Unitatile administrativ-teritoriale si reprezentarea lor publica

Organizarea, din punct de vedere administrativ, a teritoriului statului intereseaza¹, in egala masura, atat puterea de stat cat si colectivitatile locale, avand prin aceasta o incarcatura politica si sociala deosebita.

Statul urmareste, in principal, ca prin structurile adminstrativ-teritoriale pe care le creeaza sa poata conduce si guverna mai usor societatea, iar colectivitatile locale, indiferent la ce nivel s-ar situa acestea, tind spre o gestiune autonoma cat mai accentuata a problemelor care le prevesc, atat in raport cu statul cat si cu structurile administrativ-teritoriale organizate la nivel superior. Este si motivul pentru care, de-a lungul timpului, organizarea administrativa a teritoriului statului a cunoscut formule dintre cele mai diverse, incercand sa raspunda, cel puntin pentru o anumita perioada si intr-o masura mai mult sau mai putin accentuata, uneia sau alteia dintre aceste tendinte.

Orice stat, pentru a fi bine condus si administrat isi imparte teritoriul in unitati

1 A se vedea Marin Preda, Drept Administrativ, Partea Generala, Lumina Lex, 2001

administrative, carora le recunoaste personalitatea juridica si le confera totodata, atat atributii de drept public cat si atributii de drept privat.

Ca atare, elementele componente ale personalitatii juridice a statului-populatia (organizata ca colectivitate cu o conducere proprie), patrimoniu (teritoriu si alte bunuri mobile si imobile, care alcatuiesc domeniul public sau privat al unitatilor administrativ-teritoriale) si scopul este afectat acest patrimoniu ( realizarea intereselor populatiei din unitatea administrativ-teritoriala respectiva ) le intalnim la fiecare din aceste subdiviziuni administrative ale teritoriului statului. Prin urmare fiecare dintre ele constituie o persoana juridica distincta cu un statut juridic propriu conferit de stat.

In acest sens, Constitutia Romaniei prevede in art. 3 aliniatul 3 ca: "Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orase si judete. In conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii"

In acelasi sens, dispozitiile Legii 215/2001 privind administratia publica locala precizeaza: "Comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice. Ele au deplina capacitate, poseda un patrimoniu si au initiativa in tot ce priveste administrarea intereselor publice locale, exercitand, in conditiile legii, autoritatea in limitele administrativ-teritoriale stabilite. Ca persoane juridice civile au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietate ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii."

Organizarea administrativa a teritoriului Romaniei este reglementata prin Legea nr. 2/1968, lege care, in timp a suferit mai multe modificari. Aceasta lege defineste unitatiile administrativ teritoriale astfel:

Comuna este unitatea administrativ-teritoriala care cuprinde populatia rurala unita prin comunitatea de interese si traditii, fiind alcatuita din unul sau mai multe sate, in functie de conditiile economice, social-cultural, edilitar-gospodaresc. In Romania sunt organizate un numar de 181 de orase.

Municipiul este localitatea urbana cu un numar mai mare de locuitori, o insemnatate deosebita in viata economica social-politica si cultural-stintifica a tarii. Municipiul in care isi au sediul autoritatile publice ale judetului sunt municipii-resedinta. In Romania sunt organizate un numar de 82 municipii. Dispozitiile legii privind administratia publica locala prevad ca " .. Unele orasee pot fi declarate municipii, in conditiile legii" si ca "municipiile pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a caror delimitare se organizare se stabilesc prin lege".

Teritoriale numite sectoare. El este impartit in sase sectoare, numerotate I - VI.

Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei mai prevede ca orasele si comunele din imediata apropiere a municipiilor si a oraselor mai importante pot apartine de acestea ca unitati administrativ-teritoriale distinte.

De asemenea, se prevede ca orasele si comunele care datorita conditiilor climaterice, hidrologice sau asezarii lor, prezinta importanta pentru acrotirea sanatatii si asigurarea adihnei cetateniilor, sunt organizate ca statiuni balneoclimaterice.

Judetul este alcatuit din orase si comune in functie de conditiile geografice, econmice si social-politice, etnice si de legaturile culturale si traditionale ale populatiei. In Romania sunt organizate in prezent 41 judete.

Cat priveste reprezentarea publica a unitatiilor administrativ-teritoriale ca persoane juridice. Problema se pune numai pentru acele unitati administrativ-teritoriale recunoscute ca atare de lege si nu pentru orice colectivitate de persoane fizice, stabilite pe un teritoriu.

Aceste colectivitati nu au personalitate juridica, nu au un patrimoniu propriu (mijloacele lor materiale si financiare facand parte din patrimoniul altei persoane-juridice - comuna, orasul, municipiul-). Neavand personalitate juridica nu au nici organe proprii de conducere care sa le reprezinte in public, ca autoritati publice. Interesele acestor colectivitati vor fi reprezentate de autoritatile persoanei juridice din care fac parte - comuna, oras, municipiu.

Revenind la problema reprezentarii publice a unitatilor administrativ-teritoriale, ca persoane juridice mai trebuie relevata inca o trasatura specifica acestora. Nici una dintre acestea - judet, comuna, oras, municipiu - nu exercita atributii de natura celor care sunt specifice functiei legislative. Statul a pastrat exercitarea acestei functii numai pentru auritatile publice care-l reprezinta la nivel Central-Parlamentar. Elaborarea de legi, deci de norme juridice cu caracter primar (care sa reglementeze pentru prima oara o problema sau un domeniu) nu este in competenta vreunei autoritati publice de la nivel judetean dar local. Statul nu a creat autoritati legislative la aceste nivele.

In schimb pentru exercitarea celorlalte doua functii, statul a creat o retea de autoritati publice, specifica fiecareia, aceste autoritati reprezentand in public, la nivelul corespunzator si in sfera functiei pe care o realizeaza, atat statul ca persoana juridica cat si unitatea administrativ-teritoriala respectiva - judet, comuna, oras, municipiu, exercitand atat atributii de drept public cat si de drept privat.

Daca ne referim la autoritatile prin care se asigura organizarea realizarii si realizarea in concret a legii si a celorlalte acte bazate pe lege, in unitatile administrativ-teritoriale, adica la autoritatile administratiei publice locale, acestea sunt create si functioneaza in comune, orase, municipii si judete, in conformitate cu prevederile legale, in scopul de a conduce si administra problemele acestor colectivitati.

Potrivit prevederilor Constitutiei si Legii privind administratia publica locala, autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase, sunt consiliile locale alese si primari alesi potrivit legii. In judete actioneaza consilii judetene ca activitati ale administratiei publice, pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean.

Totodata, Constitutia si legea administratiei publice locale, prevad ca, in fiecare judet si in municipiul Bucuresti, Guvernul numeste cate un prefect, ca reprezentat al sau pe plan local, care conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe din unitatile administrativ-teritoriale.

In judete functioneaza in subordinea ministerelor sau a altor organe centrale, servicii publice in unitatile administrativ-teritoriale, fiecare in domeniul propriu. Ceea ce caracterizeaza autoritatile administratiei publice din unitatile administratiei-teritoriale sunt urmatoarele trasaturi:

ele sunt infiintate prin lege sau in baza legii si dotate cu putere, fapt ce le confera dreptul de a folosi forta publica a statului pentru realizarea sarcinilor proprii care le revin

sunt infiintate in comune, orese si judete si dotate cu resurse umane de specialitate (functionari publici), materiale si financiare, pe care le administreaza in numele persoanei juridice pe care o reprezinta si careia ii dau socoteala de modul cum le-a administrat.

Activitatea acestor autoritati publice are in vedere, realizarea intereselor locuitorilor, din unitatea administrativ-teritoriala in care sunt organizate si functioneaza, in acord cu interesul general al statului

Pentru ca activitatea lor sa nu depaseasca limitele puterilor cu care au fost investite, actele juridice pe care le emit sunt supuse controlului de legalitate de catre stat (prin intermediul autoritatilor publice anume create de stat in sfera altei puteri - instantele judecatoresti)

Data fiind activitatea deosebit de complexa pe care aceste autoritati  publice trebuie sa o desfasoare pentru realizarea scopului in vederea caruia au fost infiintate, ele pot fi clasificate dupa mai multe criterii.

Dupa competenta teritoriala aceste autoritati pot fi: locale avand competenta numai in localitatea respectiva (comuna, oras, municipiu) si judetene, cu competenta in limitele administrativ-teritoriale ale judetului.

Dupa competenta materiala, autoritatile administratiei publice locale pot fi: autoritati cu competenta materiala generala, care au competenta in toate sau aproape toate domeniile activitatii administrative (cum sunt consiliile locale si consiliile judetene); autoritati cu competenta materiala speciala, care au competenta numai intr-un domeniu, sector sau problema a administratiei publice (cum sunt serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte autoritati de specialitate  ale administratiei publice centrale, organizate in unitatile administrativ-teritoriale).

Legislatia in vigoare clasifica comunele, orasele, municipiile si judetele, dupa criteriul populatiei, in mai multe categorii si in functie de scopul avut in vedere. Astfel, daca se are in vedere nivelul de salarizare al functiilor din conducere autoritatilor administratiei publice locale, unitatile administrativ-teritoriale se impart in urmatoarele categorii:

a)      Comunele: - cu o populatie pana la 3000 locuitori - categoria a III a

- cu o populatie intre 3001 - 7000 locuitori - categoria a II a

- cu o populatie intre 7001 - 15000 locuitori - categoria I a

- cu o populatie de peste 15000 locuitori

b) Orasele: - cu o populatie de pana la 10000 locuitori - categoria a III a

- cu o populatie intre 10001 si 30000 locuitori - categoria a II a

- cu o populatie cu peste 30000 locuitori - categoria I a

c) Municipiile: - cu o populatie de pana la 100000 locuitori - categoria a III a

- cu o populatie intre 100001 si 200000 locuitori - categoria a II a

- cu o populatie intre 200001 si 320000 locuitori - categoria I a

- cu o populatie peste 320000 locuitori

d) Judetele: - cu pana la 500000 locuitori - categoria a II a

- cu peste 500000 locuitori - categoria I a

Pe acelasi criteriu al populatiei, dar in scopul stabilirii numarului de consilieri in consiliul local si in consiliul judetean Legea administratiei publice locale 215/2001 clasifica comunele, orasele si municipiile fara a face distinctie intre acestea, in zece categorii incepand cu cele cu pana la 3000 locuitori si terminand cu cele peste 400000 locuitori, iar judetele in 4 categorii, incepand cu cele de pana la 350000 locuitori si incheind cu cele de peste 650000 locuitori.

In incheierea acestor succinte precizari s-ar mai putea retine si faptul ca fiecare unitate administrativ teritoriala precum si localitatile componente poarta o denumire. Potrivit reglementarilor in vigoare atribuirea denumirilor judetelor, municipiilor, oraselor, comunelor, satelor, localitatilor componente ale municipiilor si oraselor si statiuniilor balneclimaterice se face de catre parlament la propunerea Guvernului.

Daca cu privire la delimitarea unitatiilor administrativ-teritoriale, insasi Constitutia - art. 72 ( aliniatul 3) - ne precizeaza actul juridic prin care se realizeaza aceasta lege organica cat priveste atribuirea denumirilor decretul lege nr. 100/1990 prevede doar ca aceasta - atribuirea denumirilor - se face de catre Parlament, fara sa indice si actul juridic pe care il adopta in acest sens Parlamentul. In ce ne priveste, consideram ca atribuirea denumiriilor a unitatiilor administrativ-teritoriale se face prin legea de delimitarea a acestora, iar modificarea denumirilor se face prin acte de aceeasi natura juridica cu cel ce a atribuit denumirea, adica tot prin lege.

Nu putem incheia consideratiile privind impartirea administrativ-teritoriala a tarii, fara a ne ocupa de o categorie din teritoriul unor orase sau judete, care in conditiile legii devin zone libere.

Zonele libere fac parte asa cum prevede art. 2 din legea cu nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere parte integrata din teritoriul statului roman si li se aplica legislatia nationala. Zonele libere se institiuie, potrivit art. 1 din aceeasi lege in porturile maritime si fluviale ale Romaniei, in lungul Canalului Dunare-Marea Neagra al altor canale navigale si in teritoriile din apropierea punctelor de trecere a frontierei de stat a Romaniei.

Zonele libere¹ sunt acele enclave din teritoriul tarii in care persoanele fizice si juridice romane si straine isi desfasoara anumite activitati economice cum ar fi: manipularea, depozitarea, sortarea, ambalarea, conditionarea, asamblarea, prelucrarea, vinzarea  cumpararea, inchirierea sau concensionarea cladiriilor, a spatiilor de depozitare, aprovizionarea navelor si alte operatiuni economice prevazute in art. 10 din legea citata.

Pentru activitatile desfasurate in zonele libere agentii economici sunt scutiti de plata taxei pe valoare adaugata, a accizelor si a impozitului pe profit, pe toata durata activitatii.

Mijloacele de transport, marfurile si alte bunuri provenite din strainatate sau destinate altor tari sunt exceptate de la plata taxelor vamale si a impozitelor la fel sunt scutite de plata taxelor vamale si materialele si accesoriile romanesti care intra in zona libera si sunt folosite pentru fabricarea unor bunuri. Bunurile fabricate in zona libera, care intra in teritoriul vamal al romaniei sunt supuse taxelor vamale. Bunurile dintr-o zona libera pot fi transportate in alta zona libera, din tara noastra, fara plata taxelor vamale.

Zonele libere sunt instituite in scopul promovarii schimburilor internationale si al atrageri de capital strain pentru introducerea tehnologiilor noi, precum si pentru sporirea posibilitatiilor de folosire a resurselor economiei nationale, inclusiv a fortei de munca romanesti.

Zonele trebuie sa fie precis delimitate si imprejmuite. Controlul accesului catre zonele libere si iesirea din acestea se efectueaza de organele vamale si graniceresti romane.

Potrivit prevederilor art. 6 din legea 84/1992, infiintarea si delimitarea teritoriala a zonelor libere, a unitatiilor vamale si graniceresti corespunzatoare, se face prin hotarirea Guvernului la propunerea ministerelor interesate si a autoritatiilor administratiei publice locale. Proiectul de hotarire trebuie sa fie avizat si de ministerele care coordoneaza activitatea vamala si cea granicereasca.

Prin hotarire a Guvernului se aprba regulamentul de functionare si de organizare a zonei libere, regimul de exploatare administrare si control, modul de percepere a taxelor  si tarifelor precum si mijloacele necesare supravegherii vamale si graniceresti.

Administrarea zonelor libere se realizeaza de catre administratiilor acestora, care se organizeaza si functioneaza ca regii autonome. Atributiile administratiei se stabilesc prin regulament de organizare si functionare a zonei libere. Coordonarea activitatii administratiilor zonelor libere se exercita de catre agentia zonelor libere din cadrul Ministerului Transporturilor.