Conditiile de valabilitate ale actelor administrative

CONDITIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actul administrativ, categorie juridica a deciziei administrative, urmeaza sa indeplineasca o serie de conditii pentru a fi valabil. Conditiile reprezinta acel ansamblu de trasaturi care trebuie sa asigure producerea integrala a efectelor urmarite prin adoptarea actului.

Conditiile generale ale actelor administrative sunt: fundamentarea stiintifica, legalitatea, oportunitatea, unitatea si simplitatea formei.

Fundamentarea stiintifica presupune existenta unor criterii stiintifice care sa stea la baza pregatirii si adoptarii actului administrativ. Orice act administrativ, dar mai cu seama cele cu caracter normativ trebuie sa se bazeze pe studii de fundamentare social-economica, politica si juridica, pe metode moderne de analiza si luarea deciziei, precum si pe procedee de tehnica legislativa adecvate.

Legalitatea este acea conditie conform careia actul administrativ trebuie adoptat numai in baza unui drept de decizie si numai de catre organele sau persoanele investite cu putere legala de decizie, in temeiul si pentru executarea legii.

Oportunitatea sau actualitatea, presupune adoptarea si executarea actului in timp util si la conditiile date, precum si abrogarea lui atunci cand, ca o consecinta a evolutiei relatiilor sociale, actul juridic a incetat practic sa mai fie util.

Unitatea actului administrativ impune concordanta cu actele anterioare aflate in vigoare, dar si lipsa contradictiilor dintre dispozitiile sale.

Simplitatea formei presupune sub aspect extern, adoptarea actului fara formalitati procedurale deosebite care ar ingreuna in mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern, redactarea actului intr-o forma logica si intr-un stil concis, clar si precis, care sa excluda orice echivoc.

Actul administrativ trebuie sa indeplineasca si anumite conditii speciale de valabilitate:

a. – actul sa fie emis de catre organul sau persoana competenta si in limitele competentei legale;

b. – actul sa fie emis cu respectarea formelor procedurale legale specifice;

c. – continutul actului sa fie conform normelor legale;

d.– actul sa corespunda scopului urmarit de lege[1].

Din enumerarea acestor conditii se poate observa ca primele doua sunt conditii externe sau formale celelalte reprezentand conditii de fond, interne, ale actului administrativ.

Emiterea actului de catre persoana sau organul cu competenta decizionala este o prima conditie. Competenta reprezinta ansamblul activitatilor cu si fara semnificatie juridica savarsite de un subiect de drept in vederea realizarii atributiilor sale.

Competenta presupune dreptul si obligatia de a savarsi actiuni de informare, de comportare, de verificare si de decizie, motiv pentru care ea nu este o notiune sinonima cu cea de capacitate juridica, ultima presupunand intotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice. Competenta decizionala este acea competenta care permite si confera unui organ dreptul de a hotari sau de a dispune prin acte de decizie in ceea ce priveste rezolvarea unei anumite situatii[2].

Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor functionari de decizie, desi initierea sau formularea, executarea si controlul deciziei pot sa apartina si unor factori nedecizionali, cum sunt organele consultative. La nivelul conducerii organului administrativ se adopta un mare volum de decizii, dintre care unele vizeaza activitatea de ansamblu a autoritatii sau institutiei administrative, altele raporturile cu tertii, iar celelalte se refera la activitatea curenta.

In unele situatii dreptul la decizie apartine in exclusivitate numai functionarului sau organului desemnat de lege, caz in care competenta decizionala are un caracter exclusiv. Alteori, dreptul de decizie este incredintat in mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun in mod obisnuit de o competenta proprie intr-un anumit domeniu. Aceste incredintari deosebite ale legii imbraca forma repartizarii de atributii, a inlocuirii sau suplinirii, a delegarii de atributii si a incredintarilor cu caracter special.

Organele cu competenta exclusiva exercita un drept propriu de decizie, iar organele lor ierarhic superioare nu li se pot substitui in atributii avand doar posibilitatea de indrumare obligatorie a activitatii organelor subordonate si dreptul de anulare a actelor necorespunzatoare ale acestora din urma[3].

In doctrina se afirma ca alaturi de organele cu competenta exclusiva pot functiona si organe cu competenta ajutatoare sau auxiliara constituite in cadrul sau pe langa unele organe de stat si avand caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.)[4].

Comparativ cu organele ajutatoare, autoritatile cu competenta exclusiva dispun de autonomie decizionala sau de independenta operativa, exercitand atributii in nume propriu, neputand fi substituite de catre alte organe, chiar ierarhic superioare.

In stabilirea exacta a competentelor decizionale in cadrul organului, un loc important il ocupa regulamentele interne de organizare si functionare care precizeaza sfera de probleme in legatura cu care functionarii publici pot primi si emite dispozitii obligatorii.

In cazul functionarilor administrativi a caror investitura legala a fost in competenta, atipica, chiar viciata, numiti functionari de fapt, actele lor sunt, in principiu, acte fara valoare juridica.

In situatia actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sanctionare etc., nu se pot produce efecte juridice valabile, deoarece autorul lor nu dispune de competenta legala de emitere, iar vointa sa este lipsita de semnificatia juridica pe care legea o acorda vointei celor aflati in deplina legalitate. In schimb, in cazul unor operatiuni tehnico-materiale cum sunt cele de constatare in materia actelor de stare civila, a autentificarii si, in general in materia actelor constatatoare – unde iregularitatea investirii este irelevanta pentru tertii participanti in raport juridic, acestia neputand cunoaste lipsa conditiilor legale in exercitarea competentei de catre functionar-respectivele acte vor trebui considerate ca operatiuni valabile. Valabilitatea actelor constatatoare este determinata de rolul functionarului a carei activitate se reduce la o simpla operatiune de constatare si de inregistrare a vointei partilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, in baza principiului aparentei de drept aceste acte sunt valabile cu conditia ca intocmirea lor sa se fi facut cu respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor sa fi fost in drept a le obtine.

Unul din elementele esentiale ale procesului decional este stabilirea nivelului ierarhic la care se adopta decizii, adica determinarea organului sau a persoanei care exercita dreptul de decizie. Unul din argumentele de baza ale adeptilor sistemului decizional excesiv de centralizat este acela ca lucratorii organelor administrative ierarhic inferioare avand, in general, un nivel de scolarizare mai scazut decat cei din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de decizie spre nivelele centrale. Insa superioritatea pregatirii profesionale, de la un anumit nivel nu implica si superioritatea rezolvarii problemei deoarece trecerea formala a dreptului de decizie in competenta organului superior nu impune, de la sine si transmiterea rezolvarii cazului catre persoana cea mai competenta sub aspect profesional.

In procesul dezvoltarii autonomiei locale administrative asistam la trecerea treptata a dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizarii administrative, ceea ce implica o crestere a gradului de coordonare a activitatii acestor din urma autoritati, in scopul asigurarii unei concordante depline intre activitatea locala sau de nivel inferior ierarhic, cu principiile politicii generale ale statului.

Daca in sistemul conducerii centralizate sfera principala de activitate a organelor centrale este stricta indrumare a celor aflate in subordine, in sistemul descentralizarii si a autonomiei locale rolul organelor centrale consta in coordonarea activitatii autoritatilor locale si acordarea asistentei de specialitate.

Legata de institutia deciziei este delegarea dreptului de decizie. Una din caracteristicile de baza ale competentei (alaturi de caracterul legal, obligatoriu si temporal) este si caracterul propriu sau personal al acesteia in sensul ca ea apartine numai subiectului prevazut de lege. In mod exceptional, unele atributii, inclusiv dreptul de decizie, se pot incredinta – pe calea repartizarii, a inlocuirii sau suplinirii si a delegarii – unor organe sau persoane care in mod obisnuit nu dispun de astfel de competente.

Prima ipoteza este aceea a repartizarii de atributii, situatie in care se stabileste ca anumite atributii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate in intervalul dintre sedinte, in mod temporar sau permanent, de catre unii din membrii care il compun sau de catre forme operative de conducere. Scopul repartizarii este asigurarea cresterii operativitatii in activitatea organului colegial, care, de regula, nu poate desfasura in permanenta o activitate in plen.

O a doua ipoteza este inlocuirea sau suplinirea unui functionar de catre altul, atunci cand cel in cauza este impiedicat sa-si exercite atributiile sale. Inlocuirea se face de drept sau printr-un act juridic. Astfel, prefectul este inlocuit in lipsa de catre subprefect[5]. De asemenea, primul-ministru al Romaniei, propune Presedintelui ministrul care urmeaza a exercita functia al carui titular este, pe intreaga perioada cat lipseste sau primul ministru este in imposibilitate de a-si exercita atributiile, Presedintele va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar.

O alta forma de incredintare a competentei este competenta delegata. Ea constituie incredintarea unor atributii care revin in mod obisnuit unui functionar si caruia legea ii permite sa si le incredinteze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de celelalte cazuri, la delegare opereaza transmiterea catre o singura persoana a unei parti din atributii si nu a tuturor ca in ipoteza inlocuirii sau a suplinirii.

Instituirea delegarii trebuie sa tina seama de mai multe elemente precum: - scopul, obiectul, forma, modul si conditiile de delegare.

De asemenea, exercitarea delegarii incredintate presupune respectarea unor conditii recomandate de stiinta administratiei: a) respectarea sferei de atributii delegate, in sensul neinterventiei functionarului ierarhic superior; b) persoana care si-a delegat atributiile are obligatia sa mentina delegarea in limitele noilor competente; c) controlul asupra activitatii delegate.

In fine, incetarea delegarii se efectueaza dupa aceeasi procedura prin care ea a fost instituita.

O alta conditie speciala de valabilitate este conformitatea actului administrativ cu forma prevazuta de lege. Regula este ca manifestarea de vointa din actele juridice nu este necesara a fi exprimata in forme exprese pentru a produce efecte juridice. In dreptul administrativ, se impun insa anumite reguli, sa fie respectate anumite forme.

Uneori emiterea actului se pate face fara obligatia respectarii unei proceduri prestabilite, alteori aceasta procedura se reduce la un minim de conditii, ca de pilda conditia formei scrise, insa in unele cazuri ea poate consta dintr-un complex intreg de formalitati.

Procedura administrativa este foarte diferita si ea consta din forme simple sau forme complexe. Cea mai simpla forma exterioara a actelor administrative este forma scrisa. Aceasta forma este obligatorie in cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor jurisdictionale, de sanctionare sau pentru care legea cere forma scrisa.

O alta conditie este conformitatea actelor administrative cu continutul legii. Problema conformitatii deciziilor administrative cu continutul legii vizeaza conformitatea acestora cu elementele normei juridice continute in lege si anume ipoteza, dispozitia si sanctiunea.

In fine, o conditie speciala importanta este conformitatea actului administrativ cu scopul legii. Scopul este rezultatul pe care vrea sa il atinga reglementarea legala. Scopul actului normativ sau individual contrar legii, atrage nulitatea actului administrativ, iar daca existenta unui scop ilegal apare si ca o incalcare a legii, se va aplica sanctiunea corespunzatoare gradului de pericol social al faptei.