CAILE DE FINANTARE A DEFICITULUI BUGETAR

CAILE DE FINANTARE A DEFICITULUI BUGETAR

1. TIPURI DE FINANTARE A DEFICITULUI BUGETAR

Deficitul bugetar si sursele de finantare a acestuia a reprezentat in ultimii ani o problema a majoritatii statelor in curs de dezvoltare dar si a celor dezvoltate. Principalul motiv al aparitiei deficitului bugetar este cresterea mai rapida a cheltuielilor decat a veniturilor.

Exista doua tipuri de surse de finantare a deficitului bugetar:

1. Surse de finantare interne ;

Surse de finantare exteme.

De preferat este finantarea din surse interne deoarece cea din surse externe conduce la crestera datoriei publice externe si implicit la cresterea datoriei publice totale.

1. Surse de finantare interna. Dintre sursele de finantare interna amintim:

Ø      finantare bancara interna;

Ø      sume provenite din privatizare;

Ø      valorificarea active lor statului;

Ø      imprumuturi de stat.

Fiecare din aceste surse prezinta atat avantaje cat si dezavantaje. Dintre toate metodele de finantare interna probabil ca cele mai multe dezavantaje le prezinta emisiunea monetara deoarece o crestere a masei monetare fara acoperire conduce la cresterea ratei inflatiei care conduce la o crestere a ratei de dobanda reala si in final la o diminuare a investitiilor.Avantajul acestei surse de finantare ar fi ca nu afecteaza cresterea datoriei publice.

In cadrul titlurilor de stat includem: certificate de trezorerie denominate in lei, certificate de trezorerie denominate in valuta, obligatiuni de stat in lei sau valuta, certificate de trezorerie. Aceste titluri prezinta avantajul, pentru cumparatori, ca sumele obtinute din dobanzi nu sunt supuse impozitarii.

Surse de finantare externa. Dintre sursele de finantare externa amintim:

Ø      imprumuturi externe;

Ø      finanþare bancara externa;

Ø      emisiunea de titluri de stat pe piaþa externa; etc.

Pana in anul 2004 deficitul bugetar in Romania a fost finantat in special din surse externe ulterior, renuntandu-se la aceasta metoda, deficitul a fost finantat din surse interne in principal.

Principalul dezavantaj pe care il prezinta finantarea din surse externe este reprezentat de cresterea datoriei publice exteme care poate deveni la un moment dat nesubstenabila. Deasemenea finantarea din surse externe poate afecta cursul de schimb, poate conduce la o depreciere a monedei nationale in raport cu principalele valute.

Desi ar parea ca deficitul bugetar reprezinta o boala a economiei nu este chiar asa, deficitul bugetar trebuie sa existe intrucat prin intermediul sau se asigura stabilitatea output-ului si a somajului, redistribuirea veniturilor intre generatii, relaxarea fiscala in cazul variatiei venitu lui supus impozitarii etc.

Romania nu este singura tara care se confrunta cu un deficit bugetar multe state dezvoltate se confrunta cu acest fenomen.

MONETIZAREA DEFICITULUI BUGETAR SI IMPACTUL ACESTEIA

Procesul emisiunii monetare, adica vanzarea de active lichide bancilor comerciale, este numit monetizarea deficitului si are un pronuntat caracter inflationist, in mod practic, fenomenul se produce astfel: Ministerul Finantelor poate vinde titluri de stat (bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice) Bancii Nationale, care in acest mod 'acorda imprumut' Ministerului Finantelor (statului), determinand astfel scaderea volumului valoric al titlurilor de stat obtinute de public.

Pe masura ce Banca Nationala cumpara titluri de stat, ea ofera bancilor comerciale rezerve suplimentare de active lichide si astfel creste cantitatea de bani din economie. Banca Nationala poate cumpara titluri de stat de pe piata secundara pentru determinarea vanzarilor de astfel de titluri, ceea ce constituie un echivalent modem al emisiunii monetare.

Monetizarea deficitului afecteaza economia crescand cheltuielile totale datorita cresterii cheltuielilor publice si a celor private, ca urmare a cresterii ofertei monetare. Pe de alta parte, un nivel ridicat al venitului national va conduce la cresterea nevoii de bani pentru tranzactii si in scopuri de precautie. Desi se poate prognoza cu certitudine ca venitul national va creste, efectul monetizarii deficitului asupra ratei dobanzii este incert, deoarece are loc o crestere atat a ofertei, cat si a cererii de moneda.

Monetizarea deficitului bugetar este in mod clar inflationista pana in momentul in care economia se indreapta spre un nou echilibru pe termen lung, cu un nivel ridicat al preturilor. Mai mult, daca guvernul decide sa urmeze aceasta politica an de an, va rezulta o crestere corespunzatoare a ofertei monetare, adica o continuare a inflatiei.

In tara noastra, legiuitorul[1] interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiunea monetara sau prin finantare directa de catre banci, in acest mod, Romania se inscrie in procesul modernizarii financiare, ea apropiindu-se de 'economia pietelor financiare' caracteristica tarilor anglo-saxone.

Finantarea Ministerului Finantelor pe piata financiara permite deci limitarea recurgerii la creatie monetara.

Legea prevede totusi posibilitatea ca BNR sa poata acorda imprumut fara dobanda, pentru acoperirea decalajului temporar dintre veniturile si cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale acesteia, imprumut ce nu poate depasi intr-un an financiar 10% din totalul cheltuielilor bugetului aprobat, precum si dublul capitalului BNR si al fondului de rezerva constituit. Aceasta prevedere permite deci creatia limitata de moneda pentru finantarea decalajului temporar dintre veniturile si cheltuielile bugetare din cursul anului fiscal.

Prin aceeasi lege se admite refinantarea datoriei publice interne si finantarea deficitului bugetului de stat prin imprumuturi de stat, in conditiile legii.

Finantarea deficitului bugetar pe calea emisiunii monetare afecteaza negativ economia, contra efectului pozitiv initial de acoperire a cheltuielilor publice mari, prin cresterea masei monetare in circulatie si, implicit, prin cresterea inflatiei si a preturilor. In practica este necesara gestionarea rationala a resurselor financiare procurate prin imprumut public, deoarece, 'finantarea prin imprumuturi a unor cheltuieli publice nerationale, amplificate de plata dobanzilor si a comisioanelor, poate duce la folosirea implicita sau explicita a emisiunii inflationiste de moneda, cu tot cortegiul de urmari nefaste pe care aceasta le antreneaza."

3. FINANTAREA NEMONETARA A DEFICITULUI BUGETAR- IMPRUMUTUL PUBLIC

3.1. Caracteristicile si destinatia imprumutului public

Sub aspect juridic, imprumutul de stat apare ca o intelegere intervenita intre o persoana fizica sau juridica, pe de o parte, si statul, pe de alta, prin care prima consimte sa puna la dispozitia statului o suma de bani, sub forma de imprumut, pe o perioada determinata, iar aceasta din urma se angajeaza sa o ramburseze la termenul stabilit si sa achite dobanda si alte costuri aferente.

Imprumutul public presupune acceptarea unor conditii de acordare a creditului. Referitor la dobanda, in cazul imprumuturilor publice cu destinatie neproductiva aceasta este platita din .impozite si taxe, pe cand in cazul imprumuturilor cu destinatie productiva dobanda se va suporta, in ultima instanta, din valoarea nou creata in urma utilizarii productive a imprumuturilor.

Titlurile imprumuturilor publice atesta detinatorului calitatea de creditor al statului si, desi nu au o valoare proprie, ele circula ca si cum ar avea o asemenea valoare. In cazul in care sumele imprumutate de stat nu sunt folosite in scopuri productive , ci pentru consum, titlurile nu au in spatele lor un capital real, capabil sa produca o valoare noua. Cu toate acestea, ele confera detinatorului dreptul de a primi o dobanda din partea statului, dobanda care se suporta din resurse bugetare si, ca urmare, titlurile imprumuturilor publice reprezinta, in acest caz, un dublu capital fictiv, exprimand redistribuire a PIB. Imprumuturile de stat prezinta urmatoare trasaturi caracteristice:

Ø   Imprumutul de stat are caracter contractual. Spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare obligatorie, stabilita in mod unilateral de catre stat in sarcina unei persoane fizice sau juridice, imprumutul exprima acordul de vointa al partilor. Conditiile de emisiune si de rambursare a imprumutului, forma si marimea venitu lui pe care il asigura, precum si alte eventuale avantaje acordate imprumutatorilor se stabilesc de organele de decizie competente ale statului, fara consultarea prealabila a subscriitorilor potentiali. Persoanele interesate pot sa accepte sau sa refuze conditiile stabilite de stat, dar nu pot pretinde un tratament preferential fata de ceilalti subscriitori.

Ø   Imprumutul are un caracter rambursabil. Ca mijloc de procurare a resurselor banesti de care statul are nevoie, imprumutul se caracterizeaza prin aceea ca se restituie, la termenul fixat, persoanelor fizice si juridice care l-au acordat, spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare, la dispozitia statului, definitiva si nerambursabila.

La plasarea unui imprumut, statul stabileste termenul de rambursare a acestuia care poate fi mai apropiat sau mai indepartat, in functie de evolutia previzibila a veniturilor si a cheltuielilor publice. De la aceasta regula, fac exceptie imprumuturile perpetue, la emiterea carora angajamentul statului se limiteaza la plata unei anumite dobanzi creditorilor sai, pe o perioada de timp nedeterminata, fara sa se stabileasca un termen de restituire a imprumutului propriu zis.

Imprumutul de stat asigura detinatorilor de inscrisuri publice, pe langa rambursare a sumei imprumutate, si o anumita contraprestatie. Pentru a putea intra in posesia sumei de bani care ii lipseste si a o folosi potrivit trebuintelor sale, statul se angajeaza sa achite sistematic, detinatorilor de inscrisuri publice 'pretul' acestei folosinte. 'Pretul' la care ne referim imbraca forma dobanzii, forma castigului ori ambele forme, dupa caz, la care se adauga adesea si alte avantaje materiale.

Statul apeleaza la imprumuturi fie din necesitati de trezorerie, fie din necesitati de echilibru bugetar. In primul caz, veniturile bugetare ordinare prevazute a se realiza in anul considerat acopera integral cheltuielile bugetare. Desi pe intregul an bugetul de stat se prezinta echilibrat, totusi pe parcursul acestuia, si mai ales in primele luni ale anului, poate sa nu existe o concordanta deplina intre termenele la care se incaseaza veniturile si cele la care se efectueaza cheltuielile. Ca urmare, in unele perioade platile devanseaza incasarile, ceea ce provoaca un gol de casa, adica o insuficienta temporara de resurse, in timp ce in altele se inregistreaza un plus de resurse fata de ritmul normal al platilor.

In cazul in care disponibilitatile de resurse ale unor institutii publice pastrate la trezoreria statului nu acopera golul din casa al bugetului de stat, atunci se solicita imprumuturi pe termen scurt la alti detinatori de resurse banesti de pe piata. In ultima instanta se face apel la banca centrala a tarii, sub forma unui avans in contul veniturilor bugetare viitoare, in limitele si conditiile prevazute de lege. Resursele banesti imprumutate de la diversi detinatori publici sau privati nu maresc masa monetara din circulatie, ci numai o redistribuie; in schimb, resursele imprumutate de la banca centrala reprezinta o emisiune de bani fara acoperire materiala. Apelul la imprumuturi din necesitati de trezorerie poate avea consecinte nefaste asupra circulatiei banesti ori de cate ori vorbim despre sume importante si nu se ramburseaza la termenele prevazute. De aceea numarul tarilor care interzic astfel de credite este in crestere.

In cazul in care veniturile fiscale si nefiscale ordinare nu acopera integral cheltuielile bugetare pe intregul an, pentru finantarea deficitului rezultat, statul se imprumuta pe piata interna sau in stainatate.

Pentru imprumuturile contractate pe piata interna, inclusiv la banca centrala, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur, certificate de trezorerie sau inscrisuri altfel denumite. In unele tari emisiunea de astfel de inscrisuri este plafonata prin lege, in timp ce in altele aceasta este nelimitata. In acest caz, emisiunea de inscrisuri publice pe termen scurt, din instrument de trezorerie ( de acoperire a golurilor temporare de casa), se transforma in mijloc de echilibrare a bugetului de stat ( de acoperie a deficitului bugetar).

Imprumuturile de stat pentru acoperirea deficitelor bugetare se incheie, de regula, pe termene mijlocii si lungi. Rambursarea ratelor scadente si achitarea dobanzi lor aferente au drept consecinta sporirea cheltuielilor bugetare, ceea ce atrage dupa sine majorarea impozitelor, iar in caz de insuficienta a acestora la contractarea de noi imprumuturi.

3. Clasificarea imprumuturilor de stat

Imprumuturile publice pot fi clasificate dupa mai multe criterii.

In functie de durata pentru care se contracteaza, imprumuturile pot fi: pe termen scurt de pana la un an, pe termen mijlociu intre 2-5 ani si pe termen lung, de peste 5 ani. Termenele sunt conventionale, ele fiind interpretate diferit in diferite tari.

Dupa forma venitului ce se poate obtine pe seama imprumuturilor de stat, se disting:[3]

Ø      Imprumuturi cu dobanda;

Ø      Imprumuturi cu castiguri;

Ø      Imprumuturi cu dobanda si castiguri.

Obligatiunile la imprumuturile cu dobanda au anexate un numar de cupoane, detinatorul detasand o data sau de doua ori pe an un cupon si il prezinta spre incasare la ghiseul bancii centrale (sau alta banca desemnata) pentru a intra in posesia dobanzii cuvenite.

La imprumuturile cu castiguri se procedeaza la trageri la sorti a obligatiunilor. Detinatorii celor care au iesit castigatoare incaseaza venitul respectiv sub forma de castig. Suma totala a castigurilor se stabileste avand in vedere rata dobanzii, pornind de la suma pe care statul ar fi platit-o ca dobanda daca imprumutul ar fi fost cu dobanda. Aceasta suma totala se repartizeaza sub forma de castiguri.

A treia varianta reprezinta o combinatie intre imprumuturile cu dobanda si cele cu castiguri.

Dupa forma in care se realizeaza, imprumuturile de stat pot fi: in natura si in bani. Prima varianta s-a practicat in fazele initiale ale dezvoltarii creditului public si presupunea obtinerea in forma naturala a unor cantitati de produse de la creditori. Imprumuturile de bani au devenit forma predominanta in prezent.

Dupa caracterul contractului de imprumut, imprumuturile de stat pot fi: facultative si fortate. De regula se practica prima varianta care presupune consimtamantul creditorilor , dar in mod exceptional pot sa apara situatii in care statul impune cetatenilor sa-i acorde un imprumut.

Dupa locul de plasare a inscrisurilor, se disting imprumuturi interne si externe. Primele se plaseaza pe piata interna, iar cele externe pe piata altor state. O delimitare riguroasa intre cele doua tipuri de imprumuturi este greu de facut, intrucat efectele publice ( mai ales cele exprimate intr-o valuta convertibila) se vand si se cumpara la bursa, astfel incat un imprumut intern poate deveni extern si invers. De regula un imprumut intern se exprima in moneda nationala, iar cel extern in moneda altei tari, considerata valuta.

3.1. Imprumuturi Interne

Imprumuturile publice interne se contracteaza pe piata financiara nationala. Aceste imprumuturi au ca sursa capitalurile active temporar disponibile, capitalurile rentierilor, veniturile banesti vremelnic disponibile, economiile banesti ale producatorilor mici si mijlocii si diferite alte surse. Pentru a putea atrage capitaluri active, spre a fi utilizate in scopurile dorite, statul trebuie sa acorde o dobanda mai mare decat cea pe care capitalul o poate avea in procesul de productie.

Imprumuturile publice interne pot fi de fapt (reale) si formale.

Imprumuturile de fapt (reale) sunt acelea care se acopera efectiv cu capital intern (domiciliul de subscriptie corespunde cu domiciliul real al capitalului national).

Imprumuturile cu caracter formal sunt acelea la care subscrierile se fac in interiorul tarii, insa in cea mai mare masura capitalul subscris provine din afara granitelor tarii.

Este posibil ca un imprumut real sa devina formal prin cumpararea obligatiunilor de la subscriitorii interni de catre persoanele juridice si fizice din strainatate.

Pentru imprumuturile interne exprimate in moneda nationala, contractate de persoane juridice de la o institutie creditoare pentru finantarea proiectelor sau a altor activitati de importanta prioritara pentru Romania, Ministerul Finantelor este autorizat sa emita garantii in limita cu cuantumul aprobat de guvern sau de parlament.

Emiterea garantiilor de stat pentru imprumuturi interne este conditionata de acceptarea de catre Ministerul Finantelor a clauzelor cuprinse in contractele de imprumut incheiate intre persoanele juridice si institutiile creditoare.

Ministerul Finantelor, in calitate de garant, si persoanele juridice ce contracteaza un imprumut cu garantia statului, in calitate de beneficiar (debitor), incheie o conventie in care sunt stipulate drepturile si obligatiile partilor semnatare, inclusiv cele referitoare la plata comisionului de risc.

In baza acestei conventii, Ministerul Finantelor emite in favoarea institutiei creditoare scrisoarea de garantie, in care se mentioneaza termenii si conditiile de acordare a garantiei.

In cazul in care beneficiarul imprumutului nu-si indeplineste obligatia de plata prevazuta in contractul de imprumut si institutia creditoare a intreprins toate masurile prevazute in contract, in lege si in scrisoarea de garantie pentru a acoperi platile care-i sunt datorate, atunci institutia creditoare poate prezenta Ministerului Finantelor o cerere de plata, prin care sa-i solicite acestuia sa plateasca potrivit garantiei de stat acordate pentru imprumutul intern.

Garantia de stat pentru imprumuturi interne inceteaza in urmatoarele cazuri:

Ø      Imprumutul acoperit de garantie a fost achitat in totalitate de beneficiarul acestuia;

Ø      Ministerul Finantelor a efectuat plata sau platile, in totalitate, institutiei creditoare in numele debitorului;

Ø      Termenul de valabilitate prevazut in scrisoarea de garantie a expirat.

3. Imprumuturi Externe

Imprumuturile de stat externe se pot contracta direct de catre guvern sau de catre societatile comerciale, companiile nationale si autoritatile publice locale, cu garantia statului. Imprumuturile externe se obtin pe baza unor acorduri internationale si prin plasarea de titluri de valoare pe pietele financiare internationale.

Guvernul este autorizat sa angajeze, potrivit legii, imprumuturi externe pe termen mediu sau lung, pentru:

Ø      Realizarea unor programe de dezvoltare economico-sociaIa;

Ø      Sustinerea si echilibrarea balantei de plati externe;

Ø      Finantarea deficitului bugetului de stat;

Ø      Refinantarea datoriei publice,etc.

Intrucat astazi Romania se afla in plin proces de restructurare, iar economia se confrunta cu o acuta lipsa de resurse fmanciare, este necesar sa se apeleze la fmantarea externa prin contractarea de imprumuturi pe piata fmanciara internationala.

Necesarul de imprumuturi externe care se contracteaza se determina pe baza stategiei privind datoria publica externa, in limita plafonului de credite externe si indatorare externa, aprobat de Parlamentul Romaniei, pe baza propunerii guvernului.

Plafonul de indatorare publica externa se stabileste ca suma maxima a imprumuturilor externe pe care le poate contracta si garanta statul in decursul unui an calendaristic. La determinarea acestui plafon se tine seama de : ponderea datoriei exteme in produsul national brut, raportul dintre serviciul datoriei publice externe si volumul exporturilor de bunuri si servicii, raportul dintre deficitul balantei comerciale si produsul national brut, valoarea exporturilor de bunuri si servicii si rezerva valutara.

Un imprumut acordat dintr-o tara cu capital mai mare unei tari cu un capital mai mic nu se face prin export de numerar. De asemenea,un imprumut public extern nu inseamna pentru tara debitoare un import de numerar, ci reprezinta pentru tara creditoare un export de marfuri. Imprumuturile externe pot fi pentru marfuri si financiare. Imprumuturile pentru marfuri se contracteaza in vederea cumpararii de marfuri de la creditor sau din tara lui. Imprumuturile financiare se acorda de catre organisme financiare internationale in valuta convertibila si se utilizeaza pentru realizarea unor obiective economice importante.

3.3. EFECTELE FINANTARII NEMONETARE A DEFICITULUI BUGETAR

Finantarea nemonetara a deficitului bugetar reprezinta o modalitate acceptata, de regula, in prezent. Prin preluarea cu imprumut de catre stat a unei parti din aceste rezerve banesti, este posibila redistribuirea de putere de cumparare, inclusiv sub forma imprumuturilor, de la detinatorii de resurse libere, la dispozitia statului, pentru a fmanta cheltuieli publice, fara a spori masa monetara, in mod nejustificat, ceea ce inseamna ca raportul dintre cererea si oferta de moneda se mentine constant si in consecinta aceasta finantare poate fi neinf1ationista.

Finantarea prin imprumuturi nu antreneaza, in principiu, efecte dereglatoare, iar daca se folosesc resurse imprumutate de la banca de emisiune, impactul poate fi si pozitiv deoarece prin comparatie cu impozitele sau imprumuturile obligatare imprumutul nu diminueaza pe ansamblu disponibilitatile banesti de fmantare a investitiilor si consumului. Un alt efect este vizibil la nivelul cresterii productiei sau PNB si a nivelului preturilor. Astfel, daca Guvernul apeleaza la imprumuturi pentru fmantarea deficitului, posibilitatea de crestere intlationista a preturilor este mult mai mica decat in cazul apelului la banca de emisiune.

Pe fundalul contractarii imprumuturilor publice se manifesta si mecanismul de producere a efectului de evictiune, care majoreaza cererea in raport cu oferta de capitaluri de imprumut existenta anterior. Efectul de evictiune reprezinta, in conceptia monetarista, un punct de vedere opus finantarii deficitului bugetar prin fmantarea din imprumuturi.

Limitata la sfera investitiilor, acest efect semnifica o reducere a investitiilor private in favoarea cresterii celor publice. Ca o consecinta directa, ar urma cresterea ratei dobanzii pe piata financiara, iar aceasta la randul sau, provoaca fuga capitalurilor banesti private catre sectorul public, deoarece plasarea acestora in titluri de stat ar putea asigura o rentabilitate mai mare decat investitia privata.

Analiza produceri efectului de evictiune trebuie sa aiba In vedere starea reala In care se afla economia. Daca aceasta functioneaza la intregul potential, efectul de evictiune poate fi mare si va anihila impactul pozitiv pe care Il are cresterea cheltuielilor publice exprimata prin multiplicatorul lor. Dar, o asemenea situatie apare mai rar si nu ar mai justifica un deficit bugetar finantat din imprumuturi.

In schimb daca economia functioneaza normal, promovarea deficitului bugetar finantat prin imprumuturi, apare ca o solutie utila atat pentru relansarea economiei cat si pentru atragerea In circuitul economic a unor capitaluri private disponibile, care nu sunt investite de intreprinzatorii privati.

Emisiune de titluri ale Imprumutului public in contextul finantarii deficitului bugetar nu exclude si un impact negativ asupra evolutiei masei monetare in circulatie si a puterii de cumparare a monedei. Efectele negative se amplifica atunci cand, pe seama acestora, sunt acoperite cheltuielile publice cu caracter de consum fmal sau pierderi ale intreprinderilor cu capital de stat.

In plus, este de luat in considerare si feed-back-ul ce se reflecta in cresterea deficitului bugetar, ca urmare a cheltuielilor suplimentare cu plata dobanzilor si a comisioanelor aferente datoriei publice rezultate din aplicarea fmantarii nemonetare a deficitelor bugetare.[4]