CODURILE ETICE SI DEONTOLOGICE ALE FUNCTIONARULUI PUBLIC

CODURILE ETICE SI DEONTOLOGICE ALE FUNCTIONARULUI PUBLIC

1. Standardele europene cu privire la codul deontologic

al functionarilor publici

1.1. Generalitati in legatura cu etica si morala ca valori juridice

Morala reprezinta acel ansamblu de idei, reguli si norme cu privire la bine si la rau, corect si incorect, just si injust si priveste normele de comportament ale oamenilor. In dictionarul explicativ al limbii romane, morala este definita ca: 1. "Ansamblul normelor de convietuire, de comportament al oamenilor unii fata de altii si fata de colectivitate si a caror incalcare nu este sanctionata de lege, ci de catre opinia publica"; "etica"; "comportare (laudabila)"; "moravuri" si 2. "Disciplina stiintifica care se ocupa cu normele de comportare ale oamenilor in societate" .

Ca sistem rational de norme care priveste conditia individului, morala se bazeaza pe convingerea intima a individului in comportamentul sau, mobilul intim al regulii morale fiind reprezentarea datoriei interne a persoanei, in primul rand, fata de sine insasi . Putem deduce, astfel, ca normele morale calauzesc conduita oamenilor care, in permanenta, isi confrunta propria comportare cu valorile morale, adica despre bine sau rau, normal sau anormal, licit sau ilicit, corect sau incorect, din care rezulta si definitia comportamentului ca moral sau imoral .

Fiind doar un ansamblu de reprezentari despre ceea ce este moral sau imoral, normele moralei sunt prevazute doar cu sanctiuni morale, traduse, asa cum afirmam, in sintagma "aprobiu public", facandu-le chiar inoperante in situatia in care nu sunt respectate de buna-voie. In fapt, acest gen de sanctiuni actioneaza in afara sistemului juridic si a aparatului de stat, si constau in reactia mediului social sau a unei colectivitati, iar formele de manifestare (urmarile) ale acestei relatii pot provoca la nivelul individului regrete, pareri de rau, mustrari de cuget sau de constiinta.

Morala a fost, este si va fi legata de colectivitatile umane si de evolutia istorica a acestora. Normele ei au fost anterioare celor juridice, au imbracat forma cutumei si au fost codificate pe parcurs de catre legiuitor, functie de interesul prezentat de una sau alta dintre regulile de comportament asupra evolutiei societatii in ansamblul ei. De aceea, se sustine, inca, ca morala a jucat si continua sa joace un rol important, uneori semnificativ, in reglementarea relatiilor sociale si in asigurarea ordinii publice. Codificarea acestor norme nu a ridicat si nu ridica dificultati deosebite, in afara vointei politice de a le sanctiona, intrucat, asemanator dreptului, opereaza cu aceleasi valori si principii fundamentale: bine, dreptate, justitie, adevar s.a.

In acest sens, s-a sustinut si demonstrat ca, in perioada antica si medievala, chiar, normele moralei si ale dreptului aproape se confundau, operatiunea de codificare era mai greoaie, fiind utilizate, cand unele, cand altele, dupa caz, functie de interesele celor care imparteau dreptatea in societate. Este de vazut si asemanarea cu normele religioase, predominante in epoca. In epoca moderna si astazi, normele moralei si normele dreptului sunt considerate categorii distincte, care sunt analizate de stiinte diferite, cu toate ca este vizibila stransa legatura care exista intre ele.

Normele moralei au un caracter spontan, apar si se manifesta in mediu social, legate de manifestarea unor noi aspecte si activitati in colectivitate, pe cand, normele dreptului sunt rezultatul sintezei, analizei, concentrarii, cizelarii unor perceptii; in fapt, sunt rodul unei creatii constiente si organizate, efectuate de corpuri de experti si de juristi.

Cele mai evidente diferente intre normele moralei si cele juridice le constatam atunci cand analizam sanctiunea incalcarii lor, deoarece, in comparatie cu aprobiu public, cu desconsiderarea, marginalizarea, regretul si/sau mustrarea de constiinta specifice domeniului moralei, normele de drept sunt impuse si aduse la indeplinirea prin forta de constrangere a statului. Totusi, observam ca, in multe colectivitati si zone ale comportamentului uman ce tin de traditii, normele moralei au o valoare semnificativa . Pe fond, eficienta sau ineficienta actiunii acestui tip de norme sunt legate de profilul moral colectiv sau individual, de modul in care efectele sanctiunii sunt resimtite de individ ori de colectivitate.

In mod logic, morala este legata de etica si de deontologie, intrucat etica este stiinta care se ocupa cu studiul principiilor morale, cu legile si dezvoltarea lor istorica, cu continutul lor de clasa si cu rolul lor in viata sociala. Etica trateaza la randul ei, totalitatea normelor de conduita morala corespunzatoare ideologiei unei anumite clase sociale, colectivitati umane, grup uman sau unei entitati bazate pe profesie, preocupari culturale sau stiintifice ori unei religii. In schimb, deontologia, ca notiune, continut si mod de exteriorizare, reduce sfera normelor morale si/sau etice la suma indatoririlor cuiva fata de ceva, si este legata de exercitarea unei profesii si/sau unui fenomen cultural s.a.

1.2. Codificarea valorilor etice si morale privind functia publica

Incepand cu 1990, au crescut interesul si preocuparea guvernantilor pentru crearea unui cadru normativ schimbat pentru morala, etica si deontologia in administratia publica, preocupari firesti, intrucat, in primul rand, ele ar fi trebuit sa reformeze pe principii noi autoritatile si institutiile administratiei publice si, mai ales, sa recreeze institutiile juridice, denumite: functia publica si a functionarului public, sau functia de demnitate publica si de demnitar public, supuse, timp de circa 40 de ani unor modificari distructive, incepand cu bazele juridice existentiale. Reamintim, in context, tendintele uniformizarii statutului "oamenilor muncii de la oras si sat, al muncitorilor, taranilor si a celor care lucrau in institutiile de stat", modificarile operate cadrului juridic referitor la functia publica si functionarul public, supus regimului de drept al muncii, in vigoare pana in 2003. Acestor preocupari constante li s-au alaturat actiunile tot mai insistente ale sindicatelor din administratia publica si necesitatile reformei, ale modernizarii, accelerate de perspectivele integrarii euro-atlantice a Romaniei si comandamentele asimilarii acquis-ului comunitar in acest domeniu.

Au rezultate o sumedenie de modificari in plan organizatoric, functional si legislativ. In primul rand, Departamentul administratiei publice, modificat, largit si intarit a fost trecut din subordinea Guvernului in componenta Ministerului Administratiei si Internelor, inchegand un sistem ierarhic si functional mai coerent si mai eficient. Apoi, au fost create serviciile publice comunitare din domeniile evidentei persoanei, eliberarii pasapoartelor, evidentei permiselor si inmatricularii autovehiculelor, inspectoratele pentru situatii de urgenta si cele de cadastru si pentru agricultura, expresii ale realei descentralizari si/sau deconcentrari a acestora. Pe plan legislativ, prin adoptarea, corectarea si amendarea lor succesiva, a fost creat un sistem legislativ propriu domeniului administratiei publice: legislatia privind functia si functionarul public , legislatia privind administratia publica centrala , legislatia privind administratia publica locala , legislatia muncii s.a.

Obiectivele explicite ale Parlamentului Romaniei, legate de functia publica si de deontologia corpului de functionari publici, ca parte esentiala a reformei administratiei publice, au fost urmatoarele:

promovarea unor standarde de conduita si de integritate cat mai inalte in randul functionarilor publici, asemanatoare statelor democratice avansate;

schimbarea radicala a mentalitatilor si comportamentelor in randul functionarilor publici;

transparenta activitatii functionarilor publici, informarea cetatenilor asupra standardelor de conduita si de integritate pretinse acestora;

incurajarea controlului societatii civile asupra conduitei si activitatii functionarilor publici;

alinierea la standardele europene in domeniul legislativ si al criteriilor etice si comportamentele ale functionarilor publici;

indeplinirea cerintelor exprese ale Uniunii Europene de a adopta unul sau mai multe Coduri de conduita pentru functionarii publici si a unor statute aliniate reglementarilor comunitare;

atingerea standardelor organizatorice, functionale, etice si comportamentale din spatiul administrativ european.

In luna februarie 2004, prin adoptarea Legii nr.7/2004 privind Codul de conduita functionarilor publici s-a realizat un prim pas important, acela al crearii unui nou cadru normativ care reglementeaza din perspective moderne, morale si etice, administratia publica. Este un prim pas, intrucat, pe baza experientei practice pe care o avem, credem ca cele mai sensibile probleme au survenit atunci cand s-a pus in discutie necesitatea punerii in aplicare, deplin si concret, cu rapiditatea si decizia necesare, a prevederilor noii legii.

Codul deontologic prevede normele esentiale de conduita profesionala obligatorii pentru toti functionarii publici, stabilind un mod de comportament care nu a mai fost pana in prezent institutionalizat si, cu atat mai mult, respectat, adaugate celor care vizeaza conflictul de interese si/sau utilizarea functiei pentru realizarea propriilor interese.

Codul, in sine, reprezinta atat un instrument de informare cu privire la conduita profesionala si cea publica, la care sunt indreptatiti cetatenii sa se astepte din partea functionarilor din administratia publica centrala sau locala, cat si un mijloc de instituire si mentinere a unui climat de incredere si respect reciproc intre cetateni si functionarii publici, pe de o parte, si intre cetateni si autoritatile si institutiile administratiei publice, pe de alta parte. Din perspectiva functionarilor publici, Codul reprezinta setul cuprinzator de norme de conduita obligatorii, prin care se cere functionarilor publici sa asigure un tratament egal cetatenilor in fata autoritatilor si institutiilor publice, precum si profesionalism, impartialitate, cinste si corectitudine s.a.

Legea de aprobare a Codului, prevede, in mod detaliat, in cuprinsul Capitolului II, "Norme generale de conduita profesionala a functionarilor publici" drepturile si obligatiile functionarilor publici in timpul si in exercitarea functiei publice. Aceste norme sunt obligatorii atat pentru functionarii publici cat si pentru persoanele care ocupa temporar o functie publica din cadrul autoritatii sau institutiei publice. Incalcarea prevederilor sale de catre functionarii publici si persoanele care ocupa chiar temporar o functie in cadrul administratiei publice poate atrage raspunderea disciplinara , atunci cand faptele savarsite cu incalcarea normelor de conduita profesionala creeaza prejudicii persoanelor fizice sau juridice.

Mai inainte, insa, de a intra in detaliile analizei si a ne pronunta asupra limitelor si lacunelor sale va trebui sa analizam fie si pe scurt care sunt pretentiile si cerintele Consiliului European in ceea ce priveste continutul statutelor agentilor publici .

1.3. Cerintele si exigentele Consiliului Europei privitoare la continutul

Statutelor si a Codurilor de conduita pentru agentii publici

Din paleta mai larga de documente adoptate de Comitetul de Ministri al Consiliului Europei, ca raspuns la o serie de alte documente importante adoptate anterior de acest organism si de Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei, ne vom apleca asupra continutului si cerintelor continute de Recomandarea nr. R/2000/6 privitoare la Statutul agentilor publici din Europa si de Recomandarea nr. R/2000/10 privind Codurile de conduita pentru agentii publici.

Ele dau expresie seriei importante de standarde si criterii impuse comportamentului functionarilor publici, in spatiul administrativ european , care vizeaza crearea spatiului public transnational generat de existenta unei asocieri bazate pe drept, functionarea institutiilor comunitare democratice, promovarea dezbaterii publice si obtinerea solidaritatii europene, realizarea conexiunilor si determinarilor de natura administrativa, economica, sociala si politica necesare unui spatiu european de libertate si securitate.

1.3.1. Recomandarea R/2000/6 a Comitetului de Ministri ai

Consiliului Europei privind Statutul agentilor publici

din Europa

In adoptarea acestei recomandari Comitetul de Ministri a luat in considerare si a reiterat principal o serie de considerente, dintre care esentiale sunt :

scopul Consiliului Europei este acela de a realiza o mai mare unitate intre membrii sai;

administratia publica joaca un rol esential in cadrul societatilor democratice care trebuie sa aiba la dispozitie un personal corespunzator pentru acoperirea sarcinilor incredintate;

stabilitatea si consolidarea institutiilor democratice pretind functionarea unei administratii publice adecvata principiilor Statului de drept, neutra si loiala;

agentii publici sunt elementele cheie ale administratiei publice si, de aceea, ei trebuie sa detina calificarea minima necesara si sa aiba conditiile juridice si materiale corespunzatoare pentru a se putea achita de sarcinile lor;

importanta promovarii dreptului agentilor publici de a participa la procesul decizional referitor la organizarea, structurile si modalitatile de exercitare a functiilor publice;

agentii publici indeplinesc puteri si au obligatii profesionale specifice decurgand din puterile statului, dar si ei sunt, in primul rand, cetateni si trebuie sa aiba aceleasi drepturi ca si ceilalti cetateni;

exista tendinta, in toate statele Europei, de a moderniza functia publica, in scopul de a creste eficacitatea, eficienta si calitatea serviciilor oferite solicitantilor;

dimensiunea europeana a functiei publice si existenta valorilor comune, solicita o uniformizare a standardelor si respectarea in toate statele a acestor exigente.

De asemenea, in fundamentarea documentului, autorii au luat in calcul si faptul ca, in acest moment, agentii publici din Europa sunt supusi celor doua mari sisteme ale functiei publice: sistemul angajarii, contractual si sistemul carierei, al numirii in functia publica . Cu toate ca alegerea unuia sau altuia dintre sisteme se afla la indemana si decizia fiecarui stat in parte, in ceea ce priveste principiile esentiale ale exercitarii functiei publice, ale bunelor practici trebuie respectate, intrucat ele constituie bazele aceleasi functii publice eficiente si axate pe cetatean . De aceea, Comitetul de Ministri recomanda guvernelor statelor membre sa se inspire, in cadrul legislativ si practica proprie, din principiile de buna practica mentionate in anexa la recomandare, care se refera la:

a)     Cadrul juridic si principiile generale privitoare la Statutul agentilor publici trebuie stabilite numai prin lege sau prin acorduri colective iar punerea in aplicare lasata la latitudinea guvernelor si/sau a altor autoritati competente;

b)     Autoritatile responsabile pentru agentii publici: politicile de gestiune a problemelor agentilor publici trebuie sa ramana in responsabilitatea guvernului; trebuie evitat conflictul de competente intre diferite autoritati pentru ca functia publica sa fie eficace;

c)     Categoriile si nivelurile de agenti publici, acolo unde acestea exista, trebuie sa fie bine definite, corespunzator responsabilitatilor functiilor exercitate;

d)     Conditiile si criteriile de recrutare a functionarilor publici: recrutarea agentilor publici si accesul la functiile publice trebuie efectuate cu respectarea principiului egalitatii de sanse, selectiei bazate pe merit, liberei concurente si eliminarii discriminarilor. In acest sens, pot fi impuse o serie de conditii prealabile pentru accesul la functiile publice, precum si alte criterii generale sau specifice de recrutare. Acolo unde aceste criterii se constituie in exceptii, ele nu trebuie admise decat daca sunt dispuse expres de lege;

In respectul principiilor enuntate, sistemele ori procedurile de recrutare a functionarilor publici trebuie sa fie deschise si transparente, cu reguli precise si clare, care sa permita selectionarea celui mai bun candidat in functie de nevoile specifice ale serviciului si ale organismului respectiv.

Statele trebuie sa asigure protectia juridica a candidatilor la posturile publice, incluzand, insa, confidentialitatea necesara a informatiilor sensibile furnizate in contextul desfasurarii procedurii de selectie si dreptul de recurs pentru candidati impotriva deciziilor autoritatilor competente;

e)     Mutarea agentilor publici: in masura posibilului, mutarea agentilor publici nu trebuie efectuata decat cu consimtamantul acestora, in afara situatiei in care este justificata prin motive de interes general si in interesul unei bune administratii publice. In nici o situatie, mutarea nu trebuie sa reprezinte o sanctiune deghizata. Agentii nemultumiti trebuie sa beneficieze de o cale de atac impotriva eventualelor neregularitati ale unei astfel de masuri;

f)      Promovarile legate de cresterea responsabilitatii agentilor publici, trebuie sa fie bazate exclusiv pe merit;

g)     Drepturile; in principiu, agentii publici trebuie sa se bucure de aceleasi drepturi ca si toti ceilalti cetateni. Totusi, legea sau acordurile colective pot reglementa exercitiul unor drepturi corespunzatoare nivelului obligatiilor publice. Exercitiul drepturilor, in special a drepturilor politice si sindicale, nu trebuie restrans prin lege decat in masura in care limitarile sunt necesare pentru buna exercitare a functiilor publice;

h)     Non-discriminarea: nu sunt indicate discriminarile induse din ratiuni care privesc varsta, un handicap, sexul, starea civila, orientarea sexuala, rasa, culoarea, originea etnica sau nationala, clasa sociala, opiniile politice sau filozofice, convingerile religioase, in ceea ce priveste accesul la posturile publice si promovarea agentilor publici;

i)      Participarea agentilor publici: conducerile organelor administratiei publice trebuie sa incurajeze si sa promoveze participarea sau consultarea personalului in luarea deciziilor privind organizarea, structura si principiile exercitarii functiilor publice;

j)      Protectia sociala: statele trebuie sa asigure agentilor publici o protectie sociala adecvata, incluzand pensiile, in cadrul regimului general de securitate sociala si pensii ori cadrul unui regim specific;

k)     Remunerarea: agentii publici trebuie sa primeasca o remuneratie adecvata, conforma responsabilitatilor si functiilor pe care le asigura. Remunerarea trebuie considerata un mijloc de atingere a obiectivelor organizationale stabilite si ea trebuie sa fie suficienta pentru a se evita coruperea sau angajarea agentilor in activitati incompatibile cu exercitiul functiei publice;

l)      Obligatiile: in respectul drepturilor tuturor cetatenilor, agentii publici au obligatiile inerente exercitarii functiei indeplinite. Acestea cuprind indeosebi respectarea statului de drept, loialitatea fata de institutiile democratice, datoria de retinere, neutralitate, impartialitate, subordonare ierarhica, precum si respect fata de public si responsabilitate.

De asemenea, in scopul de a se asigura de faptul ca agentii publici se consacra plenar functiilor publice si de a se evita conflictele de interese si riscurile de coruptie, agentii publici pot fi supusi unor restrictii referitoare in special ocuparii unui alt loc de munca sau la exercitarea ori participarea la alte activitati;

m)   Raspunderea disciplinara a agentilor publici: agentii publici sunt responsabili de indeplinirea sarcinilor incredintate. Agentul public care incalca obligatiile sale, cu intentie sau prin neglijenta, pot face obiectul cercetarii disciplinare. In acest caz, procedura trebuie sa fie contradictorie iar cel interesat trebuie sa aiba dreptul de a fi asistat. Sanctiunile care se pot aplica trebuie sa fie prevazute de lege. Agentii publici trebuie sa aiba la dispozitie orice cale de atac pentru a contesta dispozitia de sanctionare disciplinara;

n)     Formarea agentilor publici: formarea continua reprezinta un element esential al unei administratii publice eficiente si eficace. Guvernul are datoria de a asigura agentilor publici o formare corespunzatoare in cadrul unei politici adecvate nevoilor sale. Agentii publici trebuie sa aiba dreptul, dar si obligatia, de a urma, fara discriminare, un proces de formare adaptat nevoilor serviciului. In plus, formarea poate constitui una dintre conditiile de promovare;

o)     Incetarea functionarii agentilor publici: incetarea functionarii agentilor publici nu trebuie sa intervina decat in cazurile si pentru motivele prevazute de lege. Pentru a proteja agentii impotriva oricarui abuz de putere, ei trebuie sa beneficieze de o cale de atac jurisdictionala;

p)     Protectia agentilor publici: pentru protejarea agentilor publici si a drepturilor lor in fata angajatorului, legea trebuie sa prevada o cale de recurs in fata unui tribunal sau a unei institutii jurisdictionale independente.

Statul trebuie sa asigure si protectia agentilor publici care, in exercitarea legala a functiilor publice, fac obiectul unei urmariri abuzive sau altor acte ilegale savarsite impotriva lor de terti.

1.3.2. Recomandarea R/2000/10 a Comitetului de Ministri al

Consiliului Europei cu privire la Codurile de conduita pentru agentii publici

Considerand ca agentii publici reprezinta elementele cheie ale unei administratii publice eficiente si ca, din acest punct de vedere, coruptia reprezinta o amenintare puternica la adresa Statului de drept, democratiei, drepturilor omului, echitatii si justitiei sociale, ca ea compromite sau infraneaza dezvoltarea economica si pune in pericol stabilitatea institutiilor democratice si fundamentele morale ale societatii, Comitetul de Ministri al Consiliului Europei a adoptat Recomandarea R/2000/10 .

Demersul Comitetului de Ministri a tinut cont de alte documente anterioare si de recomandarile Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei, de continutul Planului de actiune impotriva coruptiei adoptat de sefii de state si de guverne membre ale Consiliului Europei la summit-ul din 10-11 octombrie 1997 de la Strasbourg si de Rezolutiile 97/24, 98/7 si 99/5 care au stabilit infiintarea "Grupei statelor impotriva coruptiei - GRECO" cu scopul de a imbunatatii capacitatea membrilor sai de a lupta impotriva coruptiei.

Avand convingerea ca sensibilizarea opiniei publice si promovarea unor valori etice constituie mijloace importante pentru prevenirea coruptiei, Comitetul de Ministri recomanda guvernelor Statelor membre sa promoveze, cu respectarea legislatiei nationale si a principiilor care guverneaza administratia publica, adoptarea unor coduri nationale de conduita pentru agentii publici inspirandu-se din Codul model de conduita pentru agentii publici anexat Recomandarii, al carei continut il vom prezenta in cele ce urmeaza:

a) Cu privire la interpretare si aplicare :

Codul de conduita se aplica tuturor agentilor publici. In intelesul dispozitiilor sale, codul se aplica tuturor persoanelor angajate in cadrul unei autoritati publice. Ele pot fi aplicate si tuturor persoanelor angajate de catre o societate privata insarcinata cu o misiune de serviciu public. Dispozitiile codului nu sunt aplicabile reprezentantilor publici alesi, membrilor guvernului si nici personalului autoritatilor care indeplinesc functii judiciare;

Incepand cu data intrarii sale in vigoare, conducerile autoritatilor sau institutiilor publice au datoria de a incunostinta agentii publici cu privire la dispozitiile sale. Dispozitiile codului, incepand cu momentul in care agentii publici au luat la cunostinta despre existenta lor, vor face parte dintre conditiile de munca ce trebuie respectate de acestia. Fiecare agent public este obligat sa ia toate masurile necesare pentru a se conforma dispozitiilor codului;

Finalitatea codului este aceea de a preciza regulile in domeniul integritatii si a conduitei pe care agentii publici trebuie sa le urmareasca, de a-i ajuta sa respecte aceste norme si de a informa populatia despre conduita la care trebuie sa se astepte din partea agentilor publici;

b) Principiile generale :

Agentul public trebuie sa se achite de indatoririle sale, in respectul legii, instructiunilor de munca si normelor deontologice ale functiei publice; El trebuie sa actioneze de o maniera politica neutra si nu are voie sa se opuna si sa contracareze politicile, deciziile sau actiunile legitime ale autoritatilor publice;

Agentul public are datoria de a servi cu loialitate autoritatea nationala, locala sau regionala constituite conform legii. Agentul public trebuie sa fie onest, impartial si eficace, sa-si indeplineasca obligatiile cu intreaga capacitate, cu competenta, echitate si intelegere, tinand cont doar de interesul public si de imprejurarile pertinente ale activitatii. Agentul public trebuie sa demonstreze curtoazie in relatiile cu cetatenii pe care-i deserveste, precum si in relatiile cu superiorii sai, colegii si subordonatii;

In exercitarea functiei si a atributiilor sale, agentul public nu trebuie sa actioneze intr-o maniera arbitrara sau in detrimentul vreunei persoane, grupe de persoane ori entitati, ci trebuie sa tina cont de drepturile, obligatiile si de interesele legitime ale tuturora;

In procesul de luare a deciziei, agentul public trebuie sa actioneze in conformitate cu legea si sa-si foloseasca puterea de apreciere intr-o maniera impartiala, tinand cont numai de circumstantele pertinentei;

Agentul public trebuie sa evite ca interesele sale private sa intre in conflict cu functia publica indeplinita. Este de datoria sa de a evita asemenea conflicte, fie ca sunt reale, potentiale sau susceptibile de a aparea reale. In nici o situatie, agentul public nu are dreptul sa admita obtinerea vreunui avantaj indus de pozitia sa oficiala pentru interesul sau personal;

Agentul public are obligatia de a se comporta intotdeauna intr-o maniera care sa mentina si sa intareasca increderea populatiei in integritatea, impartialitatea si eficacitatea puterilor publice;

Agentul public este responsabil in fata superiorului sau ierarhic, in afara de o dispozitie contrara a legii;

Tinand cont de dreptul la acces la informatiile oficiale (publice), agentul este obligat sa trateze intr-o maniera adecvata, cu toata confidentialitatea necesara, toate informatiile si toate documentele primite in cadrul serviciului sau cu ocazia exercitarii atributiilor de serviciu.

c) Intocmirea rapoartelor :

Agentul public care considera ca i se cere sa actioneze de o maniera ilegala, neregulamentara sau contrara eticii, ori care ar putea fi contrara in orice fel continutului prezentului Cod, are obligatia de a semnala aspectul in conformitate cu prevederile legii;

Agentul public are obligatia de a semnala, conform cu prevederile legale, autoritatilor competente toate incalcarile prezentului Cod de catre alti agenti publici pe care-i cunoaste;

Agentul public care a semnalat, in conformitate cu prevederile legale, una dintre situatiile prevazute anterior si care considera ca raspunsul primit nu este satisfacator, poate informa in scris pe seful competent;

In situatiile in care cazul nu poate fi solutionat intr-o maniera acceptabila pentru agentul respectiv, prin procedurile si caile prevazute in legislatia referitoare la functia publica, agentul trebuie sa indeplineasca dispozitiile legale pe care le-a primit;

Agentul public este obligat sa semnaleze autoritatilor competente toate probele, suspiciunile si presupunerile privind o activitate ilegala sau criminala referitoare la functia publica despre care a luat la cunostinta in cadrul sau cu ocazia exercitarii atributiilor. Cercetarea faptelor raportate incumba autoritatile competente;

Conducerea autoritatii administratiei publice este datoare sa vegheze asupra faptului ca agentul public care a semnalat unul dintre cazurile mentionate anterior pe baza unor supozitii rezonabile si a bunei credinte sa nu sufere nici un prejudiciu.

d) Conflictul de interese : Un conflict de interese se naste in situatia in care un agent public are un interes personal de natura a influenta sau ar parea ca are un interes care ar putea influenta exercitarea impartiala si obiectiva a atributiilor sale oficiale. Interesul personal al agentului public consta in orice avantaj pentru sine sau in favoarea familiei sale, parintilor, prietenilor si persoanelor apropiate, sau a persoanelor ori organizatiilor cu care are sau a avut afaceri publice. El cuprinde deopotriva si orice obligatie de ordin financiar la care agentul public este angajat.

Dat fiind ca agentul singur trebuie sa discearna daca se gaseste intr-o astfel de situatie, el este obligat:

sa fie atent la toate conflictele de interese reale sau potentiale;

sa ia masuri pentru a evita un asemenea conflict;

sa informeze superiorul sau ierarhic despre orice conflict de interese de care ia la cunostinta;

sa se conformeze hotararii finale care-i solicita sa se retraga din situatia in care se gaseste si de a renunta la avantajul care provine din conflict.

In masura si in momentul in care i se cere, agentul public trebuie sa declare daca se afla sau nu intr-un conflict de interese. Orice conflict de interese declarat de un candidat la intrarea in administratia publica trebuie solutionat mai inainte de actul numirii in functia publica.

e) Declaratia de interese:

Agentul public care ocupa un post in care interesele sale personale sau private sunt susceptibile de a fi afectate de atributiile sale oficiale este dator sa declare, conform prevederilor legii, in momentul numirii si apoi la intervale regulate despre toate schimbarile intervenite in natura si intinderea acestor interese.

f) Incompatibilitatea

Agentul public nu trebuie sa recurga la nici o activitate sau tranzactie, nici sa ocupe vreun post sau functie, remunerata sau neremunerata, incompatibila cu normala exercitare a atributiilor publice sau care sa-i aduca prejudicii. In situatia in care nu este clar daca o activitate este compatibila, el trebuie sa solicite parerea superiorului sau. Sub rezerva unor prevederi legale aplicabile, agentul public este tinut sa informeze si sa obtina aprobarea angajatorului sau mai inainte de a exercita vreo alta activitate, remunerata sau neremunerata, sau de a accepta un post sau o functie exterioara functiei publice pe care o indeplineste.

Agentul public trebuie sa se conformeze obligatiei legale de a declara afilierea sau apartenenta la una dintre organizatiile susceptibile sa afecteze functia pe care o indeplineste sau buna exercitare a atributiilor de agent public.

g) Activitatea politica si publica

Sub rezerva respectarii drepturilor fundamentale si constitutionale, agentul public este obligat sa vegheze ca participarea sa la o activitate politica sau implicarea in dezbateri publice sau politice sa nu afecteze increderea publicului sau a angajatorului in capacitatea sa de a se achita de misiune cu impartialitate si loialitate.

In exercitarea atributiilor sale, agentul public nu are dreptul sa foloseasca propria pozitie pentru atingerea unor scopuri politice partizane.

Agentul public are obligatia de a se conforma tuturor restrictiilor impuse, in conformitate cu prevederile legii, in ceea ce priveste exercitarea unei activitati politice, in virtutea pozitiei sau a naturii atributiilor pe care le desfasoara.

h) Protectia vietii private a agentului public :

Vor fi luate toate masurile necesare pentru a se asigura ca viata privata agentului public este respectata in mod corespunzator; drept urmare, declaratiile prevazute in cuprinsul prezentului Cod trebuie sa ramana confidentiale, cu exceptia unor dispozitii contrare ale legii.

i) Cadourile :

Agentul public nu trebuie nici sa solicite si nici sa accepte cadouri, favoruri, invitatii sau orice alt avantaj destinat lui, familiei sale, parintilor sau prietenelor apropiati, ori persoanelor sau organizatiilor cu care acesta a avut sau are relatii de afaceri sau politice, care pot influenta ori care par ca ar influenta impartialitatea cu care el isi exercita atributiile functiei, ori pot constitui sau par sa constituie o recompensa in raport cu atributiile sale; aceasta nu include ospitalitatea traditionala si nici atentiile pentru copiii minori.

In situatiile in care agentul public nu poate aprecia daca poate accepta sau nu oferta de ospitalitate, el trebuie sa solicite parerea superiorului sau ierarhic.

j) Atitudinea fata de ofertele de avantaje nedatorate

Daca agentul public se vede in fata unei propuneri de avantaje induse, este obligat sa ia urmatoarele masuri, in scopul asigurarii protectiei sale:

sa refuze avantajul nedatorat; nu este necesara acceptarea cu scopul de a servi ca proba, ulterior;

sa treaca la identificarea persoanei care-l ofera;

sa evite contactele prelungite sau repetate, cu exceptia cazului in care cunoasterea motivului ofertei poate fi utila ulterior;

in situatia in care cadoul nu poate fi nici refuzat nici returnat expeditorului, el trebuie pastrat si manipulat cu maxima precautie;

sa redacteze in cel mai scurt timp un raspuns cu privire la aceasta tentativa, de preferinta intr-un registru oficial;

sa semnaleze deindata aceasta tentativa superiorului sau ierarhic sau direct autoritatii competente in domeniul aplicarii legii;

sa continue sa lucreze normal, in special asupra afacerii in legatura cu care a primit avantajul nedatorat.

k) Vulnerabilitate la influenta altuia:

Agentul public nu are voie sa se lase plasat ori sa para ca este plasat intr-o situatie care l-ar obliga sa returneze o favoare unei persoane sau unei entitati, indiferent cine sau care ar fi aceasta. De asemenea, conduita sa, atat in serviciu cat si in viata privata, nu trebuie sa lase ocazia manifestarii vreunei vulnerabilitati la influentele altuia.

l) Abuzarea de pozitia oficiala :

Agentul public nu trebuie sa obtina avantaje legate de calitatea de agent public, cu exceptia cazurilor in care este autorizat oficial. Agentul public nu are dreptul de a incerca sa influenteze in scopuri private vreo persoana sau entitate, incluzandu-i si pe ceilalti agenti publici, folosindu-se de pozitia sa oficiala ori propunandu-le avantaje personale acestora.

m) Informatiile detinute de autoritatile publice :

In virtutea cadrului general din dreptul national in materia accesului la informatiile detinute de catre autoritatile publice, agentul public nu are dreptul de a transmite asemenea informatii decat cu respectarea stricta a regulilor si exigentelor stabilite de autoritatea sau institutia publica in care este angajat.

Agentul public este obligat sa ia masurile corespunzatoare pentru a garanta securitatea si confidentialitatea informatiilor de care este raspunzator sau despre care a luat la cunostinta.

Agentul public nu are voie sa incerce sa aiba acces la informatiile care nu ii sunt destinate. El nu trebuie sa uzeze in mod neadecvat cu informatiile pe care ar putea sa le obtina cu ocazia exercitarii atributiile de serviciu.

De asemenea, agentul public nu are dreptul sa retina informatiile oficiale care pot sau trebuie sa fie aduse la cunostinta populatiei, nici sa difuzeze informatiile despre care are motive rezonabile sa creada ca sunt inexacte sau mincinoase.

n) Resursele publice si oficiale:

In exercitarea atributiilor de serviciu si a puterii discretionare conferite de lege, agentul public este obligat sa vegheze ca, de o parte, personalul si, pe de alta parte, bunurile, instalatiile, serviciile si resursele financiare care-i sunt incredintate, sa fie utilizate in scop util, eficace si economic. Acestea nu vor fi utilizate in scopuri personale, cu exceptia situatiilor autorizate prin lege.

o) Verificarea integritatii:

Agentul public cu atributii in domeniul recrutarii, promovarii sau numirii personalului, este dator sa vegheze ca verificarile necesare asupra integritatii candidatului sa fie efectuate in conformitate cu legea.

Daca, in urma acestor verificari, nu este sigur asupra manierei de a proceda, el este dator sa solicite sfatul colegilor.

p) Responsabilitatea superiorilor ierarhici :

Agentul public insarcinat cu controlul sau conducerea altor agenti publici este dator sa actioneze conform cu politicile si obiectivele autoritatii publice de care depinde. El va trebui sa raspunda de actele sau omisiunile personalului sau contrare acestor politici sau obiective daca nu a luat toate masurile si nu a depus toate diferentele normale, care revin unei persoane aflate in pozitia sa pentru a preveni sau impiedica aceste acte sau omisiuni.

Agentul public insarcinat sa controleze sau sa conduca alti agenti publici este dator sa ia masurile necesare pentru a impiedica personalul sau sa se preteze la acte de coruptie legate de locul de munca. Aceste masuri pot fi: atragerea atentiei si aplicarea prevederilor legale sau a regulamentelor, asigurarea unei informari adecvate impotriva coruptiei, retinerea dificultatilor financiare sau de alt gen care le intampina personalul sau si oferirea, gratie conduitei personale, exemplului de integritate.

r) Incetarea functiei publice :

Agentul public nu are dreptul de a trage vreun folos din hotararea de a inceta functia publica pentru a obtine o posibilitate de angajare in afara functiei publice.

Agentul public nu trebuie sa accepte ca perspectiva ocuparii unui alt loc de munca sa creeze un conflict de interese real, potential sau susceptibil de a opera astfel. El este obligat sa semnaleze imediat superiorului sau ierarhic toate ofertele de angajare concrete susceptibile de a crea un astfel de conflict. El trebuie, de asemenea, sa semnaleze superiorului acceptarea oricarei oferte de angajare.

In conformitate cu prevederile legale, pe timpul unei perioade necesare, vechiul agent public nu trebuie sa intervina, pentru a obtine un avantaj, la o persoana sau entitate cu care a avut legaturi anterioare in numele functiei publice detinute sau a consiliat-o pe timpul exercitarii functiei publice.

Vechiul agent public nu are dreptul sa utilizeze sau sa divulge informatiile confidentiale obtinute de el in calitatea sa de agent public, cu exceptia cazurilor in care a obtinut aprobarea de a o face, conform prevederilor legale.

Agentul public are obligatia sa se conformeze tuturor regulilor stabilite in conformitate cu legea care i se aplica acestuia in ceea ce priveste acceptarea angajamentelor pentru care el a incetat functia publica.

s) Relatiile cu fostii agenti publici:

Agentul public nu are dreptul sa acorde un tratament preferential nici acces privilegiat in sediul autoritatii sau institutiei publice pentru fostii agenti publici.

t) Respectarea codului si sanctiunile :

Codul este publicat sub autoritatea ministrului sau sefului institutiei publice. Agentul public este tinut de a se conforma codului si obligat, pe cale de consecinta, sa ia la cunostinta despre dispozitiile sale si despre orice modificare a acestuia. In situatia in care nu este sigur asupra modului de a proceda, el trebuie sa solicite parerea unei persoane competente.

Sub rezerva unor dispozitii contrare, dispozitiile codului fac parte din contractul de munca al agentului public. Incalcarea lor poate atrage sanctiuni disciplinare.

Agentul public care negociaza conditiile de munca dintre alti agenti publici trebuie sa includa o dispozitie care sa precizeze ca normele prezentului Cod trebuie respectate si ca ele fac parte dintre aceste conditii.

Revine agentului public insarcinat cu controlul sau conducerea altor agenti publici de a supraveghea ca acestia din urma sa respecte prezentul Cod si de a lua sau a propune masurile disciplinare corespunzatoare pentru a sanctiona orice incalcare a dispozitiilor sale.

Conducerea autoritatii sau institutiei publice va lua masuri de republicare, la intervale regulate, a dispozitiilor Codului.

Dincolo de faptul ca ambele Recomandari ale Comitetului de Ministri al Consiliului Europei au caracter facultativ si reprezinta schite ale unor eventuale reglementari nationale, care vor trebui sa fie conforme cu propria legislatie nationala, constatam maxima rigurozitate a initiatorilor in a selecta, aseza intr-o ordine logica, defini si explica, acolo unde este necesar, toate situatiile, ipostazele, comportamentele, drepturile si mai ales obligatiile, interdictiile, conflictele de interese, motivele de incompatibilitate in care s-ar putea afla persoana care indeplineste o functie publica in spatiul european constituit din teritoriile celor 43 de state care au aderat la Consiliul Europei.

Studiul unor variante anterioare proiectului ne arta ca au fost retinute in formula finala din anexele la Recomandarile R/2000/6 si R/2000/10 doar elementele esentiale care pot contura un comportament adecvat persoanelor care ocupa functiile publice de autoritate in cadrul autoritatilor si/sau institutiilor din administratia publica de alte entitati care indeplinesc atributii de serviciu public.

Se cuvine sa mai observam maniera tehnica de redactare si formulare a prevederilor in textul proiectelor analizate, incercarea reusita de a sintetiza si de a prezenta concis drepturile si mai ales obligatiile (restrangeri, interdictii, incompatibilitati) agentilor publici, intr-o formula care nu lasa loc interpretarilor si usureaza eventualele proceduri de cercetare si sanctionare a uneia sau alteia dintre incalcarile dispozitiilor acestora.

Nu am apelat la dezvoltarea analizei fiecarui articol in parte, intrucat, pe parcursul urmatoarei sectiuni vom incerca sa facem o paralela intre textele prezentate si Codul deontologic al functionarului public din Romania.

2. Codul de conduita al functionarilor publici

2.1. Comentarii cu privire la obiectivele si scopurile adoptarii

Codului de conduita a functionarilor publici

Am afirmat anterior ca, prin adoptarea si intrarea in vigoare a Codului de conduita a functionarilor publici, au fost puse bazele unui cadru normativ si institutional pentru morala si etica functiei publice si a functionarilor publici din tara noastra. Cu toate scaparile si limitele sale, Codul de conduita a functionarilor publici, sanctioneaza unele dintre normele esentiale de comportare pe care sunt tinute sa le respecte persoanele numite in functii publice de autoritate. Acest act normativ se constituie in prima incercare reusita de institutionalizare a principalelor reguli de comportament, de moralitate, echitate si etica din administratia publica.

In opinia autorilor, Codul insereaza, in cuprinsul Capitolului II, in mod detaliat, drepturile si indatoririle functionarilor publici in exercitarea functiilor publice, printre care se regaseste si interdictia de a solicita ori accepta cadouri, servicii, favoruri, invitatii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, parintilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relatii de afaceri sau de natura politica care le-ar putea influenta impartialitate in exercitarea functiilor publice detinute ori pot constitui o recompensa in raport cu aceste functii.

Codul prevede, ca element al garantiei respectarii normelor prevazute in cuprinsul sau, ca incalcarea dispozitiilor sale de catre functionarul public poate atrage raspunderea disciplinara, in situatiile in care prin faptele culpabile se creeaza prejudicii persoanelor fizice sau juridice.

In acest sens, s-a stabilit ca atributiile de conducere si de control ale aplicarii prevederilor Codului sa revina Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, care poate fi sesizata cu privire la o incalcare sau alta. Revine, evident, in conformitate cu reglementarea oferita de Statutul functionarilor publici, comisiilor de disciplina sarcina de a examina si cerceta asemenea fapte si de a propune masurile administrative, indeosebi de ordin disciplinar, care se cuvin.

In cuprinsul Capitolului I sunt precizate domeniul de aplicare si principiile generale. Astfel, se arata ca, actul normativ reglementeaza normele de conduita a functionarilor publici si ca acestea sunt obligatorii pentru functionarul public precum si pentru persoanele care ocupa temporar o functie publica din cadrul autoritatii sau institutiei publice .

Obiectivele noii reglementari sunt cuprinse in cuprinsul articolului 2, precizandu-se ca ea urmareste sa asigure cresterea calitatii serviciului public, buna administrare in realizarea interesului public, precum si eliminarea birocratiei si a faptelor de coruptie, prin:

a)     reglementarea normelor de conduita profesionala necesare realizarii unor raporturi sociale si profesionale corespunzatoare crearii si mentinerii la nivel inalt a prestigiului institutiei, a functiei publice si al functionarilor publici;

b)     informarea publicului cu privire la conduita profesionala la care este indreptatit sa se astepte din partea functionarilor publici in exercitarea functiilor publice;

c)     crearea unui climat de incredere si respect reciproc intre cetatenii si functionarii publici, pe de o parte, si intre cetateni si autoritatile publice, pe de alta parte.

In referire la principiile generale care trebuie sa guverneze conduita profesionala a functionarului public, acestea apar formulate in articolul 3, astfel:

a)     suprematia Constitutiei si a legii, principiu conform caruia functionarii publici au indatorirea de a respecta Constitutia si legile tarii;

b)     prioritate interesului public, principiu conform caruia in exercitarea functiei publice functionarii publici au indatorirea de a considera interesul public mai presus decat interesul personal;

c)     asigurarea egalitatii de tratament a cetatenilor in fata autoritatilor si institutiilor publice, principiu conform caruia functionarii publici au indatorirea de a aplica acelasi regim juridic in situatii identice sau similare;

d)     profesionalismul, principiu conform caruia functionarii publici au obligatia de a indeplini atributiile de serviciu cu responsabilitate, competenta, eficienta, corectitudine si constiinciozitate;

e)     impartialitatea si independenta, principiu conform caruia functionarii publici sunt obligati sa aiba o atitudine obiectiva, neutra fata de orice interes politic, economic, religios sau de alta natura, in exercitarea functiei publice;

f)      integritatea morala, principiu conform caruia functionarilor publici le este interzis sa solicite sau sa accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru altii, vreun avantaj ori beneficiu in considerarea functiei publice pe care o detin sau sa abuzeze in vreun fel de aceasta functie;

g)     libertatea gandirii si a exprimarii, principiu conform caruia functionarii publici pot sa-si exprime si sa-si fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept si a bunelor moravuri;

h)     cinstea si corectitudinea, principiu conform caruia in exercitarea functiei publice si in indeplinirea atributiilor de serviciu functionarii publici trebuie sa fie de buna-credinta;

i)      deschiderea si transparenta, principiu conform caruia activitatile desfasurate de functionarii publici in exercitarea functiei lor sunt publice si pot fi supuse monitorizarii cetatenilor.

Legiuitorul a tinut sa redefineasca termenii utilizati spre mai buna intelegere a textului, desi continutul acestora nu modifica definitiile anterioare din legislatia referitoare la functia publica si functionarii publici, conflictul de interese s.a., astfel:

a)     functionar public - persoana numita intr-o functie publica in conditiile Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici;

b)     functie publica - ansamblul atributiilor si responsabilitatilor stabilite de autoritatea sau institutia publica, in temeiul legii, in scopul realizarii competentelor sale;

c)     interes public - acel interes care implica garantarea si respectarea de catre institutiile si autoritatile publice a drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale cetatenilor, recunoscute de Constitutie, legislatia interna si tratatele internationale la care Romania este parte;

d)     interes personal - orice avantaj material sau de alta natura, urmarit ori obtinut, in mod direct sau indirect, pentru sine ori pentru altii, de catre functionarii publici prin folosirea reputatiei, influentei, facilitatilor, relatiilor, informatiilor la care au acces, ca urmare a exercitarii functiei publice;

e)     conflict de interese - acea situatie sau imprejurare in care interesul personal, direct ori indirect, al functionarului public contravine interesului public, astfel incat afecteaza sau ar putea afecta independenta si impartialitatea sa in luarea deciziilor ori indeplinirea la timp si cu obiectivitate a indatoririlor care ii revin in exercitarea functiei publice detinute;

f)      informatie de interes public - orice informatie care priveste activitatile sau care rezulta din activitatile unei autoritati publice ori institutii publice, indiferent de suportul ei;

g)     informatie cu privire la date personale - orice informatie privind o persoana identificata sau identificabila.

In legatura cu modalitatea in care legiuitorul roman a ales sa formuleze obiectivele reglementarii, domeniile de aplicare si principiile generale, constatam anumite diferente comparativ cu modelul oferit prin Recomandarea R.2000/10 a Comitetului de Ministri al Consiliului Europei. Reglementarea oferita de Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici este mai zgarcita in enuntarea notiunilor si scopurilor urmarite decat cea oferita de recomandarea precizata. Aceasta din urma invoca, printre altele, argumentele esentiale care pot conferi greutate si solemnitate unui asemenea act: importanta administratiei publice si rolul esential in dezvoltarea democratica a statelor; rolul cheie al functionarilor din administratia publica; importanta stabilirii cu claritate si exactitate a drepturilor si mai ales a obligatiilor specifice pentru toti functionarii publici; necesitatea asigurarii conditiilor materiale si juridice corespunzatoare pentru indeplinirea sarcinilor; necesitatea ca normele Codului sa fie aplicate tuturor functionarilor publici si chiar persoanelor angajate de entitatile private insarcinate sa desfasoare atributii de serviciu public; specificarea faptului ca normele Codului fac parte dintre conditiile obligatorii impuse de administratie pe timpul indeplinirii unei functii publice; atragerea atentiei functionarilor publici ca ei insisi sunt obligati sa ia toate masurile necesare pentru a se conforma dispozitiilor Codului; precizarea responsabilitatilor ce revin conducerilor autoritatilor sau institutiilor publice si functionarilor publici cu drept de conducere, coordonare sau control a altor functionari publici de a-i ajuta sa respecte normele si sa previna orice incalcare a lor.

O comparatie sumara a denumirilor normelor care sunt reglementate de Codul roman de conduita cu cele utilizate in Recomandarea R.2000/6 a Comitetului de Ministri al Consiliului Europei ne arata ca au fost ignorate sau excluse norme cum sunt cele care se refera la: obligatia de a se achita de indatoririle ce revin functionarilor publici (articolul 4); cerinta de a fi onest, impartial si eficient si de a actiona cu competenta, echitate si intelegere netinand cont decat de interesul public (articolul 5); obligatia de a tine cont de drepturile, obligatiile si de interesele legitime ale cetatenilor (articolul 6); responsabilitatea functionarului public in fata sefului sau ierarhic (articolul 10); obligatia de a face raport (articolul 12); conduita in situatiile de conflicte de interese (articolul 13); interesele exterioare incompatibile (articolul 15); protectia vietii private a functionarilor public (articolul 17); reactia fata de oferirea de avantaje nedatorate (articolul 19); vulnerabilitatea la influenta altuia (articolul 20); verificarea integritatii (articolul 24); responsabilitatea superiorilor ierarhici (articolul 25); incetarea functiei publice (articolul 26); relatiile cu fostii functionari publici (articolul 27).

Sub aspectul formei de redactare, observam ca legiuitorul roman a uzat, si de aceasta data, de inserarea unor principii in textul articolelor care definesc normele de conduita, ale caror formulari sunt imprecise, greu de inteles, interpretat si/sau de aplicat, comparativ cu autorii Recomandarii R.2000/10. Spre exemplu, atunci cand se opreste asupra "Libertatii opiniilor" se specifica: "In indeplinirea atributiilor de serviciu, functionarul public are obligatia de a respecta demnitatea functiei publice detinute, coreland libertatea dialogului cu promovarea intereselor autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitate" sau "In activitatea lor, functionarii publici au obligatia de a nu se lasa influentati de considerente personale sau de popularitate"

Criticabila este si lipsa de precizari din cadrul dispozitiilor generale sau a dispozitiilor finale cu privire la eventualitatea completarii sau corelarii dispozitiilor Codului cu alte dispozitii legale care contin indatoriri de serviciu ale functionarilor publici sau care institutionalizeaza conflictele de interes si regimul incompatibilitatilor cum sunt Statutul functionarilor publici Capitolul V "Drepturi si indatoriri" sau Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, Titlul IV "Conflictul de interese si regimul incompatibilitatilor in exercitarea demnitatilor publice si functiilor publice".

Codul deontologic nu dispune nici cu privire la conexiunile ce ar trebui facute in domeniul constatarii abaterilor si al aplicarii sanctiunilor cu prevederile generale din Statutul functionarilor publici. Oare nerespectarea tuturor normelor din Codul de conduita reprezinta abateri ? Ar trebui ele adaugate faptelor prevazute in articolul 65 alineat 2, si in acest caz Statutul functionarilor publici ar trebui republicat ? A renuntat oare legiuitorul la intentia de a stabili prin lege chiar acele fapte pe care le considera abateri ce pot fi sanctionate disciplinar ? Atunci cand se refera la raspunderea functionarilor publici, Codul deontologic stipuleaza ca "incalcarea dispozitiilor sale atrage raspunderea disciplinara "in conditiile legii", comisiile de disciplina au competenta . . "in conditiile legii", sau ca functionarii publici raspund "potrivit legii" in cazurile in care . ".

2.2. Prezentarea principalelor norme de conduita profesionala functionarilor publici in Codul de Conduita a Functionarilor Publici

Capitolul II al Codului de conduita insereaza in cuprinsul a doar 14 articole ceea ce legiuitorul a considerat ca reprezinta normele generale de conduita ale functionarilor publici, astfel: asigurarea unui serviciu public de calitate (articolul 5); loialitatea fata de Constitutie (articolul 6), loialitatea fata de autoritatile si institutiile publice (articolul 7); libertatea opiniilor (articolul 8); activitatea publica (articolul 9); activitatea politica (articolul 10); folosirea imaginii (articolul 11); cadrul relatiilor (articolul 12); conduita si relatiile internationale (articolul 13); interdictia privind acceptarea cadourilor, serviciilor si avantajelor (articolul 14); participarea la procesul de luare a deciziilor (articolul 15); obiectivitate in evaluare (articolul 16); folosirea prerogativelor de putere publica (articolul 17); utilizarea resurselor publice (articolul 18); si limitarea participarii la achizitii, concesionari sau inchirieri (articolul 19).

In cele ce urmeaza vom aborda, cu succinte observatii si considerente, modul de reglementare a normelor de conduita profesionala specifice functionarilor publici, astfel:

Codul ridica la rang de principiu asigurarea unui serviciu public de calitate , stabilind obligatia functionarilor publici de a participa activ la luarea deciziilor si la transpunerea lor in practica, pentru realizarea atributiilor institutiilor publice. In exercitarea functiei publice, functionarii publici au obligatia de a avea un comportament profesionist, precum si de a asigura, in conditiile legii, transparenta administrativa, pentru a castiga si mentine increderea publicului in integritatea, impartialitatea si eficacitatea autoritatilor si institutiilor publice;

In articolul care reglementeaza loialitatea fata de Constitutie si fata de legile tarii , este prevazuta si obligatia functionarilor publici de a se conforma dispozitiilor legale privind restrangerea unor drepturi, datorata naturii functiilor publice detinute.

Functionarii publici au obligatia de a apara in mod loial prestigiul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, precum si de a se abtine de la orice act fata de care poate produce prejudicii imaginii ori intereselor legale ale acesteia.

In completarea obligatiilor care le revin functionarilor din Statutul functiei publice, Codul de conduita prevede ca acestora le este interzis:

a)     sa exprime in public aprecieri neconforme cu realitatea in legatura cu activitatea autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara, cu politicile si strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual;

b)     sa faca aprecieri neautorizate in legatura cu litigiile aflate in curs de solutionare si in care autoritatea sau institutia publica in care isi desfasoara activitatea are calitatea de parte;

c)     sa dezvaluie informatii care nu au caracter public, in alte conditii decat cele prevazute de lege;

d)     sa dezvaluie informatiile la care au acces in exercitarea functiei publice, daca aceasta dezvaluire este de natura sa atraga avantaje necuvenite ori sa prejudicieze imaginea sau drepturile institutiei sau ale unor functionari publici, precum si ale persoanelor fizice sau juridice;

e)     sa acorde asistenta si consultanta persoanelor fizice sau juridice in vederea promovarii de actiuni juridice sau de alta natura impotriva statului ori autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea.

Aceste obligatii subzista si dupa incetarea raportului de serviciu, pentru o perioada de 2 ani, daca dispozitiile din legi speciale nu prevad alte termene. Dezvaluirea informatiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care contin asemenea informatii, la solicitarea reprezentantilor unei alte autoritati sau institutii publice, este permisa numai cu acordul conducatorului autoritatii sau institutiei publice in care functionarul public respectiv isi desfasoara activitatea.

Prevederile Codului de conduita nu pot fi interpretate ca o derogare de la obligatia legala a functionarilor publici de a furniza informatii de interes public celor interesati, in conditiile legii.

Codul mai cuprinde prevederi cu privire la libertatea opiniilor , mentinand obligatia functionarului ca, in indeplinirea atributiilor de serviciu, sa respecte demnitatea functiei publice detinute, coreland libertatea dialogului cu promovarea intereselor autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;

Conform legii, activitatea publica , respectiv relatiile cu mijloacele de informare in masa se asigura de catre functionarii publici desemnati in acest sens de conducatorul autoritatii sau institutiei publice. Functionarii publici desemnati sa participe la activitati sau dezbateri publice, in calitate oficiala, trebuie sa respecte limitele mandatului de reprezentare incredintat de conducatorul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea. In cazul in care nu sunt desemnati in acest sens, functionarii publici pot participa la activitati sau dezbateri publice, avand obligatia de a face cunoscut faptul ca opinia exprimata nu reprezinta punctul de vedere oficial al autoritatii sau institutiei publice in cadrul careia isi desfasoara activitatea.

Cu privire la activitatea politica a functionarilor publici, Codul prevede ca acestora le este interzis :

a)     sa participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice;

b)     sa furnizeze sprijin logistic candidatilor la functii de demnitate publica;

c)     sa colaboreze, in afara relatiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donatii sau sponsorizari partidelor politice;

d)     sa afiseze, in cadrul autoritatilor sau institutiilor publice, insemne sau obiecte inscriptionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidatilor acestora.

Cu privire la folosirea imaginii proprii , in considerarea functiei publice detinute, functionarilor publici le este interzis sa permita utilizarea numelui sau imaginii proprii in actiuni publicitare pentru promovarea unei activitati comerciale, precum si in scopuri electorale.

Cadrul relatiilor in exercitarea functiei publice este reglementat de articolul 12. Astfel, functionarii publici au obligatia de a nu aduce atingere onoarei, reputatiei si demnitatii persoanelor din cadrul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, precum si persoanelor cu care intra in legatura in exercitarea functiei publice, prin:

a)  intrebuintarea unor expresii jicnitoare;

b)  dezvaluirea unor aspecte ale vietii private;

c)  formularea unor sesizari sau plangeri calomnioase.

Functionarii publici trebuie sa adopte o atitudine impartiala si justificata pentru rezolvarea clara si eficienta a problemelor cetatenilor. Functionarii publici au obligatia sa respecte principiul egalitatii cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice, prin:

a)  promovarea unor solutii similare sau identice raportate la aceeasi categorie de situatii de fapt;

b)  eliminarea oricarei forme de discriminare bazate pe aspecte privind nationalitatea, convingerile religioase si politice, starea materiala, sanatatea, varsta, sexul sau alte aspecte.

Conduita in cadrul relatiilor internationale este prevazuta in cuprinsul articolului 13, astfel: functionarii publici care reprezinta autoritatea sau institutia publica in cadrul unor organizatii internationale, institutii de invatamant, conferinte, seminarii si alte activitati cu caracter international au obligatia sa promoveze o imagine favorabila tarii si autoritatii sau institutiei publice pe care o reprezinta. In relatiile cu reprezentantii altor state, functionarilor publici le este interzis sa exprime opinii personale privind aspecte nationale sau dispute internationale. In deplasarile externe, functionarii publici sunt obligati sa aiba o conduita corespunzatoare regulilor de protocol si le este interzisa incalcarea legilor si obiceiurilor tarii gazda.

Cu privire la interdictia privind acceptarea cadourilor, serviciilor si avantajelor , Codul de conduita stabileste expres ca le este interzis functionarilor publici sa accepte cadouri, servicii si avantaje. Functionarii publici nu trebuie sa solicite sau sa accepte cadouri, servicii, favoruri, invitatii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, parintilor, prietenilor sau persoanelor cu care au avut relatii de afaceri sau de natura politica, care le pot influenta impartialitatea in exercitarea functiilor publice detinute sau pot constitui o recompensa in raport cu aceste functii.

In procesul de luare a deciziilor , functionarii publici au obligatia sa actioneze conform prevederilor legale si sa-si exercite capacitatea de apreciere in mod fundamentat si impartial. Functionarilor publici le este interzis sa promita luarea unei decizii de catre autoritatea sau institutia publica, de catre alti functionari publici, precum si indeplinirea atributiilor in mod privilegiat.

Codul prevede ca, in exercitarea atributiilor specifice functiilor publice de conducere functionarii trebuie sa dea dovada de obiectivitate . Functionarii publici de conducere au obligatia sa examineze si sa aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competentei profesionale pentru personalul din subordine, atunci cand propun sau aproba avansari, promovari, transferuri, numiri sau eliberari din functii, ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzand orice forma de favoritism ori discriminare. Se interzice functionarilor publici de conducere sa favorizeze sau sa defavorizeze accesul sau promovarea in functia publica pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate etc.

Folosirea prerogativelor de putere publica :Este interzisa folosirea de catre functionarii publici a prerogativelor functiei publice detinute, in alte scopuri decat cele prevazute de lege. Prin activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori actiuni de control, functionarilor publici le este interzisa urmarirea obtinerii de foloase sau avantaje in interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane.

Functionarilor publici le este interzis sa foloseasca pozitia oficiala pe care o detin sau relatiile pe care le-au stabilit in exercitarea functiei publice, pentru a influenta anchetele interne ori externe sau pentru a determina luare unei asemenea masuri.

Functionarilor publici le este interzis sa impuna altor functionari publici sa se inscrie in organizatii sau asociatii, indiferent de natura acestora, sau sa le sugereze acest lucru, promitandu-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale.

Utilizarea resurselor publice : Functionarii publici sunt obligati sa asigure ocrotirea proprietatii publice si private a statului si a unitatilor administrativ-teritoriale, sa evite producerea oricarui prejudiciu, actionand in orice situatie sau un bun proprietar. Functionarii publici au obligatia sa foloseasca timpul de lucru, precum si bunurile apartinand autoritatii sau institutiei publice, numai pentru desfasurarea activitatilor aferente functiei publice detinute. Functionarii publici trebuie sa propuna si sa asigure, potrivit atributiilor care le revin, folosirea utila si eficienta a banilor publici, in conformitate cu prevederile legale. Functionarilor publici care desfasoara activitati publicistice in interes personal sau activitati didactice, le este interzis sa foloseasca timpul de lucru sau logistica autoritatii sau institutiei publice pentru realizarea acestora.

Limitarea participarii la achizitii, concesionari sau inchirieri : Orice functionar public poate achizitiona un bun aflat in proprietatea privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, supus vanzarii in conditiile legii, cu exceptia urmatoarelor cazuri:

a)  cand a luat la cunostinta, in cursul sau ca urmare a indeplinirii atributiilor de serviciu, despre valoarea sau calitatea bunurilor care urmeaza sa fie vandute;

b)  cand a participat, in exercitarea atributiilor de serviciu, la organizarea vanzarii bunului respectiv;

c)  cand poate influenta operatiunile de vanzare sau cand a obtinut informatii la care persoanele interesate de cumpararea bunului nu au avut acces.

2.3. Coordonarea si controlul aplicarii normelor de conduita profesionala

Transformand regulile de conduita si morala in veritabile norme juridice, Codul de conduita stabileste care sunt modalitatile de control si coordonare a modului de respectare a acestor norme. Intregul Capitol III al legii cuprinde reglementari in acest sens, cu referire expresa la rolul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici in acest demers.

Astfel, Agentia Nationala a Functionarilor Publici coordoneaza si controleaza aplicarea normelor prevazute de prezentul Cod de conduita, exercitand urmatoarele atributii:

a)     urmareste aplicarea si respectarea, in cadrul autoritatilor si institutiilor publice, a prevederilor Codului de conduita;

b)     primeste petitii si sesizari privind incalcarea prevederilor prezentului Cod de conduita;

c)     formuleaza recomandari de solutionare a cazurilor cu care a fost sesizata;

d)     elaboreaza studii si cercetari privind respectarea prevederilor prezentului Cod de conduita;

e)     colaboreaza cu organizatiile neguvernamentale care au ca scop promovarea si aplicarea intereselor legitime ale cetatenilor in relatia cu functionarii publici.

Prin activitatea sa, Agentia Nationala a Functionarilor Publici nu poate influenta derularea procedurii de lucru a comisiilor de disciplina din cadrul autoritatilor si institutiilor.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici poate fi sesizata de orice persoana cu privire la:

a)     incalcarea prevederilor prezentului Cod de conduita de catre un functionar public;

b)     constrangerea sau amenintarea exercitata asupra unui functionat public, pentru a-l determina sa incalce dispozitii legale in vigoare sau sa le aplice necorespunzator.

Sesizarea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici nu exclude sesizarea comisiei de disciplina competente potrivit legii. Functionarii publici nu pot fi sanctionati sau prejudiciati in nici un fel pentru sesizarea cu buna-credinta a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici sau a comisiei de disciplina competente, in conditiile legii.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici va verifica actele si faptele pentru care a fost sesizata, cu respectarea confidentialitatii privind identitatea persoanei care a facut sesizarea. Sesizarile inaintate Agentiei Nationale a Functionarilor Publici vor fi centralizate intr-o baza de date necesara pentru:

a)     identificarea cauzelor care determina incalcarea normelor de conduita profesionala;

b)     identificarea modalitatilor de prevenire a incalcarii normelor de conduita profesionala;

c)     adoptarea masurilor privind reducerea si eliminarea cazurilor de nerespectare a prevederilor legale.

Rezultatele activitatii de cercetare se consemneaza intr-un raport, pe baza caruia Agentia Nationala a Functionarilor Publici va formula o recomandare catre autoritatea sau institutia publica respectiva cu privire la modul de solutionare a situatiei cu care a fost sesizata.

Recomandarea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici va fi comunicata:

a)     functionarului public sau persoanei care a formulat sesizarea;

b)     functionarul public care face obiectul sesizarii;

c)     conducatorului autoritatii sau institutiei publice in care functionarul public care face obiectul sesizarii isi desfasoara activitatea.

In termen de 30 de zile lucratoare de la data solutionarii, autoritatile si institutiile publice au obligatia de a comunica Agentiei Nationale a Functionarilor Publici modul de solutionare a masurilor prevazute in recomandare. In cazul in care, in situatia sesizata sunt implicati conducatorul autoritatii sau institutiei publice ori adjunctii acestuia, recomandarea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici va fi transmisa si structurii ierarhic superioare institutiei sau autoritatii publice sau, dupa caz, primului-ministru.

Raportul anual cu privire la managementul functiei publice si al functionarilor publici, care se intocmeste de Agentia Nationala a Functionarilor Publici si se prezinta Guvernului, trebuie sa cuprinda si urmatoarele date:

a)     numarul si obiectul sesizarilor privind cazurile de incalcare a normelor de conduita profesionala;

b)     categoriile si numarul de functionari publici care au incalcat normele de conduita morala si profesionala;

c)     cauzele si consecintele nerespectarii prevederilor Codului de conduita;

d)     evidentierea cazurilor in care functionarilor publici li s-a cerut sa actioneze sub presiunea factorului politic;

e)     recomandarile propuse;

f)      autoritatile sau institutiile publice care nu au respectat recomandarile.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici poate sa prezinte in raportul anual, in mod detaliat, unele cazuri care prezinta un interes deosebit pentru opinia publica.

Pentru a nu fi lipsit de finalitate, Codul de conduita contine, incepand cu articolul 24 "Raspunderea", sanctiuni pentru nerespectarea prevederilor sale. Se stabileste expres ca incalcarea dispozitiilor Codului de conduita atrage raspunderea disciplinara a functionarilor publici, in conditiile legii. Comisiile de disciplina au competenta de a cerceta incalcarea prevederilor Codului de conduita si de a propune aplicarea sanctiunilor disciplinare.

In cazurile in care faptele savarsite intrunesc elementele constitutive ale unor infractiuni, vor fi sesizate organele de urmarire penala competente, in conditiile legii. Functionarii publici raspund potrivit legii si in cazurile in care, prin faptele savarsite cu incalcarea normelor de conduita profesionala creeaza prejudicii persoanelor fizice sau juridice.