ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE IN TOTALITATE CONTROLULUI DE LEGALITATE AL INSTANTELOR JUDECATORESTI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE IN TOTALITATE CONTROLULUI DE LEGALITATE AL INSTANTELOR JUDECATORESTI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

§14. Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu
Parlamentul

Constitutia vorbeste, in art. 126 alin. (6), despre "actele care privesc raporturile cu Parlamentul". Legea nr. 554/2004 face referire la "actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul".

Aceasta categorie de exceptii apartine actelor cu caracter politic, calificate traditional de doctrina ca "acte de guvernamant". Constitutia Romaniei din 1923 prevedea, in articolul 107, ca puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar. Prevederea, in Constitutie, a actelor de guvernamant, a obligat legiuitorul din 1925 sa defineasca, prin lege, ce inseamna actele de guvernamant, definitie care mai mult incurca intelegerea acestor acte decat o clarifica, ceea ce a atras critici ale ei in doctrina vremii si mai tarziu.

In Franta, teoria actelor de guvernamant este o creatie a jurisprudentei administrative, sanctionata mai tarziu de legiuitor. In 1822, Consiliul de Stat a respins o reclamatie pe considerentul ca obiectul ei vizeaza o chestiune politica, iar in 1867 aceeasi instanta statueaza ca "actele politice nu sunt de natura a fi atacate pe calea contenciosului administrativ".

Fundamentarea teoriei actelor de guvernamant se regaseste in distinctia dintre administrare si guvernare. Dar din punct de vedere ideologic, o asemenea distinctie este foarte greu de realizat, ceea ce ii indrituieste pe autorii francezi sa sustina ca "nu exista un criteriu al actelor de guvernamant, exista numai o lista a acestor acte".

In ceea ce priveste categoriile de acte de guvernamant, unii autori francezi recunosc urmatoarele categorii:

actele executivului in raporturile cu Parlamentul;

actele executivului in relatiile cu puterile straine, in care intra:

actele referitoare la negocierea si incheierea unui tratat international;

actele referitoare la aplicarea tratatelor;

actele de politica internationala straine tratatelor;

actele privind razboiul.

Alti autori califica drept acte de guvernamant: actele Presedintelui Republicii; actele privitoare la relatiile Guvernului cu Parlamentul; actele referitoare la relatiile Guvernului cu state sau organizatii internationale.

Consideram ca formularea "actele care privesc raporturile cu Parlamentul", fara sa precizeze ale cui raporturi se stabilesc cu Parlamentul, are o vocatie generoasa, ea ingaduind sa se aiba in vedere, cum avea sa precizeze ulterior Lega nr. 554/2004, actele administrative ale tuturor autoritatilor publice in raporturile cu Parlamentul.

Apreciem ca in aceasta categorie de acte exceptate sunt cuprinse actele cu caracter politic emise in exercitarea atributiilor constitutionale dintre organul reprezentativ suprem (Parlamentul) si cei doi sefi ai executivului (Presedintele si Guvernul), din care mentionam doar cateva, spre exemplificare: mesajul Presedintelui prevazut de art.88; dizolvarea Parlamentului de catre Presedinte (art. 89); consultarea Guvernului de catre Presedinte (art.86); referendumul (art.90); desemnarea candidatului la functia de prim-ministru (art. 85 si 103 ) etc.

&15. Actele de comandament cu caracter militar

Constitutia din 1923 consacra pentru prima data in dreptul romanesc conceptul de act de comandament cu caracter militar. Am enuntat continutul acestui articol, care prevede lipsa de competenta a puterii judecatoresti, care "nu avea caderea" de a se pronunta asupra actelor de guvernamant, precum si a celor de comandament cu caracter militar.

Cum Constitutia din 1923 doar consacra dreptul, fara sa-1 defineasca, ar fi fost de dorit ca Legea din 1925 sa faca acest lucru. Insa dispozitiile acestei legi, si avem in vedere art.1 si art.3 alin.(2), sunt si ele lapidare, mai mult ingreuneaza procesul de clarificare decat sa-1 sprijine.

De aceea, autorii din perioada interbelica au fost profund preocupati de aceasta problema, manifestandu-se atitudini diferite, de la rezerva pana la atitudinea "temerara" de a incerca sa o defineasca. Spunem "temerara" deoarece "notiunea actului de comandament cu caracter militar, intocmai ca a actului de guvernamant, nu reiese din analiza juridica si ca atare nu poate fi o notiune juridica; ea nu poate fi decat o notiune extrajuridica, nascuta din necesitatea de a se da satisfactiune unor anumite interese in legatura directa cu activitatea unor servicii publice de o natura speciala, care este cel al apararii nationale".

Nici doctrina actuala nu se hazardeaza in a defini aceasta notiune, rezumandu-se sa se exprime in sensul ca "incadrarea unui act administrativ concret in sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instantei, dar o apreciere prin prisma stiintei dreptului public, a constantelor acestei teorii, intre care si distinctia dintre actele autoritatilor militare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricarui alt organ administrativ) si actele acestora care vizeaza comanda trupei, fie in timp de pace, fie in timp de razboi".

Actele care emana de la autoritatile militare, potrivit reglementarii interbelice, erau clasificate in doua categorii:

actele de comandament cu caracter militar, sustrase absolut controlului de legalitate;

actele autoritatii militare prevazute la art. 3, care nu vor putea fi atacate decat in privinta decretelor de punere in retragere si numai pentru cuantumul pensiunii.

Extrem de important este faptul ca doctrina si jurisprudenta au consacrat solutia ca actele autoritatilor militare care privesc statutul legal al militarilor, astfel cum era el consacrat prin diferite legi organice, nu se incadra in exceptia prevazuta in art.2 al Legii din 1925.

&16. Fundamentarea constitutionala si legala actuala a actelor de comandament cu caracter militar

Constitutia actuala enumera categoriile de acte care ar fi sustrase controlului de legalitate in art. 126 alin.(6), fiind vorba, cum am mai spus, despre actele care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar.

Tot despre "acte de comandament cu caracter militar" face vorbire si art. 5 lit. "b" din Legea nr. 554/2004.

Mai trebuie luate in consideratie si alte dispozitii din legea fundamentala. Astfel, art. 118 dispune ca "Armata este subordonata exclusiv vointei poporului, pentru garantarea suveranitatii, a independentei si a unitatii statului, a integritatii teritoriale a tarii si a democratiei constitutionale".

Cum se exprima intr-o lucrare consacrata comentarii legii fundamentale, "Armata, cu tot ceea ce presupune ea - disciplina riguroasa, ierarhii si subordonari, comandamente si state majore, departamente si ministere, in epoca moderna apare ca un serviciu public administrativ".

Raportarea acestor dispozitii la cele ale Legii din 2004, determina concluzia caracterului de exceptie al actelor prevazute la art.5 alin. (1) lit. "b", caruia ar trebui sa-i corespunda o interpretare cu acelasi caracter, armata supunandu-se acelorasi rigori ale statului de drept, care, in raporturile pe care le naste, nu poate tolera abuzul, arbitrariul, nesupunerea fata de Constitutie si de lege, incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, incalcarea principiului egalitatii tuturor in fata legii si a autoritatilor publice, fara discriminari si privilegii, si a principiului constitutional ca nimeni nu este mai presus de lege.

Aceasta inseamna ca instantele de contencios administrativ trebuie sa manifeste maxim de prudenta atunci cand incadreaza un act administrativ in categoria celor de comandament cu caracter militar si deci a celor exceptate de la controlul de legalitate.

Cu atat mai greu de inteles si de admis ni se pare, in acest context, adoptarea unui act normativ, al carui scop era, cum se precizeaza in preambul, de a interpreta exact unele prevederi ale vechii Legi nr. 29/1990, este vorba despre Ordinul M 126 adoptat la 18 decembrie 1990 de Ministrul Apararii Nationale. Or, prin acest ordin, orice act care emana de la armata este calificat ca fiind act de comandament cu caracter militar, ceea ce ne determina sa-1 calificam drept profund neconstitutional.

Cu toate ca art.1 califica drept act de comandament cu caracter militar toate actele administrative emise la nivelul ministerului respectiv, intr-o logica fireasca, expresia "precum si" urmata de o enumerare nu si-ar mai fi avut rostul, datorita caracterului global, integrator, al formularii anterioare "toate actele administrative emise de organe ale Ministerului Apararii Nationale".

Pentru a inlatura problemele aparute in jurisprudenta sub incidenta vechii legi, actuala lege a contenciosului administrativ defineste actul de comandament cu caracter militar in articolul 2 litera j), acesta reprezentand "actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei in timp de pace sau razboi ori, dupa caz, la indeplinirea serviciului militar".

Din continutul acestei definitii, rezulta ca in sfera notiunii intra toate ordinele si instructiunile de serviciu privind masurile de pregatire a trupelor, mobilizarile si concentrarile de trupe, atribuirea si efectuarea de comenzi, manevre, exercitii si operatiuni militare.

Ratiunea sustragerii acestei categorii de acte de la controlul de legalitate consta in a asigura spiritul de disciplina al subordonatilor, dar si "acele conditii de energie, capacitate, unitate si rapiditate necesare operatiunilor militare".

Este neindoielnic faptul ca restul actelor care emana de la autoritatile militare si care nu apartin celor definite prin art. 2 litera j) din Legea contenciosului administrativ vor putea fi atacate in fata instantelor judecatoresti de contencios administrativ. Este vorba despre actele contractuale, actele de gestiune incheiate de autoritatile militare cu diferite persoane in vederea aprovizionarii, pentru a se asigura functionarea serviciului de aparare nationala, actele de administratie militara sau actele autoritatilor militare cum ar fi cele care privesc numiri in grad, avansari, acte de sanctionare, de punere in retragere, de pensionare sau, in termeni actuali, acte legate de managementul resurselor umane.

&17. Actele pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara

In doctrina, actele administrative exceptate mai sunt evocate si prin sintagma de "fine de neprimire", fiind identificate, in mod traditional, doua asemenea categorii, respectiv:

fine de neprimire deduse din natura actului, unde se incadreaza cele pe care deja le-am analizat;

fine de neprimire deduse din existenta unui recurs paralel, categorie in care se incadreaza actele pentru modificarea sau completarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara.

Pentru a ne afla in prezenta unui asemenea tip de acte, este necesara intrunirea mai multor conditii, si anume:

o lege organica speciala sa prevada o alta procedura de atac. Dupa cum se poate constata, legiuitorul face precizarea expresa a caracterului legii, lucrul firesc, de altfel, daca avem in vedere ca Legea nr. 544/2004 este o lege organica, iar derogarea de la prevederile ei se poate face tot printr-o lege organica;

aceasta cale speciala de atac sa se exercite tot in fata unei instante judecatoresti, si sa fie astfel vorba despre o alta procedura judiciara. Per a contrario, rezulta ca daca aceasta procedura se exercita in fata unui organ administrativ cu atributii jurisdictionale, nu ne aflam in prezenta unui recurs paralel.

o ultima conditie care mai poate fi retinuta vizeaza ce poate fi obtinut pe calea judiciara speciala prevazuta de lege. De aici conditia ca, pe calea speciala de atac sa se obtina aceeasi satisfactie, ca si cand ea s-ar fi derulat in fata instantelor judecatoresti.