CONSIDERATII GENERALE PRIVIND FUNCTIA PUBLICA SI FUNCTIONARUL COMUNITAR

1. Functia publica la nivel comunitar

Sub aspect conceptual, functia publica la nivel comunitar reprezinta o notiune complexa care cuprinde: administrarea Comunitatilor europene, statutul agentilor comunitari si aspecte privitoare la atributiile acestora.

Avand in vedere caracteristicile Comunitatilor europene, care intrunesc atat elemente specifice organizatiilor internationale, cat si elemente proprii statelor membre ale Comunitatilor, functia publica comunitara are o structura originala, reunind trasaturile celor 2 entitati. Astfel, din perspectiva nationala a statelor membre, aceasta functie se inspira din realitatile franceze si belgiene cu privire la aspecte ce tin de organizare si functionare, dar se regasesc si trasaturi specifice altor sisteme nationale de drept. Acestora li se adauga unele trasaturi cu influenta internationala, date de organi­zatiile internationale, cu precadere cele regionale.

Functia publica la nivel comunitar este deseori criticata pe mo­tive ce tin de birocratie si tehnocratie, prin conceptul numit eurocratie. Aceste aspecte pornesc de la faptul ca functionarii comunitari detin un rol important in cadrul institutiilor comunitare. In prezent, acestia numara peste 36.500 - cifra ce este considerata rezonabila in comparatie cu administratiile marilor metropole ale lumii. Din acest total, cea mai mare parte a functionarilor isi desfa­soara activitatea in cadrul Comisiei europene - peste 21.500, urmand in ordine descrescatoare Parlamentul european, Consiliul de ministri, Curtea de conturi, Curtea de justitie si Tribunalul de prima instanta.

2. Definirea conceptului de functionar public comunitar si clasificarea functionarilor comunitari

Definirea notiunii de functionar al Comunitatii o regasim in articolul l din Statut, potrivit caruia "este functionar al Comunitatilor, in sensul prezentului statut, orice persoana care a fost numita in conditiile prevazute de acest statut, intr-o functie permanenta dintr-una din institutiile Comunitatii, printr-un act scris al autoritatii investite cu puterea de numire de aceasta institutie' Prin aceasta definitie, se realizeaza distinctia dintre functionarii comunitari, pe de o parte, si alte categorii de agenti, pe de alta parte, eventual angajati in regim contractual.

Statutul functionarilor Comunitatilor europene (art. 5) inscrie norma de principiu, potrivit careia, functiile care sunt reglementate prin acest Statut sunt clasificate, din punctul de vedere al naturii si al nivelului functiilor carora le corespund, in patru categorii desem­nate in ordine ierarhica descrescatoare, de la literele A, B, C si D.

Astfel, functionarii, la nivel comunitar, sunt cuprinsi in 4 trepte (niveluri)[1] profesionale:

nivelul A cuprinde opt grade, care, la randul lor, sunt grupate in functii (functiile de directie, de conceptie si de studiu) care, in
general, sunt desfasurate pe doua gradatii.

Persoanele care doresc sa acceada la aceste functii trebuie sa aiba o pregatire universitara si/sau o experienta profesionala de nivel echivalent. Functionarii din aceasta categorie au ca misiune elaborarea politicilor, pregatirea proiectelor actelor juridice si a raporturilor, precum si aplicarea legislatiei comunitare.

Din functiile de directie din aceasta categorie fac parte: directo­rii generali (Al), directorii (A2) si sefii de divizie (A3).

nivelul B cuprinde cinci grade, care sunt regrupate in functii desfasurate pe gradatii. Acestea corespund functiilor de aplicare si
incadrare care necesita cunostinte de nivel de invatamant secundar sau experienta profesionala de nivel echivalent'.

Persoanele din aceasta categorie au ca atributii primirea si analizarea informatiilor necesare fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea si a face sa fie respectata legisla­tia comunitara.

nivelul C cuprinde tot cinci grade, regrupate in functii care se desfasoara, la randul lor, pe doua gradatii.

In aceasta categorie se regasesc functiile de executie pentru care sunt necesare cunostinte de nivel mediu sau o experienta profesionala de nivel echivalent.

Functionarii din aceasta categorie sunt cei care indeplinesc misiuni de secretariat si arhiva.

nivelul D cuprinde numai patru grade, regrupate in functii desfasurate pe doua gradatii. Acestei categorii ii corespund functiile manuale sau de serviciu pentru care sunt necesare cunostinte de nivel de invatamant primar, eventual completate cu cunostinte tehnice.

Functionarii sunt recrutati printr-un act unilateral al autoritatii competente si se supun dreptului comunitar in exclusivitate[2]. Competenta de numire a unui functionar international nu poate rezulta decat dintr-un document international, care, prevazand exis­tenta functionarului, stabileste si autoritatea care va trebui sa-1 numeasca sau, respectiv, aleaga.

Actul de numire va trebui sa mentioneze, potrivit articolului 3 din Statut, si data de la care numirea produce efecte. Aceasta data nu poate fi, in nici un caz anterioara celei a intrarii in functie a persoanei numite. Reglementarea situatiei juridice a functionarilor printr-un statut determina concluzia ca ei sunt supusi unei situatii legale si regle­mentare, ceea ce inseamna ca sunt supusi in mod integral dreptului comunitar cuprins in statut.

Printr-un regulament al Consiliului, s-a stabilit ca situatia lor juridica poate fi modificata in mod unilateral. Autoritatea care va exercita "puterea de numire' urmeaza sa fie desemnata de catre fiecare organism al Comunitatii. Ca regula, presedintele fiecarei institutii reprezinta, pentru institutia respectiva autoritatea investita cu puterea de numire.

Articolul l din Statut aliniatul (2) asimileaza si Comitetul Econo­mic si Social, Comitetul Regiunilor si Mediatorul Uniunii, aplicandu-le prevederile Statutului, cu exceptia situatiilor in care exista dispozitii contrare.

Aceste organisme urmeaza sa-si stabileasca, prin regulamentul lor interior, autoritatea care va fi investita cu "puterea de numire'.

Statutul actual al functionarilor publici europeni a inlocuit statutul functionarilor precum si regimul aplicabil altor agenti ai Comunitatii Economice Europene si ai Comunitatii Economice ai Energiei Atomice, edictat de Consiliu in baza articolelor 212 C.E.E. si 186 C.E.E.A. (J. O. C. E. din 14-6. 1962), care continea prevederi derogatorii fata de Statutul personalului C.E.C.A. din 28. 01. 1956.[3]

Faptul ca cele trei Comunitati nu s-au constituit in acelasi timp[4] a determinat astfel, intr-o prima faza, o juxtapunere a trei corpuri de agenti supusi unor regimuri juridice diferite.

Astfel, C.E.C.A. a cunoscut, pana la data de l iulie 1956 cand a fost adoptat un statut al functionarilor publici din cadrul acestui organism, o perioada in care functionarii erau recrutati pe baza de contract de drept public[5].

Acelasi sistem a fost folosit si de C.E.E. si EURATOM in perioada statutara (1958-1962).[6] Fuziunea Comunitatilor avea sa antreneze insa si unificarea, in egala masura, a statutului ca si a regimului de privilegii si imunitati.

Prin articolul 24 din Tratatul de fuziune din 8 aprilie 1965 a fost impusa obligativitatea 'stabilirii unui regulament al personalului unic si comun tuturor institutiilor comunitare '. Aceasta unificare s-a realizat, prin Regulamentul C.E.E., C.E.C.A., C.E.E.A, nr. 259 / 68 din 29 februarie 1968, publicat in J.O.C.E. nr. L 56 din 4.03.1968 care a fost modificat de mai multe ori, pana in prezent.

Acest regulament supus mai multor modificari, impreuna cu alte texte, este reunit intr-un document intern al Comunitatilor intitulat 'STATUT', care are ca subtitlu 'Regulamente si reglementari aplicabile functionarilor si altor agenti ai Comunitatilor Europene'.

Notiunea de 'statut' are semnificatia ca 'indica natura insasi a situatiei functionarului. Dar ea mai presupune, si un sens restrans, prin care se desemneaza textele in care sunt grupate principalele dispozitii aplicabile la toti functionarii sau ansamblului functionarilor dintr-un sector sau compartiment.'[8]

Adoptarea unui statut a influentat regimul general al functiei publice comunitare, deoarece, cum se sustine in mod intemeiat despre statutul functionarilor nationali, si asertiunea este valabila si in ceea ce-i priveste pe cei comunitari, 'statutul general este un cadru global, in interiorul caruia se integreaza corpuri sau cadre de functionari'.[9]

Exista insa, in afara acestui statut unic[10], si unele reglementari speciale, care privesc numai functionarii din compartimentele stiintifice si tehnice.

Acest Statut este format din patru parti:

- o prima parte este consacrata Statutului functionarilor comunitari si are un numar de unsprezece anexe.

- o a doua parte este consacrata regimului aplicabil altor categorii de agenti europeni ;

- a treia parte cuprinde alte reglementari aplicabile functio­narilor si agentilor Comunitatilor Europene;

- o ultima parte care cuprinde reglementari luate de comun acord de institutiile Comunitatilor Europene si aplicabile atat functionarilor cat si altor agenti comunitari.

Acest sistem 'este asemanator functiei publice franceze sau germane in care veritabilii functionari sunt titulari ai posturilor lor si au vocatie la cariera'.[11]

In sistemul francez se sustine ca pentru definirea functiei publice este necesara relevarea a doua elemente caracteristice: permanenta functiei si integrarea ei intr-o ierarhie administrativa[12].

3. Locul si rolul functionarilor in viata comunitatii

In literatura occidentala contemporana, mai ales in cea comuni­tara, se pun, in legatura cu functionarii publici europeni, doua probleme: mai intai, care este locul si rolul lor in viata Comunitatii? In corelatie cu primul aspect, in ce mod se implica ei in realizarea politicii europene? Pentru ca problemele puse in discutie se afla intr-o vadita dependenta, doua variante de raspuns se pot lua in consideratie.

O prima varianta de raspuns ar fi in a le recunoaste functionarilor comunitari doar un rol executiv, ei neavand decat calitatea de realizatori efectivi ai deciziilor care au fost trasate de catre autoritatile politice comunitare.

O a doua varianta de raspuns ar viza recunoasterea unui rol efectiv in a influenta politica Uniunii. Din aceasta perspectiva, functionarul european nu se limiteaza doar sa execute deciziile, el se implica efectiv si in elaborarea acestora.[13]

Calea de urmat nu este deloc simpla. Dificultatea gasirii celei mai bune solutii rezulta, printre altele, din faptul ca Uniunea Europeana este constituita dintr-un conglomerat de state, fiecare cu traditii diferite in ceea ce priveste functia publica. Acest traditii influenteaza in mod firesc diferite experiente comunitare, fara a determina insa transformarea functiei europene intr-una de tip francez, german sau englez, de exemplu.

Astfel 'traditia europeana, reproduce traditia necesara pentru situatia internationala, dar este franata prin ezitarile relative la metodele de urmat si duce la rezultate complexe'.

4. Regimul juridic al functionarilor comunitari

Functionarii comunitari sunt supusi urmatoarelor categorii de reglementari:

- reglementari avand caracter general, ce contin dispozitii aplicabile exclusiv functionarilor;

reglementari specifice anumitor categorii de functionari comu­nitari, si anume: cadrele stiintifice si tehnice si functionarii care apartin unor tari terte;

alte reglementari care privesc functionarii comunitari (in afara de cele cu caracter general);

reglementari aplicabile agentilor Comunitatilor europene;

reglementari ce privesc atat functionarii, cat si agentii comu­nitari si care sunt cuprinse in diferite acte ce emana de la Consiliu sau de la Comisie;

reglementari ce sunt luate de comun acord de institutiile Comunitatilor europene si aplicabile atat functionarilor, cat si agentilor Comunitatilor.

Avand in vedere faptul ca in cadrul capitolelor dedicate institu­tiilor comunitare au fost facute o serie de precizari cu privire la regimul juridic al membrilor institutiilor si organelor comunitare, in continuare, vom prezenta, pe scurt , regimul juridic specific pentru doua categorii de personal al institutiilor comunitare: functionarii comunitari - cadre stiintifice si tehnice si functionarii comunitari afectati intr-o tara terta.