Reglare si interventie publica - Continutul rolului economic al statului

Reglare si interventie publica - Continutul rolului economic al statului

Raporturile statului cu economia nu au constituit o tema predilecta pentru economisti. Interventia economica a statului, realizata in cadrul unor relatii complexe, reprezinta numai un aspect al procesului mai larg al reglarii statale. Asigurarea coerentei eforturilor de reglare ale statului impune operationalizarea sa in termeni de strategii politice, pe baza carora devine posibila articularea cu economia. Acesta reprezinta o reglare concomitent politica, economica si sociala si permite statului sa evite disfunctionalitati majore ale sistemului social.

Natura si continutul interventiei economice a statului sunt mai bine reflectate de evidentierea premiselor, criteriilor, instrumentelor si modalitatilor sale de realizare.

In sens larg, interventia statului in viata sociala este considerata un “output” al statului, prin care se realizeaza interesele particulare, iar prin politicile promovate devine posibila reproducerea pe termen lung a ordinii sociale si reducerea tensiunilor dintre interesele contradictorii.

Functionalitatea statului nu poate fi formulata apriori. Reducerea rolului statului la un simplu mecanism de realizare a unor nevoi functionale nu permite deslusirea mecanismelor sale de interventie. Logica interventiei economice a statului evidentiaza dimensiunile realizarii acestui proces complex: structura institutionala a statului, existenta diferitilor agenti politici a caror activitate urmareste realizarea unor modele specifice de interventie s.a. Ele reprezinta un minimum metodologic care face posibila interventia statala. La aceste se adauga existenta si functionarea puterilor statului, partidelor politice si a diferitelor organizatii. Aceste componente au o influenta directa si imediata asupra interventiei statale, care poate lua forme foarte diferite. Astfel, succesiunea la putere a unor partide politice cu ideologii diferite isi pune amprenta asupra dimensiunilor si specificului interventiei publice.

Contextul social-politic si economic explica obtinerea unor rezultate diferite ale aceluiasi tip de interventie statala.Asadar, sublinierea importantei interventiei statului trebuie corelata cu evidentierea conditiilor, factorilor si a situatiilor economice si politice in care se realizeaza. Acest proces are un caracter foarte dinamic, in conformitate cu tensiunile sociale existente, sensibilitatea opiniei publice, precum si cu scadentele electorale.

Gradul de interventie in economie depaseste simpla reglementare a conducerii activitatii economice. Amploarea sa este mult mai vasta decat simpla adaptare a actelor normative sau colectare a taxelor si impozitelor. De altfel, in epoca moderna s-au inregistrat aspecte majore ale interventionismului statal: modificari in obiectul interventiei (trecerea de la educatie si sanatate publica la alte teme, precum venituri si locuinte), aparitia politicilor de management, ceea ce a insemnat deplasarea interventiei catre reglarea operatiunilor din economie.

In mod traditional, se disting doua aspecte ale interventiei statului: primul se refera la componenta sociala (familie, sanatate, solidaritate s.a.), iar al doilea, la interventia economica. Aceste doua tipuri de actiune statala nu sunt total independente, modificarea raportului dintre ele realizandu-se in raport de atitudinea adoptata fata de problemele economice.

Statul si institutiile publice detin o putere de reglare considerabila. Interventia lor multiforma in functionarea economiei a contribuit la adaptarea structurilor economico-sociale la cerintele evolutiei economiei si ale etapelor acesteia. Se apreciaza, de altfel, ca interferentele statului cu piata libera au vizat cu predilectie satisfacerea unor nevoi sociale. Prin aceasta, nu se contesta relevanta multor actiuni publice din punct de vedere al eficientei si echitatii operatiunilor de piata.

Interventia publica se concretizeaza in masurile adoptate in scopul atingerii unor obiective negarantate de sistemul de piata. Ea include acele politici conjuncturale si structurale care influenteaza conditiile generale ale productiei si schimbului.

In anumite cazuri, expresiile 'interventia economica a statului' si 'politica economica' sunt considerate intersanjabile, pornind de la procesele si practicile care pot explica necesitatea si modalitatile interventiei. Astfel, interventia constituie rezultatul unor procese generale ale formarii politicii economice.

Continutul rolului economic al statului

Interventia statului in domeniul economic constituie una dintre cele mai vechi traditii incepand cu secolul al XVI-lea dar, mai ales, dupa revolutia industriala.

Ca urmare a vitezei crescande a schimbarilor si a cresterii numarului 'actorilor' din sistemul economic, activitatile statale au devenit tot mai numeroase si diversificate, insa diversitatea si particularitatile diferitelor economii nationale fac necesara tratarea nuantata, ferita de generalitati a rolului economic al statului. Totodata, acest rol trebuie analizat de la existenta celor doua conceptii privind statul in economie: statul in sens strict, avand la baza o conceptie restrictiva, potrivit careia statul se identifica cu administratiile publice centrale; statul in sens larg, cuprinzand si administratiile publice locale si organismele securitatii sociale. Pe baza unei asemenea delimitari trebuie apreciate natura, amploarea, instrumentele si implicatiile interventiei statului in viata economica.

Masura traditionala care argumenteaza rolul economic al statului este justificata de ponderea prelevarilor fiscale si a cotizatiilor sociale. Prin aceasta, interventia statului a vizat doua aspecte corelate, cel social (familie, societate s.a.) si interventia economica.

Pentru o lunga perioada de timp, cheltuielile publice ale statului erau destinate fmantarii unor activitati (mentinerea ordinii, justitia si apararea nationala), corespunzatoare 'statului jandarm'.

In prima jumatate a secolului al XX-lea s-a dezvoltat interventia economica si sociala a statului. Situatia specifica perioadei postbelice, cresterea preocuparilor statului pentru a asigura simultan ocuparea deplina, cresterea economica si justitia sociala au contribuit la instaurarea in 1945 a 'statului-providenta '. In sens strict si istoric, acesta desemneaza interventia statului in domeniul social prin intermediul securitatii sociale, care vizeaza garantarea unui anumit venit persoanelor afectate de riscuri sociale (accidente de munca, boli, somaj, batranete etc.). Statul-providenta (Welfare State), sau statul bunastarii, este acela care fumizeaza mijloacele materiale necesare acestei protectii colective. Dar cheltuielile pentru protectia sociala nu explica decat o parte a interventiei sociale a statului. Totodata, acesta sprijina cresterea economica si ocuparea, asigurand orientarea productiei.

In concordanta cu marimea gradului de interventie a statului s-au conturat mai multe tipuri de sisteme economice care au exercitat influente determinante asupra alocarii resurselor si distribuirii veniturilor. Astfel, pe parcursul secolului al XX-lea, a aparut si s-a dezvoltat economia mixta, caracterizata prin coexistenta mijloacelor specifice pietei de alocare a resurselor cu manifestarea sectorului public. Trecerea la un asemenea tip de economie s-a produs datorita extinderii activitatilor si cresterii rolului statului. Acesta si-a extins permanent obiectivele, preluand unele functii care anterior erau realizate de sectorul privat sau sectorul de piata al economiei. Economia sectorului public are drept obiect de studiu analiza efectelor cheltuielilor publice si impozitelor asupra sistemului economic. Prezinta importanta, asadar, determinarea efectelor pe care sectorul public le are asupra alocarii resurselor in sectorul privat sau de piata, precum si asupra distribuirii bunastarii in intreaga economie. O asemenea caracteristica a economiilor moderne impune analiza nuantata a rolului economic al statului in sectorul public si in cel privat.

Ca atare, literatura economica defineste rolul economic al statului in urmatoarele directii: alocarea eficienta a resurselor, asigurarea distribuirii corecte a resurselor si stabilizarea macroeconomiei.

Totusi, in conceptia multor economisti, statul indeplineste si rolul de a corecta imperfectiunile (insuficientele) macroeconomice ale economiei de piata. Astfel, sunt relevate in teoria economica sase mari tipuri de imperfectiuni ale pietei, care reprezinta tot atatea ratiuni ce justifica interventia statului: ciclul de afaceri, bunurile publice, externalitatile, insuficienta informatiilor, monopolul si puterea pietei, redistribuirea veniturilor si bunurile de merit.

De altfel, foarte putini economisti contesta ideea ca statul, in mod teoretic, poate sa imbunatateasca procesul de alocare a resurselor prin corectarea imperfectiunilor pietei, dar multi contesta realizarea practica a acestui deziderat. Printre altii, Milton Friedman si James Buchanan argumenteaza ca este mai verosimil ca in practica statul sa nu reuseasca sa aloce mai eficient resursele decat o fac pietele.

Existenta mai multor categorii de imperfectiuni ale pietei determina, in conceptia lui R. A. Musgrave, manifestarea rolului statului in mai multe directii: rolul de alocare (repartizare) a resurselor; rolul de distributie, concretizat in asigurarea echitatii si justitiei sociale a distribuirii veniturilor si bunastarii in conditiile sistemului de piata; rolul de stabilizare, prin interventia in economie cu ajutorul politicilor bugetare, fiscale si monetare pentru a rezolva probleme ce tin de inflatie, somaj, dezechilibre ale balantelor de plati s.a.; rolul regulator, concretizat in elaborarea sistemului general de legi care sa orienteze comportamentui agentilor economiei.

In acelasi timp, este recunoscuta si existenta anumitor imperfectiuni ale interventiei statale, precum si faptul ca, uneori, programele guvemamentale pot actiona mai putin eficient. In principal, slabiciunile activitatii statale tin de faptul ca interventia consta in schimbari care sunt de multe ori impracticabile, de dificultatea de a stabili clar obiectivele politicilor guvemamentale, birocratia care insoteste activitatea guvernului s.a. Mai mult, cei care evidentiaza slaba eficienta a interventiei statale sustin ca statul serveste interesele grupurilor putemice ale societatii, precum si interesele private ale politicienilor si birocratilor.

Aceasta demonstreaza ca, deopotriva, piata si statul reprezinta institutii imperfecte. Optimizarea sistemului economic trebuie sa porneasca insa de la o evaluare corecta a imperfectiunilor, iar optiunea privind ponderea uneia sau alteia dintre aceste institutii (piata sau stat) trebuie sa aiba drept criteriu numarul si amploarea imperfectiunilor.Functiile pe care poate sau trebuie sa le indeplineasca statul au constituit o tema in jurul careia s-au nascut controverse intre economisti, sociologi si politologi.Conceptia politica despre stat reprezinta elementul definitoriu in stabilirea functiilor sale economice. Elaborarea unei tipologii a acestor functii reprezinta o tentativa temerara, pornind tocmai de la diversitatea abordarilor privind statul.Nu putine sunt cazurile in care functiile sunt tratate nediferentiat, eludand domeniul specific al activitatii statale, nivelul de exercitare, mijloacele si instrumentele de realizare s.a.Atunci cand se refera la activitatea statului in domeniul proceselor economice, termenul de 'interventie' este preferat celui de 'functiune'. Primul termen, sustin unii autori, poate fi utilizat pentru a releva relatia dintre stat si economie. Aceasta optiune se justifica prin faptul ca se refera la un set de activitati sau rezultate care pot sau nu sa se manifeste, precum si prin caracterul sau mai flexibil si posibilitatea de a evidentia ca prezenta statului in activitatea economica ia forme variate, nationale si transnationale.Functiile statului pot fi grupate intr-o varietate de forme, unele regasindu-se in mai multe categorii. Intr-o alta abordare, se realizeaza o anumita corespondenta intre functii si tipurile de cheltuieli guvemamentale. Aceasta optica este argumentata printr-un obiectiv utilitar, si anume indicarea domeniilor guvemamentale in care programele de cheltuieli pot fi ajustate, alaturi de posibilitatea cunoasterii surselor pe care se fundamenteaza politica fiscala. Analizele consacrate functiilor statului pun in evidenta mobilitatea si posibilitatea transferului unora dintre ele catre piata. Demonstrandu-se caracterul perfectibil al statului si pietei, se sugereaza preferinta pentru acea categoric de institutie care, la un moment dat, ofera cele mai putine insuficiente. Asemenea tipuri de comparatie conduc la concluzia ca anumite functii pot fi incredintate sectorului privat.

In privinta functiilor asumate de stat exista opinii diferite. Unii argumenteaza ca statul trebuie sa asigure numai acele bunuri si servicii care nu pot fi furnizate de catre piete. Pentru altii, nu ar trebui sa existe limite in definirea obiectivelor statului, deoarece acesta reprezinta intruchiparea dorintei cetateniIor si este expresia procesului politic. Teoria alegerilor publice, care studiaza modul in care statul dirijeaza economia si isi determina alegerile sale, face distinctie intre rolul normativ al statului - adica tipurile de functii economice pe care statul trebuie sa si le asume - si analiza pozitiva, care isi propune descrierea comportamentului statului. In buna masura, economistii au preluat clasificarea functiilor generale ale statului elaborata de R. A. Musgrave: alocarea eficienta a resurselor, distributia corecta a veniturilor si stabilizarea macroeconomica.Economistii americani P. Samuelson si W. Nordhaus trateaza atat functiile economice ale statului, cat si functiile economice esentiale pe care si le asuma statul intr-o economie mixta moderna:

a) Stabilirea cadrului legal care sa asigure reglarea economiei de piata. De remarcat evolutia continua a acestui cadru legal, care conditioneaza comportamentul economic;

b) Interventii asupra alocarii de resurse in scopul de a ameliora eficienta economica;

c)   Stabilirea de programe pentru imbunatatirea repartizarii veniturilor;

d) Stabilizarea economiei cu ajutorul politicilor macroeconomice. Stabilizarea economiei constituie functia economica cea mai recenta asumata de statele occidentale. In aceste tari este necesara imbinarea optima a functiilor statului cu reglarea pietei. Astfel, majoritatea preturilor si a cantitatilor la nivel individual sunt determinate de piata, in timp ce statul orienteaza economia in ansamblul sau cu ajutorul programelor de impozitare, de cheltuieli si de reglare monetara.

Un rol important revine autoritatilor publice in corectarea nu numai a insuficientelor microeconomice ale pietei (poluare, bunuri publice s.a.), ci si a insuficientelor macroeconomice ale economiei de piata. Se porneste de la premisa ca economia de piata este inerent instabila, iar comportamentul public vizeaza instrumente de politica economica utilizate pentru a promova stabilitatea macroeconomica. Acestea includ politici de impozitare si cheltuieli, politici referitoare la controlul banilor, ratelor dobanzii si pietelor fmanciare s.a.

Exista si opinia care contesta caracterul instabil al economiei private si care sustine ca, in buna masura, somajul si inflatia se datoreaza erorilor de politica economica. Prin aceasta, se atrage atentia ca programele guvernamentale pot actiona mai putin eficient.

Rolul economic al statului se realizeaza la nivel micro si macroeconomic. Cele patru roluri economice pot fi rezumate astfel: alocare, distribuire, reglare si stabilizare. Daca primele trei se exercita la nivel microeconomic, rolul de stabilizare are un continut macroeconomic. De remarcat, de asemenea, interactiunea acestor roluri indiferent de nivelul la care se realizeaza. Astfel, actiunea politicii fiscale, caracteristica rolului stabilizator, presupune schimbari in programele de impozitare si cheltuieli publice, ceea ce afecteaza distribuirea veniturilor.

In ciuda complexitatii formelor de guvemamant, exista anumite functii de baza, comune tuturor statelor. In timp insa, au evoluat atat volumul functiilor, cat si amploarea operatiunilor realizate. Exista, asadar, un set standard al functiilor care este aplicabil majoritatii statelor. Unele sunt insuficiete ale pietei, altele nu. Treptat, la functiile de baza s-au adaugat altele noi, destinate sa contribuie la ridicarea bunastarii societatii.

Functiile exercitate si care definesc continutul rolului economic al statului pot fi compatibile sau conflictuale. Astfel, cheltuielile pentru combaterea somajului au, deopotriva, obiective economice si sociale, insa nu toate obiectivele guvernamentale sunt compatibile. Redistribuirea venitului, in masura in care contribuie la reducerea investitiilor, poate afecta politica de stimulare a cresterii economice.

In unele tari, exercitarea anumitor functii revine integral autoritatilor centrale sau poate fi transferata autoritatilor locale. In tari cu guverne federale (S.U.A., Germania, India, Nigeria), realizarea functiilor poate reveni guvernelor federale, statale si locale. Scindarea si volumul functiilor realizate vor fi determinate de sistemul politic si economic, precum si de nivelul dezvoltarii economice.

Din punctul de vedere al naturii efectelor lor asupra sistemului economic, modalitatile de interventie publica se pot clasifica astfel: interventii incitative (organizarea pietelor, promovarea concurentei si controlul monopolurilor; corectarea externalitatilor; coordonarea anumitor comportamente ale agentilor economici); interventii productive (productia publica si concurenta cu sectorul privat, productia publica de monopol, comenzi publice, furnizarea de bunuri colective); interventii redistributive (formarea de venituri si asigurarea echitatii, redistribuirea de venituri prin impozite directe si transferuri).

Tipurile de interventii publice se schimba de la o etapa la alta. Statul a urmarit intotdeauna obiective economice, chiar daca acestea nu au fost explicite si au fost exprimate in termeni noneconomici. Totusi, rolul sau de manager al economiei, cu scopuri explicite si certe, s-a dezvoltat dupa al doilea razboi mondial. Asadar, aceasta functie a managementului economic este relativ noua.

Instrumentele de interventie, respectiv mecanismele utilizate in situatiile in care se justifica actiunea publica au devenit tot mai diversificate, iar manipularea lor, tot mai frecventa. In scopul stimularii politicilor economice se utilizeaza modele economice tot mai sofisticate.

Stabilirea tipurilor si a instrumentelor de realizare a interventiei statului trebuie sa se subordoneze cerintei de a institui un grad optim al acesteia. Pe buna dreptate, se considera ca problema esentiala nu o constituie reducerea globala a interventiei, ci sporirea eficientei sale.

Teme pentru dezbatere

a)     J. M. Keynes si constituirea macroeconomiei moderne

b)     Macroeconomia si scoala monetarista

c)      Functiile economice ale statului modern