia publica centrala, chiar si in domeniile proprii in care isi exercita competentele conform prevederilor legale, este supusa unei puternice presiuni din partea puterii politice, cu consecintele corespunzatoare. Pentru a-si indeplini corect functia, administratia, indiferent de nivelul sau, trebuie sa aiba un stat care sa ii asigure autonomia fata de guvernare, in acelasi timp insa, ea trebuie sa se supuna deciziilor politice de care depinde insasi existenta colectivitatii nationale.

Concomitent cu aceste autoritati ale administratiei publice centrale inzestrate cu competenta teritoriala generala, realizata la nivelul intregii tari, constituantul a stabilit ca administratia centrala de stat se organizeaza si la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale prin servicii publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, conform art. 123, alin (2) din Constitutie.

În opinia noastra, ca de altfel si a altor autori, romani si straini, aceste servicii publice sunt, de fapt, servicii desconcentrate si nu descentralizate. Ca atare, din punct de vedere al punctului al continutului activitatii dar si al organizarii si functionarii lor, aceste servicii sunt in subordinea ministerelor, si a celorlalte organe centrale, ele sunt servicii desconcentrate, fapt pentru care formulam si urmatoarea propunere de lege ferenda:

"Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice desconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale"(art 123, alin. (2) din Constitutie).

În cadrul serviciilor publice descentralizate (desconcentrate) sunt cuprinse toate serviciile exterioare respectiv extensiile teritoriale ale autoritatiilor ale administratiei centrale de specialitate, inclusiv ale Guvernului, prefectul, ca reprezentant al sau in teritoriu (art. 123, alin. (2) din Constitutie).

Romania, ca "Stat unitar si indivizibil", potrivit art. 1 alin. (2) din Constitutie se caracterizeaza "prin existenta unei formatiuni statale unice si prin existenta unui singur rand de organe centrale de stat (un singur organ legiuitor, un singur guvern, un singur organ judecatoresc suprem)".

Drept urmare, structurile autoritatilor publice sunt amplasate in capitala (cele centrale) si in unitatile administrativ-teritoriale, serviciile descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte centrale, concomitent cu autoritatile autonome ale administratiei publice locale.

Concluzionand, putem spune ca ne gasim in fata a doua structuri: administratia publica de stat si administratia publica locala ce constituie, de altfel sfera administratiei publice romanesti. Aceste structuri sunt categorii complementare, in sensul ca administratia publica a statului roman este incredintata atat unor autoritati ale administratiei publice locale, reprezentand structuri administrative autonome ce administreaza interesele cetatenilor din unitatile administrativ-teritoriale, chiar si in cazul in care unele dintre ele realizeaza atributii statale, delegate.

3. Functiile administratiei publice

Privitor la functiile administratiei publice romanesti, apreciem ca mai intai se impune identificarea lor pe care o putem face pornind, pe de o parte de la criteriul sarcinilor ce le indeplineste, de executie si elaborare, iar pe de alta parte, de la caracteristica sa esentiala de "corp intermediar" intre autoritatile publice si cetateni, "intre planul conducerii si planul unde se realizeaza valorile politice", sau "de instrument de realizare a alegerii politicii".

În consecinta, consideram ca administratia publica romanesca exercita printre alte functii, in mod deosebit pe cele de executie, de informare, de pregatire si de prevedere .

1. Principala functie a administratiei publice romanesti este cea de executare, cu rolul de a organiza executarea deciziei politice, reflectata in legi si de a asigura executarea lor, folosind convingerea, iar in caz de nevoie, forta publica .

2. Alaturi de principala sa functie, administratia publica exercita si functia de informare, care are drept scop informarea sistematica, ritmica si completa a puterii politice asupra starii sistemului in ansamblul sau. Aceasta functie se constituie intr-un instrument important de culegere de prelucrare si de difuzare a informatiilor rezultate din relatiile cu administratiile privitoare la nevoile actuale sau la cele viitoare ale acestora, pentru a cunoaste cat mai bine realitatile sociale. În acelasi timp, administratia publica, conform art. III din Constitutie, are obligatia sa prezinte informatiile, cerute de Parlament, care, pe baza lor, sa ia decizii si opteaza pentru diferite solutii sau proiecte legislative.

De asemenea, informatiile pe care le detine administratia publica sunt puse la dispozitia societatii, potrivit prevederilor constitutionale ale art. 31, cunoscandu-se faptul ca, in Romania ca in orice tara democratica, fiecare cetatean are dreptul de a cunoaste modul de derulare a procesului de organizare a executarii si de executare in concret a deciziilor autoritatilor publice. De altfel, potrivit art. 78 si 108 alin. (4) din Constitutia Romaniei, precum si prin alte acte normative, administratiei publice ii incumba sarcina atat la nivel national, cat si local, de a aduce la cunostinta publica toate actele emise sau adoptate de autoritati si, in mod deosebit, pe cele normative, asigurandu-se cunoasterea lor de catre cetateni, ca si de catre cei care urmeaza sa le aplice in mod concret.

3. Alta functie a administratiei publice este cea de pregatire (de elaborare) a deciziilor politice, a proiectelor de acte normative, de exemlpu de a "cere" puterii politice, sa tina seama de nevoile exprimate de administratie. De aceea, si tendinta permanenta a administratiei publice este de a determina o decizie politica, prin procedeul de a se oferi o singura varianta de solutionare prezentata drept optima si adoptata in forma actului normativ sau al celui administrativ.

Aceasta tendinta a administratiei publice este justificata in prezent prin gradul inalt de tehnicitate ce se impune in documentarea si eleborarea deciziilor, tehnicitate care are drept sustinere mijloacele materiale mai ales tehnica de calcul si mijloacele umane (a specilalistilor), ce se gasesc in administratie.

De mentionat ca, in cadrul sistemului nostru constitutional administratia publica isi are bine precizat rolul sau de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimat prin lege, pozitie de pe care se pregateste decizia politica si se colaboreaza la elaborarea acesteia, ea nefiind insa abilitata, de regula sa adopte decizii cu caracter primar, ci "secundum legem"si "praeter legem" si numai pentru "organizarea executarii legii", asa cum prevede art. 108, alin. (2) din Constitutie pentru Guvernul Romaniei, care, prin actul sau, hotararea,"isi executa rolul" constitutional prevazut de art. 102 alin.(3) si 115 din Constitutie, conform carora "Guvernul este investit cu exercitarea, in anumite conditii, a unei functii legislative. Actul prin care se executa aceasta delegare este ordonanta."

4. Administratia publica are, totodata si functia de prevedere a optiunilor pe termen scurt, mediu si lung, la nivelul colectivitatilor locale. În opinia unui autor, notiunea de administratie este inseparabila de aceea de prevedere, "a prevedea" spune acest autor, coincide cu pregatirea viitorului, a programului de actiune si constituie indatorirea primordiala a unui administrator.

În acest context, administratiei publice ii revine rolul de a prezenta Parlamentului, ori autoritatilor administratiei publice locale deliberative, variantele posibile ale acestor optiuni pentru viitorul colectivitatii, desi aceasta este tentata, in general, sa faca alegerea, ea supunand de regula, parlamentarilor sau consilierilor un singur proiect din aceste variante. Un alt autor considera ca administratiei publice romanesti ii revin si alte functii, astfel, printre acestea el distinge si functia de conservare a valorilor materiale si spirituale ale societatii, functie care asigura continuitatea si perinitatea societatii, precum si functia de organizare si coordonare a adaptarilor ce se impun ca urmare a transformarilor ce se produc in evolutia diferitelor componente ale societatii romanesti, in special in structura sa economica.

Analiza functiile administratiei publice romanesti poate fi abordata, desigur si din multiple alte unghiuri, succint sau mai amplu, ceea ce insa consideram important sa retinem aici este faptul caracteristic ca administratia publica indeplineste si o functie politica, legata de existenta statului, si fara de care omul modern nici nu poate fi imaginat. În acelasi timp, se arata de catre mai multi autori, ca la nivelul marilor aglomeri urbane, se pune problema unor masuri speciale pentru protectia vietii sociale, si mai ales a mediului inconjurator, administratia publica are aici si o functie cu un pronuntat caracter de ocrotire a colectivitatilor umane, in ultima instanta a fiecarui membru al societatii.

4. Caracteristicile administratiei publice

Asa cum deja aratam in cadrul examinarii notiunii de administratie publica, aceasta are anumite trasaturi, concretizate in unele caracteristici, care ii dau o anumita specificitate si personalitate.

Caracteristicile administratiei publice romanesti rezulta, in mod evident, de altfel, in opinia noastra, din analiza dispozitiilor capitolului III din Titlul al II-lea (art.55 si urm.) precum si din cele ale capitulului I, II, IV, si V din Titlul al III-lea (art.74, 78, 102, alin.(1), 108, 111, 112, 116, si 120-123) din Constitutia Romaniei. Caracteristicile administratiei publice romanesti sunt:

1)Administratia publica este un corp social sau un grup uman, constituita ca un corp intermediar intre stat, autoritatile publice si cetateni, corp creat in vederea realizarii actiunii permanente a serviciilor publice, investit cu anumite puteri de catre stat, si aflat sub autoritatea Guvernului.

2)Potrivit dispozitiilor constitutionale, [25]administratia publica nu mai este exclusiv de stat, ea fiind divizata in administratia de stat si administratia locala autonoma, si in consecinta, este centralizata si desconcentrata, in cazul structurii administratiei publice a statului si descentralizata, in cazul administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale.

3)Administratia publica are obligatia sa respecte dispozitiile Constitutiei si suprematia acesteia, subordonandu-se totodata legii care ii stabileste obiectivele, insa, avand aprecierea oportunitatii actiunilor sale. Drept urmare, are autonomie organizatorica si functionala, initiativa si competenta decizionala limitata.

4)Administratia publica indeplineste doua mari categorii de sarcini, unele de executare, altele de elaborare; executarea implica organizarea executarii legii (art. 108, alin, (2) din Constitutie), iar elaborarea comporta pregatirea de catre administratie a proiectelor de acte normative, a proiectelor de legi, de hotarari si ordonante ale Guvernului, a proiectelor de ordine si instructiuni ale ministerelor, precum si ale proiectelor de acte ale autoritatilor administratiei publice locale.[27]

5)Administratia publica este, de asemenea :

a)     structurata vertical si orizontal, adica este impartita in departamente, directii, servicii, oficii si birouri, regii sau agentii ori societati comerciale si divizata in plan orizontal in administratie publica centrala de specialitate (ministerele si celelalte organe de specialitate, autoritati administrative autonome), si administratia publica locala (consiliile locale, primarii, consillile judetene precum si prefectul si serviciile publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale de la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale);[28]

b)     ierarhizata, ordonata si controlata; este ierarhizata in sensul ca  fiind divizata pe verticala si pe nivele orizontale situate la nivele superioare exercita autoritatea asupra organelor situate la nivele inferioare. În cazul ierarhiei se exercita puterile de control si puterile disciplinare, ele actionand, in mod special, asupra functionarilor numiti. Cat priveste autoritatile administratiei publice alese, asupra lor, Guvernul exercita, in conditiile legii, o "tutela administrativa". Controlul care se executa asupra administratiei publice este variat, el este exercitat atat de autoritatea legislativa, in temeiul prevederilor art. 111, alin.(1) din Constitutie (un control atotcuprinzator administrativ si politic), de autoritatile judecatoresti si de organe cu activitate jurisdictionala (asupra actelor si faptelor administrative), cat si de insesi autoritatile administratiei publice si de structurile din sistemul acestora;

c)     formala, scrisa si birocratica, [29]actionand conform procedurilor administrative, pe baza documentelor si faptelor, deciziile sale sunt consemnate in scris, ele putand fi astfel invocate si utilizate; actioneaza intotdeauna din birouri, adica din interiorul sediilor unde sunt instalate autoritatile si serviciile cu personalul respectiv;

d)     continua, permenenta si tehnica;[30] actioneaza cu reprezentanti alesi ai cetatenilor sau numiti de autoritatea ierarhica, cu personal auxiliar, temporari si functionari publici permanenti, constituiti in corpuri. Atributiile si sarcinile sale impun competenta si specializare, personalul sau fiind format din cele mai diverse profesii (juristi, economisti, ingineri, medici etc.) si din personalul administrativ.

e)     remunerata, civila, laica si egalitara [31]personalul din administratia publica este salarizat din bugetul public (de stat sau cel local), functiile gratuite neexistand practic; nevoile publice, altele decat cele militare care sunt in atentia unei administratii militare, sunt rezolvate prin administratia civila; personalul folosit in administratia publica este laic si el nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase; administratia furnizeaza servicii, in mod egal, tuturor cetatenilor romani, fara a face distinctia de rasa, nationalitate, origine etnica, limba, religie, sex, opinie, apartenenta politica, avere sau origine sociala.

6) Ansamblul de drepturi si libertati publice, conferite de dispozitiile constitutionale (art. 22-49, permit administratilor sa-si valorifice doleantele fata de administratie, sa obtina ameliorarea unor servicii, si sa fie protejati impotriva abuzurilor art. 21, 51 si 52 precum si art. 58-60, Avocatul Poporului din Constitutia Romaniei). În acest sens, ea este :

a)     supusa supravegherii mass-mediei care este libera sa critice orice actiune a ministrilor si functionarilor publici ori actiunile initiate de administratia publica centrala sau locala.[32]

b)     administratii au posibilitatea de a se manifesta si de a se exprima impotriva actiunilor publice si prin reuniuni, mitinguri, demonstratii ori constituand asociatii, fundatii sau sindicate.[33]

c)     administratii, in calitate de cetateni, au prerogativa dreptului de vot si pot folosi buletinul de vot drept arma, prin voturile lor isi exprima satisfactia sau nemultumirea fata de administratie, ei reinoind sau retragand increderea alesilor insarcinati sa controleze administratia publica (Parlamentul, Guvernul) dar si a consilierilor si primarilor la nivelul administratiei publice locale.[34]

7) În sfarsit, este supusa presiunilor politice ca urmare a tentatiei partidelor la putere, de a supune administratia publica propriilor interese, ceea ce face ca politica sa penetreze in administratie, in acest sens, functionarii publici sunt expusi presiunilor alesilor sau sunt atrasi de preocupari electorale, fapt pentru care fie trec de la un partid la altul ori joaca cartea partidului de la putere sau pe cea a celui care va accede la putere.