Noi reglementari din domeniul administratiei publice locale si aspecte ale punerii lor in practica

Noi reglementari din domeniul administratiei publice locale si aspecte ale punerii lor in practica

a. Functia si functionarul public. Rolul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (ANFP)

Statutul functionarilor publici, in actuala sa forma (Legea nr. 188/1999 - republicata), creeaza suficiente premise pentru un serviciu public de calitate, similar administratiilor europene. Cu toate acestea, aplicarea in practica a legislatiei privind statutul functionarilor publici si modul de gestionare a functiilor publice a scos in evidenta o serie de imperfectiuni, a caror corectare se impune pentru viitor. In discutie pot fi luate atat carentele propriu-zise ale Legii nr. 188/1999 si a celorlalte acte normative complementare (Codul de conduita, normele privind organizarea concursurilor, etc), cat si restrictiile sau limitarile cu caracter mai mult sau mai putin temporar aduse de alte acte normative (ordonantele adoptate anual de catre Guvern referitoare la salarizare sau alte masuri financiare, ultimul exemplu fiind O.U.G nr. 1/2006 privind unele masuri pentru intarirea capacitatii administrative a Romaniei pentru integrarea in Uniunea Europeana).

Deficientele sistemului administratiei publice au o influenta negativa asupra performantelor activitatii functionarilor publici si a profesionalizarii carierei in functia publica. ANFP a recunoscut ca, in prezent, nu exista un sistem de evaluare foarte riguros care sa ofere o imagine de ansamblu asupra calitatii serviciilor publice in Romania. Acest fapt poate constitui una dintre cauzele pentru care arbitrariul si instabilitatea se propaga in sistemul administratiei publice, dominata inca de factorul politic.

Urmatoarele propuneri de lege ferenda pot fi facute in directia ameliorarii legislatiei aferente functiei si functionarului public. Astfel:

Definirea mai clara a functiei publice; introducerea unor criterii obiective de delimitare a functiilor publice de cele contractuale.

In lipsa unor criterii clare si obiective de clasificare a functiilor existente in administratia publica in functii publice, respectiv functii contractuale, in practica se constata o aplicare neunitara a legii, unul si acelasi post, caracterizat prin aceleasi atributiuni de serviciu, fiind considerat in cadrul unor autoritati ca functie publica, in altele ca functie contractuala. Astfel de fenomene apar mai ales in cadrul administratiilor publice locale si sunt incurajate de mentinerea unor duble reglementari in materie de drepturi salariale (o ordonanta pentru functionarii publici si o alta pentru personalul contractual, functii identice regasindu-se in ambele acte normative).

Recrutarea functionarilor publici

- publicarea anuntului referitor la concurs in Monitorul Oficial al Romaniei, partea a III-a, esteste lipsita de eficienta, foarte putini virtuali candidati avand acces la acest mijloc de informare. Mult mai utile sunt publicitatea prin presa locala sau afisarea la sediul institutiei respective. Ideal ar fi ca ANFP sa centralizeze toate ofertele de posturi vacante, pe care sa le afiseze pe pagina web proprie, cei interesati avand posibilitatea unui acces continuu, facil si gratuit la acest tip de informatii;

- functiile publice vacante ar trebui comunicate si agentiilor de somaj;

- reducerea rolului ANFP in organizarea si desfasurarea concursurilor pentru functii publice de executie, chiar si a unor functii de conducere inferioare celei de secretar al unitatii administrativ-teritoriale. In prezent, ANFP nu poate asigura reprezentanti proprii la aceste concursuri, delegand, de regula, persoane din cadrul autoritatilor judetene (consiliu judetean, prefectura). De asemenea, se impune inlocuirea avizului obligatoriu al ANFP pentru organizarea unui concurs cu procedura aprobarii tacite: obligatia din partea autoritatii organizatoare de a instiinta agentia, aceasta avand posibilitatea sa suspende procedura (in loc sa refuze acordarea vizei).

- introducerea unui sistem national de testare cu criterii minimale pentru aceia care vor sa devina functionari publici (cunoasterea limbii romane, a limbii unei minoritati sau a limbilor straine, cunoasterea normelor legale cu caracter general privind organizarea si misiunile administratiei publice), precum si cu cerinte diferite in functie de categoria de functionar public pentru care se organizeaza concursul (aptitudini manageriale, testare psihologica, etc.);

Gestiunea functiilor publice

Agentia Nationala a Functionarilor Publici nu poate face fata, in mod eficient, multiplelor sarcini si atributii care ii revin in prezent. Autoritatilor administratiei publice locale ar trebui sa li se recunoasca dreptul la autonomie in gestiunea functiilor publice, asa cum le este recunoscut acest drept in gestiunea functiilor contractuale, in limitele prevazute de lege. Din aceasta perspectiva, rolul ANFP ar trebui sa fie cel de evidenta centralizata a functiilor publice, a functionarilor publici, precum si a carierei acestora, indrumand si veghand la respectarea legii, intervenind ori de cite ori ar constata abateri. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ii recunoste, de altfel, agentiei calitatea procesuala activa in materia functiei publice.

In aceeasi idee, a autonomiei locale, ar trebui eliminate unele restrictii 'neelastice' referitoare la ponderea anumitor categorii de functionari publici (ex: numarul de debutanti la 10%, numarul de functii de conducere la 12% din numarul total al functionarilor publici). O primarie rurala, cu 5-10 functionari publici, din care cel putin 2 sunt functionari publici de conducere (secretarul, contabilul-sef), nu poate asigura respectarea intocmai a acestor conditii. Astfel de deziderate se pot asigura doar statistic, la un numar mare de functionari publici, agentia avand posibilitatea sa propuna diverse politici de recrutare/motivare pentru atingerea acestor ponderi.

O alta practica a guvernelor din ultimii ani o reprezinta blocarea fara suficient discernamant a functiilor publice vacante si chiar a posibilitatilor de avansare a functionarilor publici, in ideea reducerii cheltuielilor de personal, precum si a schemelor supraincarcate din unele institutii. Compartimentele de resurse umane sunt astfel nevoite sa recurga la diverse 'artificii' prin care sa organizeze concursuri de ocupare a posturilor vacante.

Stabilitatea functionarilor publici

Desi reglementata cu valoare de principiu, in practica se constata ca stabilitatea in anumite functii publice, mai ales cele ale sefilor serviciilor deconcentrate, este departe de a fi reala, functionarii pubici respectivi fiind numiti pe criterii eminamente politice.
Exista unele initiative legislative ce urmeaza sa-i transforme pe acestia in manageri contractuali, pentru a putea fi mai usor schimbati odata cu schimbarile survenite la nivel politic. O astfel de conceptie nu ofera decat o rezolvare superficiala a problemei, nefiind viabila pe termen lung. Atat timp cat functia respectiva presupune intr-adevar exercitarea unor prerogative de putere publica, ea apartine organic functiilor publice si o incadrare arbitrara ca functie contractuala nu poate constitui o rezolvare.

Depolitizarea functiei publice trebuie realizata prin aplicarea riguroasa a legii, respectarea principiilor de transparenta si liber acces al tuturor candidatilor la concursurile de ocupare a acestor functii, intarirea rolului activ al comisiilor de disciplina din cadrul institutiilor si autoritatilor publice in monitorizarea si sanctionarea cazurilor de ingerinta politica in administratie.

Ideea de stabilitate este indisolubil legata de cea de protectie, in momentul de fata garantia protectiei situandu-se doar la un nivel formal, stipulat de Statutul functionarilor publici. ANFP si-a asumat rolul de a veghea doar la legalitatea actelor administrative, declarandu-se in incapacitate de a initia orice demers de sanctionare a cazurilor de eliminare abuziva din functiile publice sau de eludare a legii prin mecanisme alternative (de tipul numirilor in functii publice cu delegatie pentru perioade succesive, ocolindu-se astfel concursul). Desi aceste cazuri sunt de notorietate, nu exista o centralizare clara a precedentelor in care functionari publici destituiti ilegal din functii au castigat in justitie si a modului cum au fost reglementate aceste situatii ulterior (repunere in functie, despagubiri etc.); mai mult, acest demers ramane in sarcina unica a functionarilor publici impotriva carora s-a comis abuzul, intrucat nici sindicatele nu au o strategie clara de a sustine si asista prin mijloace proprii asemenea cazuri.

Evaluarea activitatii functionarilor publici

Metodologia si criteriile de evaluare a performantelor profesionale ale functionarilor publici au la baza prevederile Statutului functionarului public. Evaluarea se face in baza unor metodologii si criterii diferentiate in functie de pozitia ocupata in contextul de dezvoltare a carierei (functionar public debutant, functionar public definitiv) si de categoria corespunzatoare functiei in care sunt numiti (functionari publici de executie, de conducere, inalti functionari publici).

Metodologiile si criteriile specifice sunt aprobate prin hotarari ale Guvernului si ordine ale ministrilor, pe baza criteriilor stabilite de ANFP si la propunerea acesteia, dupa consultarea organizatiilor sindicale reprezentative la nivel national.

Principiile declarate in Statut ca fiind la baza exercitarii functiei publice sunt:

legalitate, impartialitate si obiectivitate;

transparenta;

eficienta si eficacitate;

responsabilitate in conformitate cu prevederile legale;

orientare catre cetatean;

stabilitate in exercitarea functiei publice;

subordonare ierarhica.

1. Nu stim daca legiuitorul a avut in vedere in enumerarea de mai sus stabilirea unor prioritati. Dar, credem noi, ca primul dintre principiile enumerate ar fi trebuit sa fie "responsabilitate in conformitate cu prevederile legale", deoarece daca acest principiu ar fi fost pozitionat la inceput, legiuitorului i-ar fi ramas intiparit inaintea celorlalte si s-ar fi "responsabilizat" in a nu mai "produce" continuu modificari si completari.

Responsabilizarea inseamna si competenta, profesionalism. Or, adoptarea a numeroase legi, ordonante de urgenta, hotarari de Guvern si ordine ministeriale in ultimii 7 ani nu demonstreaza aceste calitati, nemaivorbind de coerenta legislativa. Indiscutabil, atatea modificari si completari nu vor conduce la respectarea celuilalt principiu - al stabilitatii in exercitarea functiei publice.

2. Calificativele obtinute la evaluarea profesionala sunt avute in vedere la:

- avansarea in treptele de salarizare;

- promovarea intr-o functie publica superioara;

- eliberarea din functia publica;

Credem ca evaluarea performantelor profesionale individuale ar trebui sa aiba ca finalitate si :

- identificarea punctelor tari si slabe ale functionarului public;

- identificarea nivelului de performanta atins si a potentialului in perspectiva;

- identificarea acelor aptitudini si calitati care sa contribuie la succesul echipei;

- motivarea individuala in sensul competitivitatii cu sine insusi si cu ceilalti functionari cu care este in interdependenta;

- imbunatatirea comunicarii si cooperarii orizontale si verticale;

- obtinerea de rezultate, nu respectarea stricta a unui algoritm (pasi) definit de seful ierarhic;

- "asezarea" functionarului public in echipa unde ii corespund aptitudinile profesionale individuale.

3. Metodologia de evaluare actuala este elaborata pe baza exacerbarii principiului autoritatii in detrimentul principiului democratizarii functiei publice. Astfel, evaluatorul functionarului public este seful sau ierarhic. Indiscutabil, aceasta prevedere conduce la cresterea autoritatii acestuia.

Or, autoritatea sefului trebuie sa fie rezultatul competentei si a profesionalismului, corelat cu talent in managementul resurselor pe care le are la dispozitie, in vederea obtinerii celui mai bun rezultat in contextul dat si la un moment dat.

In practica administrativa din Romania (cu anumite exceptii), functiile publice de conducere sunt castigate prin « concurs » de criterii politice, afective si de interese. Cum va putea un astfel de functionar public de conducere, numit peste noapte, sa evalueze performanta unor subalterni cu mult mai multa competenta tehnica, experienta si aptitudini profesionale superioare. Un functionar public de conducere incompetent profesional nu va face o evaluare corespunzatoare unei persoane din subordine care il depaseste profesional.

4. Criteriile de performanta stabilite de ANFP sunt cu caracter obligatoriu tuturor institutiilor publice, fara a permite o ierarhizare locala a acestora, in sensul aprecierii unora in detrimentul altora, in functie de specificul activitatii locale sau al postului. Astfel, daca intr-un post dintr-un compartiment de programe, esential este principiul privind creativitatea si spiritul de initiativa, atunci acesta ar trebui sa fie criteriul maximal dupa care se face aprecierea. La un compartiment de control si verificare financiara, capacitatea de analiza si sinteza a unui volum mare de date si informatii trebuie sa fie elementul esential.

Ca atare, credem ca ANFP nu trebuie sa stabileasca criteriile de performanta, ci doar sa initieze criterii orientative, care pot fi adaptate specificului postului.

5. Scopul evaluarii performantelor dintr-o anumita perioada ar trebui sa creeze posibilitatea redistribuirii functionarului intr-un alt post, cu pastrarea drepturilor salariale castigate anterior, in conditiile in care transferul pe acel post constituie un castig atat pentru institutie, cat si pentru persoana evaluata. Astfel, daca unui functionar i se constata ca are aptitudini deosebite pentru o anumita activitate, activitate care este identificata in organigrama pe o functie publica de executie inferioara (consilier superior → consilier principal), sa poata fi redistribuit pe acea pozitie, pastrandu-i-se drepturile castigate anterior.

6. Criteriile de performanta actuale nu rezolva situatiile din practica, atunci cand un functionar public de executie de clasa inferioara indeplineste sarcini corespunzatoare unei clase superioare (datorita organigramei, blocarii posturilor, etc.), fara a fi platit corespunzator acestei activitati.

In concluzie, aplicarea in practica a sistemului de evaluare a performantelor profesionale ale functionarilor publici este intr-o foarte mare masura influentat de lipsa unui sistem de salarizare adecvat. Atit timp cat evaluarile anuale nu influenteaza decat intr-o mica masura drepturile salariale, evaluarile sunt in marea lor majoritate pur formale, calificativele fiind, cu rare exceptii, de 'foarte bine' sau 'bine'.

Pe de alta parte, se resimte lipsa unor specialisti in recrutarea si evaluarea personalului, activitatea de evaluare fiind realizata de superiorii ierarhici, dupa criterii de cele mai multe ori subiective, in ciuda existentei unei liste oficiale, aprobata de ANFP, a criteriilor de evaluare specifice. Din acest punct de vedere ar fi util ca activitatea de evaluare a functionarilor publici sa fie rezultatul unui proces in parte intern, desfasurat in cadrul institutiei (autoevaluarea si un raport al superiorului ierarhic), in parte externalizat, prin evaluatori specializati.

Motivarea functionarilor publici

- incompatibilitatile functiei publice, nedublate de o motivare salariala proportionala, fac ca aceasta functie publica sa fie neatractiva, in special pentru tineri;

- in limita fondurilor alocate, conducatorul institutiei trebuie sa aiba mai multa flexibilitate in stabilirea de prioritati, incluzand aici un sistem de motivare distinct pentru acele specializari deficitare (in administratie, o specializare deficitara este aceea a informaticienilor);

- crearea unui sistem mai permisiv de premiere/acordare a sporurilor salariale la nivelul administratiei publice locale, adaptat la capacitatea institutiilor/autoritatilor publice locale de a atrage si gestiona fonduri, concomitent cu transparentizarea mecanismelor si criteriilor de acordare a acestor prime.

Pregatire profesionala si formare continua

- realizarea unei evaluari preliminare a nevoilor de pregatire profesionala a functionarilor publici in vederea armonizarii ofertei de cursuri (a Institutului National de Administratie, a Centrelor Regionale etc.) cu cererea de pregatire existenta la un moment dat la nivelul administratiei publice centrale si locale;

- instituirea unui sistem obiectiv si unitar de selectie a functionarilor publici, care urmeaza sa beneficieze de cursuri de pregatire profesionala bazat pe rezultatele evaluarilor preliminare a nevoilor de pregatire din cadrul institutiei;

- utilizarea pe scara larga a unor metode de perfectionare de tip e‑learning;

- abordarea diferentiata a notiunii de pregatire a functionarilor publici:

a) pregatire initiala - conditie pentru intrarea in sistem (inscrierea la concursuri);
b) pregatire continua - perfectionarea pe parcursul carierei, obligatorie.

b. Autonomia locala

Conform Constitutiei Romaniei, revizuita, art. 120 alin.1, "administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice".

Principiul autonomiei locale are in vedere organizarea si functionarea administratiei publice locale pornind de la "dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si gestiona, in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in folosul colectivitatilor locale pe care le reprezinta", autoritatile administratiei centrale, potrivit principiului subsidiaritatii, intervenind daca si in masura in care obiectivele actiunii nu pot fi realizate de autoritatile locale.

Autonomia locala se manifesta pe mai multe planuri. Pe planul capacitatii juridice, colectivitatile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte, avand propriile interese publice, iar pe plan institutional, ele dispun de autoritati administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste autoritati au competente proprii si iau decizii in interesul colectivitatilor pe care le administreaza. De asemenea, autonomia nu poate fi reala, efectiva, fara prezenta autonomiei in planul mijloacelor umane, materiale, financiare, colectivitatile teritoriale locale avand proprii functionari publici, domeniu (public si privat) propriu, autonomie financiara (buget propriu).

Autoritatile locale sunt autonome, dar nu si suverane. Autonomia este exclusiv la nivel administrativ, iar nu si legislativ, de guvernare sau judiciar. Autoritatile locale sunt supuse unui control de tutela administrativa, exercitat de administratia de stat. Astfel, autonomia locala nu se poate interpreta si aplica decat in cadrul caracterelor statului roman, care este un stat unitar complex.

O analiza a cadrului legislativ si institutional din Romania arata ca nu au fost gasite cele mai bune instrumente pentru realizarea reformei in administratie. Astfel:

- nu s-a reusit optimizarea procesului decizional, autonomia locala nefiind asumata complet de autoritatile locale;

- neidentificarea, in mod cert, a responsabilitatilor si relatiilor dintre diferite institutii;

- descentralizarea este incompleta, nereusindu-se apropierea de interesul cetateanului a unor atributii si decizii. Nu s-a reusit nici transferul complet de resurse materiale si financiare care asigura apropierea deciziei de realitatea economica si care confera o mai buna valorificarea a resurselor;

- bugetele colectivitatilor locale sunt dependente, in mare masura, de resursele bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepasind 25% din necesarul de resurse locale, reforma finantelor vizand, dupa model european, o cota de aproximativ 50%;

- o insuficienta comunicare intre autoritatea publica si cetatean;

- nu s-a reusit implementarea unui sistem informational in toate ramurile administratiei;

- exista o nemultumire a cetatenilor determinata de necorelarea dintre confortul urban oferit de autoritati si suma ridicata de bani pe care trebuie sa o verse anual la bugetul local.

- transferul incomplet de proprietate este un obstacol in gestionarea efectiva a bunurilor locale;

- insuficienta precizare privind garantiile legale si constitutionale legate de autonomia locala;

- politici publice insuficient argumentate si partial implementate nu au putut oferi solutii rationale pentru problemele existente;

- preponderenta ordonantelor si legilor elaborate in procedura de urgenta, in loc de legi adoptate pe cale ordinara;

- autoritatile administratiei publice locale nu au beneficiat in toate cazurile, in avans, de instruire specializata privind gestiunea financiara si managementul serviciilor publice descentralizate;

- inregistrarea unui decalaj intre competentele decizionale transferate catre autoritatile locale si resursele alocate in vederea sustinerii acestora.

In concluzie, putem afirma ca:

In cel mai bun caz avem de a face cu o descentralizare partiala (a cheltuielilor si nu a deciziei in invatamant, sanatate). De cele mai multe ori aceasta s-a facut fara alocarea fondurilor necesare sau cu alocari in timpul anului dupa ce s-a creat o stare de tensiune in domeniul respectiv.

Un proces de deconcentrare in loc de descentralizare, prin incredintarea unor atributii ce ar fi putut transferate la nivel local. Este de remarcat, in acest sens, existenta a  mai multe programe de interes national gestionate de diferite ministere (sali de sport, locuinte sociale, calculatoare, spitale regionale, protectia copilului, programul fermierul, programul de dezvoltare a infrastructurii in spatiul rural).

Sub argumentul depolitizarii, al profesionalizarii, al neutralitatii, logisticii adecvate, si, in mod deosebit dupa 1 ianuarie 2007, a gestionarii eficiente a fondurilor europene avem de a face cu o recentralizare evidenta. Mentionam aici faptul ca, utilizand fondul de rezerva, numai in primele 9 luni ale anului 2006 Guvernul a alocat peste 3600 miliarde ROL, in mod abuziv, pe criterii strict politice  pentru o serie intreaga de actiuni care nu au nicio legatura cu situatii deosebite care sa justifice aceasta alocare. S-a trecut astfel peste principiul de descentralizare financiara, alocare transparenta prin buget si care sa permita o gestiune financiara predictibila de catre toate comunitatile locale,

Desi atributiile si responsabilitatile administratiei publice locale au crescut simtitor, numarul persoanelor angajate in administratia publica locala nu a crescut in mod deosebit, o serie de reglementari la nivel central limitand periodic angajarile. Evident si aici este de discutat in ce masura, principial, autoritatea centrala isi permite sa blocheze posturile din administratia publica locala.

Mai important este insa faptul ca la nivel central, departe de a scadea datorita descentralizarii, numarul functionarilor publici a crescut simtitor, de cele mai multe ori fiind invocate doua motive:

aparitia unor sarcini noi legate de integrarea europeana, ca si cum numai ministerele si celelalte autoritati centrale ar fi parte a acestui proces;

necesitatea infiintarii unor autoritati de reglementare si control, mult prea multe si prea incarcate de personal, functie de sarcinile ce le revin. Pentru ca, si aici, trebuie sa mentionam prevederea din Carta europeana a autonomiei locale care specifica: "orice control administrativ asupra administratiei publice locale nu trebuie sa priveasca, in mod normal, decat asigurarea respectarii legalitatii si a principiilor constitutionale"

Apreciem ca, in momentul actual, procesul de descentralizare se afla in fata unor importante provocari:

Asistam, cu sau fara voia administratiei centrale, la o crestere a responsabilitatilor administratiei publice locale, la o intarire a acesteia in raport cu administratia centrala. Cat va fi administratia centrala dispusa sa cedeze de buna voie si cat de nevoie? In ce masura administratia locala va sti sa gestioneze procesul si pana unde va putea el sa mearga avand in vedere si sensibilitatile multiple existente in acest domeniu.

In orice situatie, intre administratia publica centrala si administratia publica locala va trebui sa existe un parteneriat. In ce masura suntem parteneri, cat de egali putem fi in acest parteneriat, de pe ce pozitii discutam?

c. Functionarea autoritatilor administratiei publice locale si activitatea alesilor locali

A se studia principalele modificari si completari aduse Legii nr. 215/2001 a administratiei publice locale prin Legea nr. 286/2006, precum:

1. Consiliul local

- validarea alegerii consilierilor

- dizolvarea consiliului local

- raspunderea consilierilor locali

2. Secretarul unitatii administrativ-teritoriale

Legea nr. 286/2006 diminueaza competenta secretarului prin eliminarea atributiilor referitoare la coordonarea compartimentelor si activitatilor cu caracter juridic, stare civila, autoritate tutelara si asistenta socialaetc. Aceste modificari vor avea, in timp, efecte nefaste asupra administratiei publice locale, inlocuind profesionalismul cu influenta arbitrara a factorului politic.

3. Primarul si viceprimarul

- validarea alegerii

- incetarea si suspendarea mandatului

- raspunderea primarului

4. Consiliul judetean

- constituirea consiliilor judetene si validarea mandatelor consilierilor

- dizolvarea consiliilor judetene

5. Presedintii si vicepresedintii consiliilor judetene

- eliberarea din functie

- statutul presedintelui si exercitarea mandatului

6. Administratorul public