MANAGERUL DIN DOMENIUL PUBLIC IN CALITATE DE ADMINISTRATOR

Nu vrem sa sugeram ca in lume nu s-a schimbat nimic sau ca astazi nu am scrie

o carte diferita, dar sintem multumiti ca aceasta carte a noastra isi mentine, du-

pa patruzeci de ani, un ton atit de modern.

Herbert A. Simon si Victor A. Thompson

Alexander Hamilton avea o teorie coerenta a administratiei publice, iar James Madison (inspirat de Thomas Hobbes) se referea la o "stiinta a guvernarii' in Federalistul 37 (p. 229). Totusi, nu a existat aparent o gindire sistematica sau un studiu referitor la administratia publica inainte de primele decenii ale secolului al XX-lea (Short 1923, 24). Aceasta nu trebuie sa ne surprinda. Guvernul a fost limitat, subordonat si controlat de partide in aceasta perioada; stiintele sociale erau in stare embrionara, iar universitatile abia incepeau sa-si defineasca rolul in cercetare.

Fortele ce modelau o America in plina urbanizare si modernizare aveau sa ofere impulsul pentru aparitia unui mediu profesional interesat de administratia publica asa cum dezvoltarea sectorului afacerilor corporative avea sa ofere impulsul pentru pregatirea si studiul administratiei de afaceri. Timp de peste un secol, granita intelectuala si contururile interioare ale administratiei publice au fost modelate de diferite forte exogene si endogene. Pina in acest moment, domeniul avea deja o granita ce cuprindea virtual toate aspectele administratiei guvernamentale, continind puncte minime si maxime ale unor cunostinte utilizabile.

Rainey (1992, 147) enumera subiectele referitor la care specialistii din administratia publica pretind tot mai clar si cu tot mai mult consens ca detin un corp bine dezvoltat de cunostinte si specializare: "Dimensiunile si rolul guvernului si motivele teoretice pentru si impotriva actiunii guvernamentale, caracteristicile ramurii administrative (induzind tipurile de organizatii si formele alternative de actiune administrativa), relatiile intre birocratie si alte institutii guvernamentale sau alti actori guvernamentali, procesul politicilor publice si rolul birocratiei in el, finantele publice si procesul guvernamental de stabilire a bugetului, legea administrativa, teoria organizatiei, mai ales in masura in care ea se refera la organizatii publice si cvasipublice, precum si diferite responsabilitati manageriale, printre care managementul personalului, finantelor, resurselor fizice (de exemplu, cladiri) si sistemele computerizate si de informatii".

Prin urmare, tot ce intra in aria de interes a functionarilor publici este important pentru profesiunea care pretinde jurisdictie asupra pregatirii, competentei si statutului lor.

Daca aceasta extindere este adecvata pentru o profesiune legata de administratia guvernamentala, ea complica mult stabilirea de fundamente si paradigme pentru activitatea intelectuala. Nu trebuie sa ne surprinda sa vedem, asa cum se va intimpla, ca profesorii si cercetatorii infiinteaza multe domenii pe acest teren si descriu acest proces in totalitatea sa. Printre domeniile noi se afla si acela al managementului public.

Administratia publica este cadrul general

Reformele de profesionalizare de la sfirsitul anilor 1800 si in special crearea unui serviciu civil calificat formal au stimulat literatura moderna in administratia publica. O contributie importanta este lucrarea Studiul administratiei (1887) a lui Woodrow Wilson, in care acesta afirma ca: "Obiectivul studiului administratiei este de a elibera metodele executive din confuzia si de caracterul costisitor al experimentului empiric si de a le stabili pe baza unor principii mai profunde. Din acest motiv trebuie sa consideram reformele serviciului civil in stadiul sau prezent ca un simplu preludiu la o reforma administrativa mai profunda".

Universitatea din Pennsylvania si Universitatea Columbia au inceput sa ofere cursuri de administratie publica inca de la inceputul anului 1888. Universitatea din Chicago a numit primul profesor de administratie publica in 1899, iar in 1900 Frank Goodnow de la Columbia a publicat, probabil, primul manual de administratie publica (Goodnow, 1900). Treptat, un numar de colegii si universitati au adaugat cursuri de guvernare si administratie publica la programele lor de stiinta politica si arte liberale (Stone si Stone 1975). in 1913, Comitetul de Pregatire Practica pentru Serviciul Public al Asociatiei Americane de Stiinta Politica a sustinut pregatirea formala pentru carierele guvernamentale si contactul direct intre universitati si guvern.

Dezvoltarea educatiei profesionale in administratia publica a fost lenta din cauza cerintei slabe de administratori si profesionisti la toate nivelurile guvernamentale. In 1928, Luther Gulick nota ca "amatorismul este inca la putere, specializarea apare doar in mod accidental, iar pregatirea directa pentru profesii din administratia publica este in mare parte necunoscuta' (p.52). Desi sistemul serviciului civil federal constituie in cele din urma piata prima pentru scolile de administratie publica, cererea a fost scazuta in primele decenii ale acestui secol. inainte de 1938, cind au fost formate birouri federale departamentale de personal si a fost introdusa examinarea serviciului civil pentru pozitiile administrative netehnice, guvernul federal nu devenise o piata semnificativa pentru talentul administrativ (Stone si Stone 1975; Eggers 1975).

Studiul serios al administratiei publice si evolutia educatiei pentru cei din administratia publica a primit un impuls din partea dezvoltarii nivelului administrativ municipal, nu a celui federal (Graham 1941; Mosher 1975). Orasele mari, cu populatii tot mai mari de imigranti, cu conditii de viata deplorabile si politica dominata de coruptie, au devenit puncte de concentrare a reformatorilor progresisti. in 1894, a avut loc prima conferinta nationala pentru reforma administratiei publice orasenesti. in 1904, lucrarea lui Lincoln Steffen, The Shame ofthe Cities, i-a pus in miscare pe reformatori. in incercarea de a oferi un raspuns constructiv, a fost infiintat in 1906 Biroul de Cercetare Municipala din New York pentru a studia administratia orasului intr-o maniera sistematica si stiintifica. Printre credintele aflate la baza muncii lor era aceea ca "scopul administratiei este de a urma cerintele societatii cu cea mai mare eficienta si economie' (Wallace 1941,12).

Cercetarea si scrierile lui Frederick W. Taylor si ale adeptilor sai au constituit o sursa principala de idei pentru reforma stiintifica a administratiei municipale. In cartea sa extrem de importanta din 1911, Principiile managementului stiintific, Taylor sustinea ca obiectivul unui management care procedeaza in mod stiintific este de a descoperi cel mai bun (adica cel mai eficient) mod de a indeplini o anumita sarcina. incercarile de a aplica obiectivele si metodele "taylorismului' au fost larg raspindite in afaceri si in guvernarea municipala, iar societatile ce introdusesera managementul stiintific s-au dezvoltat mult nu numai in America ci si in strainatate. Biroul de Cercetare Municipala, asistat de aceasta miscare, si-a extins ideile asupra functiilor publice ale administratiei personalului, contabilitatii si organizarii si managementului altor functii guvernamentale specializate.

In 1911, biroul a organizat o Scoala de Pregatire pentru Servicii Publice, care a servit drept model pentru o abordare profesionala si practica, opusa celei academice, in pregatirea pentru administratia publica. A fost aplicata pentru prima data ideea de a folosi asa-numitele metode de laborator in pregatirea pentru administratia publica, precursoare a abordarilor experimentale din predarea de astazi (Gulick 1928, 54). (in 1916 Robert Brookings a infiintat Institutul de Cercetare Guvernamentala pentru a aplica metodele birocratice la problemele federale.) De-a lungul celor doua decenii care au urmat, miscarile tot mai raspindite ale conducerii interne si managementului orasenesc au constituit principala piata pentru cei pregatiti in administratie publica. Cerinte aditionale veneau din partea miscarii de reorganizare la nivel de stat care transforma guvernele statelor dominate de consilii si comisii autonome in guverne organizate  in jurul unor departamente cu conducere unica si misiuni multiple.

Influentata de legaturile sale cu stiintele sociale in curs de dezvoltare, de influenta tot mai mare a behaviorismului in cercetarea din stiintele sociale si de orientarea continua spre sarcini manageriale functionale si de rutina in guvernarea la nivel municipal si statal, administratia publica a adoptat complet metodologia managementului stiintific, cu accentul sau tot mai mare pus pe eficienta operationala, desprinzindu-se astfel de radacinile sale intelectuale din politica si drept administrativ. De la prima sa enuntare de catre Wilson si Goodnow, administratia stiintifica, ce a accentuat separarea administratiei de politica si eficienta ca tel al administratiei, a devenit ideea dominanta din administratia publica intre 1910 si 1940. Comisia Taft pentru Economie si Eficienta, care a fost un model de activitate la toate nivelurile guvernarii, a propagat notiunea managementului stiintific. La mijlocul anilor 1920, doua manuale, Introducere in studiul administratiei publice (1926) de Leonard D. White si Principii de administratie publica (1927) au stabilit ideea ca principiile stiintifice ar trebui sa domine administratia publica.

"Administratia stiintifica, presupusa a fi o adevarata chintesenta a managementului stiintific in administratia publica' (Bozeman 1979, 33) a fost reprezentata de lucrarea scrisa de Luther Gulick si Lyndall Urwick, Lucrari despre stiinta administratiei, publicata in 1937. Gulick s-a inspirat mult din lucrarile lui Henri Fayol, un industrias francez putin cunoscut pe atunci in America, ce pare sa fi fost primul care a creat o teorie a managementului. "Care este activitatea directorului executiv? Ce face el?' a intrebat Gulick. "Raspunsul - a spus el, urmandu-1 pe Fayol - este POSDCORB' (Gulick 1937, 13), care se referea la cele sase principii ale administratiei publice: planificare, organizare, alegerea personalului, indrumare, coordonare, raportare si stabilirea bugetului.

In 1933, zeci de institutii educationale ofereau programe de pregatire pentru cariere guvernamentale sau cursuri de administratie publica (Eggers 1975). Orientarea si continutul lor tindea sa reflecte interesele specialistilor in stiinta politica, care studiau probleme ale guvernarii statale si locale, multi irnitind abordarea Biroului de Cercetare Municipala.

O data cu evolutia New Deal, a aparut o schimbare treptata de orientare spre interesele programatice si federale, mai ales in noile activitati educationale care au inceput in aceasta perioada. Noua provocare - dupa cum observa Rowland Eggers - "era supraimpunerea de aptitudini administrative si manageriale functionarilor civili cu educatie de specialitate si experienta - transformarea, de exemplu, a inginerilor civili in manageri ai orasului si a lucratorilor din asigurarile sociale in administratori ai bunurilor publice' (Eggers 1975, 65). Reflectand un sentiment tot mai puternic al jurisdictiei, membrii executivului politic au fost adeseori preveniti sa nu stea in calea managerilor reali. in 1941, Schuyler Wallace spunea: "insasi complexitatea managementului unui departament mare ar trebui sa aiba tendinta de a impune sefii de departament numiti sa lase managementul efectiv, de rutina, al departamentului, pe seama administratorilor profesionisti si sa-si restringa propriile activitati la determinarea liniilor generale ale politicii departamentale, mentinerea contactelor legislative si sarcina prezentarii departamentelor lor pentru corpul politic - functii aflate in mai mare masura in sfera intelegerii si capacitatilor lor (Wallace 1941)".

Totusi, dogmele administratiei stiintifice incepeau deja sa se prabuseasca: ele nu se mai potriveau cu realitatea in curs de aparitie a guvernului federal economk. Doctrina de pina atunci nu mai oferea nici un concept al unei perspective de management superior pentru a-i indruma pe administratorii de departamente. Diferiti autori au inceput sa readuca in discutie rolul politicii in administratia executiva si sa critice superficialitatea doctrinei inguste a eficientei ca tel al administratiei.

Inca din 1921, W.F. Willoughby sustinea ca ramura administrativa este supusa Congresului, nu presedintelui, si ca acesta din urma ar trebui sa fie considerat reprezentantul Congresului in managementul guvernamental. "Pericolul de astazi - avertiza Marshall Dimock in 1936 - este de a merge prea departe cu separatia formala dintre politica si administratie ' (Dimock 1036, 3). Carl J. Friedrich a rezumat cazul impotriva insistentei doctrinare conform careia politica si administratia sunt intreprinderi separate in 1940: "Politicile publice, ca sa fim clari, reprezinta un proces continuu a carui formare este inseparabila de executia sa. Politicile publice se formeaza pe masura ce sunt executate si sunt executate pe masura ce sunt formate in masura in care anumiti indivizi sau grupuri cistiga sau pierd puterea sau controlul intr-o anumita zona, avem de-a face cu politica; in masura in care functionarii oficiali actioneaza sau propun actiuni in numele interesului public, avem de-a face cu administratia (Friedrich 1940)".

Un admirator fara rezerve al lui Gulick, Schuyler C. Wallace, critica, totusi, in 1941, tendintele administratiei spre o puternica specializare si deductiile din generalizari abstracte. Desi conduc la dezvoltarea "cunostintelor de amanunt' - scria el - specialistii au neglijat "interactiunea reciproca a partilor unui tot mai ales in ceea ce priveste instantele legislative si politica in sensul ei cel mai inalt'. Generalizarile largi, cu prea putine referinte la contextul social, au separat stiinta administratiei de "realitatile situatiei' (Wallace 1941).

Dogmatismul a luat sfirsit, ca si scoala dominanta de gindire din administratia publica, dupa cel de-al doilea razboi mondial, o data cu aparitia unei serii de articole si carti scrise de Herbert A. Simon, Robert A. Dahl, Paul H. Appleby, Norton E. Long, Dwight Waldo si Fritz Morstein Marx. Telurile si directiile activitatii guvernamentale au fost recunoscute in egala masura ca produs al deciziilor si actiunilor luate la nivelurile medii ale birocratiei si ca rezultat al deliberarii si determinarii de catre Congres. Membrii instantelor legislative au fost recunoscuti ca fiind la fel de preocupati (si chiar mai mult) de modul in care se executa politicile (adica de administratie) ca si de telurile sale.

O data cu disparitia vechii dogme si cu recunoasterea caracterului "politic' al administratiei, a aparut o noua problema: pierderea controlului democratic manifestat asupra administratiei (Mosher 1968). Aceasta frica a fost exprimata de James Burnham in lucrarea sa clasica din 1941, Revolutia manageriala.

"Astazi, legile din Statele Unite si, in fond, majoritatea legilor, nu mai sunt create de Congres, ci de "organizatiile executive' importante. intr-adevar, majoritatea legilor importante votate de Congres in anii din urma au fost legi prin care s-a renuntat la o mare parte din puterile sale suverane in favoarea uneia sau a alteia dintre organizatii, aflata in mare parte in afara controlului sau in noua forma de societate, suveranitatea este plasata in birourile administrative" (Burnham 1941, 147-48).

Birourile proclama regulile, le stabilesc si dau decrete.

Francis E. Rourke a atras atentia asupra paradoxului aflat la baza acestei probleme. "Aceasta teama de birocratie coexista adeseori cu o alta atitudine cu care se afla in contradictie clara - sentimentul ca birocratii sunt timizi, lipsiti de imaginatie si iau decizii cu greutate' (Rourke 1984).

Teama ca tehnocratii si managerii vor domina functiile importante din guvern a fost atenuata de recunoasterea faptului ca, totusi, Congresul colabora cu acesti tehnocrati. C. Wright Mills observa in Elita aflata la putere (1956, 258): "Din ce in ce mai mult, politicianul profesionist colaboreaza cu administratorul care conduce o organizatie, o comisie sau un departament pentru a-si exercita puterea alaturi de el impotriva altor administratori si politicieni, adeseori intr-o maniera destul de brutala. Distinctia traditionala intre "instanta legislativa' ca loc de initiere a politicii si cea "administrativa" ca loc de realizare a ei a fost depasita de ambele parti".

Temerile se refereau acum la posibilitatea pierderii controlului democratic in favoarea unor aliante restrinse de interese intre membrii Congresului, birocrati si reprezentantii unor interese speciale. Aceasta ultima idee, care a devenit populara sub numele de triunghi de fier, a devenit un fel de noua dogma. Ernest S. Griffiths a caracterizat aceste asociatii inca din 1939, dupa cum urmeaza: "Nu se poate trai multa vreme la Washington fara a fi constient ca aici exista virtejuri sau centre de activitate ce se concentreaza asupra anumitor probleme Parerea mea este ca in mod obisnuit relatia dintre acesti oameni - personal legislativ, administrativ, grupuri de lobby, cercetatori - interesati de o problema comuna - este o relatie mult mai reala decit aceea dintre membrii Congresului in general sau intre membrii administratiei in general (Griffiths 1939, 182)".

Nu este o diferenta prea mare intre aceasta idee populara si notiunea mai recenta impusa de Hugh Heclo, de "retele de probleme' (Heclo 1979), care a obtinut o formulare mai riguroasa si mai multa identitate empirica in lucrarile lui Edward O. Laumann si David Knoke (Laumann si Knoke 1987).

Elaborarea retelelor complexe de organizatii si actori care constituie domeniul guvernarii ar putea parea sa-1 descrie pe managerul din domeniul public, in termeni folositi de sociologi, ca fiind epifenomenal. O alta traditie de cercetare din cadrul administratiei publice, din motive mai degraba practice decit teoretice, a aratat un mai mare interes fata de membrii personalului executiv ca reprezentind figuri influente de prim-plan.

Functionarii publici sunt figurile importante

"Tendinta spre dezvoltare la nivelul sefilor de departamente a unor puteri de supraveghere, directionare si control' (Goodnow 1905, 138) a inceput sa suscite un oarecare interes inca de la inceputul acestui secol (Fairlin 1905; Hill 1916; Short 1923). Mentinind orientarea de cercetare a timpului, aceste studii tindeau sa fie descriptive si preocupate de functiile si puterile formale ale executivului asa cum este el definit de Constitutie, statute federale si opinii judiciare, si tindeau, de asemenea, sa arate un interes destul de redus fata de comportamentul oficial. In anii 1930, studiile realizate asupra factorilor executivi la nivel federal devenisera mai informate in legatura cu activitatile si comportamentul efectiv al acestora. Doctrinele administratiei publice din acel moment, aflat, totusi, inca sub influenta notiunii ca politica reprezenta o influenta corupatoare asupra administratorilor competenti, accentuau separatia dintre politica si administratie, iar ideile despre responsabilitatea executivului erau inca extrem de formale si abstracte.

O data cu dezvoltarile administrative fara precedent generate de New Deal - crearea de noi organizatii executive care sa se ocupe de fiecare problema sociala - cercetatorii administratiei publice au fost stimulati sa analizeze experientele efective ale functionarilor guvernamentali in functie de responsabilitatile tot mai multe pe care le aveau, iar formalismul a inceput sa dispara. intr-o evaluare din 1939 a managementului departamentelor federale se nota, de exemplu, ca: "intelegerea tot mai dara a faptului ca in conducerea marilor departamente este nevoie de abilitati speciale, mult timp educate si cu atentie organizate. Necesitatea critica este aici, desigur, aceea de a avea oameni care, desi lucreaza intr-o atmosfera procedurala, au darul initial si experienta care ii opreste de la a subordona fara discernamint substanta formei [care pot face fata faptului ca] tot ce pare neimportant si ridicol se amesteca mereu cu tot ce este important sau chiar crucial (MacMahon si Millett 1939, 10, 16).

Totusi, abia dupa cel de-al doilea razboi mondial caracterul contemporan al rolului directorului executiv dintr-un departament a fost evident si a incept sa se dezvolte o intelegere coerenta a acestui rol. O data cu incheierea razboiului si alegerea primului Congres republican din ultimii saisprezece ani a aparut si interesul reinnoit fata de administrarea capabila si eficienta a organizatiilor guvernamentale.

Razboiul lasase in urma un guvern mai putin centralizat si o datorie nationala si un buget federal de dimensiuni fara precedent, slabind controlul Congresului asupra executivului. Congresul era hotarit sa refaca organizarea, eficienta si controlul (Emmerich 1971). in iulie 1947, Congresul a autorizat crearea unei Comisii de Organizare a Ramurii Executive a Guvernarii, care avea sa fie cunoscuta sub numele de prima Comisie Hoover, dupa numele fostului presedinte Herbert Hoover. Comisia si-a prezentat raportul in 1949.

Acesta recomanda ca: "Seful de departament sa aiba autoritatea de a determina organizarea departamentului respectiv. El trebuia sa aiba autoritatea de a atribui fondurile alocate de Congres pentru un anumit scop acelei organizatii din departamentul sau despre care el crede ca poate implini cel mai bine vointa Congresului (U.S. Commission 1949, 21)".

Desi preocuparile postbelice s-au concentrat in primul rind asupra structurii autoritatii departamentale, atentia s-a concentrat curind asupra problemei gasirii de functionari executivi care sa o puna in aplicare. Problemele create de razboiul din Coreea, necesitatea recrutarii de talente pentru administratia Eisenhower, recunoasterea faptului ca birocratia federala numeroasa era o caracteristica permanenta a vietii americane si extinderea generala a responsabilitatii executivului federal a stimulat o examinare majora a functionarilor executivi de rang inalt din serviciul federal, cei pe care a doua Comisie Hoover i-a creat pentru a studia problemele de personal ale guvernarii, cei numiti si "functionari executivi fara cariera' (U.S. Commission 1955). Managementul federal executiv a fost studiat cu atentie in anii 1950 si 1960 in special de Institutul Brookings (Corson 1952; Lawton 1954; David si Pollock 1957; Bernstein 1958; Warner et al. 1963; Kilpatrick et al. 1964a, 1964b; Stanley 1964; Mann 1965; Stanley et al. 1967; Murphy et al. 1978).

Pe baza acestor studii, a aparut o imagine coerenta a caracterului evolutiv al executivului federal si aceasta era revelatoare.

In studiul sau din 1958, The Job of the Federal Executive, Marver H. Bernstein, notind ca "sint foarte putine informatii publicate cu privire la ceea ce functionarii federali fac cu adevarat,' raporta descoperirile facute in urma unei serii de discutii in jurul unei mese rotunde cu douazeci de distinsi functionari executivi politici si de cariera din guvernul federal: "Cei numiti pe criterii politice in departamente sunt de obicei lipsiti de experienta atunci cind isi preiau postul si rareori ramin in post indeajuns de mult pentru a-si maximiza eficacitatea. Ei sunt amatorii trecatori care sunt adeseori incapabili de a exercita un control ferm asupra birocratiei profesionale (Bernstein 1958, 86)".

Imaginea functionarului executiv federal ca "amator trecator', cu autoritate limitata, confruntat cu cereri extraordinare si considerind necesar sa-si defineasca serviciul a fost in ultima vreme integrata si rafinata sub forma intelepciunii conventionale.

Evaluind modul in care sistemul american de "institutii separate ce isi impart puterea' circumscrie si modeleaza puterea presedintelui, Richard E. Neustadt observa in 1960 ca "oamenii care participa la guvernarea acestei tari [adica membrii cabinetului] par in mod frecvent sa actioneze ca si cum ar lucra in propriul lor interes. Astfel, in sens real dar nu si complet, ei sunt si trebuie sa fie' (Neustadt 1978, 23). Referitor la departamentele executive federale, el a observat ca: "fiecare are o baza statutara separata; fiecare are propriile statute de administrat; fiecare se ocupa de un set de subcomitete la Capitoliu. Fiecare are propriul grup de clienti, prieteni si inamici in afara guvernului federal. Fiecare are un set diferit de functionari de cariera specializati in propriul sau domeniu. Constitutia noastra ii confera presedintelui dreptul de supraveghere si puterea de a numi functionarii. Statutele noastre ii confera dreptul de a stabili bugetul central si un anumit grad de control al personalului. Toti administratorii de organizatii sunt responsabili fata de el, dar ei sunt responsabili si in fata Congresului, fata de clientii lor, fata de personalul lor si fata de ei insisi. Pe scurt, ei au cinci stapini (Neustadt 1978, 107)".

Trei ani mai tirziu, un studiu indreptat spre mii de functionari federali aflati la diferite niveluri de responsabilitate a produs observatia ca, pentru executivul ce functioneaza in tipul de sistem descris de Neustadt, "exista un indian in spatele fiecarui copac. Executivul nu poate, totusi, printr-o actiune agresiva, sa iasa pur si simplu si sa scalpeze indianul O miscare agresiva sau chiar zgomotoasa poate atrage o atentie nedorita sau chiar dezastruoasa din partea superiorilor, opozantilor sau publicului larg (Warner et al. 1963, 241-42)".

Hugh Heclo (1977), notind ca stim inca putin despre lumea inaltilor functionari guvernamentali, observa ca "operatiunile se bazeaza pe cunostinte tehnice - intelegere obtinuta in urma invatarii in timpul lucrului".

O alta linie de gindire se referea la comportamentul functionarilor guvernamentali in respectivul serviciu si la strategiile lor de conducere, rezistenta sau supravietuire. Si aici s-a dezvoltat o imagine bogata in urma cautarii de metafore evocative pentru descrierea tipurilor de personalitate si a stilurilor de comportament executiv si birocratic pe care il putem descoperi in viata publica. In lucrarea sa Birocratia interioara, de exemplu, Anthony Downs descria cinci tipuri de functionari oficiali: cei care urca in cautare de putere si statut, conservatorii, orientati spre siguranta si certitudini; zelotii, cu loialitati inguste fata de politici considerate sacre; sustinatorii, care sunt zeloti cu vederi mai largi si oamenii de stat, cu orientare altruista catre interesul public (Downs 1967). Pe baza interviurilor si rezultatelor la anumite teste, Sandra P. Schoenberg (1973) a identificat patru stiluri de conducere caracteristice pentru functionarii publici. "Inovatorul' este puternic motivat si orientat spre realizari, interesat de idei noi, dar nu de detalii de organizare si urmari ale lor. "Cel ce dezvolta' este un inovator ce rezista si este interesat de succesul viitor. "Cel ce mentine' este prea putin interesat de programe noi, dar are capacitatea de a mentine activitatile in functiune, de a evita conflictele si de a mentine relatii internationale bune. "Figura importanta' este cel ce ocupa o pozitie doar pentru a facilita comunicarea intre electorat si conducatorii politici.

In ciuda acestor caracterizari cu precadere descriptive, adeseori puternic stilizate ale executivului, administratia publica traditionala a ramas mai mult interesata de figura managerului si de baza managementului: legi publice, organizatii si functii. Astfel, managementul public cu functie executiva in guvernare este considerat in cadrul administratiei publice un domeniu in curs de dezvoltare si distinct sau un centru special.

Intr-un raport din 1983, Garson si Overman, pe baza unui chestionar extins referitor la cercetarea managementului public din Statele Unite, se refereau la "popularitatea tot mai mare a managementului public' datorita faptului ca - sugereaza ei - termenul are conotatii mai puternice decit termenul de administratie (Garson si Overman 1983, 275). "Managementul public ca punct central al administratiei publice moderne este cu totul nou', spun Perry si Kraemer (1983), punct de vedere exprimat si de Rainey (1990,157): "in ultimele doua decenii, subiectul managementului public s-a impus in agenda celor interesati de administratia de stat', poate din cauza ca - sugereaza el - guvernul a devenit tot mai nepopular.

In loc sa proclame managementul public ca ceva cu totul nou, cercetatorii administratiei publice ar fi putut sugera exact atitudinea contrara: ca domeniul lor "detine' termenul de decenii si ca se intorceau la o perioada anterioara, poate mai inspirata. in 1940, un volum editat de unul din cercetatorii si profesorii importanti din domeniul administratiei publice, Fritz Morstein Marx, a fost numit Public Management in the New Democracy (Marx 1940). Revista Asociatiei Internationale de Management Citadin a fost si ea numita Public Management incepind cu anii 1930. O lucrare "clasica' de administratie publica din 1955 este cea scrisa de Catheryn Seckler-Hudson, Basic Concepts in the Study ofPublic Management(1.992).

Garson si Overman (1983) rezumau, probabil, parerile din volumul lui Morstein Marx cind defineau managementul public astfel: "studiu interdisciplinar al aspectelor generice ale administratiei un amestec de planificare, organizare si control al functiilor manageriale in cazul managementului resurselor umane, financiare, fizice, informative si politice'. Autorii citeaza sase diferente intre managementul public astfel conceput si administratia publica (definind astfel domeniul administratiei publice):

1. Includerea functiilor manageriale generale cum ar fi planificarea, organizarea, controlul si evaluarea in locul discutiei despre valori si conflicte sociale intre birocratie si democratie;

2. O orientare instrumentala in favoarea criteriilor economiei si eficientei in locul echitatii, receptivitatii sau sigurantei politice;

3. O concentrare pragmatica asupra managerilor de nivel mediu in locul perspectivei elitelor politice sau a celei de politici publice;

4. O tendinta de a considera managementul generic sau cel putin de a minimiza diferentele intre sectorul public si cel privat in locul accentuarii lor;

5. O concentrare singulara asupra organizarii cu relatii externe tratate in aceeasi maniera rationala ca si operatiunile interne in locul unei concentrari asupra legilor, institutiilor si proceselor birocratice politice;

6. O legatura filosofica puternica cu traditia managementului stiintific in locul unor legaturi puternice cu stiinta politica sau sociologia (Garson si Overman 1983,278).

In plus, in definirea managementului public, Perry si Kraemer (1983) pretind ca se inspira din cunoscutul eseu din 1887 al lui Woodrow Wilson. Ei rezuma fundamentele sale astfel: "l) organele centrale ale administratiei publice ca prim cadru organizational; 2) concentrarea asupra functiei executive; 3) descoperirea principiilor si tehnicilor pentru un management mai eficient ca o cheie pentru dezvoltarea competentei administrative si 4) comparatia ca metoda de studiu si evolutie in domeniu'. Pastrata fara amendamente, formularea wilsoniana poate servi foarte bine ca o carta a managementului public in cadrul comunitatii de politici publice. Reactualizind, totusi, aceste fundamente, Perry si Kraemer schimba destul de subtil al doilea fundament si se identifica ei insisi cu domeniul administratiei publice, insistind ca "managementul public se concentreaza asupra administratiei publice ca profesie si asupra managerului public ca practicant al acestei profesii, nu ca politician sau om de stat'.

In lucrarea lor considerata destul de influenta, Public Management: The Essential Readings (Managementul public: lecturile esentiale), Ott, Hyde si Shafritz(1991) afirma: "Managementul public este un segment major al domeniului mai larg al administratiei publice Managementul public se concentreaza asupra administratiei publice ca profesiune si asupra managerului public ca practicant al acestei profesii Managementul public se concentreaza asupra instrumentelor manageriale, asupra tehnicilor, cunostintelor si aptitudinilor care pot fi utilizate pentru a transforma ideile si politicile in programe de actiune. Cateva dintre aceste tehnici si competente sint: sisteme de clasificare a pozitiei, proceduri de recrutare si selectie, management prin influenta, analiza si formularea bugetelor, aptitudini de supraveghere, planificare pe termen lung sau strategica, evaluarea programelor si a organizatiilor, mecanismele de feedback si control (tipic prin intermediul sistemelor de management al informatiei), management al contractelor, management al proiectelor si reorganizare".

Fundamente intelectuale

Pe fundalul acestei literaturi de definire a domeniului, a aparut o literatura mai pronuntat teoretica legata de functia executiva publica in cadrul administratiei publice (Rainey 1989).

Opera fundamentala este aceea a lui Herbert Simon, care, mai mult decat orice alt specialist, a incheiat perioada de aur a administratiei publice in lumea academica. intr-o evaluare din 1990 a celor mai influente carti din administratia publica din ultima jumatate de secol, lucrarea lui Simon, Administrative Behaviour (Comportament administrativ) facea parte dintr-o "multime cu un singur element' (Sherwood 1990, 254).⁷ Abordarea comportamentala a lui Simon in administratie a devenit baza pentru un manual numit Administratia publica, scris in colaborare cu Donald Smithburg si Victor Thompson, o lucrare din 1950 (al treilea manual de administratie publica) retiparita cu o noua introducere in 1991.

In introducerea la editia din 1991, Simon si Thompson spuneau ca "Administratia publica a ajutat la redefinirea domeniului de studiu si practica prin introducerea [intr-un domeniu preocupat in mod traditional de structura organizationala] a doua noi accente importante: unul asupra comportamentului uman si asupra relatiilor umane din organizatii si unul asupra interactiunilor dintre administratie si politici publice (aici fiind inclusa si politica)'.

Evaluand cartea, H. George Frederickson a enumerat principalele sale teme:"imaginea organizatiei ca intreprindere umana ce isi cauta atit echilibrul intern cat si echilibrul extern, dezvaluirea principiilor administratiei publice asa cum sunt ele prezentate in perspectiva managementului administrativ, conceptul de rationalitate impusa, folosirea larga a conceptelor psihologiei, importanta contextului sau cadrului unei organizatii pentru functionarea ei si pentru practicile sale administrative , insistenta asupra faptului ca intelegerea practicilor organizatiilor publice si a practicilor administrative este o stiinta cumulativa si, in cele din urma, distinctia intre fapte si valori (Frederickson 1991, 77)".

Noua introducere a autorilor sugereaza ca nu au aparut nici un fel de diferente intelectuale fata de trecut, deoarece acestea le-ar fi impus o schimbare considerabila a abordarii lor.

Totusi, efortul de a determina cele mai influente opere de administratie publica a dus la concluzia ca exista indoieli considerabile ca abordarea lui Simon a avut sau ar fi trebuit sa aiba un impact serios asupra predarii, cercetarii si practicii. in urma unei incercari de a evalua influenta lucrarii lui Simon, Administratia publica, de exemplu, Delmer Dunn a ajuns la concluzia ca POSDCORB "inca mai conduce' si ca Simon a avut aparent o influenta destul de mica in crearea unei noi paradigme (Sherwood 1990, 253).

Moe (1991, 1994) ne ofera un argument mai complex: concesia formala ca politica si administratia sunt inseparabile nu a dus la crearea unui corp teoretic care sa lege formal politica si administratia. in loc de aceasta, ele au devenit doua domenii separate de studiu, care nu au aproape nimic in comun. "Marea ironie a administratiei publice moderne - sustine Moe - este aceea ca dihotomia politica - administratie nu a disparut niciodata, ci a fost institutionalizata in structura dubla a noii discipline Politica este inteleasa intr-un fel, organizarea in altul'. Conform parerii lui Moe, nu a aparut nici o teorie care sa faca legatura intre politica si administratie.

In domeniul unei administratii duble, atentia a inceput sa se concentreze mai mult asupra managementului public.

Administratie

Probabil ca primul manual ce se concentra asupra managementului public a fost cel scris de Barry Bozeman, Public Management and Policy Analysis (Management public si analiza politicilor publice) (1979). Scopul lui Bozeman era de a "oferi cunostinte relevante pentru managementul organizatiilor complexe'. La nivel substantial, nu existau multe distinctii intre conceptul de management public al lui Bozeman si interesele traditionale ale administratiei publice cu exceptia notei metodologice ca Bozeman se concentreaza asupra "achizitiei de cunostinte strategice'. Cu toate acestea, elaborarea acestei notiuni de catre Bozeman merita a fi notata pentru ca intra in rezonanta cu dezbaterea curenta: "Presupun ca managementul public ar trebui sa caute solutii rationale si prin "rational' inteleg respectul evidentei si al experientei. Nu trebuie sa tragem concluzia ca nu putem face altceva decit sa tinem cont de propriile intuitii sau sa aplicam reguli mult prea simple in procesul de decizie, acestea reducind calitatea deciziilor chiar mai mult decit reduc complexitatea problemelor observate putem invata ceva din cercetarile sistematice si putem uneori aplica in mod reusit cunostintele pe care le-am obtinut (Bozeman 1979, VI)".

De cind si-a publicat Bozeman cartea, au aparut continuu numeroase manuale pe tema managementului, majoritatea preferind abordarea traditionala pe care Bozeman nu prea o regasea. Urmatoarele exemple sunt ilustrative. Lucrarea Managing the Public Organization (Managementul organizatiei publice) de Cole Blease Graham, Jr. Si Steven W. Hays (1986) este dedicata lui Luther Gulick si foloseste POSDCORB (adaugind E pentru evaluare) ca un cadru organizational bazat pe credinta lor: "cu cat mai eficienti devin managerii din domeniul public in indeplinirea acestor functii administrative, cu atit mai mult organizatiile lor se apropie de indeplinirea obiectivelor lor fundamentale'.

Discutia acestora, publicata in 1986, nu este deloc mecanica sau nesofisticata. "Administratia - insista ei - nu poate fi separata de politica' . Totusi, ei nu ne ofera nici un punct de vedere integrat referitor la functia executiva sau la rolurile manageriale la nivel public. Parerea lor este ca studiind functiile - luate drept lista de verificare, daca vreti - va puteti apropia de intelegerea fenomenelor.

Lucrarea lui Steven Cohen, The Effective Public Manager: Achieving Success in Government (Managerul eficient in domeniul public: obtinerea succesului in guvernare) (1988) este un manual pentru practica managementului public scris pentru "dumneavoastra', practicienii. Cohen considera ca managerul eficient in domeniul public trebuie sa fie un antreprenor care vrea sa isi asume riscuri si are responsabilitatea consecintelor. Managerul eficient din domeniul public dovedeste imaginatie si energie, vointa de a invata, respect pentru altii si onestitate in relatiile personale si profesionale. "Fiecare dintre problemele cu care se confrunta managerii din domeniul public poate fi depasita', crede el. "Exista intotdeauna solutii' in plus, "orice manager din domeniul public poate deveni eficient'.

Abordarea intelectuala a lui Cohen este experientiala si inductiva, pragmatica, dar si reflexiva. Desi el preia intuitii si idei dintr-o varietate de lucrari de specialitate, convingerile sale puternice si optimiste cu privire la ideile de management public par sa se bazeze in primul rind pe participarea directa, propriul sau domeniu de cercetare, si pe contactele frecvente cu managerii din domeniul public.

Lucrarea lui John Rehfuss, The ]ob ofthe Public Manager (Activitatea managerului din domeniul public) (1989), se refera la managerii din domeniul public in calitate de profesionisti responsabili fata de instantele legislative si executive. Lucrarea este organizata in jurul unor teme ca administratia, reprezentarea si planificarea, iar capitolele se refera la teluri si actori, procese de decizie, politica si sistem interguvernamental. Prin abordarea descriptiva si sintetica si tonul expozitiv, cartea se aseamana cu cartea lui Cohen, The Effective Public Manager, desi Rehfuss nu are pregnanta lui Cohen si optimismul sau de neinvins.

In Public Management Strategies (Strategh de management public) (1990), Barry Bozeman si Jeffrey Straussman sustin ca "managementul public este managementul autoritatii politice", iar "managementul public, ca si eforturile anterioare din administratia publica [aici se refera la Woodrow Wilson, Leonard White si Luther Gulickj, presupun o abordare prescriptiva'. Cartea se adreseaza "tuturor managerilor din domeniul public' si ofera "unele idei, indicii si argumente. Ramine datoria managerului din domeniul public sa organizeze aceste idei si sa-si foloseasca propria experienta pentru a le adapta pe cele care merita a fi adaptate'.

Organizarea acestei carti aparute in 1990 este contemporana. Ea acopera contextul politic al managementului public si conceptul de strategie. Capitolele sunt dedicate managementului resurselor financiare, marketingului, managementului resurselor informative (strategic, desigur), folosirii planificarii organizationale si reorganizarii ca instrumente strategice, care favorizeaza inovatia. In concluzie, Bozeman si Straussman ne ofera citeva puncte noi: managerii eficienti din domeniul public sunt buni autoevaluatori; managerii eficienti si strategici din domeniul public (poti fi eficient fara sa fii strategic) nu sunt oameni plicticosi si ei au un "simt al binelui' asa cum au si un "simt al politicului'. Dincolo de toate acestea, managerii eficienti si strategici din domeniul public sunt rabdatori, dar ei sunt si "bine adaptati la analiza si gindire analitica - atit de adaptati incit vor detecta imediat analiza falsa si isi vor mentine respectul pentru analiza chiar si cind aceasta este neintuitiva'.

"Organizatiile publice au functii importante si au nevoie de manageri eficienti', spune Rainey in manualul sau extrem de complex Understanding and Managing Public Organizations (intelegerea si managementul organizatiilor publice) (1991). (Prin contrast, primele cuvinte importante din propria mea carte referitoare la actorii respectivei actiuni, Managing Public Policy (Managementul politicilor publice) (1987) sint: "activitatea functionarilor guvernamentali executivi de rang inalt este surprinzator de dificila.') Lucrarea lui Rainey este un text sobru, atent documentat, care incepe cu o discutie pe tema "Prin ce anume sunt organizatiile publice diferite' si se incheie cu o discutie pe tema "Management pentru excelenta in sectorul public'. Unitatea de analiza a lui Rainey este, asa cum am notat, organizatia. Cartea contine un apendice util: "Studiul organizatiilor: un punct de vedere istoric'. Capitolul final se refera, totusi, la sugestii pentru conducatorul si managerul individual. Unele sunt simple si directe fara a fi exceptionale: "sa cunoastem sistemul', "sa stabilim relatii eficiente intre carieristi si functionari politici oficiali', "sa ne pregatim pentru politica'. Altele par goale: "sa mandatam oamenii', "sa ne pregatim pentru a face fata complexitatii', "sa umanizam organizatiile publice'. Presupunind ca astfel de sfaturi pot obtine un sens specific in contexte specifice, ele nu trebuie considerate niciodata gresite sau gresit orientate.

Aceasta scurta trecere in revista a manualelor de management public sustine mai multe observatii. in primul rind, administratia publica traditionala incorporeaza acum un interes explicit pentru rolurile manageriale si performanta lor efectiva. in al doilea rind, desi interesul pentru consideratii exterioare variaza, in mod virtual toate abordarile managementului public din cadrul administratiei publice iau in considerare rolurile manageriale in contextul intern al oamenilor, functiilor si structurilor organizatiei, sinteza fiind preferata analizei si argumentelor originale. in al patrulea rind si in legatura cu cel de-al treilea punct, aceste expuneri se bazeaza in mare masura pe dovezi si argumente din literatura de specialitate si doar selectiv, si de obicei pentru intuitii si dovezi specifice, pe material de caz in sensul cel mai larg. Din acest motiv, tratamentele par adeseori solide si atente, dar nu extrem de noi, subtile sau pline de spirit de aventura.

Birocratie

Studiul brocratiei, celalalt domeniu din profesiunea dubla a lui Moe, a adus de asemenea lucrari care se refera la performanta functiei executive in guvern. In general, aceste lucrari sunt mai specializate decit manualele citate anterior. (Dar vezi Bendor [1994] pentru o evaluare a studiilor referitoare la birocratie.)

Lucrarea lui Kenneth Meier, Politics and the Bureaucracy: Policymaking in the Fourth Branch ofGovernment (Politica si birocratie in politicile publice in cea de-a patra ramura a guvernarii) (1986) este un manual care stabileste ca problema principala asigurarea de catre societate a unei birocratii responsabile si competente. intr-o lucrare separata publicata in 1989, el stabileste o abordare a conducerii birocratice, unde conducerea este privita ca o "serie de alegeri strategice ale coalitiei dominante a membrilor organizatiei' (p. 268). Cadrul sau conceptual este rezumat succint dupa cum urmeaza: "Rolul conducerii in organizatii este de a obtine putere pentru organizatie. Succesul unui conducator in obtinerea resurselor si autonomiei ar trebui sa determine partial capacitatea organizatiei de a supravietui si de a-si realiza telurile de politici publice. Actiunile conducatorilor unei organizatii pot contribui la resurse sau la autonomie prin afectarea oricareia dintre cele trei variabile - coeziunea, expertiza si sustinerea clientelei. Coeziunea reprezinta gradul de angajare pe care il manifesta membrii organizatiei fata de organizatie si telurile ei. Expertiza este cunoasterea specializata pe care o dezvolta o organizatie pentru a o folosi in stabilirea politicilor publice (p. 269)".

Meier continua prin prezentarea alegerilor strategice ale unui conducator birocratic cu privire la inducerea calitatii de membru, obiectivele politicilor publice, strategiile de implementare si strategiile de coalitie. in final, el genereaza saisprezece "ipoteze testabile'. De exemplu, inducerea pozitiva va duce la cresterea coeziunii organizationale in timp ce coercitia si sanctiunile o vor reduce; cu cat conducatorul este in mai mare masura un expert, cu atit are o mai mare influenta asupra stabilirii politicilor; cu cat sunt mai multi concurenti in mediul organizatiei, cu atit sunt mai importante deciziile conducerii pentru supravietuirea organizatiei.

Lucrarea lui Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics and Public Policy (Birocratie, politica si politici publice) (1984) se refera la "rolul birocratiei in procesul politicilor publice deoarece in vartejul politicii administrative se stabilesc in primul rind politicile publice prin negocieri si conflicte intre functionari numiti si nu neaparat alesi' (p. IX). Totusi, dincolo de o discutie abstracta si stilizata referitoare la "discretia administrativa', cartea nu acorda nici o atentie rolului executiv si semnificatiei sale.

Lucrarea lui Jack H. Knott si Gary J. Miller, Reforming Bureaucracy: The Politics of Institutional Choice (Reformarea birocratiei: politica alegerii institutionale) (1987) se refera de asemenea la rolul social al birocratiei, dar cu o problema mai ambitioasa din punct de vedere analitic: aceea de a arata modul in care institutiile prin care ne autoguvernam sunt produsul unui cornportament interesat al actorilor politici. in consecinta, "birocratia este rezultatul de inteles, dar ineficient, al actiunilor rezonabile ale indivizilor cu teluri normale'.

Propunind aceasta perspectiva de alegere rationala asupra birocratiei intr-un context istoric mai larg, Knott si Miller incearca sa contracareze doua puncte de vedere populare: ca birocratia este produsul prostiei si venalitatii si ca modelul aranjamentelor administrative este o problema tehnica si nu una politica. Urmind o analiza stralucita a istoriei reformei administrative din Statele Unite, ei ajung la concluzia ca "nu exista nici o structura a carei neutralitate, expertiza sau alte caracteristici pot legitima automat alegerile de politici publice pe care le face. O institutie este justificata de rezultatele ei si nu invers' (p. 274).

In lucrarea sa clasica Bureaucracy: What Government Agendes Do and Why They Do It (Birocratia: Ce fac organizatiile guvernamentale si de ce fac acest lucru) (1989), James Q. Wilson examineaza manageri si functionari executivi in contextul starii administrative privite in sens larg. Functionarii executivi atat la nivel guvernamental cat si din mediul de afaceri trebuie sa fie interesati de mentinerea organizatiilor lor, dupa cum sustine autorul. Totusi, functionarii executivi guvernamentali, mai ales cei numiti pe criterii politice, sunt distrasi de faptul ca succesul lor nu este legat in mod inexorabil de succesul organizatiilor pe care le administreaza. "Reputatia secretarului de stat nu are prea mult de-a face cu administrarea de catre acesta a Departamentului de Stat' (p. 197).

Atat cei numiti pe criterii politice cat si functionarii executivi de cariera - sustine Wilson - trebuie sa inteleaga pe deplin natura organizatiilor pe care le administreaza si sa-si asigure sustinerea unui grup de votanti. Paradoxal, ei obtin un avantaj prin faptul ca rolurile lor sunt atit de slab definite. Ei pot alege, si natura alegerilor lor precum si succesul ca functionari executivi vor reflecta o interactiune intre circumstantele si personalitatile lor. Aceasta idee a aparut in opera lui Doig si Hargrove (1987), care au dedus importanta potrivirii dintre aptitudine si sarcina care trebuie indeplinita prin studierea a treisprezece biografii ale unor functionari politici de succes. Alti precursori intelectuali in acest sens au fost Simon (1964) si James MacGregor Burns (1978), care, pe cai intelectuale diferite, sustin ca masura autonomiei unui functionar executiv afecteaza masura exercitarii influentei personale asupra evenimentelor.

O mare parte a intuitiilor lui Wilson cu privire la rolurile si contributiile functionarilor executivi utilizeaza o notiune elaborata a interactiunii dintre doua influente independente: circumstante si personalitati. El clasifica tipurile de circumstante si de stiluri de actiune executiva dupa cum urmeaza: organizatii care se descurca, organizatii de productie, organizatii tehnice si organizatii procedurale; apoi avem sustinatori, cei ce ajusteaza bugetele, factori de decizie si negociatori. Evident, unele "lovituri' sunt mai puternice decit altele. O buna lovitura este aceea in care un functionar executiv isi foloseste autonomia pentru a mobiliza electoratul in sprijinul obiectivelor sale astfel incit sa reconcilieze urmarirea propriei reputatii cu eficacitatea in stabilirea performantei organizationale.

Idei imprumutate

Faptul ca cercetarea netraditionala isi poate face loc intr-un mediu atit de larg si de divers ca administratia publica nu este surprinzator. Deosebit de interesant este faptul ca ideile respinse de comunitatea politicilor publice infloresc adeseori in administratia publica. Interesul pentru implementare, de exemplu, a scazut mult in comunitatea politicilor publice, dar isi retine vigoarea in administratia publica.

Opera cel mai larg citata este cea scrisa de Sabatier si Mazmanian (1980). Intr-o maniera pe care tipologiile specifice politicilor publice ar caracteriza-o drept tipica pentru administratia publica a-teoretica, Sabatier si Mazmanian prezinta o diagrama in cascada a variabilelor implicate in procesul de implementare. Variabilele sunt clasificate ca "variabile independente' ce afecteaza "flexibilitatea problemei', "capacitatea statutului de a structura favorabil procesul de implementare si variabilele politice care afecteaza sustinerea obiectivelor statutare. Interactiunea acestora este manifesta in "stadiile implementarii', care sunt numite "variabile dependente'.

Alti cercetatori ai administratiei publice exprima o nemultumire considerabila fata de starea domeniului respectiv. Helen Ingram spune, de exemplu, ca "domeniul implementarii nu a ajuns inca la o claritate conceptuala suficienta'. Studiul critic al literaturii de specialitate o face sa ajunga la concluzia ca "studiile de implementare ar avea de profitat de pe urma unui cadru larg, flexibil care sa sintetizeze si sa ordoneze intuitiile bogatei literaturi referitoare la implementare'. Ea sugereaza un cadru care reprezinta o imbunatatire semnificativa a sofisticarii analitice fata de cea a lui Sabatier si Mazmanian.

Ingram dezvolta o tipologie de statute bazate pe dimensiunile mai mari sau mai mici ale 1) costurilor de informare si ale 2) costurilor de negociere impuse de instanta legislativa. Daca, eventual, costurile de informare sunt mici, statutele includ teluri clare si specifice. in aceasta logica, daca ambele costuri sunt mari, statutele rezultate au teluri deschise, dar reglementari procedurale strinse.

Fiecare statut este asociat cu o "abordare adecvata'. Daca ambele tipuri de costuri sunt scazute, o abordare bine programata, de tip comanda-si-control este cea adecvata. Realizarea telurilor este criteriul adecvat pentru evaluare. Variabilele critice care afecteaza implementarea vor include schimbari la nivelul circumstantelor exogene. Daca ambele tipuri de costuri sunt mari, implementarea va fi asociata cu o negociere continua. Printre criteriile de evaluare adecvate se afla si capacitatea programului rezultat de a obtine un acord si suport larg. Variabila critica ce afecteaza implementarea este dinamica relatiilor de grup.

O abordare la fel de motivata, dar in puternic contrast cu cea dinainte, o abordare de "a treia generatie' in studiile de implementare, este aceea a lui Malcolm L. Goggin si a colegilor sai (1990). "in centrul acestui nou tip de cercetare, de «a treia generatie» - sustin ei - se afla accentul pus pe clarificarea conceptuala si, de asemenea, pe operationalizarea si masurarea atenta a variabilelor; la fel de important este si un set de tehnici analitice de politici publice care sunt atit comparative cat si longitudinale' (p. 195). Ei recomanda un model de cercetare care combina "analiza continutului (daca este bine administrata, aceasta este o metoda pe care ne putem baza) cu interviuri ale elitelor si administrarea atenta a unui chestionar prin posta - proceduri care, combinate, pot elucida aspecte ale dinamicii implementarii si pot asista stabilirea validitatii'.

In analiza lor completa a cercetarii in domeniul implementarii, Barry M. Mitnick si Robert E. Backoff (1984), intr-o alta abordare, sustin ca: "Implementarea politicilor publice poate fi inteleasa ca un sistem variabil in functie de timp al relatiilor de implementare intre potentialii directori si actorii implementarii. Aceste relatii sunt influentate de relatiile de stimulente aflate in centrul lor; problemele observate in implementare pot fi deci analizate adeseori in termenii esecurilor stimulentelor".

Incercarea lor de a crea un "model al sistemelor de stimulente' scapa rapid de sub control, totusi, si produce o diagrama de noduri gordiene. Cu toate acestea, insistenta lor in a privi implementarea in termenii relatiilor analitice derivate, in locul a ceea ce ei numesc "factori atomisti cum ar fi lipsa resurselor, complexitatea mediului sau claritatea telului', duce la obtinerea multor intuitii utile de valoare potentiala in activitatea aplicata.

In cele din urma si din nou intr-un contrast clar cu abordarile anterioare, Laurence J. O'Toole, Jr. (1991) exploreaza limitarile si posibilitatile pentru contributiile alegerii rationale la studiul implementarii politicilor. in evaluarea domeniului de catre O'Toole se afirma ca "o mare parte a ceea ce este considerat in general intelepciune conventionala printre cercetatorii implementarii politicilor are un caracter paremiologic constind in afirmatii extrem de generale referitoare la modalitatile de a atinge succesul in implementare, nefiind decit slab conectat cu un corp teoretic atent specificat si suferind de pe urma unor contradictii interne adeseori idei promitatoare au ramas in mare parte necercetate, in timp ce altele cu totul indoielnice au fost mentinute in ciuda prezentei unor dovezi impotriva lor'.

O'Toole continua, observind ca, "in masura in care cercetarea implementarii politicilor este condusa de specialisti in administratia publica, abordarile pot fi pronuntat empirice si inductive, imprumutind destul de putin din domenii ca teoria jocului si analiza retelelor formale'. Propriile sale eforturi de a interveni in astfel de domenii se datoreaza interesului sau fata de procesele de implementare neierarhice, cu multi actori, caracteristice majoritatii politicilor implementate prin sistemul nostru interguvernamental. El sustine ca: "Printre caracteristicile unui cadru de implementare ce ar trebui productiv tratat intr-o maniera simpla, dar formala se afla: impactul schimbarii caracteristicilor de politici publice asupra diferitelor tipuri de aranjamente multiorganizationale; rezultatele asupra cooperarii obtinute de cresterea nivelurilor de incredere prin intermediul unei parti a sectorului cu mai multi actori sau prin intermediul intregului sector; efectele repetarii in diferite cadre de implementare; efectele unor entitati potential importante cum ar fi diferitele niveluri de informatie, sistemele alternative de monitorizare, diferitele rezultate pecuniare, contrastul intre eforturile de facilitare, numarul variabil de actori, structurile alternative de interdependenta, diferitele rate de scont, alte agende (adica jocuri conexe), prezenta si proeminenta relativa a asociatiilor de mediere a intereselor (pentru grupuri de actori privati sau publici), ipotezele variabile despre posibilitatea unor plati auxiliare, diferitele reguli institutionale impunind anumite probleme cum ar fi dreptul de veto si contrastul starilor initiale - toate in ipoteza cooperarii.

Dar el sustine cu prudenta si ca, eventual, "complexitatea si fluiditatea arenei de implementare de tip mai-putin-institutionalizat, mai ales in timpul interesantei perioade formative, impun constringeri asupra a ceea ce poate fi asteptat de la astfel de abordari. Specialistii in teoria jocului, de exemplu, pot considera ca situatii de mare interes pentru cercetatorii individuali nu pot fi modelate si cu atit mai putin rezolvate'. In ciuda acestei situatii, O'Toole insista ca "gindirea riguroasa si reprezentarea atenta a unora dintre problemele mai importante ale implementarii sunt in mod evident necesare'.

Avem aici o alta idee de management public despre care se poate crede ca provine din comunitatea de politici publice doar pentru a disparea tot acolo (cu exceptii ca activitatea lui Weiss, citata mai jos), in timp ce mentinerea in administratia publica reprezinta abordarea "instrumentelor'.

In cadrul comunitatii de politici publice, Eugene Bardach, Richard Elmore si Lester Salamon au avut contributii importante la acest subiect. in The Implementation Game (Jocul implementarii) (1977), Bardach a identificat patru tehnici generice sau tehnologii sociale: prescriere, autorizare, stimulente pozitive, retinere. intr-o lucrare ulterioara, Elmore (1986) a prezentat o abordare similara, identificind anumite instrumente generice cum ar fi mandatele, determinarile si schimbarile de sistem. Astfel de instrumente - sustin acesti autori - au diferite implicatii de comportament.

Intr-o lucrare extrem de importanta, Salamon (1981) sustinea ca ridicarea a ceea ce el numea "guvern al celei de-a treia parti', sau substituirea contractelor de performanta cu contracte de angajare in asigurarea producerii bunurilor publice, a schimbat "formele actiunii guvernamentale'. Aceste forme includ imprumuturi, garantii pentru imprumuturi, noi forme de reglementare, subventii pentru taxe, corporatii guvernamentale, subventii pentru dobinzi, asigurari si asa mai departe. Salamon a propus o abordare formala analitica in evaluarea implicatiilor lor pentru politicile publice, ipoteze ce pot fi infirmate, incluzind si ceea ce el a numit "Paradoxul Managementului Public': " tipurile de instrumente care sunt cel mai usor de implementat pot fi cel mai greu de pus in practica; dimpotriva, formele cel mai simplu de aplicat sunt si cel mai dificil de dus la indeplinire'.

In cadrul administratiei publice, abordarea instrumentelor a fost urmata cu doua accente diferite. Anne Schneider si Helen Ingram (1991) sunt preocupate de ceea ce ele numesc implicatiile de comportament (opuse fata de cele administrative) ale instrumentelor. Ele pornesc de la ipoteza ca "politicile publice incearca aproape intotdeauna sa-i determine sau sa-i autorizeze pe oameni sa faca lucruri pe care altfel nu le-ar face'. Exista patru motive pentru care oamenii pot sa nu actioneze asa cum vrem noi: "Ei pot crede ca legea nu-i indruma sau autorizeaza sa actioneze; lor le pot lipsi stimulentele sau capacitatea de a actiona asa cum este nevoie; ei pot sa nu fie de acord cu valorile implicite in mijloace sau scopuri sau situatia poate presupune niveluri atit de inalte de nesiguranta incit natura problemei sa nu fie cunoscuta si sa nu fie clar ce trebuie sa faca oamenii sau cum trebuie sa fie ei motivati".

Instrumentele de politici publice se refera la aceste probleme "oferind autoritate, stimulente sau capacitate, prin folosirea unei proclamari simbolice sau exhortative pentru a influenta perceptiile sau valorile, sau pentru a promova invatarea in vederea reducerii incertitudinii'. Argumentul lor este ca cercetarea modelului sau implementarii politicilor publice trebuie sa recunoasca aceste dimensiuni comportamentale ale diferitelor instrumente de politici publice.

Linder si Peters (1989) adopta un punct de vedere total diferit. Ei sustin ca "punctul de vedere traditional este ca dezvoltarea teoriei poate sa aiba loc cel mai bine in maniera inductiva prin generarea de asertiuni de contingenta pe baza unor materiale de caz ce ilustreaza aplicarea diferitelor instrumente la problemele de politici publice'. "Ipotezele ontologice' aflate la baza acestei abordari sint: contextul determina performanta si interventiile ar trebui adaptate contextului. Abordarea lor contrastanta urmeaza sa construiasca teoria pe baza "punctului de vedere al celor ce stabilesc politicile publice cu privire la ceea ce face instrumentele operational si simbolic comparabile sau unice' chiar daca "acestea nu au o baza teoretica sau o dimensiune elaborata'. Alegerea de politici publice - sustin ei - este mult mai rar bazata pe o perceptie rationala/analitica a adecvarii la "elemente subiective'.

Interes public

Cu toate accentele sale instrumentale, administratia publica este de asemenea gata sa adopte imperative normative asociate cu un concept al interesului public fundamentat constitutional. Este bine sa ne concentram asupra performantei functionarilor executivi sau a organizatiilor si asupra realizarii obiectivelor de politici publice si sa incercam sa le echilibram. Desi destul de larg, acest domeniu poate fi, totusi, destul de limitativ atit pentru teoreticieni cat si pentru practicieni.

Interesul fundamental - sustin unii cercetatori - ar trebui sa se concentreze asupra performantei comunitatii, asupra rolurilor si performantei cetatenilor si asupra rolului administratiei publice de a crea si sustine relatii intre cetateni si institutiile care-i guverneaza. Multi cercetatori ai administratiei publice - si asa cum vom vedea mai tirziu - ai politicilor publice si ai altor domenii au insistat ca administratia se refera in mod esential la servirea interesului public.

Gary Wamsley (1990) a sustinut, de exemplu, ca exista necesitatea identificarii "pretentiilor unice ale personalului din administratia publica la un rol special in guvernare". El enumera aceste pretentii dupa cum urmeaza:

1. expertiza in operationalizarea politicilor sub forma unor programe speciale;

2. expertiza in crearea si sustinerea proceselor si dialogului care duc la cea mai larga definitie posibila a interesului public;

3. aptitudini in politica de construire a comunitatii si favorizarea spiritului civic activ;

4. asigurare a aplicarii Constitutiei si a proceselor constitutionale.

Metatema lui Wamsley este aceea ca toate aptitudinile si cunostintele trebuie exercitate in slujba "interesului public si a binelui comun' (p. 154). El ii indeamna pe cercetatori sa "dezvolte abordarea descriptiv-explicativa in construirea teorhlor derivate din teoria organizatiilor, dar sa foloseasca si intuitiile pe care le obtinem pentru a dezvolta (in traditia teoriei politice) un concept normativ si a rescrie un compus social care sa aiba semnificatie pentru stat si pentru valorile inconjuratoare'.

Dupa parerea lui John Rohr (1986), "administratia publica' este pe de o parte subordonata si pe de alta parte impregnata de un scop foarte inalt: "sa sustina Constitutia Statelor Unite Personalul administrativ ar trebui sa-si foloseasca puterile discretionare pentru a mentine echilibrul constitutional de puteri in sprijinul drepturilor individuale'. Sustinind un echilibru adecvat intre subordonarea constitutionala si autonomie, "putem transforma adevarati «lachei», persoane ce raspindesc informatii secrete sau obstructioneaza actiuni, precum si persoane care fac publice anumite situatii interne in oameni de stat din administratie'.

Robert Denhardt (1993) este de asemenea atent la imperativele morale. "Un sentiment al viziunii morale este exact ceea ce e necesar pentru toate organizatiile in viitor. Organizatiile publice sunt si trebuie sa fie patrunse de angajarea fata de valori - nu numai valori care accentueaza comportamentul interesat, ci si valori legate de conceptele de libertate, dreptate si interes public'. Cele cinci principii ale managementului public incep cu "angajarea fata de valori', prin care el intelege o subordonare a intereselor structurale fata de "profesionalism si integritate, servicii si calitate'.

H. George Frederickson (1994) a facut probabil afirmatia cea mai cuprinzatoare si mai specific normativa referitoare la natura a ceea ce el numeste "sufletul administratiei publice'. Administratia publica trebuie, dupa parerea lui, sa-si defineasca larg domeniul, dar in acelasi timp sa limiteze dimensiunile domeniului la implementarea politicilor publice si la sustinerea non-partizana a "misiunii organizatiilor noastre'. El considera ca principalele sarcini ale domeniului sunt eficienta, economia si echitatea in managementul organizatiilor publice realizate intr-un astfel de mod incit sa "favorizeze posibilitatile de schimbare si receptivitate'. Un domeniu atit de inspirat va fi imun - crede el - la distragerile operate de politica de partid si la "cei ce promoveaza si impun' precepte la moda, bazindu-se, dimpotriva, pe "cea mai buna gindire si cele mai eficiente aplicatii' de teorii si concepte pe care ne putem baza.

Astfel, administratia publica ofera un meniu invincibil de abordari ale subiectului managementului public, de la cele institutionale/descriptive la cele formal analitice si didactice. Cu toate acestea, faptul ca unitatea de analiza ramine, totusi, biroul, organizatia sau institutia, toate privite in cadrul dreptului public, a lasat loc unui grup puternic de noi cercetatori si profesori care isi exprima loialitatea fata de politici publice, rezultate si antreprenoriat precum si fata de tipul de cercetare care va servi aceste obiective.