Actele exceptate de la controlul judecatoresc potrivit legii contenciosului administrativ

ACTELE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECATORESC POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

1) Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern

Din modul de redactare a textului, rezulta ca in primul rand sunt avute in vedere doua categorii de raporturi, anume: Parlament – Guvern si Presedintele Romaniei – Guvern. Printr-o interpretare literara a textului ar rezulta ca aceasta exceptie nu cuprinde si actele care privesc raporturile dintre Parlament si Presedintele Romaniei, ceea ce nu a fost insa in intentia legiuitorului. In sprijinul acestui idei sunt si dispozitiile constitutionale, care sunt ulterioare Legii contenciosului administrativ.

Prin urmare, acest text trebuie sa-l consideram modificat implicit prin Constitutie, in realitate fiind vorba de trei categorii de raporturi: a) Parlament – Presedintele Romaniei; b) Parlament – Guvern; c) Presedintele Romaniei- Guvern.

Raporturile dintre aceste trei autoritati de varf ale statului sunt, prin excelenta, politice si se concretizeaza, desigur, atat in acte politice car si de guvernamant, care sunt exceptate de la control pe calea contenciosului administrativ.

Referitor la actele privind raporturile dintre Parlament si Presedintele Romaniei, este de precizat ca potrivit Constitutiei, legile adoptate de cele doua camere se trimit spre promulgare sefului statului, acesta avand dreptul de a cere reexaminarea lor. De asemenea, Presedintele prezinta mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale natiunii, poate sa dizolve Parlamentul, daca acesta nu a acordat votul de incredere pentru formarea Guvernului in termen de 60 de zile de la prima solicitare si numai dupa respingerea a cel putin doua solicitari de investitura, declara, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, mobilizarea fortelor armate, incheiate tratate si le supune spre ratificare Parlamentului.

Cat priveste actele Parlamentului in raporturile sale cu Guvernul, conform Constitutiei, candidatul pentru functia de prim-ministru va cere, in termen de 10 zile de la desemnare, votul de incredere al Parlamentului asupra programului si a intregii liste a Guvernului. Programul si lista Guvernului se dezbat de Camera Deputatilor si de Senat, in sedinta comuna. Parlamentul acorda incredere Guvernului cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. Primul-ministru prezinta Camerei Deputatilor sau Senatului rapoarte si declaratii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate, Guvernul raspunde politic in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate.

De altfel, Constitutia consacra un intreg Capitol, IV, din Titlul III intitulat Autoritatile publice, tocmai raporturilor Parlamentului cu Guvernul. In cadrul controlului parlamentar al activitatii sale este obligat sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare. Membrii Guvernului au acces la lucrarile Parlamentului, iar daca li se solicita prezenta, participarea lor este obligatorie. Guvernul si fiecare dintre membrii sai sunt obligati sa raspunda la intrebarile sau la interpelarile formulate de deputati sau de senatori. Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, pot retrage increderea acordata Guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura, cu votul majoritatii parlamentarilor. Guvernul isi poate angaja raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. In fine, Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice.

In ceea ce priveste actele Guvernului in raporturile cu Presedintele Romaniei, fata de dispozitiile Constitutiei, retinem ca acestea imbraca forma propunerilor ori a negocierilor unor tratate internationale. Astfel, la propunerea Guvernului, Presedintele Romaniei acrediteaza si recheama reprezentantii diplomatici ai Romaniei si aproba infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice.

Invers, actele Presedintelui Romaniei care privesc raporturile sale cu Guvernul, ca regula, sunt acte cu caracter politic. Asa de pilda, Presedintele desemneaza un candidat pentru functia de prim-ministru, numeste Guvernul, revoca si numeste membrii Guvernului in cazul remanierii guvernamentale, consulta Guvernul si participa la sedintele acestuia, primeste juramantul primului-ministru si al celorlalti membrii ai Guvernului, desemneaza un prim-ministru interimar, cere urmarirea penala a membrilor Guvernului sau poate dispune suspendarea din functie a unui membru al Guvernului, daca s-a cerut urmarirea penala.

2) Actele administrative de autoritate si cele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului.

Textul din art. 2 lit. „b” din Legea nr. 29/1990 care se refera la actele de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, se apreciaza ca a fost abrogat in parte prin art. 150 alin. 1 coroborat cu art. 48 din Constitutie[1].

Intr-adevar, legiuitorul constituant a largit sfera actelor administrative susceptibile de a fi atacate in contenciosul administrativ, incluzand si actele administrative emise de alte autoritati publice decat autoritatile administratiei publice.

Expresia „organe de conducere din cadrul Parlamentului”, are un sens foarte larg, ea evocand atat organele de conducere ale fiecarei camere (presedinte si biroul permanent), cat si organele de conducere ale autoritatilor din aparatul administrativ (Secretarii generali, secretarii generali adjuncti, sefii de departament, directorii, sefii de servicii).

Prin acte administrative de gestiune se inteleg acele acte juridice pe care administratia le face pentru conservarea, marirea sau micsorarea patrimoniului sau.

3) Actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului

Aceste acte nu pot face obiectul actiunii de contencios administrativ tocmai ca urmare a naturii relatiilor sociale din acest domeniu de activitate care, in mod preponderent, au un caracter politic si nu pot fi lasate la aprecierea judecatorului[2].

Legea nr. 51/1991 privind siguranta nationala intelege sa explice expresia siguranta nationala in sensul de stare de legalitate, de echilibru si de stabilitate sociala, economica si politica necesara existentei si dezvoltarii statului national roman, ca stat suveran, unitar, independent si indivizibil, mentinerii ordinii de drept, precum si a climatului de exercitare neingradita a drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, potrivit principiilor si normelor democratice statornicite prin Constitutie[3].

Sub aspectul continutului, intre expresia „siguranta interna si externa a statului” din legea contenciosului administrativ si notiunea de „siguranta nationala” din legea privind siguranta nationala, ulterioara, nu este nici o deosebire. Cum insa, orice lege ulterioara modifica o lege anterioara si sub aspect terminologic si, mai mult, notiunea de siguranta este utilizata si de Constitutie, logic, trebuie sa consideram ca Legea nr. 29/1990 a fost implicit modificata sub acest aspect.

Organele de stat cu atributii in domeniul sigurantei nationale sunt: Serviciul Roman de Informatii, Serviciul de Informatii Externe, Serviciul de Protectie si Paza, Serviciul de Telecomunicatii Speciale, precum si Ministerul Apararii Nationale, Ministerul de Interne si Ministerul Justitiei, prin structuri interne specializate. Activitatea pentru realizarea sigurantei nationale este organizata si coordonata de catre Consiliul Suprem de Aparare a Tarii.

Actele administrative in materia sigurantei nationale pot fi emise numai de serviciile specializate, inclusiv structurile interne specializate, precum si Consiliul Suprem de Aparare a Tarii. Va trebui, asadar, in ceea ce priveste un act administrativ ce emana, de exemplu, de la Ministerul Apararii Nationale, sa se faca distinctie intre cel care vizeaza siguranta nationala si cel de comandament militar, desi ambele reprezinta fine de neprimire in contenciosul administrativ[4].

Legea precizeaza, totodata, care sunt faptele ce constituie amenintari la ceea ce reprezinta un criteriu legal pentru a identifica actele administrative, referitoare la siguranta interna si externa a statului.

Siguranta nationala se realizeaza in conformitate cu legile in vigoare si cu obligatiile asumate de Romania prin conventiile si tratatele internationale referitoare la drepturile omului la care este parte, normele de drept public international avand prioritate fata de normele interne, asa cum dispune Constitutia in art. 20.

4) Actele administrative referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale in care Romania este parte.

Potrivit Legii nr. 29/1990, aceste acte sunt exceptate de la procedura contenciosului administrativ tot ca urmare a caracterului lor special, lasandu-se puterii executive (Guvernului si Ministerului Afacerilor Externe) raspunderea protejarii intereselor statului si a protectiei diplomatice a cetatenilor romani, in raporturile cu alte state sau cetatenii altor state[5].

Desigur, aceasta exceptie trebuie inteleasa in concordanta cu dispozitiile constitutionale intervenite ulterior Legii contenciosului administrativ, in sensul ca prevederile din tratate, ratificate de Parlament, fac parte din dreptul international si, prin urmare, problema s-ar pune numai in legatura cu actele Presedintelui Romaniei, ale Guvernului si ale Ministerului Afacerilor Externe pentru realizarea politicii externe a Romaniei, inclusiv actele emise de autoritatile administratiei publice in relatiile lor cu misiunile diplomatice straine in Romania[6].

Fata de dispozitiile Constitutiei din 1991, se apreciaza insa ca terminologia consacrata de Legea nr. 29/1990 nu mai poate fi retinuta[7].

Intr-adevar, de vreme ce tratatele internationale ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern (art. 11 alin. 2 din Constitutie), nu se mai poate sustine ca un act administrativ emis in executarea unui tratat international nu poate fi atacat in fata instantelor de contencios administrativ.

Este de presupus ca normele tratatului, care fac parte din dreptul intern, dar fiind in materia drepturilor fundamentale au prioritate fata de legile interne, adica au o forta juridica superioara, sunt in consonanta cu spiritul Constitutiei. Ca atare, judecatorul de contencios administrativ nu poate respinge actiunea pur si simplu ca fiind inadmisibila, invocandu-se art. 2 lit. „a” teza a III-a partea a II-a din Legea contenciosului administrativ, ci va ridica, din oficiu, exceptia de neconstitutionalitate, potrivit art. 23 alin. 2 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionare Curtii Constitutionale.

5) Actele emise in circumstante exceptionale.

Sunt exceptate de la controlul judecatoresc potrivit legii contenciosului administrativ, masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor si altor evenimente de aceeasi gravitate.

Notiunea de stare de necesitate, folosita de Legea nr. 29/1990 a fost inlocuita de Constitutie prin doua expresii si anume: stare de asediu si stare de urgenta. Ca atare, vor fi exceptate de la contenciosul administrativ actele de autoritate ale administratiei publice, emise in aplicarea legilor privind regimul starii de asediu si al celei de urgenta.

Acest regim este de ordin legal, in baza Constitutiei urmand sa se adopte o lege organica prin care sa se stabileasca in ce consta starea de asediu si, respectiv, starea de urgenta. Presedintele Romaniei, cand isi exercita prerogativele, nu face altceva decat sa aprecieze momentul in care incepe sa produca efecte , legea organica a starii de asediu sau, dupa caz, a starii de urgenta, respectiv momentul in care aceste legi inceteaza sa mai produca efecte juridice. De asemenea, Presedintele stabileste si teritoriul la care se aplica regimul starii de asediu sau al starii de urgenta.

In alte situatii, in care nu se pune problema instituirii de catre Presedintele Romaniei a starii de urgenta, se impune totusi luarea unor masuri de exceptie pentru inlaturarea sinistrului sau a urmarilor acestora, de catre autoritatile administratiei publice. Desi legea prevede ca aceste masuri se iau de organele puterii executive, acest lucru nu trebuie inteles in sens restrans, ci in concordanta cu dispozitiile Constitutiei. Ca atare, aceste masuri pot fi luate de Guvern, perfect, consiliul judetean, consiliul local si de asemenea de catre primar.

In toate aceste situatii, judecatorul va verifica numai legalitatea actului administrativ (daca au existat sau nu circumstante care au determinat emiterea actului) si daca acestea au avut un pericol public de o anumita gravitate.

6) Actele de comandament cu caracter militar

In literatura interbelica, s-a facut distinctia intre actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernamant cu caracter militar si actele de administratie militara.

Desigur, mai intai, trebuie facuta distinctia intre actele autoritatilor militare care sunt acte pur administrative, identice cu cele ale oricarei autoritati.

In alte situatii, in care nu se poate pune problema instituirii de catre Presedintele Romaniei a starii de urgenta, se impune totusi luarea acestor acte.

Majoritatea autorilor care s-au ocupat de aceasta notiune au facut distinctia intre actele de comandament cu caracter militar care intervin in raporturile dintre autoritatile militare si populatia civila si actele de comandament cu caracter militar care intervin in interiorul ierarhiei militare.

Notiunea de act de comandament cu caracter militar cuprinde doar actele care raspund sarcinii de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar.

Trebuie facuta distinctia intre actele autoritatilor militare care sunt acte pur administrative identice cu cele ale oricarei autoritati administrative si vizeaza comanda trupei, fie in timp de pace, fie in timp de razboi.

Astfel, sunt acte de comandament in timp de razboi, miscarea trupelor, concentrarea lor in atac si aparare, inaintarea si retragerea lor etc., iar in timp de pace, infiintarea de unitati militare, reorganizarea si desfiintarea lor, transferarea lor in alta garnizoana, manevre militare etc.

Acestea sunt acte emise de organele militare in scopul asigurarii ordinii si disciplinei militare in unitati, precum si a cadrelor militare din aceste unitati. Fiind acte facute in legatura cu serviciul si indatoririle militare in cadrul serviciului ele nu pot fi atacate pe cale a contenciosului administrativ. Orice alte acte facute de autoritatile militare in organizarea si executarea legii, straine de necesitatile actiunilor militare pot fi atacate in justitie pe calea contenciosului administrativ.

7) Actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se    prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara

Exista posibilitatea ca prin unele legi sa se prevada si modalitati specifice de rezolvare a litigiilor care apar in materia respectiva. Asa este cazul de pilda al Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar sau al Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale. In asemenea cazuri nu se vor aplica regulile care reglementeaza procedura contenciosului administrativ, ci regulile speciale, cuprinse in insasi actele normative respective.

La fel sunt dispozitiile din O.G.nr.121/1998 privind raspunderea materiala a militarilor potrivit carora contestatiile impotriva ordinului de zi de imputare se solutioneaza de comisii stabilite de ministrii sau conducatorii organelor centrale autonome de resort[8]. Din aceasta categorie fac parte si cele de stare civila a caror legalitate este verificata in baza art. 57 din Legea nr. 119/1996 de catre judecatorii.

8) Actele de gestiune savarsite de stat, in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau

Trebuie avut in vedere faptul ca actuala legislatie face distinctie intre domeniul public al statului si domeniul privat al statului, precum si intre domeniul public si cel privat al unitatilor administrativ-teritoriale (judet, oras, comuna).

Exceptia avuta in vedere se refera la actele de gestiune care vizeaza domeniul privat al statului, actele facute de autoritatile statului sau, in baza Constitutiei si a Legii nr. 215/2001 si de autoritatile administratiei publice judetene ori locale, precum si de regiile autonome aflate sub autoritatea acestora.

Actele de gestiune a bunurilor apartinand domeniului public national si respectiv local, sunt de competenta instantelor de contencios administrativ[9].

9) Actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic

Controlul ierarhic este o forma a controlului administrativ si se realizeaza in cadrul unei ierarhii in care un organ superior sau titularul unei functii superioare are dreptul de a verifica legalitatea si oportunitatea actelor pe care le fac organele sau functionarii subordonati ierarhic, putand sa le suspende, sa le anuleze sau chiar sa le inlocuiasca.

Subiectele de drept subordonate, facand parte din ierarhie si asigurand functionalitatea acesteia, nu trebuie sa intervina cu actiune in justitie contra acestui control, ci au obligatia de a se subordona.

10) Cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si taxelor, precum si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe

Legea nr. 29/1990 arata in art. 3 ca aceste cereri se rezolva de catre organele prevazute in legea speciala si in conditiile stabilite de aceasta. De exemplu, contestatiile privind stabilirea, incasarea si urmarirea impozitului pe profit se rezolva de catre directiile generale ale finantelor publice si al controlului financiar de stat.

Aceasta dispozitie exista si in Legea nr. 1/1967, art. 16, care pe langa actele prevazute mai sus adauga si pe cele privitoare la primele de asigurare, prin efectul legii, care in legea contenciosului administrativ nu au mai fost trecute.

Sub imperiul legii contenciosul administrativ din 1925, actele administrative in materie de impunere fiscala si taxe, nu puteau face obiectul actiunii in contencios administrativ, deoarece erau supuse unor jurisdictii speciale cum erau comisiile fiscale de apel si Curtea de conturi.

11)   Actele administrative jurisdictionale

In art. 4 din Legea contenciosului administrativ se aduce o inovatie in materia contenciosului administrativ. Astfel, actele administrative jurisdictionale – cu exceptia celor prevazute de art. 3 si a celor din domeniul contraventiilor – pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie.

Din aceasta prevedere a legii rezulta a atunci cand printr-o lege se prevede o anumita jurisdictie pentru contestarea unui act administrativ, persoana vatamata in dreptul sau prin acest act trebuie sa foloseasca, in primul rand, calea jurisdictiei respective. Asa cum am mai aratat este cazul contestatiilor impotriva ordinului de zi de imputare prevazute in Ordonanta Guvernului nr. 121 din 1998 raspunderea materiala a militarilor[10].