ACTIVITATEA AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

ACTIVITATEA AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

I. NOTIUNI GENERALE

§1. In perioada interbelica, autorii au denumit partea dedicata acestei materii ca "mijloacele juridice prin care puterea executiva lucreaza asupra administratiei: Actele puterii executive" (Subl. ns.).

Doctrina europeana actuala s-a modificat ca si conceptie, "in sensul ca puterea executiva este redusa la seful statului si Guvern, sub conducerea acestuia desfasurandu-si activitatea administratia publica".

Literatura de specialitate, dupa regimul juridic aplicabil identifica doua mari categorii de forme concrete de activitate a organelor administratiei publice, respectiv: forme carora li se aplica un regim administrativ de putere (exclusiv sau alaturi de alt regim juridic) si forme carora nu li se aplica un regim administrativ de putere.

§2. In ceea ce ne priveste, consideram ca activitatea administratiei, ca orice tip de
activitate umana, se poate exprima prin doua forme: prin acte si prin fapte.

Administratia publica am convenit ca reprezinta un gen al vietii publice. Actele juridice pe care le va efectua aceasta sunt de doua categorii:

acte specifice administratiei, prin care se obiectiveaza esenta acesteia, specificitatea ei, din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor si regimului si acestea sunt actele administrative sau contractele administrative;

acte prin care administratia se comporta ca orice subiect de drept, in relatie
cu alte subiecte de drept, si acestea reprezinta actele juridice supuse dreptului comun,
contracte civile, acte emise in regim de drept comun;

Deci, actele administrative sunt actele prin care administratia se manifesta ca purtatoare a autoritatii publice.

Actele de putere publica, la fel ca si cele realizate in regim de drept comun, se clasifica la randul lor, in functie de modul de exprimare a vointei autoritatii administratiei publice emitente, astfel incat vom identifica doua mari categorii de acte:

acte unilaterale, care includ atat actele administrative, cat si actele de drept comun (in sensul larg al termenului), primele realizand puterea publica, celelalte nu;

acte bi sau multilaterale, care includ: contractele administrative; contractele de drept comun pe care le realizeaza administratia si care nasc pentru ea drepturi si obligatii la fel ca pentru orice subiect de drept. Acestea, cum le arata si titulatura, sunt supuse dreptului comun.

Actele juridice ale administratiei publice reprezinta manifestarile de vointa ale acesteia, savarsite in scopul de a aduce o schimbare in ordinea juridica existenta pana in momentul acelei manifestari.

Insa, realitatea existenta, cea juridica in primul rand, realitatea sociala, politica, pot fi modificate si fara interventia unor acte juridice.

In acelasi timp, administratia poate, in acest mod, sa presteze o activitate care nu tine de specificul muncii sale (exemplu o activitate economica).

&3. Pentru aceste considerente, apreciem ca faptele materiale ale administratiei publice si operatiunile administrative ale acesteia pot fi clasificate in functie de mai multe criterii:

1) Dupa regimul juridic in care se realizeaza, intalnim:

operatiuni de putere (operatiunile tehnico administrative si cele prin care se realizeaza servicii publice);

operatiuni care nu se realizeaza intr-un regim juridic de putere (in general cele productive);

2) Dupa consecintele pe care le produc, putem distinge:

fapte, operatiuni producatoare de efecte juridice;

producatoare de efecte de alta natura, care au si o relevanta juridica.

Suntem de parere ca, in ciuda faptului ca "aceste operatiuni nu constituie elemente ale vointei juridice, ale dreptului, ele prezinta totusi un interes juridic.

3) Dupa scopul lor, putem distinge:

fapte si operatiuni prin care se realizeaza in mod direct misiunile administratiei publice, si acestea sunt, in general, cele de prestare a serviciilor publice, sau cele legate de emiterea sau punerea in executare a unor acte administrative;

fapte si operatiuni prin care se mijloceste realizarea obiectivelor administratiei publice, care au semnificatia unor "operatiuni de birou" sau de "administratie interna", operatiunile tehnico-administrative si actele cu caracter politic.

fapte materiale de productie, care sunt prestate de toate categoriile de organe administrative.

Trebuie mentionat faptul ca, din punct de vedere al ponderii, acestea reprezinta o parte considerabila din activitatea administratiei. Administratia inseamna mai mult fapte si operatiuni si mai putin acte juridice.

&4.Trasaturile faptelor materiale si ale operatiunilor administrative

1) Ele nu concretizeaza o manifestare de vointa, sunt forme concrete, materiale, prin care se actioneaza asupra realitatii existente.

2) In al doilea rand, faptele materiale si operatiunile administrative au ca trasatura dominanta scopul pentru care se realizeaza, si care poate consta:

in mijlocirea emiterii (adoptarii) actelor administrative (in sensul ca le
determina sau conditioneaza emiterea, validitatea);

in realizarea celuilalt obiectiv al administratiei, executarea legii.

In concluzie, putem spune ca "datorita competentei sale materiale si teritoriale foarte variate si in realizarea prerogativelor conferite de Constitutie si legi, administratia publica realizeaza o intreaga gama de fapte materiale, o varietate infinita de operatiuni materiale".

II. ACTUL ADMINISTRATIV. DEFINITIE, TRASATURI

&5. Intelegem prin act administrativ una din formele prin care administratia publica isi realizeaza misiunea si subliniem inca de la inceput, ca fiind cea mai importanta dintre acestea, din punct de vedere juridic.

In perioada postbelica, materia actelor juridice ale administratiei era analizata sub denumirea generica "actele puterii executive", autorii de drept public distingand intre actele administrative de autoritate si actele administrative de gestiune. Actul administrativ de autoritate era definit ca fiind o manifestare de vointa facuta de un organ administrativ competinte, prin care se creiaza o situatiune juridica generala sau individuala, guvernata de norme de drept public, in care gasim ideia de dominatiune si comandament. In schimb, actul de gestiune reprezenta tot o manifestare de vointa facuta de un organ competinte, insa el tinde sa creieze unui organism administrativ o situatiune juridica de caracter patrimonial, reglementata de dreptul privat.

Literatura postbelica nu a fost uniforma in ceea ce priveste notiunile folosite pentru desemnarea actelor emise de administratie. Regasim fie denumirea de "acte de drept administrativ", fie pe cea de act administrativ. Sintagma act de drept administrativ a fost fundamentata de Scoala de la Cluj, prin reprezentantul sau ilustru, profesorul Tudor Draganu intr-o lucrare de referinta care poarta chiar aceasta denumire, din dorinta de a releva regimul juridic care guverneaza actele organelor administratiei de stat, care este unul de drept administrativ. Notiunea act administrativ isi are recunoasterea printre reprezentantii Scolii de la Bucuresti, care au apreciat ca ea este cea mai potrivita pentru a evoca actele juridice ale organelor administratiei de stat.

In imprejurarile actuale, apreciem ca aceasta varietate terminologica nu se mai justifica, in conditiile in care legea fundamentala consacra sintagma de act administrativ, in art.52 si 126 alin.(6).

O definitie care impune prin rigoare si conciziune regasim in Tratatul prof univ.
Antonie Iorgovan, care prin act administrativ intelege "acea forma juridica principala a
activitatii organelor administratiei publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti".

§6. Valorificand elementele de constanta in definirea actului administrativ, apreciem ca acesta reprezinta forma juridica principala de activitate a administratiei publice, care consta intr-o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica precum si controlului de legalitate al instantelor judecatoresti, care emana de la autoritati administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifica sau sting drepturi si obligatii corelative.

§7. Trasaturile actului administrativ

Consideram ca din definitia la care ne-am oprit, se pot desprinde cu usurinta urmatoarele trasaturi ale actului administrativ:

actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei publice;

reprezinta o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica;

regimul de putere publica nu exclude exercitarea de catre instantele judecatoresti a unui control de legalitate;

actul administrativ poate emana de la autoritati publice sau de la persoane private autorizate de administratie sa presteze servicii publice;

prin actul administrativ se produc efecte juridice, care, ca la orice act juridic, pot consta in a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii.

Vom lua aceste trasaturi si le vom dezvolta, dupa cum urmeaza:

1) Actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei publice.

Prin aceasta caracteristica, se scoate in evidenta faptul ca actul administrativ nu este singura forma juridica prin care lucreaza administratia, dar este forma juridica cea mai importanta.

Rezulta ca "acest caracter deosebeste actul administrativ de toate celelalte activitati juridice sau nejuridice, realizate de organele administratiei de stat, dar care nu fac parte din administratia de stat, si anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise in realizarea puterii de stat, operatiunile tehnice de administratie si operatiunile direct productive".

Dupa cum se remarca in mod just, in literatura juridica exista o diferentiere in ceea ce priveste ponderea formelor de activitate ale administratiei publice. Ca principiu, la autoritatile aflate la baza sistemului organizarii administratiei publice sunt mai frecvente faptele materiale, pentru ca autoritatilor plasate catre varful ierarhiei administrative sa le fie specifica emiterea de acte administrative.

2) Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica.

In continutul acestei trasaturi pot fi identificate trei elemente:

a) Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa expresa.

In general, literatura juridica retine caracterul unilateral al manifestarii de vointa, in care este sau nu inglobat si caracterul expres. Deoarece "un act administrativ nu poate cuprinde o rugaminte, o constatare, o parere sau expresia unui sentiment, ci numai o vointa".

Acest caracter expres al manifestarii de vointa este determinat de regimul de putere publica in care se emit actele administrative. Vointa juridica se exprima in mod expres si neindoielnic in scopul de a aduce o modificare in realitatea juridica existenta, ea urmareste sa dea nastere, sa modifice sau sa stinga drepturi si obligatii. Ea trebuie sa aiba acel animus negoti contrahendi, iar nu sa fie jocandi causa.

b) Caracterul unilateral al vointei juridice.

Prin aceasta trasatura, actul administrativ se deosebeste pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administratiei, ca si de faptele materiale ale acesteia, producatoare sau neproducatoare de efecte juridice. Trasatura exprima calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure vointe juridice, de a interveni in realitatea juridica existenta, dand nastere, modificand sau stingand drepturi si obligatii. Desi acest caracter al actului administrativ este "categoric, simplu si clar", cum se exprima un autor, totusi in literatura juridica au fost mai multe discutii in legatura cu existenta unor categorii de acte administrative. Este vorba despre acte la care manifestarea unilaterala de vointa juridica nu este pregnant conturata.

O prima categorie o reprezinta actele administrative emise cu participarea mai multor persoane. Distingem situatia foarte intalnita in care participantii sunt persoane fizice, avand in vedere ca autoritatile administrative sunt, in cea mai mare parte, structuri colegiale.

O a doua situatie este aceea cand, la emiterea unui act administrativ, participa mai multe persoane juridice, in general doua sau mai multe autoritati administrative sau
autoritati administrative si alte structuri nestatale.

Este situatia actelor emise in comun, de doua sau mai multe autoritati administrative sau emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoritati.

Problema care se pune este daca si in aceste situatii mai suntem sau nu in prezenta caracterului unilateral al manifestarii de vointa juridica.

Ceea ce confera actului administrativ acest caracter, nu este numarul de persoane implicat in emiterea actului. "Actul este unilateral nu pentru ca este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru ca el degaja o singura vointa juridica".

In cazul organului colegial, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului, este numai o forma procedurala necesara emiterii actului. Vointele subiectelor care participa la vot nu sunt "vointe juridice", ci modalitati procedurale care concura la exprimarea in conditii legale a unei singure vointe juridice, care apartine numai organului emitent.

In ceea ce priveste situatia actelor adoptate de mai multe autoritati, cunoscutele "hotarari comune", mutatis- mutandis, pentru aceleasi ratiuni, si ele isi conserva caracterul unilateral.

Actele administrative emise la cerere

Reprezinta o categorie de acte destul de raspandita, administratia fiind sesizata prin cereri asupra nevoilor subiectelor de drept. Cum s-a pronuntat doctrina, pot fi identificate mai multe situatii:

acte administrative emise la sesizarea unui alt subiect de drept;

acte emise la cererea prealabila; exista o diversitate de acte (permise, autorizatii de tot felul) care se emit doar la cererea subiectului de drept interesat.

Si in aceste cazuri, manifestarea de vointa juridica este unilaterala, ea provine de la autoritatea juridica emitenta, iar drepturile si obligatiile corelative care iau nastere sunt consecinta acestei unice vointe juridice.

Pentru a aduce un plus de argumente ideii ca cererea prealabila nu altereaza caracterul unilateral al actului administrativ, in literatura se abordeaza si problema renuntarii beneficiarului la act, fiind vorba, fireste, de acele acte administrative emise numai la cererea prealabila a subiectului interesat.

Incetarea efectelor actului ar avea loc fie in momentul manifestarii de vointa (R. Ionescu), fie in momentul retractarii actului de catre organul emitent (I. Iovanas).

Dupa parerea noastra, prin renuntare efectele actului juridic nu inceteaza.

Pentru ca efectele actului sa inceteze, este nevoie ca renuntarea "sa fie dublata" de reactia organului care ar urma sa emita actul, concretizata intr-un act unilateral de retractare, in care sa se faca mentiunea renuntarii beneficiarului.

Putem risca insa ca in practica, atitudinea tardiva a autoritatii emitente sa prejudicieze subiectul de drept. Consideram ca actul de renuntare, ca orice act administrativ, trebuie emis in 30 de zile, in caz contrar persoana in cauza avand deschisa actiune in contenciosul administrativ pentru obligarea la emiterea actului respectiv si despagubiri.

c) Cat priveste dimensiunea emiterii in regim de putere publica a actului administrativ, prin ea se deosebesc actele administrative de celelalte acte unilaterale ale administratiei, care sunt emise in regim de drept comun.

Fiind emise de "autoritatea administratiei publice (in acceptiunea lato sensu, in care includem si agentii autorizati - VV) in calitatea ei de purtatoare a puterii publice, da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii, carora li se aplica un regim de putere publica''.

De regimul de putere publica se leaga caracterul obligatoriu al actului administrativ, precum si executarea lui din oficiu.

3) Regimul de putere publica nu exclude, ci ingaduie exercitarea unui control de legalitate de catre instantele judecatoresti.

Prin art.52 si 126 alin.(6) din Constitutie se consacra, iar prin Legea nr. 554/2004 se dezvolta, principiul ca actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ.

Din aceste considerente, desprindem concluzia ca aceasta trasatura nu trebuie privita in mod absolutist, din doua considerente:

pe de o parte, exista unele acte care, desi sunt emise de autoritati ale administratiei publice, sunt sustrase acestui control de legalitate (traditionalele fine de neprimire), adica acele "limite" de care vorbeste legiuitorul constituant;

pe de alta parte, exista acte administrative, care desi nu sunt emise de organe ale administratiei publice, ci de alte autoritati publice, sunt supuse acestui control de legalitate.

4) Actul administrativ emana de la organe administrative sau de la structuri
autorizate de organe administrative sa presteze anumite servicii publice.

Prin aceasta trasatura, identificam actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care emana, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administratia publica si despre actul emis prin delegatie, adica de structuri carora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administratiei publice, prin actul de autorizare dat in scopul realizarii unor servicii publice.

De mentionat ca actuala Constitutie largeste acceptiunea sintagmei "act administrativ" din punct de vedere al organului de la care emana, adaugand celor mai sus enuntate si actele cu caracter administrativ emise de orice alta autoritate publica, ceea ce inseamna ca legea fundamentala califica drept act administrativ atat actele prin care se realizeaza administratia-scop, cat si actele prin care se realizeaza administratia mijloc de realizare a competentei.

5) Ultima trasatura a actului administrativ este aceea ca, la fel ca orice alt act juridic, si actul administrativ produce efecte juridice de o anumita forta, adica da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii corelative.

Prin aceasta trasatura se evoca, in primul rand, faptul ca actul administrativ este o categorie de acte juridice. Notiunea de act juridic evoca acele manifestari de vointa facute in scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata prin forta de constrangere a statului, in conditiile prevazute de normele juridice in vigoare.

Fiind o specie de act juridic, si actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridica existenta, prin nasterea, modificarea sau stingerea de drepturi si obligatii corelative.

In literatura de specialitate se atrage atentia, in mod corect, apreciem noi, ca pentru a fi act juridic, trebuie ca manifestarea de vointa pe care o exprima actul administrativ sa aiba capacitatea de a produce efecte juridice proprii.

III. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

&8. Consideram ca pot fi identificate urmatoarele criterii de clasificare:

I. Dupa organul de la care emana, pot fi identificate:

acte care emana de la autoritati administrative, de stat sau autonome locale;

acte care emana de la alte autoritati publice decat cele administrative;

acte care emana de la persoane private autorizate sa presteze anumite servicii publice.

II. Cel de-al doilea criteriu il reprezinta intinderea efectelor juridice, ceea ce
determina doua mari categorii de acte administrative:

acte administrative normative - sunt cele care cuprind reglementari de principiu aplicabile la un numar nedeterminat de persoane. Ele produc deci efecte juridice erga omnes;

acte administrative individuale - sunt acea categorie de acte juridice care produc efecte juridice fata de un subiect de drept determinat.

Una din distinctiile dintre cele doua categorii este aceea ca niciodata actele individuale nu pot incalca actele normative.

Actele individuale, la randul lor, se clasifica in mai multe categorii:

acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul sau subiectele carora li se adreseaza, denumite generic autorizatii;

Cum se apreciaza si in doctrina, eliberarea unora din aceste autorizatii este lasata la aprecierea autoritatii emitente (autorizatii libere), iar eliberarea altora are caracter obligatoriu pentru autoritatea publica respectiva (autorizatii impuse).

acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi si obligatii pentru un subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul);

acte prin care se aplica diferite forme ale constrangerii administrative (diferite decizii cu caracter sanctionator, procese verbale contraventionale);

acte administrative cu caracter jurisdictional.

acte cu caracter intern, care au ca particularitate faptul ca se aplica in interiorul
unei autoritati sau institutii publice, si produc efecte fata de personalul acestei institutii.
Nu este mai putin adevarat ca astfel de acte sunt opozabile si altor subiecte de drept, cum ar fi cetatenii, persoanele fizice sau juridice, care solicita serviciile unei autoritati sau institutii, moment in care cad sub incidenta unor dispozitii din regulamentul intern al acesteia. La randul lor, aceste acte pot fi normative (exemplu un regulament intern de organizare si functionare) sau individuale (exemplu o decizie de numire a unui functionar public).

IV. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

§9. Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea conditiilor, de fond si de forma, care particularizeaza aceasta institutie, ii dau identitate in raport cu altele.

In ceea ce priveste dimensiunile regimului juridic al actelor administrative, asa cum am retinut si in definitia formulata mai sus, credem ca acestea pot viza:

conditiile de validitate ale actului administrativ, respectiv conditiile care privesc forma si fondul acestui tip de act juridic;

procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ;

forta juridica si efectele juridice ale actului administrativ, incepand cu nasterea, efectele propriu-zise, pana la incetarea producerii acestor efecte;

controlul exercitat asupra actului administrativ.

A. LEGALITATEA ACTULUI ADMINISTRATIV

&10. Legalitatea este analizata in doctrina de specialitate ca o dimensiune esentiala a statului de drept. Constitutia Romaniei, revizuita si republicata, proclama, prin articolul 1 alin. (3), Romania ca stat de drept, democratic si social. Despre semnificatia statului de drept s-au scris biblioteci intregi, s-au sustinut teze de doctorat, prelegeri ale celor mai mari specialisti in drept public, si tot a mai ramas teren pentru a se scrie ce trebuie sa reprezinte el. Sunt si autori care sustin ca, datorita complexitatii semnificatiilor si implicatiilor sale, acesta nu se lasa constrans intr-o definitie rigida si exhaustiva.

"Patriarhul dreptului public contemporan", profesorul Tudor Draganu, denumit atat de frumos si de adevarat de un alt specialist de marca, profesorul Antonie Iorgovan, defineste statul de drept ca fiind un stat care, organizat pe baza principiului separatiei puterilor statului, in aplicarea caruia justitia dobandeste o reala independenta, si urmarind prin legislatia sa promovarea drepturilor si libertatilor inerente naturii umane, asigura respectarea stricta a reglementarilor sale de catre ansamblul organelor lui, in intreaga lor activitate.

Cea mai succinta si mai clara definitie ramane cea formulata de Rudolf Wassermann, potrivit careia statul de drept este statul a carui activitate este determinata si limitata prin drept.

Majoritatea autorilor califica legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative.

Principiul legalitatii semnifica, intr-o dihotomie bine cunoscuta epocii contemporane:

pe de o parte, suprematia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie sa se supuna legii, incepand, se intelege, cu legea fundamentala si respectand principiul ierarhiei actelor juridice;

pe de alta parte, baza legala, in sensul ca actiunea acestor subiecte de drept trebuie sa se incadreze in limitele dreptului.

El se afla in stransa corelatie cu alte doua principii, care deriva din principiul general al legalitatii, si anume:

egalitatea in continutul legii - care leaga legiuitorul si semnifica faptul ca normele juridice nu trebuie sa contina un tratament diferit pentru doua cazuri identice;

egalitatea in fata legii - care leaga, de aceasta data, autoritatea care executa legea, deci administratia, ceea ce inseamna ca, in aplicarea legii, administratia nu trebuie sa trateze de o maniera identica doua cazuri diferite si invers.

Subliniem faptul ca in conceptia politica si juridica occidentala caracterul obligatoriu al legii se refera in egala masura la individ dar si la autoritatile publice, la stat. In statele Europei Occidentale, care au vechi traditii democratice, respectarea legii nu este numai un principiu de drept, ci si o trasatura de conduita sociala si a activitatii sociale.

&11. Corelatia legalitate-oportunitate

Principiul legalitatii in doctrina romaneasca a fost analizat in mod diferit de cele doua mari Scoli de drept public, in corelatie cu oportunitatea.

Scoala de la Cluj a conceput legalitatea si oportunitatea ca doua conditii distincte de validitate a actelor administrative.

Scoala de la Bucuresti, in schimb, a conceput legalitatea ca o suma a tuturor conditiilor de validitate a unui act administrativ. Din aceasta perspectiva, oportunitatea ne apare ca un element al legalitatii, nu ca o conditie de validitate de sine statatoare.

Impartasind acest ultim punct de vedere, legalitatea actului administrativ poate fi definita ca reprezentand conformitatea actului respectiv cu legea fundamentala, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonantele de Guvern si cu toate celelalte acte normative care au o forta juridica superioara.

Oportunitatea actului administrativ, deriva din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe solutii posibile si egale, in aceeasi masura, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfacut. Ea releva astfel calitatea actului administrativ de a satisface atat rigorile stricte ale legii, cat si o nevoie sociala determinata, intr-un timp si loc date. Daca legalitatea evoca faptul ca actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezinta conformitatea actului administrativ in mod prioritar cu spiritul legii, fara a se identifica cele doua notiuni. In literatura de specialitate s-a pus problema determinarii sferei conditiilor de valabilitate a actelor administrative, desi, asa cum apreciaza profesorul Tudor Draganu, "nu sunt, in realitate, decat aspecte ale unei singure conditii, care se exprima in obligatia ca aceste acte sa fie emise cu respectarea dispozitiilor legale in vigoare".

In consens cu ideile exprimate in doctrina, consideram si noi ca esentiale urmatoarele conditii generale de legalitate:

respectarea principiului suprematiei Constitutiei in emiterea actului administrativ;

respectarea principiului legalitatii in adoptarea actului administrativ.

Principiul legalitatii evoca acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii in acceptiunea lato sensu, atat din punct de vedere al categoriilor de acte normative incluse in sintagma lege, cat si din punct de vedere al prescriptiilor legii in ceea ce priveste forma, fondul si limitele competentei organului care emite actul administrativ.

actul administrativ sa fie emis sau adoptat de organul competent, in limitele
competentei sale.

In cazul in care actul administrativ emana de la un alt organ decat cel competent, se pune problema interventiei celei mai drastice sanctiuni, si anume inexistenta actului, iar in cazul in care, desi a fost emis de organul competent, acesta si-a depasit limitele de competenta, apare problema excesului de putere, care cade sub cenzura instantelor judecatoresti.

forma actului administrativ si procedura de emitere sa fie cele prevazute de lege.

Cat priveste indeplinirea conditiilor de oportunitate, cum am precizat deja oportunitatea se afla in stransa dependenta cu puterea discretionara a administratiei publice, una din cele mai discutate si disputate probleme ale dreptului administrativ din toate timpurile.

Prin putere discretionara a administratorului si a judecatorului trebuie sa intelegem facultatea pe care le-o da legea, de a alege, dupa aprecierea lor, intre mai multe solutii posibile, aplicabile la cazul concret. Ea este analizata in doctrina si a altor state (Franta, Germania) dar si in cea romaneasca, elementul de constanta in explicarea fiind acela ca ea consta in marja de libertate lasata la libera apreciere a unei autoritati, astfel ca in vederea atingerii scopului indicat de legiuitor sa poata recurge la orice mijloc de actiune, in limitele competentei sale".

In opinia regretatului profesor Iovanas, reputat reprezentant al Scolii de la Cluj "prin oportunitate intelegem realizarea sarcinilor si atributiilor legale in termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale si spirituale, dar cu eficienta cat mai mare, precum si alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii".

Ne raliem acestui mod de a defini oportunitatea, care se afla in necesara dependenta cu dreptul de apreciere al organelor administrative, drept care nu poate rezulta, cum apreciaza si autorul citat, decat dintr-o norma juridica a carei structura logico-juridica sa aiba un caracter relativ determinat, din care sa rezulte competenta de apreciere a organului administrativ. Apreciem totodata, in acelasi spirit evocat de autorul citat anterior, ca oportunitatea unui act administrativ este stabilita in functie de anumite criterii de referinta.

Un prim criteriu este cel de timp, mai exact momentul in care este emis un act administrativ.

Prin acest criteriu se urmareste sa se respecte:

specificitatea conditiilor de munca si de viata din zona respectiva;

valorile cutumiare ale locului respectiv, traditiile si obiceiurile specifice;

nevoile reale ale unei unitati administrativ-teritoriale in care urmeaza sa se produca efectele juridice ale actului administrativ respectiv.

nu in ultimul rand, o cerinta de oportunitate este reprezentata si de mijloacele pe care le implica aplicarea in practica a unui act administrativ.

Consideram si noi, alaturi de alti autori ca judecatorul de contencios administrativ care a fost investit cu verificarea legalitatii unui act administrativ are competenta sa se pronunte atat asupra aspectelor de legalitate, cat si asupra celor de oportunitate.

Practica judiciara a fost putin comentata in doctrina de specialitate, sub aspectul posibilitatii de control judiciar asupra oportunitatii actelor administrative. Din putinele solutii pronuntate, instantele de contencios administrativ apreciaza ca nu sunt competente sa exercite un control de oportunitate al actelor administrative, in sensul restrangerii puterii discretionare a administratiei, aceasta competenta revenind exclusiv unor autoritati administrative.

B. FORMA ACTULUI ADMINISTRATIV

&12. Conceptul de forma desemneaza structura interna si externa a unui continut, modul de organizare a elementelor din care se compune.

Doctrina a fost intotdeauna consecventa in a sustine necesitatea ca actul administrativ sa imbrace, de regula, forma scrisa.

Aceasta reprezinta, de altfel, un element de distinctie intre actul administrativ si actul civil, supus principiului consensualismului.

In ceea ce priveste forma scrisa, trebuie facuta distinctia intre actele administrative individuale si actele administrative cu caracter normativ.

Astfel, actele administrative cu caracter individual, desi imbraca, de regula, forma scrisa, ele pot imbraca si forma orala. Exemplu cu titlu de scoala care se da in literatura de specialitate este avertismentul, care, potrivit prevederilor Ordonantei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contraventiilor, poate imbraca atat forma scrisa, cat si forma orala. In majoritatea cazurilor, actele individuale imbraca si ele forma scrisa, avand in vedere obligativitatea comunicarii lor, prin modalitati care presupun forma scrisa.

In ceea ce priveste actele administrative normative, ele imbraca insa numai forma scrisa, deoarece se prevede obligativitatea publicarii lor pentru a produce efecte juridice.

Astfel, Hotararile de Guvern si Ordonantele de Guvern se publica in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei actului respectiv.

Se cuvine insa sa precizam ca regula publicitatii, instituita prin art.108 din Constitutie, vizeaza cele doua categorii de acte ale Guvernului si anume:

Ordonantele de Guvern, care au, de regula, caracter normativ, dar pot sa aiba si caracter individual;

Hotararile de Guvern, care pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual.

Art.100 alin.(l) din Constitutie prevede ca decretele Presedintelui se publica in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei lor.

Rezulta concluzia ca obligativitatea formei scrise, desprinsa din caracterul obligatoriu al publicarii, vizeaza atat acte administrative cu caracter normativ, cat si acte administrative cu caracter individual. In aceasta ultima categorie includem Hotararile de Guvern, care, cum spuneam, pot avea si caracter individual, si decretele Presedintelui, care dupa unii autori au numai caracter individual, dupa alti autori pot avea si caracter normativ si caracter individual.

In ceea ce priveste argumentele care legitimeaza regula formei scrise a actului administrativ, le retinem pe cele formulate de prof. univ. Antonie Iorgovan in urmatoarea prezentare:

necesitatea cunoasterii exacte si complete a continutului actului;

necesitatea executarii si respectarii de catre cei care cad sub incidenta actului;

necesitatea de a constitui mijloc de proba in caz de litigiu;

necesitatea verificarii legalitatii lui in vederea sanctionarii celor vinovati de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovati de nerespectarea actului legal emis;

realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.

Administratia educa cetateanul, in opinia noastra, prin doua modalitati:

prin comportamentul sau, care trebuie sa fie conform legii, si avem in vedere autoritatea in ansamblul sau, dar si personalul care o compune;

prin formele concrete in care administratia isi desfasoara activitatea, respectiv actele si faptele sale.

Forma scrisa reprezinta o conditie de validitate a actului, ea fiind impusa ad validitatem si nu ad probationem.

De necesitatea formei scrise se leaga si alte conditii de concretizare exterioara a actului.

Una din aceste conditii este limba in care este redactat actul. Potrivit art.13 din Constitutie, limba oficiala in Romania este limba romana.

Rezulta ca si actele autoritatilor administratiei publice vor fi emise adoptate in limba romana.

O alta conditie exterioara legata de forma actului este motivarea. Si in legatura cu
aceasta problema trebuie facuta distinctia (cu limitele pe care le vom evoca) intre actele administrative cu caracter individual si cele cu caracter normativ.

Astfel, actele normative, supuse regulei publicitatii, se motiveaza printr-o nota de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub forma de preambul inaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept si de fapt care legitimeaza interventia actului juridic respectiv.

Dar, obligatia motivarii vizeaza si unele acte administrative cu caracter individual (Hotararile de Guvern cu caracter individual).

O situatie deosebita prezinta actele administrativ-jurisdictionale care sunt intotdeauna motivate.

In ceea ce priveste practica, autoritatile recurg la motivarea actelor administrative si sustinem o asemenea procedura deoarece in acest mod se fundamenteaza motivele de legalitate ale unui act administrativ, ceea ce prezinta relevanta mai ales in cazul contestarii legalitatii unui act.

Pentru aceste considerente, ne raliem propunerii formulata de prof. univ Rodica Petrescu de a introduce obligativitatea motivarii tuturor actelor administrative, "ca o garantie a respectarii legii si a ocrotirii drepturilor cetatenesti". Aceasta regula va putea fi cuprinsa in viitorul Cod de procedura administrativa.

Realizarea motivarii tuturor actelor administrative are ca si consecinta punerea in acord a practicii administrative din tara noastra cu aceea existenta in alte state, spre exemplu in Franta.

Prestigiosi autori francezi exprima teza conform careia "toate actele administrative trebuie sa fie motivate, adica trebuie justificate ratiunile de fapt si de drept care au stat la baza emiterii sau adoptarii lor. Dar, daca vorbim despre motivarea actelor administrative, ne referim la existenta unei obligatii pentru administratie de a face cunoscute in decizie aceste ratiuni".

Apreciem ca introducerea caracterului obligatoriu al motivarii actelor administrative, care se regaseste deja cuprinsa in tezele viitorului cod de procedura administrativa, va diminua riscul ca administratia sa ia decizii arbitrare, abuzive si, in final, va imbunatati activitatea administratiei.

legislatia actuala impune si anumite reguli de redactare a actelor normative,
care sunt valabile si pentru actele administrative cu caracter normativ. Este vorba despre art. 7 si art. 33-37 din Legea nr. 24/2000, republicata si art. 26 din H.G. nr. 555/2001. Reglementari privind redactarea hotararilor autoritatilor publice locale regasim in O.G. nr. 35/2002, aprobata cu modificari prin Legea nr. 673/2002.

Astfel, articolul 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 prevede ca actele normative trebuie redactate intr-un limbaj si stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar si precis, care sa excluda orice echivoc, cu respectarea stricta a regulilor gramaticale si de ortografie, cerinte care se aplica, in egala masura, si actelor administrative individuale.

C. PROCEDURA EMITERII SAU ADOPTARII ACTELOR ADMINISTRATIVE

§13. Din punct de vedere terminologic, autoritatile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. primarul emite dispozitii), iar cele colegiale adopta acte administrative (ex. Consiliul local adopta hotarari).

Specialistii in drept administrativ, teoreticieni si practicieni in egala masura, admit, in unanimitate, ca emiterea sau adoptarea unui act administrativ impune parcurgerea unor proceduri, care se poate realiza de organul de la care emana actul sau de alte autoritati publice. Exemplu, un proiect de act administrativ se intocmeste chiar de organul emitent, dar un aviz sau un acord se emite de un altul decat cel emitent. Diferentele apar in ceea ce priveste regimul juridic al acestor forme procedurale si efectele pe care ele le produc.

Este astfel unanim acceptat de teoreticienii si practicienii dreptului administrativ ca emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale care, desi in majoritate nu produc efecte juridice prin ele insele, avand in general natura juridica de operatiuni tehnico-administrative, initiaza si mentin sistemul decizional administrativ.

Identificam trei categorii de forme procedurale, in functie de momentul in care intervin:

forme procedurale anterioare emiterii sau adoptarii actului;

forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;

forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptarii actului.

In functie de consecintele juridice ale acestor forme procedurale, ele se pot clasifica in trei categorii:

forme procedurale care produc prin ele insele efecte juridice;

forme procedurale care au implicatii in ceea ce priveste legalitatea actelor administrative;

forme procedurale care nu afecteaza legalitatea actelor administrative.

§14. Forme procedurale prealabile (anterioare) emiterii sau adoptarii actului administrativ

Acestea au o frecventa destul de mare in activitatea administratiei, am putea spune ca sunt cele mai des intalnite forme procedurale (studii, statistici, proiecte, propuneri, anchete, referate, rapoarte, sesizari etc.).

Dintre acestea, relevanta deosebita prezinta avizul, doctrina vorbind despre o veritabila "teorie a avizului" si acordul prealabil.

In literatura juridica, avizele mai sus analizate si sub titulatura de acte pregatitoare.

AVIZELE reprezinta puncte de vedere pe care le solicita altui organ autoritatea care urmeaza sa emita (adopte) un act. Intr-o formare mai dezvoltata, ele mai sunt definite ca reprezentand opinii pe care un organ al administratiei publice le solicita altui organ al administratiei publice, intr-o problema sau in mai multe probleme, pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza. In opinia altor autori, avizele pot fi cerute altui organ, compartiment sau functionar. Nu putem accepta acest punct de vedere, deoarece relevanta are nu cine elaboreaza avizul sau ce structura din autoritatea publica este competenta sa-1 elaboreze, ci de unde emana avizul, iar el nu poate emana decat de la o autoritate sau institutie publica.

Cuvantul aviz poate avea trei acceptiuni, respectiv aceea de instiintare scrisa cu caracter oficial; cea de parere (apreciere) competenta emisa de cineva din afara, o autoritate externa, asupra unei probleme aflate in dezbatere sau in procesul decizional si, in sfarsit, pe aceea de rezolutie a unei autoritati competente, ceea ce nu inseamna ca se pot utiliza toate cele trei acceptiuni in sfera actelor administrative.

In functie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii:

Avize facultative in care organul emitent nu este obligat nici sa solicite avizul, nici sa-1 respecte daca l-a solicitat si obtinut.

Avizele consultative sunt acel tip de avize pentru care legea prevede obligativitatea obtinerii lor si facultatea de a le respecta sau nu.

Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constitutionala. Avem in vedere art.95 din Constitutie care prevede institutia suspendarii din functie a Presedintelui Romaniei, procedura acesteia impunand "consultarea" Curtii Constitutionale. Dar acest articol vorbeste despre "consultare"' ca operatiune in sine, pe cand art.146 lit. "h" prevede expressis verbis "avizul consultativ" pe care il da Curtea Constitutionala pentru procedura de suspendare din functie a Presedintelui Romaniei.

Alt text constitutional care prevede aceasta operatiune administrativa este art.90 consacrat referendumului, pe care il poate decide Presedintele Romaniei dupa "consultarea" Parlamentului.

Avizele conforme sunt acele avize care se caracterizeaza prin trasatura lor obligatorie
atat din punct de vedere al cererii, cat si din punct de vedere al respectarii lor. Spre deosebire de aspectul retinut la avizul consultativ, intelegem ca organul administrativ are obligatia sa ceara, sa astepte ca acest aviz sa fie emis, sa depuna diligentele necesare emiterii lui si, in final, sa se conformeze continutului actului.

Din punct de vedere al naturii lor juridice, avizele sunt, cum s-a exprimat deja doctrina, operatiuni administrative foarte importante.

Intre avize, indiferent de forma pe care o imbraca, pe de o parte, si actele administrative, pe de alta parte, exista deosebiri fundamentale dar si unele asemanari.

si avizele si actele administrative reprezinta manifestari de vointa cu caracter unilateral;

daca manifestarea de vointa pe care o concretizeaza actul administrativ este facuta in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, deci de a produce efecte juridice, avizele nu au nici acest scop, nici aceste consecinte.

Avizele, prin ele insele, nu produc efecte juridice. Ele nu modifica, de sine statator, realitatea juridica existenta.

Rolul lor consta in a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau a intari legalitatea acestuia. Ele conditioneaza sau, dupa caz, fundamenteaza manifestarea unilaterala de vointa a organului administrativ.

si avizele si actele administrative sunt emise de diferite categorii de autoritati. Ele pot sa fie solicitate de la o autoritate ierarhica sau de la un alt organ public, situat la acelasi nivel, la unul inferior sau superior organului pe care il solicita. Cum se precizeaza in doctrina, avizul consultativ sau facultativ nu poate fi solicitat de la organul superior ierarhic celui care emite sau adopta un act administrativ, pentru ca specificul raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic.

ACORDUL

Aceasta forma procedurala reprezinta consimtamantul pe care il da un organ public altui organ, in vederea emiterii de catre acesta din urma a unui anumit act administrativ. El reprezinta tot o manifestare de vointa a unei autoritati publice determinate de lege, prin care aceasta isi exprima consimtamantul la emiterea unui act administrativ de catre o alta autoritate publica.

In functie de momentul in care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ. Precizam ca, in practica, acordul si-a pierdut din prezenta in fazele concomitente si posterioare ale emiterii actelor administrative, ramanand practic doar un acord prealabil.

Pentru formele procedurale prealabile, relevanta va avea acordul prealabil.

Acordul vizeaza astfel un act administrativ, care fie se afla in faza de emitere, fie a fost deja emis.

Credem ca pot fi identificate urmatoarele elemente ale regimului juridic al acordului, indiferent de forma sa:

reprezinta o manifestare de vointa cu caracter unilateral emisa de un organ administrativ;

emiterea lui, atunci cand este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul manifestarii de vointa a doua organe, cel care a emis acordul si cel care a emis actul. Dubla vointa juridica exprimata a determinat calificarea actelor emise in baza lui, de catre doctrina ca "acte administrative complexe".

Credem ca tot acte administrative complexe pot fi calificate si acele acte administrative a caror emitere presupune indeplinirea mai multor formalitati procedurale prealabile. Exemplu: anumite autorizatii de constructie pentru a caror emitere, potrivit Legii nr.50/1991, cu modificarile ulterioare, se impune obtinerea unor acorduri (ex. acordul de mediu), certificate (certificatul de urbanism) si avize de la diferite autoritati publice (ex. cele care privesc apa, gazele, energia electrica etc.).

acordul nu are ca si consecinta obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. El conditioneaza numai valabilitatea unui act administrativ, care emis in absenta sau cu incalcarea acordului, este nul;

desi conditioneaza legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el insusi, nu acopera viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv;

acordul nu produce prin el insusi efecte juridice, el conditioneaza numai efectele juridice ale actului administrativ pe care il fundamenteaza;

nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ de sine statatoare. El poate fi verificat, sub aspectul legalitatii sale, de catre instanta de contencios administrativ, insa numai in cadrul actiunii formulate impotriva actului administrativ pe care il fundamenteaza.

&15. Alte operatiuni prealabile emiterii actului

Acestea pot imbraca o varietate de forme, de la proiecte de acte administrative, la propuneri, anchete sociale, alte categorii de anchete, certificate pentru executarea diferitelor constructii potrivit Legii nr. 50/1991 cu modificarile ulterioare.

Unele din aceste formalitati sunt prevazute in Legea nr. 52/2003 privind transparenta in administratia publica. Astfel, art.6 din aceasta lege prevede ca autoritatile administratiei publice au obligatia sa publice pe site-ul propriu un anunt privind intentia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care il vor afisa si la sediul propriu, intr-un spatiu accesibil publicului si il vor transmite si catre mass-media centrala sau locala, dupa caz.

O alta formalitate prealabila este prevazuta de art.8 alin.(2) din OG nr. 75/2003 care consta in obligatia autoritatilor administratiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care cad sub incidenta Legii nr.52/2003 in monitoarele oficiale ale judetului, respectiv ale sectoarelor Municipiului Bucuresti sau ale oraselor, daca au monitoare oficiale proprii.

Unii autori analizeaza, in cadrul formelor procedurale prealabile, sesizarea, care reprezinta o forma procedurala prealabila prin care autoritatea administrativa ia cunostinta despre o situatie care impune interventia ei, in sensul emiterii sau adoptarii unui act sau luarii unei alte masuri, precum si propunerea, aceasta fiind un act pregatitor prin care un organ administrativ sesizeaza un alt organ in vederea adoptarii/emiterii unui act administrativ, in sensul recomandarii facuta de autorul propunerii.

In ceea ce ne priveste, includem in categoria formelor procedurale, indiferent ca sunt anterioare, concomitente sau posterioare emiterii sau adoptarii unui act administrativ, acele proceduri, acte sau operatiuni pe care le indeplineste organul administrativ insusi, nu operatiuni care emana de la alte subiecte de drept, in baza dreptului la petitionare sau a unor raporturi stabilite intre diferite organe administrative.

Apreciem insa ca este necesara analiza, in cadrul operatiunilor prealabile, a proiectelor de acte administrative, care reprezinta variante, asemanatoare sau identice cu actul final si care se intocmesc de compartimentele de specialitate din cadrul unei autoritati sau institutii publice competenta sa emita sau adopte un act administrativ.

&16. Forme procedurale concomitente adoptarii sau emiterii actului administrativ

Aceste forme se intalnesc cu prioritate la organele colegiale si ele vizeaza functionarea legala si adoptarea de acte juridice de catre aceste autoritati publice.

Quorumul este majoritatea ceruta de lege pentru functionarea valabila a organului colegial.

Astfel, potrivit art.67 din Constitutie, cele doua Camere ale Parlamentului adopta acte (legi, hotarari si motiuni) in prezenta majoritatii membrilor lor.

Majoritatea ceruta pentru votarea actului

Aceasta are in vedere numarul de voturi impus de lege pentru ca un act al organului colegial sa poata fi adoptat.

Exista trei tipuri de majoritati:

majoritatea simpla, care impune pentru adoptarea unui act votul majoritatii membrilor organului colegial prezenti la sedinta;

majoritatea absoluta, respectiv majoritatea membrilor care compun organul colegial respectiv;

majoritatea calificata reprezentata de doua treimi (sau trei patrimi) din numarul membrilor care compun organul colegial.

Dupa cum sustin si alti autori, si rezulta din cele enuntate mai sus, distinctia intre cele doua tipuri de majoritati este aceea ca daca una priveste intrunirea legala a organului colegial, cealalta, raportata la prima, este impusa pentru ca un act administrativ sa poata fi adoptat in mod valabil. Este, asadar, necesar a nu se face confuzie intre quorum si majoritate, intrucat primul se refera la numarul de membri necesar ca un organ sa lucreze valabil, iar cel de-al doilea se refera la numarul de voturi necesare ca un act sa fie legal adoptat.

Regula semnarii si contrasemnarii actului

Astfel, decretele Presedintelui, din punct de vedere al acestor doua modalitati procedurale, sunt de doua categorii:

decrete care sunt semnate numai de catre Presedinte;

decrete care sunt semnate de catre Presedinte si sunt contrasemnate de catre Primul-Ministru.

Hotararile de Guvern si Ordonantele de Guvern sunt supuse in totalitate regulii semnarii lor de catre Primul-Ministru si contrasemnarii de catre ministrii care au obligatia punerii lor in executare (art.108 alin.(4) din Constitutie).

Obligatia incheierii unei minute

Potrivit prevederilor Legii nr. 52/2003, punctele de vedere exprimate cu ocazia desfasurarii sedintelor autoritatilor administratiei publice locale se consemneaza intr-o minuta, care va include si votul fiecarui membru, cu exceptia cazului in care s-a hotarat ca votul sa fie secret.

Motivarea am analizat-o deja atunci cand am abordat forma actului administrativ, astfel ca nu vom insista asupra ei, vom adauga numai faptul ca, desi o lunga perioada de timp s-a considerat ca autoritatile nu sunt tinute sa-si motiveze actul decat daca legea le obliga expres, din ce in ce mai mult se recunoaste nevoia de a se proceda la motivare, ca o conditie de legalitate a actelor administrative.

O decizie este motivata, dupa cum marturisea Bernnard Pacteau, atunci cand enunta motivele de fapt si de drept pentru care autorul sau a considerat-o justificata. Ea reprezinta o conditie de legalitate externa a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, dupa natura acestuia si contextul adoptarii sale.

Trebuie facuta distinctia intre motivarea actelor administrative normative si a celor individuale. In cazul actelor administrative normative, motivarea trebuie sa se refere, potrivit articolului 29 din Legea nr. 24/2000, la cerintele care justifica adoptarea actului, principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, efectele de ordin social, economic, politic, cultural, urmarite, implicatiile asupra reglementarii in vigoare si fazele parcurse in emiterea sau adoptarea actului. In cazul actelor individuale, motivarea se refera, in principal, la cauzele de fapt si de drept care au impus adoptarea actului.

&17. Forme procedurale ulterioare emiterii actului

De unele din aceste forme procedurale se leaga momentul producerii de efecte juridice de catre actele administrative.

Astfel, comunicarea este operatiunea procedurala care vizeaza actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicarii lor celor interesati. Doctrina o defineste ca fiind operatiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunostinta celui interesat un act administrativ, fie prin predare directa acestuia, fie prin afisare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace.

Publicarea vizeaza, de regula, actele administrative cu caracter normativ, dar si unele acte cu caracter individual. Ea este definita in doctrina ca reprezentand operatiunea materiala prin care un act administrativ este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa.

Exemplu: Hotararile de Guvern, care pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual, se supun obligatoriu publicarii, in caz contrar intervenind sanctiunea evocata pentru decrete si ordonante, respectiv inexistenta.

Constitutia admite totusi o exceptie de la regula, este vorba de hotararile cu caracter militar, care nu se publica in Monitorul Oficial, ele se comunica numai institutiilor interesate. Articolul 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative prevede ca, in vedere intrarii lor in vigoare, legile, ordonantele si hotararile de Guvern, actele normative ale autoritatilor administratiei centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Ordinele prefectului se publica si ele in monitoarele oficiale ale judetelor, potrivit art. 27 alin. (2) din HG nr. 555/2001.

Potrivit Legii nr. 52/2003, minuta care se incheie in timpul sedintei publice a autoritatii administratiei publice locale se afiseaza la sediul acesteia si se publica pe site-ul propriu.

D. FORTA JURIDICA A ACTELOR ADMINISTRATIVE

&18. Actul administrativ l-am definit ca forma juridica principala de activitate a administratiei publice.

Prin aceasta formulare, am plasat actul administrativ in categoria actelor juridice, el fiind deci un tip de act juridic.

Specific actelor juridice este faptul ca ele reprezinta manifestari de vointa facute cu scopul de a modifica realitatea juridica existenta, acest lucru realizandu-se prin nasterea, modificarea sau stingerea de efecte juridice.

Problema fortei juridice a actelor administrative mai este analizata in doctrina si sub titulatura eficienta actelor administrative.

Ceea ce fundamenteaza forta juridica a efectelor pe care le produc actele administrative este prezumtia ca ele au fost emise cu respectarea tuturor conditiilor impuse de lege, in acceptiunea lato sensu, pentru emiterea lui si care imbraca trei forme:

a) prezumtia de legalitate, prin care este subinteleasa conditia actului administrativ de a corespunde Constitutiei, legii si actelor juridice emise in baza legii. Este o prezumtie relativa, o prezumtie iuris tantum, care se afla la baza regimului juridic al actului administrativ, caracterul ei relativ rezultand din faptul ca ea poate fi rasturnata in cazul in care actul administrativ a fost atacat in fata instantelor de contencios administrativ iar acestea constata nelegalitatea lui.

Astfel, intr-o valoroasa lucrare se arata ca "principiul legalitatii administratiei este considerat ca pilon esential al statului de drept si, impreuna cu separarea structurala a puterii statale in trei puteri, trebuie sa garanteze libertatea cetateanului impotriva impunerii fara limite a executivului".

Prezumtia de legalitate, in doctrina, indica fundamentul si justificarea obligatiei de supunere imediata actelor administrative in statul de drept.

b) prezumtia de autenticitate, care evoca acea trasatura a actului care prezuma conditia actului administrativ de a fi emis de organul mentionat prin forma sa exterioara, si anume stampila, antet, semnaturi etc.

c) prezumtia de veridicitate, potrivit careia actul administrativ este prezumat a corespunde adevarului.

Din aceste trei prezumtii care fundamenteaza forta efectelor unui act administrativ, desprindem concluzia ca actul respectiv se impune subiectelor de drept care sunt in egala masura obligate sa-1 respecte sau sa-1 execute.

Cum s-a subliniat de mai multe ori in literatura de specialitate, cele doua categorii de obligatii nu se confunda, distinctia dintre ele fiind atrasa de consecintele juridice si de subiectele de drept care cad sub incidenta lor.

Obligatia de respectare este o obligatie de a nu face si ea vizeaza orice subiect de drept, nu doar pe cel sau cei care sunt insarcinati cu punerea in executare a actului respectiv, sfera acestora fiind astfel mai mare decat a celor care au misiunea executarii actului.

Obligatia de executare este o obligatie de a face si priveste exclusiv acele subiecte de drept care au obligatia punerii in executare a actului administrativ.

Forta juridica a actului administrativ este conditionata de mai multe elemente:

locul organului emitent in sistemul organelor administratiei publice;

natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului si competentei sale materiale si teritoriale;

categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau cu caracter normativ.

Ca o consecinta a fortei juridice a actelor administrative si ca o particularitate a acestora, in acelasi timp, regasim regula executarii din oficiu a actelor, cunoscuta si sub denumirea de principiul executio ex officio.

Pentru a se putea face apel la forta de constrangere a statului, trebuie ca un act juridic sa fie executoriu, ceea ce impune investirea lui cu forta juridica executorie.

In cazul actelor administrative o asemenea operatiune nu se mai impune, pentru ca actul insusi este titlul executoriu.

Aceasta inseamna ca se poate trece la executarea actului administrativ direct in baza lui, fara a mai fi necesara investirea lui cu forta juridica executorie, actul insusi fiind un titlu executoriu.

Regula executarii din oficiu deosebeste astfel actele civile, care pentru a fi executate au nevoie de un titlu executor, de cele administrative. Atunci cand obligatia rezultata din act nu e indeplinita de buna voie, cel indreptatit a pretinde executarea acelei obligatii poate cere interventia fortei de constrangere a statului direct in baza actului respectiv, fara a fi nevoie de investirea actului cu titlu executor.

E. EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

&19. Sub aceasta titulatura, analizata uneori in doctrina sub denumirea de eficienta actelor administrative, iar de alti autori sub cea de efectele juridice ale actelor administrative, intelegem sa evocam, intr-o acceptiune mai larga, toate consecintele unui act administrativ.

Aceste consecinte, la randul lor, sunt de doua feluri:

consecinte (efecte) juridice, care vor constitui obiectul nostru de analiza;

alte consecinte (efecte), de natura economica, sociala, culturala etc. care nu intra in sfera de analiza a prezentei lucrari.

In ceea ce priveste efectele juridice ale actelor administrative, urmeaza sa analizam trei aspecte:

momentul de la care ele incep sa se produca;

intinderea efectelor juridice ale actelor administrative;

incetarea acestor efecte juridice.

a) MOMENTUL DE LA CARE ACTUL ADMINISTRATIV INCEPE SA PRODUCA EFECTE JURIDICE

Se impune dintru inceput precizarea daca avem in vedere organul emitent sau alte subiecte de drept.

1. Astfel, pentru organul emitent, actul administrativ produce efecte din chiar
momentul adoptarii sale. Aceste efecte constau in:

obligatia de a-1 face cunoscut, prin publicare sau comunicare;

obligatia de a nu-1 modifica sau abroga decat dupa procedura ingaduita de lege.

2. Pentru celelalte subiecte de drept, si anume pentru cele care cad sub incidenta actului, trebuie facuta distinctia intre felul actului, respectiv daca avem de-a face cu un act normativ sau cu un act individual.

Legislatia si doctrina au fundamentat teza dupa care actele normative produc efecte juridice de la data publicarii lor, iar actele individuale de la data comunicarii lor.

Aceasta problema nu mai poate fi privita atat de categoric, deoarece, cum am mai avut prilejul sa aratam, sunt acte individuale pentru care Constitutia prevede obligativitatea publicarii lor in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei lor, in caz contrar. Este vorba despre decretele Presedintelui, despre Hotararile de Guvern, care pot fi atat normative, cat si individuale.

Apreciem ca se impune reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, de o maniera care sa acopere toate aspectele. Vom spune astfel ca actele administrative incep sa produca efecte juridice din momentul in care ele au fost aduse la cunostinta, in formele prevazute de lege.

In acest mod, avem in vedere atat modalitatea comunicarii, specifica actelor individuale, cat si cea a publicarii, cu admiterea unor exceptii.

Regula aducerii la cunostinta a actelor administrative trebuie corelata cu principiul ancestral de drept, concentrat in adagiul nemo censetur ignonare legem, potrivit caruia nu este posibil sa te aperi in justitie invocand necunoasterea legii.

Acestui drept al statului, de a-ti impune cunoasterea legii si de a nu te absolvi de vina in cazul in care nu o cunosti, ii corespunde obligatia lui, de a face aceasta lege (in sens larg "lege") cunoscuta.

Potrivit articolului 78 din Constitutie, legea intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii sau la o data ulterioara prevazuta in textul ei.

De la principiul ca actele administrative produc efecte juridice din momentul in care au fost aduse la cunostinta, exista unele exceptii:

o prima categorie de exceptii vizeaza actele administrative recognitive sau declarative.

In principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, sunt active, nu retroactive.

Exemplu de acte declarative sunt certificatele de stare civila, care atesta faptul juridic al nasterii sau decesului care s-a petrecut inaintea emiterii lor si care constata astfel o situatie juridica preexistenta, ele producand efecte juridice de la o data anterioara emiterii lor.

a doua categorie de exceptii o reprezinta actele administrative care produc efecte
juridice de la o data ulterioara aducerii lor la cunostinta.

Astfel, potrivit art.78 din Constitutie, legea se publica in Monitorul Oficial al Romaniei si intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii sau la o data ulterioara prevazuta in textul ei.

Aceasta a doua modalitate "este utilizata mai ales in acele cazuri in care intrarea in vigoare a legii presupune o serie de operatiuni prealabile, care pot solicita un anumit interval de timp".

Posibilitatea intrarii in vigoare la o data ulterioara publicarii subzista si in cazul Ordonantelor, al Hotararilor de Guvern si al Decretelor Presedintelui. Astfel, articolul 11 alin. (2) din Legea 24/2000 republicata in 2004 prevede ca legile si ordonantele emise de Guvern in baza unei legi speciale de abilitare intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, sau la o data ulterioara prevazuta in textul lor. In ceea ce priveste ordonantele de Urgenta, articolul 11 alin. (2) din acelasi act normativ prevede ca ele intra in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea 1, sub conditia depunerii la Camera competenta sa fie sesizata, daca in continutul lor nu este prevazuta o data ulterioara.

Desprindem astfel concluzia recunoasterii unor categorii de acte administrative care produc efecte juridice ulterior aducerii lor la cunostinta, realizata prin publicare in Monitorul Oficial sau alta modalitate recunoscuta de lege.

b) INTINDEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR DMINISTRA TIVE

§20. Abordarea acestei probleme impune distinctia dupa cum ne aflam in prezenta unui act administrativ cu caracter normativ sau individual.

Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, dar si pentru alte ramuri de drept, cu exceptia celui penal.

Fundamentul acestei exceptii il regasim in art.73 alin.(3) lit. "h", potrivit caruia "infractiunile, pedepsele si regimul executarii lor" sunt de domeniul legii organice.

Cat priveste actele cu caracter individual, acestea sunt izvoare de drept, in principal, pentru dreptul administrativ, dar si pentru alte ramuri de drept. Exemplu actele de stare civila produc efecte juridice si in sfera civilului, a dreptului familiei.

c) INCETAREA PRODUCERII DE EFECTE JURIDICE DE CATRE ACTELE ADMINISTRATIVE

§21. Orice act juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice pana in
momentul in care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act.

Se cuvine sa facem distinctie intre incetarea producerii de efecte juridice, in general, si incetarea producerii unor efecte determinate, si anume obligatia de executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la indeplinire.

Scoaterea din vigoare a unui act administrativ, la randul ei poate avea loc in mai multe moduri:

prin anulare, de instanta de judecata, care isi fundamenteaza acest drept pe dispozitiile art.52 si 126 alin.(6) din Constitutie si ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;

prin revocare, de organul ierarhic superior, in baza raportului de subordonare ierarhica;

prin retractare, de organul care l-a emis;

prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a tarii;

incetarea efectelor actului in alte moduri.

Exemplu interventia unui fapt material, cum ar fi decesul persoanei sau executarea unei obligatii materiale, precum desfiintarea sau edificarea unei constructii.

La aceasta categorie trebuie sa avem in vedere si prescriptia, care este reglementata de Ordonanta de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, astfel cum a fost ea aprobata cu modificari prin Legea nr. 180/2002.

F. SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

&22. Operatiunea de suspendare a efectelor unui act juridic poate fi definita ca reprezentand intreruperea producerii de efecte de catre actul in discutie sau incetarea temporara a efectelor actelor administrative.

Consideram ca trebuie facuta distinctia intre suspendarea unui act juridic, care inseamna intreruperea producerii oricarui efect de catre actul respectiv si suspendarea efectelor sale juridice, care semnifica intreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv.

Fundamente constitutionale privind institutia suspendarii

Referitor la suspendarea ca sanctiune care priveste un act administrativ, temeiul ei constitutional il regasim in art.123 alin. (5), care consacra dreptul prefectului de a ataca in contenciosul administrativ un act emis de Consiliul Local, Consiliu Judetean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept.

Suspendarea ca sanctiune administrativ-disciplinara, o regasim consacrata in mai multe articole.

Astfel, art.95 reglementeaza institutia "suspendarii din functie" a Presedintelui Romaniei, calificata in doctrina a reprezenta forma de "raspundere politica" a acestuia sau "raspunderea administrativ-disciplinara a sefului de stat". Un alt text este cel al art.108 alin.(2) care prevede suspendarea ministrilor.

Regimul juridic general al suspendarii actelor administrative

Vom analiza aceasta materie, sub mai multe aspecte, si anume:

cauzele care determina interventia suspendarii;

efectele juridice ale suspendarii;

organele care pot dispune suspendarea;

categoriile de suspendare.

a) Cauzele care pot determina interventia suspendarii sunt urmatoarele:

Ca regula generala, suspendarea intervine atunci cand exista indoieli (dubii) cu
privire la legalitatea unui act administrativ.

Suspendarea ne apare ca o garantie a asigurarii legalitatii actului administrativ, in emiterea, dar si in executarea lui, care intervine doar in situatii de exceptie.

In al doilea rand, suspendarea poate interveni atunci cand se aplica o anumita sanctiune administrativ-disciplinara unui functionar public sau unei altei persoane incadrata intr-un organ public.

b) Efectele juridice ale suspendarii actului administrativ au ca nota dominanta faptul ca se produce o intrerupere a efectelor actului, o incetare vremelnica a producerii lor, urmand ca, dupa incetarea cauzelor care au determinat interventia suspendarii, sa se produca fie repunerea in vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin caile prevazute de lege.

c) In ceea ce priveste organele care pot dispune suspendarea, putem intalni una din urmatoarele situatii:

suspendarea se dispune de organul emitent al actului;

suspendarea dispusa de organul ierarhic superior. Organul emitent si cel ierarhic superior au si drept de revocare, nu doar de suspendare a actului, conform principiului de drept qui potest majus, potest et minus (cine poate mai mult, poate si mai putin).

suspendarea dispusa de instanta de judecata. Precizam ca actuala lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 consacra doua tipuri de suspendare, una care poate fi introdusa odata cu reclamatia administrativa, in cadrul procedurii prealabile, si alta care poate fi introdusa odata cu actiunea principala, regimul acestor doua tipuri de suspendari urmand a-1 dezvolta odata cu analiza institutiei contenciosului administrativ.

suspendarea dispusa de legiuitor sau de autorul actului. Poate fi vorba despre insusi
legiuitorul constituant, si avem in vedere art. 123 alin. (5) din Constitutie, care prevede ca atacarea de catre prefect a unui act al consiliului local, cel judetean sau al primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecatii. In egala masura, poate fi vorba despre legiuitorul organic, art.20 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici prevede ca atacarea de catre Agentia Nationala a Functionarilor Publici a unui act ilegal in materia functiei publice atrage suspendarea de drept a actului respectiv.

d) Ultima problema care se cuvine a fi analizata, vizeaza tipurile (categoriile) de
suspendare, existand doua tipuri de suspendare:

suspendarea de drept sau legala, care intervine ope legis, in baza unui text de lege;

suspendarea dispusa de anumite autoritati publice, care, la randul ei, este de mai multe feluri:

suspendarea dispusa de instanta de judecata. Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dispune ca instanta poate sa procedeze la suspendarea actului in cazul in care exista motive bine justificate si pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulata odata cu sesizarea facuta in cadrul procedurii prealabile. Articolul 15 din acelasi act normativ reglementeaza al doilea tip de suspendare, care poate fi solicitata odata cu actiunea principala, prin aceeasi cerere sau printr-o cerere separata.

suspendarea dispusa de alte autoritati publice, si implicit prin alt gen de acte decat cele specifice procedurii judecatoresti.

Astfel, cum mentionam, prin decret al Presedintelui poate fi suspendat din functie acel ministru impotriva caruia s-a cerut urmarirea penala.

Presedintele, la randul sau, poate fi suspendat din functie, prin hotararea Parlamentului, in cazul in care a incalcat grav Constitutia.

G. REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

&23. Revocarea este definita de majoritatea autorilor ca fiind operatiunea juridica prin intermediul careia organul emitent sau organul ierarhic superior acestuia desfiinteaza (scoate din vigoare) un act.

Revocarea este doua feluri:

retractarea, atunci cand desfiintarea actului se face de organul emitent;

revocarea propriu-zisa, atunci cand se face de organul ierarhic superior celui emitent.

Cauzele care determina revocarea pot fi analizate din doua puncte de vedere:

din punctul de vedere al caracterului (continutul) cauzei, identificam:

revocarea intervenita pentru cauze de nelegalitate a actului;

revocare care intervine pentru cauze de neoportunitate a acestuia.

din punctul de vedere al momentului in care intervin fata de emiterea actului,
cauzele revocarii, indiferent ca vizeaza nelegalitatea sau neoportunitatea lui, pot fi:

cauze anterioare emiterii actului, care determina ca efectele juridice ale revocarii sa fie ex tune, deci pentru trecut;

cauze concomitente cu emiterea actului, determina efecte juridice ex tune;

cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice ex nune (pentru viitor).

In doctrina este unanim admis ca revocarea este o specie a nulitatii, dar ca, in acelasi timp, este si un principiu el regimului juridic al actului administrativ.

Desi revocarea reprezinta un caz particular al nulitatii, ea se deosebeste de anulare, dar si de suspendare, din mai multe puncte de vedere:

Din punctul de vedere al cauzelor care le determina, constatam ca revocarea, ca si anularea, intervine atunci cand exista certitudinea ca actul este viciat, pentru cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe cand suspendarea intervine cand exista dubii,
indoieli cu privire la nelegalitatea actului;

Din punctul de vedere al autoritatilor care pot dispune cele trei tipuri de operatiuni juridice, desprindem urmatoarea situatie:

revocarea poate fi dispusa, atat de organul emitent, cat si de cel ierarhic superior;
exista unele categorii de autoritati ale administratiei publice care nu au organe ierarhic superioare si ale caror acte pot fi revocate doar de ele, pot fi astfel doar retractate;

suspendarea poate fi dispusa de autoritatile competente sa decida revocarea, precizand situatia existentei organelor autonome, care nu au deci autoritate ierarhic superioara, dar si un alt organ public competent, de regula instanta de judecata;

anularea poate fi dispusa atat de organul ierarhic superior, daca exista un asemenea organ ori de instanta de judecata sau exclusiv de instanta de judecata in cazul existentei unor acte emise de autoritatile administrative care nu au organ ierarhic superior.

Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar intreruperea, incetarea cu caracter temporar a acestor efecte, in vreme ce anularea si revocarea produc incetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte.

&24. Exceptiile de la principiul revocabilitatii

De la principiul revocabilitatii actelor administrative, exista exceptii care privesc exclusiv actele administrative cu caracter individual, deoarece actele administrative normative sunt oricand revocabile.

Aceste exceptii sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau fie din vointa legiuitorului.

Identificam, in consonanta cu tezele exprimate in doctrina, cu solutiile promovate de legislatie si jurisprudenta, si in conformitate cu criteriile pe care le-am enuntat mai sus, urmatoarele categorii de exceptii:

actele administrative cu caracter jurisdictional - sunt emise dupa o procedura speciala, guvernata de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind arunci cand exista un litigiu in domeniul administratiei active care impune a fi solutionat;

actele administrative care fie dau nastere la raporturi de drept privat (civile, de drept al muncii), fie sunt emise ca urmare a existentei unor contracte civile sau administrative.

Este vorba de actele administrative conditie (sau conditiune, in limbajul interbelic), a caror existenta a fost fie acceptata, fie negata.

Dintr-un act administrativ se pot naste si raporturi de munca, cum ar fi o dispozitie de repartizare in munca emisa de directiile de munca si ocrotire sociala.

Cat priveste actele administrative care au fost emise in baza unui contract civil, ratiunea acestei exceptii, cum s-a subliniat deja in doctrina, rezida in faptul ca actul administrativ care precede un asemenea contract, in conditiile in care contractul s-a incheiat deja, devine o parte componenta a acestuia, un instrument juridic de care depinde executarea insasi a contractului, ceea ce inseamna ca, daca s-ar admite revocarea actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului, ceea ce nu este admis a se realiza de organul administrativ, ci doar de instanta judecatoreasca. Exemplu, in baza unui ordin de repartizare a fost incheiat un contract de inchiriere. Pentru ocrotirea stabilitatii raporturilor juridice, ordinul de repartizare nu mai poate fi revocat, el intrand in sfera circuitului civil. De altfel, asigurarea ocrotirii stabilitatii juridice este si ratiunea acestei exceptii.

actele administrative care au fost executate material - sunt exceptate de la
principiul revocabilitatii din ratiuni care tin de efectele materiale, economice pe care le-au produs si de ineficienta pe care ar avea-o un act de revocare in conditiile in care realizarea materiala a actului s-a produs deja. Ratiunea exceptarii acestei categorii de acte consta in faptul ca prin revocarea lor nu se poate restabili situatia materiala anterioara.

Sustinem insa opinia care a fost deja exprimata in doctrina, ca in cazul in care orice act administrativ exceptat de la principiul revocabilitatii a fost obtinut prin manopere frauduloase, dolozive, el nu se mai poate bucura de caracterul irevocabil. Fac totusi exceptie, si in aceasta situatie, actele administrative jurisdictionale si cele executate material, pentru care irevocabilitatea subzista, din ratiuni care tin de insasi exceptarea lor de la principiul revocabilitatii.

Actele administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie a legii sau care au
generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii.

Solutia este impusa de principiul simetriei juridice, care obliga ca un act juridic sa fie desfiintat printr-un alt act juridic care are aceeasi forta juridica sau o forta juridica superioara.

Desi exista anumite asemanari cu categoria enuntata mai sus, nu exista totusi identitate de situatii, in prima categorie legiuitorul decide ca anumite acte administrative nu pot fi revocate, iar in cea de-a doua categorie decizia legiuitorului vizeaza anumite categorii de raporturi juridice pe care le garanteaza sub aspectul stabilitatii.

Constatam ca in aceasta a doua situatie, nu actul insusi este garantat, ci raportul juridic care se naste din act.

Actele administrative prin care se aplica sanctiuni specifice celor trei forme de
raspundere existente in dreptul administrativ.

Aceste acte, denumite de unii autori "acte de sanctionare", nu pot sa fie revocate de organul care le-a emis sau de cel ierarhic superior, ci de autoritatile si dupa procedura stabilite prin reglementari speciale.

&25. Problema revocarii actelor administrative in dreptul comunitar

Curtea Europeana a Comunitatilor Europene de la Luxemburg a procedat la incorporarea in dreptul comunitar a unui set de principii existente in sistemele nationale ale statelor membre, printre care se regaseste si principiul revocarii actelor administrative, urmare a constatarii ca tratatele constitutive nu contineau referiri la aceasta materie. Se manifesta astfel pe plan european o preocupare pentru solutionarea litigiilor ivite intre administratia publica si cetateni cautandu-se in acest sens modalitati amiabile de reglementare, in cadrul careia tema revocarii actelor administrative apare ca fiind importanta pentru doctrina si legislatia administrativa, precum si pentru jurisprudenta, atat la nivel national, cat si european. Consiliul Europei a adoptat la data de 05 09 2001 Recomandarea Rec. (2001) a Comitetului de Ministri catre Statele Membre ale Consiliului Europei asupra modalitatilor alternative de reglementare a litigiilor intre autoritatile administrative si persoanele private, care statueaza, in principiu, ca recursul in fata administratiei trebuie sa fie accesibil subiectului oricarui act, si poate avea ca obiect atat legalitatea cat si oportunitatea actului. In plus se mai arata ca recursurile administrative pot fi obligatorii, in anumite cazuri, inainte de sesizarea instantei, iar acestea trebuie sa faca obiectul unei examinari atente si sa conduca la o decizie din partea autoritatilor competente. Intr-un asemenea context trebuie inteleasa si dispozitia articolului 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care consacra caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile. Precizam ca in doctrina s-a pus in discutie, pe cand era in vigoare vechea Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990 perspectiva de a se renunta la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, discutie reluata cu ocazia adoptarii actualei legi a contenciosului administrativ. S-a optat insa pentru mentinerea obligativitatii procedurii prealabile sub forma recursului gratios si a celui administrativ ierarhic, din necesitatea de a raspunde acestor preocupari si reglementari existente in plan comunitar.

Semnificatia recursului in fata administratiei in materia revocarii rezida in faptul ca, in acest mod, se realizeaza reexaminarea unui act administrativ, in acest fel administratia publica avand posibilitatea sa-si reconsidere solutia si sa reformeze actul administrativ din considerente de legalitate si de oportunitate.

Finalitatea unui asemenea demers este aceea de a asigura respectarea principiului bunei administrari, deoarece prin promovarea unui recurs administrativ de catre beneficiarul actului sau de catre o persoana vatamata intr-un drept sau intr-un interes legitim se poate ajunge la revocarea acelui act.

§26. Anularea actului administrativ

Doctrina defineste anularea ca fiind operatiunea juridica ce consta intr-o manifestare de vointa in scopul de a determina, in mod direct, desfiintarea actului si, deci, incetarea definitiva a efectelor juridice produse de acesta.

Din punctul de vedere al naturii sale, nulitatea unui act juridic, deci si a actului administrativ, reprezinta o sanctiune care intervine atunci cand actul este lovit de unele vicii de legalitate.

Exista suficiente asemanari intre nulitatea din dreptul civil si cea din dreptul administrativ, dar exista si aspecte care le disting fundamental. In doctrina, elementul de distinctie cu titlu de scoala care se da este acela ca "in dreptul privat nu exista nulitate fara text, pe cand in dreptul administrativ, in cele mai multe imprejurari nulitatea exista fara text".

§27. Teoria nulitatii in perioada interbelica

Profesorul Paul Negulescu consacra sectiunea a VII-a a tratatului sau "teoriei nulitatei actelor administrative de autoritate", recunoscand urmatoarele categorii de nulitati:

acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;

acte nule de drept, care au aparenta legala, dar sunt lovite de un viciu de o asemenea profunzime incat acesta poate fi constatat oricand, neputand fi acoperit prin trecerea timpului;

acte anulabile, cand actul prezinta doar unele vicii de forma, care pot fi invocate intr-un interval de timp determinat si numai de acele subiecte de drept, autoritati sau persoane fizice, care au un interes direct si personal.

Autorul apreciaza ca atunci cand analizam problema nulitatii actului administrativ, trebuie sa pornim de la conditiile de fond si de forma pe care legiuitorul le stabileste, sa cercetam ce influenta are nerespectarea unei conditii asupra validitatii actului, cine poate sa invoce viciul respectiv si in ce termen.

Pornind de aici, marele dascal recunoaste existenta a trei mari categorii de interese:

interese generale, adica interesele colectivitatii reprezentate prin stat;

interese locale (regionale sau speciale), reprezentate prin unitatile administrativ-teritoriale;

interese individuale, respectiv interesul particularilor, al administratilor.

Misiunea legii este sa tina cont de aceste interese si sa le concilieze.

&28. Repere ale teoriei actuale a nulitatii actului administrativ

Anularea actului administrativ, ca a oricarui act juridic in general, poate fi definita ca reprezentand o operatiune juridica prin intermediul careia actul se desfiinteaza, incetand astfel, in general pentru trecut, efectele sale juridice.

Extrapoland constantele doctrinei la nulitatea unui act administrativ, doctrina a definit-o ca fiind sanctiunea juridica care afecteaza efectele unui act care a fost emis sau adoptat cu incalcarea conditiilor de fond, de forma sau de procedura stabilite de lege pentru validitatea sa. Un aspect esential al regimului juridic al acestei sanctiuni este faptul ca ea este dispusa de un alt organ decat cel care a emis actul, respectiv organul ierarhic superior sau instanta de judecata. Dreptul organului ierarhic superior de a anula actele organelor inferioare lor ne apare ca o consecinta a dreptului de control general, motiv pentru care dreptul de anulare nu e necesar a fi prevazut expres.

In cazul actelor emise de autoritati ale administratiei publice care nu se subordoneaza ierarhic altora, exemplu autoritatile centrale sau locale autonome, anularea nu va putea fi dispusa decat de instanta de judecata.

Institutia anularii acrului administrativ este prevazuta de art.52 din Constitutie care consacra acel tip de anulare care este dispus de instanta judecatoreasca. Potrivit textului mentionat, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

Nulitatea absoluta are ca specific faptul ca sanctioneaza nerespectarea, la incheierea actului juridic, a unei norme care ocroteste un interes general, obstesc. In cazul celei relative sunt nerespectate, la incheierea actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal.

Din punctul de vedere al intinderii efectelor, nulitatile se impart in nulitati totale, cand este desfiintat un act juridic in integralitatea sa si in nulitati partiale, cand se desfiinteaza doar o parte a actului, celelalte parti ale actului continuand sa produca efecte juridice, deoarece nu contravin legii.

Nulitatea absoluta intervine pentru incalcarea conditiilor de fond, esentiale pentru validitatea actului, iar nulitatea relativa pentru conditii de mai mica importanta, care privesc forma actului.

Din punctul de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difera de cea a actului civil.

astfel, indiferent de conditiile care au fost incalcate, organul competent va putea sa dispuna anularea actului;

daca in dreptul civil nulitatile relative pot fi confirmate de cel lezat, iar nulitatile absolute nu pot fi confirmate, in dreptul administrativ pot fi confirmate ambele categorii de nulitati sau numai nulitatile relative.

§29. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ

Aceasta sanctiune poate fi dispusa de urmatoarele categorii de autoritati:

de organul ierarhic superior, in virtutea raportului de subordonare ierarhica;

de instanta de judecata, care isi fundamenteaza acest drept pe dispozitiile art.52 din Constitutie si ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;

de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (exemplu cele ale locurilor de detentie).

§30. Procedura anularii este diferita, in functie de organul care dispune anularea.

Astfel, in cazul anularii dispuse de organul ierarhic superior, instrumentul juridic prin care se dispune anularea va fi actul administrativ, ceea ce inseamna ca procedura va fi cea specifica emiterii unui act administrativ.

In cazul in care instanta judiciara decide anularea actului, procedura va fi cea instituita prin Legea nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, completata cu normele Codului de procedura civila la care trimite art. 18 din lege.

§31. Efectele anularii

Precizam ca, indiferent de conditiile incalcate la emiterea actului si de tipul de nulitate care urmeaza sa intervina, prezumtia de legalitate functioneaza pana in momentul in care se constata sanctiunea respectiva.

Ca regula, anularea produce efecte juridice ex tune, pentru trecut, actul este desfiintat ca si cand el nu ar fi existat.

Ne raliem conceptiei exprimate in doctrina, potrivit careia atunci cand anularea se dispune pentru motive de neoportunitate, efectele juridice produse trebuie sa fie ex nune.

Retinem, de asemenea, ca regula a regimului juridic al anularii actului administrativ, faptul ca anularea unui act administrativ atrage dupa sine anularea tuturor actelor a caror legalitate este conditionata de legalitatea actului administrativ anulat.

I. INEXISTENTA ACTELOR ADMINISTRATIVE

&32. Institutia inexistentei actului administrativ a fost fundamentata in perioada interbelica, in care intalnim o veritabila "teorie" a inexistentei actului administrativ. Ea intervine in cazurile in care incalcarea conditiilor de valabilitate este atat de grava, incat nu se pot aplica principiile sanctionarii efectelor actului administrativ, urmand a i se aplica sanctiunea inexistentei. Sunt astfel inexistente actele administrative care nu au fost emise sau adoptate de organele competente, din punct de vedere al competentei materiale si teritoriale (exemplu primarul sau consiliul local al unei localitati reglementeaza conduita cetatenilor din alta localitate). Incalcarea legii in atare situatie este atat de evidenta incat nu mai este necesara invocarea nelegalitatii actului si pronuntarea nulitatii lor.

Fundamente constitutionale actuale ale inexistentei actului administrativ

Avem in vedere doua dispozitii constitutionale exprese care transforma aceasta institutie intr-una de rang constitutional.

Este vorba de art.100 care reglementeaza actele Presedintelui, respectiv decretele, a caror publicare obligatorie in Monitorul Oficial o impune textul constitutional respectiv, in cazul nepublicarii intervenind sanctiunea inexistentei actului.

Art.108 prevede acelasi caracter obligatoriu al publicarii in Monitorul Oficial al actelor Guvernului, in caz contrar intervenind inexistenta actelor.

Legea fundamentala admite o exceptie in cazul hotararilor cu caracter militar, care, din ratiuni lesne de inteles, se comunica numai organismelor interesate.

Regimul juridic al inexistentei actului administrativ

Inexistenta este o sanctiune specifica a actului administrativ, care intervine atunci cand viciile de legalitate care afecteaza actul sunt atat de grave, de fundamentale, incat constientizarea lor nu este o problema pentru nici un subiect de drept. Cum afirma plastic profesorul Tudor Draganu, orice subiect de drept, chiar si unul cu inteligenta medie, va realiza ilegalitatea flagranta a actului.

Valorificand tezele de referinta ale doctrinei, desprindem urmatoarele dimensiuni ale regimului juridic al actelor inexistente:

actele inexistente nu se mai bucura de prezumtia de legalitate a actului administrativ;

subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidenta lui, au dreptul de a se prevala de inexistenta actului si deci de a refuza indeplinirea obligatiilor care rezulta din act.

Reunind cele doua elemente de regim juridic, unii autori le exprima sub forma tezei ca in cazul actelor inexistente nu mai opereaza prezumtia de legalitate si nimeni nu poate fi tinut sa se supuna prescriptiilor exprimate in astfel de acte.

acestui drept ii corespunde, in mod corelativ, obligatia celorlalte subiecte de drept,
a autoritatilor publice in mod prioritar, de a lua act de inexistenta intervenita, ceea ce inseamna ca ele nu vor proceda, in baza actului, la executarea din oficiu si la impunerea deci a fortei de constrangere a statului, pentru ca actul nu mai este prezumat a fi legal si deci el nu mai constituie titlu executoriu, nu se mai bucura de principiul executio ex officio.

in actualul sistem constitutional, institutia inexistentei a devenit de rang constitutional.

Acestor elemente de regim juridic, doctrina franceza il adauga si pe acela ca actul inexistent poate fi retras (revocat) in orice moment de catre administratie, in timp ce actul care este doar nul nu poate fi retras decat in interiorul termenului de recurs.

J. ALTE DIMENSIUNI ALE REGIMULUI JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

&33. La aceasta ultima parte, vom avea in vedere cu prioritate actele de stare civila.

Actele de stare civila reprezinta acea categorie de acte care au o natura juridica complexa, de drept civil si de drept administrativ, prin intermediul carora autoritatile publice investite cu atributii de stare civila transpun in continutul lor elementele componente ale starii civile a persoanei.

Am mentionat, in continutul definitiei, natura juridica a acestor acte, faptul ca ele apartin, in egala masura, atat dreptului civil, cat si dreptului administrativ.

In ceea ce priveste dimensiunea actului de stare civila din perspectiva dreptului administrativ, ea are urmatoarea semnificatie:

reprezinta inscrisul autentic doveditor al actului de stare civila intocmit in registrul de stare civila;

reprezinta un mijloc de evidenta a populatiei, din punctul de vedere al numarului si al structurii sale;

se intocmeste in interesul statului si al persoanei (art. 1 din Legea nr. 119/1996);

serveste la apararea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor (art. l din Legea nr. 119/1996).

Regimul legal actual al starii civile il regasim in Legea nr. 119/1996, care a abrogat decretul fostului Consiliu de Stat nr. 278/1960 si actele juridice emise in baza lui.

Reconstituirea actelor de stare civila

Potrivit art.16 si 52 din Legea nr. 119/1996, reconstituirea actelor de stare civila se face la cerere, in urmatoarele situatii:

daca registrul de stare civila a fost pierdut sau distrus, in totalitate sau in parte;

daca actul de stare civila a fost intocmit in strainatate si nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acest act;

nu au existat registre de stare civila;

intocmirea actelor de stare civila a fost omisa. Intocmirea ulterioara a actelor de stare civila

Prin art.53 sunt recunoscute urmatoarele situatii in care intocmirea ulterioara a unui act de stare civila este admisibila:

cand s-a omis intocmirea actului de nastere sau de deces, desi s-au depus actele necesare acestei operatiuni;

intocmirea actului de casatorie a fost omisa, desi a fost luat consimtamantul sotilor de catre ofiterul de stare civila.

Anularea, modificarea, rectificarea si completarea actelor de stare civila

Aceste operatiuni se pot face numai in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile.

Anularea, modificarea, rectificarea sau completarea unui act de stare civila sau a unei mentiuni inscrise pe acesta, in conditiile in care au fost dispuse prin hotarare judecatoreasca avand caracter definitiv si irevocabil, se inscriu numai prin mentiune pe actul de stare civila corespunzator (art.58 din Legea-cadru).

Regimul duplicatelor

Regimul acestora este doar in mare reglementat prin Legea nr. 119/1996 si dezvoltat prin normele metodologice de punere in aplicare a legii.

Duplicatul reprezinta un nou certificat de stare civila, care inlocuieste vechiul certificat si a carui emitere poate fi legitimata de interventia unor fapte materiale, cum ar fi pierderea, sustragerea, distrugerea sau deteriorarea certificatului original.

Duplicatul nu trebuie confundat cu eliberarea unui nou certificat in cazul in care au intervenit unele modificari in starea civila a unei persoane, dispuse prin hotarare judecatoreasca avand caracter definitiv si irevocabil.

TESTE DE AUTOEVALUARE:

1. Nepublicarea decretelor Presedintelui Romaniei in Monitorul Oficial atrage sanctiunea:

nulitatii

nulitatii

inexistentei.

2. Nulitatea absoluta a actului administrativ intervine pentru incalcarea:

conditiilor de fond;

conditiilor de forma;

conditiilor de forma si conditiilor de fond.

3. Revocarea actului administrativ poate interveni pentru:

nelegalitate;

netemeinicie;

neconstitutionalitate.

4. Constituie exceptii de la principiul revocabilitatii actelor administrative:

actele administrative cu caracter individual;

actele administrative cu caracter normativ;

atat actele administrative cu caracter normativ, cat si actele administrative cu caracter individual.

5. Actul administrativ individual produce efecte de la momentul:

comunicarii;

publicarii;

emiterii.

6. Nepublicarea ordonantelor de Guvern in Monitorul Oficial atrage sanctiunea:

nulitatii

nulitatii

inexistentei.

7. Revocarea actului administrativ poate interveni:

numai pentru cauze de nelegalitate;

b numai pentru cauze de neoportunitate;

atat pentru cauze de nelegalitate cat si pentru cauze de neoportunitate.

8. Cauzele revocarii pot fi:

anterioare emiterii/adoptarii actului administrativ;

atat anterioare, cat si concomitente cu emiterea/adoptarea actului administrativ precum si ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ;

ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ;

9. Suspendarea actului administrativ este:

regula a regimului juridic al actului administrativ;

exceptie a regimului juridic al actului administrativ;

nu poate interveni in cazul actului administrativ.

10. Revocarea reprezinta:

un principiu al regimului juridic al actului administrativ;

o exceptie a regimului juridic al actului administrativ;

nu poate interveni in cazul actului administrativ.

11. Suspendarea determina:

incetarea definitiva a producerii de efecte juridice ale actului administrativ;

incetarea temporara a producerii de efecte juridice ale actului administrativ;

nu afecteaza efectele juridice ale actului administrativ.

12. Forma scrisa a actului administrativ este o conditie:

ad validitatem (pentru validitatea actului);

ad probationem (pentru a constitui mijloc de proba);

nu este o conditie a actului administrativ.

13. Forma nescrisa (orala) se admite, prin exceptie:

in cazul actelor cu caracter normativ;

in cazul actelor cu caracter individual;

atat in cazul actelor cu caracter normativ cat si in cazul actelor cu caracter individual.

14. Formele procedurale de emitere/adoptare a actului administrativ pot fi:

anterioare si concomitente;

concomitente si ulterioare;

anterioare, concomitente si ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ.

15. Actul administrativ produce efecte:

din momentul comunicarii actului administrativ individual si publicarii actului administrativ normativ;

din momentul elaborarii actului;

din momentul semnarii si inregistrarii lui.

16. Actul administrativ normativ produce efecte juridice:

numai pentru dreptul administrativ;

pentru dreptul administrativ, muncii, civil si comercial si alte ramuri de drept;

pentru dreptul administrativ, muncii, civil si comercial si alte ramuri de drept, cu exceptia dreptului penal.

17. Anularea unui act administrativ produce efecte juridice:

intotdeauna pentru trecut (ex tune);

pentru trecut, prezent si viitor;

pentru trecut, dar si pentru viitor, cand intervine pentru cauze de neoportunitate.

18. Avizele pot avea:

caracter consultativ si conform;

facultativ si consultativ;

facultativ, consultativ si conform.

19. Care din urmatoarele propozitii este adevarata:

Quorumul este majoritatea ceruta de lege pentru intrunirea valabila a organului colegial;

Quorumul este majoritatea ceruta de lege pentru votarea actului;

Quorumul este majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea legala a actului de catre organul unipersonal.

20. Comunicarea este o modalitate de aducere la cunostinta:

a actului administrativ cu caracter individual;

a actului administrativ cu caracter normativ;

atat a actului administrativ cu caracter individual cat si a actului administrativ cu caracter normativ.

21. Publicarea este o modalitate de aducere la cunostinta:

numai a actului administrativ cu caracter individual;

numai a actului administrativ cu caracter normativ;

atat a actului administrativ cu caracter normativ cat si a actului administrativ cu caracter individual, cand este obligatorie publicarea.

22. Anularea unui act administrativ se poate dispune:

numai de organul ierarhic superior;

numai de instanta de judecata;

atat de organul ierarhic superior cat si de instanta de judecata.

23. Actele administrative inexistente:

se bucura de prezumtia de legalitate, pana la data constatarii inexistentei lor;

nu se mai bucura de prezumtia de legalitate si de regula executarii din oficiu;

nu se mai bucura de prezumtia de legalitate.

24. Inexistenta actelor administrative:

este prevazuta in Constitutie pentru hotarari de Guvern;

este prevazuta in Constitutie pentru Ordonante de Guvern;

este prevazuta in Constitutie pentru hotarari de Guvern, Ordonante de Guvern si decrete ale presedintelui.

25. Anularea unui act administrativ se poate dispune:

numai de organul ierarhic superior;

de organul ierarhic superior si de instanta de judecata;

de organul ierarhic superior, de instanta de judecata si de Ministerul Public.

26. Revocarea unui act administrativ poate imbraca una din urmatoarele forme:

retractarea-atunci cand se dispune de organul de la care emana actul;

revocare propriu-zisa atunci cand se dispune de organul ierarhic superior;

atat retractare, cat si revocare propriu-zisa.