Rolul statului si implicarea administratiei publice in Romania

Rolul statului si implicarea administratiei publice in Romania

Societatea umana reprezinta un mod organizat de existenta a unei populatii intr‑o comunitate. Conceptul de societate poate avea doua sensuri:

a) pe de o parte, defineste relatiile specifice dintre indivizi si institutii (societate capitalista, sclavagista etc.);

b) pe de alta parte, reliefeaza caracterul de unitate (de entitate) pe care‑l dobandesc relatiile sociale (societatea romaneasca, franceza, americana etc.).

La baza unei societati sta ordinea normativa comportamentala prin care viata unei populatii este organizata in mod colectiv. Ca ordine, societatea contine valori si norme comune cu alte societati dar si particularizate. Normele se refera la drepturi si obligatii apartinand membrilor sai, iar valorile se refera la integritatea unor orientari culturale comun impartasite de catre membrii sai, ca baza pentru identitatea sociala.

O problema de mare importanta o reprezinta legitimarea ordinii normative a societatii. Mentinerea unei ordini normative presupune, pe de o parte, existenta unui conformism, a unui consens, cand paleta de interese proprii ale membrilor societatii se bazeaza pe solidaritate, credinte si obligatii internalizate si, pe de alta parte, presupune nevoia unui mecanism de constrangere din partea unei autoritati pentru a asigura respectarea obligatiilor normative institutionalizate.

In legatura cu societatea, apare conceptul de sistem social, vazut ca mod de organizare al societatii, ca un ansamblu de elemente dependente intre ele si formand un intreg organizat.

Un sistem social cuprinde urmatoarele mari tipuri de elemente:

a) actorii - indivizi, grupuri sau chiar colectivitati;

b) actiunile, comportamentele acestora, care reprezinta substanta siste­mului propriu‑zis;

c) relatiile de interdependenta dintre elementele componente ale sistemului.

Pentru analiza unui sistem social trebuie luati in calcul o serie de factori care‑l influenteaza, iar numarul lor este cu atat mai mare cu cat sistemul este mai organizat. Ca atare, modelarea sistemelor sociale este dificila din mai multe motive:

‑ caracterul multifactorial al sistemelor sociale;

‑ interventia factorilor subiectivi, care sunt greu de determinat;

‑ conditiile si factorii fenomenelor sociale se supun greu descrierii cantitative;

‑ fenomenele sunt in modificare continua.

Analiza unui sistem social trebuie sa aiba in vedere cele trei paliere constitutive ale societatii, si anume:

1) palierul de baza, care reprezinta executorul social, adica ansamblul structurilor, mecanismelor si institutiilor (intreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimba si consuma bunuri si servicii materiale si nemateriale sau, altfel spus, exercita ansambluri de activitati sociale succesive si reciproce care compun sistemul social‑economic;

2) palierul intermediar reprezinta aparatul administrativ al statului, excluzand serviciile producatoare de bunuri si servicii care sunt inglobate in palierul de baza;

3) primul palier (palierul de varf) reprezinta autoritatile publice de varf, superioare (Parlament, Guvern, Presedintie).

Palierul intermediar si cel de varf alcatuiesc impreuna sistemul politico‑administrativ, a carui activitate se exercita in mod esential asupra mediului social‑economic. Administratia publica apare deci, ca o structura intermediara intre autoritatile politice, pe de o parte si societatea civila, pe de alta parte, intre putere si cetateni, in calitate de administrati. Ea asigura, sub autoritatea puterii politice, reglarea activitatilor sociale.

De‑a lungul istoriei, societatea umana a evoluat ca mod de organizare sub forma de stat. In acest sens, statul poate fi definit ca o colectivitate umana, situata pe un teritoriu si supusa unei autoritati suverane. El desemneaza, de asemenea, un aparat de institutii, care ii permite sa comande si sa actioneze.

In legatura cu notiunea de stat, trebuie definite trei notiuni conexe, si anume:

a) Functiile statului, cum ar fi: administrarea justitiei, elaborarea legilor, de a guverna, de a administra (functia executiva);

b) Organele statului, care sunt organizatii de persoane, carora li se incredinteaza exercitarea functiilor;

c) Puterile publice, care sunt expresia imputernicirilor (competentelor) in virtutea carora organele statului isi exercita functiile lor.

Asadar, puterile statului au fost concepute ca niste fractionari ale suveranitatii statului, iar organele acestor puteri constituie mijloace de actiune care nu actioneaza decat prin delegare a titularului suveranitatii care este natiunea si care constituie puterea originara si suprema in stat. Potrivit acestei conceptii, cele trei puteri in stat, Legislativul, Executivul si Judiciarul nu sunt altceva decat organe ale statului care dispun de puteri, in vederea asumarii unor functiuni.

De exemplu, puterea executiva are doua functiuni:

‑ cea guvernamentala, de conducere a administratiei,

‑ cea administrativa, de executare a legilor.

Administratia constituie instrumentul puterii executive

In Dictionarul American, pentru sintagma 'public administration' se dau urmatoarele explicatii:

1. Functia executiva in guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;

2. Organizarea si conducerea poporului si a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernarii;

3. Arta si stiinta conducerii aplicata la sectorul public.

Administratia publica este un termen mai larg decat conducerea publica (managementul public), pentru ca ea nu se limiteaza doar la management, ci include si imprejurarile politice, sociale, culturale si legale care afecteaza conducerea institutiilor publice.

De regula, prin administratia publica se intelege acea activitate care consta in principal in organizarea si asigurarea executarii, dar si in executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei, ale tuturor actelor normative si ale celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept, activitate realizata de catre autoritatile publice.

Desprindem pe de o parte pozitia administratiei publice in cadrul diferitelor activitati ale autoritatilor statale sau ale colectivitatilor locale, iar, pe de alta parte, descifram cele doua elemente componente esentiale si indispensabile ale administratiei publice, si anume, elementul structural‑organic si elementul functional.

In fiecare tara exista o anumita putere administrativa. Ea este destinata, in toate tarile moderne, rezolvarii treburilor publice, este legata de sistemul statal si trebuie sa actioneze pentru binele comun, fiind investita cu autoritate, dar, in acelasi timp, ea trebuie sa colaboreze cu publicul; ea este investita cu mijloacele de constrangere, dar, in practica, ea o intrebuinteaza pe cale de exceptie.

Orice administratie, ipotetic, presupune un coeficient de risc de birocratizare, in momentul in care s‑au acumulat urmatoarele caracteristici:

‑ posturile (functionarii) au devenit permanente sau cvasipermanente;

‑ apare un statut juridic protector (stabilitate, retributie, cariera);

‑ ocupantii posturilor (functionarii) scapa (sau au intentia sa o faca) de orice responsabilitate directa.

Pe masura ce statul national s‑a dezvoltat intinzandu‑si atributiile si competentele asupra cvasitotalitatii zonelor societatii, transformandu‑se in stat providential, birocratia pe care el se sprijina sporeste permanent ocupand un procent din ce in ce mai mare din populatia activa si absorbind o parte din ce in ce mai mare din buget.

Este meritul teoriei alegerii publice de a releva cu argumente puternice limitele statului, efectele negative produse de interventiile sale nejustificate in economie, precum si necesitatea retragerii lui din diferite activitati datorita lipsei sale de performanta sau chiar datorita producerii unor efecte negative.

Teoria alegerii publice, cunoscuta si sub numele de teoria economiei constitutionale face o radiografie a modului de funtionare a institutiilor statului in luarea deciziilor economice cu sublinierea urmatoarelor laturi negative:

1. itinerariile greoaie parcurse in procesul decizional si costurile enorme ale acestora;

2. distorsiunea proceselor economice si sociale datorita manifestarii intereselor individuale si de grup ale politicienilor si ale personalului din administratia de stat;

3. efectele obtinute sunt, de regula, cu mult sub limitele asteptarilor.

Aceasta teorie demonstreaza convingator ca alocarea resurselor prin mecanismul descentralizat al pietelor concurentiale este o cale, desi nu ideala, totusi, net superioara fata de sistemul de alocare centralizat efectuat prin intermediul mecanismelor alegerii publice, intrucat nu trebuie scapat din vedere un fapt esential: competitia ramane motorul progresului economic si social.

Dupa natura functiilor avute in diverse conditii istorice si dupa rolurile indeplinite, statele pot fi clasificate in urmatoarele patru tipuri fundamentale:

‑ protector - implicat in crearea si apararea cadrului legal si a institutiilor de piata;

‑ productiv - implicat in activitati economice pentru a contracara neajunsurile mecanismelor de piata;

‑ negociator (corporatist) - angajat in medierea si coordonarea compromisurilor in domeniul politicii economice;

‑ birocratic (exploatator) - implicat direct in conducerea economiei, capatand autonomie in aceasta directie prin realizarea de obiective economice proprii in beneficiul birocratiei.

Actiunea statului predominant protectoare s‑a manifestat in politica economica a acelor state cu regimuri democrate de tip liberal pana pe la sfarsitul secolului al XIX‑lea si inceputul secolului al XX‑lea. Statul intervenea doar pentru a crea cadrul necesar unor relatii libere de piata si lipsite de risc.

In aproape toate studiile care abordeaza tema privind raportul dintre piata si interventia statului se ia ca punct de reper binecunoscutul model concurential al lui Adam Smith care se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi fundamentale:

1) motivatia principala a actiunii individului este interesul sau propriu;

2) concurenta, numita mana invizibila, dirijeaza intreaga economie, alocand resursele prin mecanismele pietei si transformand interesul propriu al fiecaruia intr‑un bun comun prin intermediul schimbului;

3) interventia guvernamentala minima reprezinta cea mai buna politica pentru crearea avutiei unei natiuni si ea este facuta cu precadere in scopul crearii si protejarii institutiilor de piata.

Modelul lui Adam Smith a fost dezvoltat de John Stuart Mill si transformat intr‑un concept fundamental al politicii economice cunoscut sub denumirea de 'laissez‑faire'. El a fost folosit pentru a fundamenta minimizarea interventiei guvernamentale in activitatea agentilor economici privati.

Dupa primul razboi mondial, natura statului predominant protectoare s‑a schimbat in urma reformelor impuse de o suma de factori, cum sunt:

a) presiunile politice din partea paturilor populatiei sarace;

b) schimbarea opiniei elitelor politice fata de rolul sanatatii si educatiei populatiei la progresul economic si social general;

c) schimbarea atitudinii elitelor politice fata de saracie si fata de vechea filozofie, prea ingusta, asupra libertatii individuale si a drepturilor naturale;

d) schimbarile institutionale reprezentate de aparitia grupurilor de presiune (sindicate, organizatii profesionale etc.), a serviciilor civile s.a.

In aceste conditii, au aparut noi tipuri de state: productiv, negociator ori birocratic, care au evoluat intr‑o directie sau alta in functie de fortele politice interne si externe care au influentat viata economica si sociala.

Astfel, statul productiv isi propune sa adopte acel set de politici economice care sa realizeze cele trei scopuri politice esentiale:

‑ libertatea individuala,

‑ eficienta economica,

‑ echitatea sau justitia sociala.

Statul productiv se concentreaza pe urmatoarele trei categorii mari de actiuni care privesc economia:

a) reconstructia si consolidarea institutiilor de piata in cadrul carora un loc aparte il are dreptul de proprietate;

b) asigurarea functionarii mecanismelor de piata pe baze concurentiale si inlaturarea neajunsurilor si obstacolelor intampinate de agentii economici;

c) aplicarea unei politici de redistribuire a venitului dupa principiul echitatii si a egalitatii de sanse, insa in conditiile unei constrangeri impusa de asigurarea eficientei si a dezvoltarii economice si sociale durabile.

Statul negociator este adecvat mai cu seama doctrinelor socialiste democrate, inclusiv a celor social‑democrate, care pun accent pe urmatoarele aspecte:

1) dezvoltarea sectorului public in vederea sporirii productiei si distributiei bunurilor supuse controlului de catre stat:

2) sporirea volumului redistribuirii veniturilor;

3) dezvoltarea retelelor de institutii pentru protectia sociala.

La acestea toate se adauga un nou complex de masuri si de institutii, pentru solutionarea preventiva, pe calea negocierii, a conflictelor dintre grupurile de interese si organizatii private de pe piata muncii: munca si capitalul. Acest nou complex de masuri si institutii, numit adeseori neocorporatism, da statului o functie noua - de intermediere sau negociere.

In relatie cu grupurile de interese semnificative si organizate (sindicate, patronate) si cu alte organizatii, statul se poate afla in situatii diferite ca parte:

a) interesata sa participe la negocieri;

b) neutra, care sa participe ca arbitru sau moderator in procesele de negocieri;

c) care sa incerce sa atraga grupurile de interese si organizatiile private la realizarea unor prioritati politice guvernamentale.

Statul birocratic apare in conditiile aplicarii doctrinei socialiste clasice care, preocupata in mod unilateral de justitia sociala si de egalitate, pledeaza pentru sporirea la maximum a interventiei statului in economie, pentru generalizarea proprietatii de stat asupra mijloacelor de productie, prin desfiintarea celei private, pentru armonizarea conducerii economiei dupa principiul piramidal si, in final, pentru introducerea planificarii centralizate in economia nationala.

Termenul de birocratism poate avea o conotatie stiintifica si una peiorativa (defavorabila, dispretuitoare).

Conotatia stiintifica se refera la sistemul de organizare si functionare a unei organizatii, conceput dupa principiul piramidal, caracterizat prin autoritatea fata de verigile inferioare, autonomia functiilor in raport cu persoanele ce le indeplinesc si prin proceduri tehnice rationalizate. De asemenea, birocratia se refera la comportamentul personalului din administratia publica care are alte obiective si alt mod de selectare si de reactie decat personalul din unitatile economice.

Sensul peiorativ dat birocratiei este echivalentul cu munca de rutina, lipsa de initiativa, anchilozare si insensibilitate fata de nou, fata de progresul social.