CONSOLIDAREA INSTITUTIILOR REGIONALE - O NECESITATE

CONSOLIDAREA INSTITUTIILOR REGIONALE - O NECESITATE

1. Actuala constructie regionala

Odata cu intocmirea si implementarea unei politici de dezvoltare regionala in Romania si incepand cu conturarea regiunilor de dezvoltare, institutiile necesare coordonarii acestei politici pe plan regional au fost create.

Principalul rol al acestora, pe langa gandirea si implementarea unei strategii de dezvoltare regionala a devenit gestionarea fondurilor europene nerambursabile. Uniunea Europeana acorda deci o importanta deosebita acestor institutii.

Romania este prin urmare impartita, incepand cu elaborarea "Cartei Verzi a Dezvoltarii Regionale" (1997) in 8 regiuni de dezvoltare formate prin incheierea unor acorduri de asociere intre 4 - 6 judete. Printre criteriile importante de care s-a tinut cont in momentul conturarii lor au fost vecinatatea geografica si existenta unor disparitati economice si sociale intre judete care ar urma sa fie rezolvate prin implementarea unei politici regionale. La nivelul fiecarei regiuni exista doua institutii - agentia de dezvoltare regionala (autoritate executiva) si consiliul de dezvoltare regionala (autoritate deliberativa).

Exista o politica regionala a Romaniei distincta de politica de gestionare a fondurilor externe nerambursabile insa avand multe puncte comune cu aceasta. Majoritatea fondurilor externe nerambursabile administrate de MDP sunt gestionate la nivel regional de agentii. Exista un fond de dezvoltare regionala a fiecarei regiuni precum si un fond national de dezvoltare regionala care includ pe langa fondurile europene nerambursabile resurse financiare din bugetul public national si din bugetele locale precum si fonduri din surse private. Aceste instrumente financiare sunt construite pentru a sprijini principalul obiectiv al politicii de dezvoltare regionala in Romania prevazut in legea privind dezvoltarea regionala: "diminuarea dezechilibrelor regionale existente, prin stimularea dezvoltarii echilibrate, prin recuperarea accelerata a intarzierilor in dezvoltarea zonelor defavorizate ca urmare a unor conditii istorice, geografice, economice, sociale, politice, si preintampinarea producerii de noi dezechilibre".

La recomandarile institutiilor europene Guvernul si-a modificat treptat politica de orientare a fondurilor pe regiuni. Initial sistemul facea ca asistenta sa mearga in mod egal catre regiuni insa nu se respecta unul principiile de baza al dezvoltarii regionale si anume concentrarea fondurilor catre zonele cu cele mai mari probleme. Ulterior s-a incurajat o competitie intre regiuni insa din nou fondurile mergea spre zonele cele mai dezvoltate. In prezent s-au conturat 11 arii industriale prioritare catre care se indreapta atat fondurile europene cat si cele guvernamentale.

Modul de constituire si functionare a autoritatilor regionale precum si modul in care comunica sunt deosebit de importante pentru autoritatile publice in efortul lor de a accesa fonduri europene nerambursabile deoarece fondurile PHARE pentru care autoritatile publice judetene sunt eligibile de exemplu, sunt gestionate la nivel regional de Agentiile de Dezvoltare Regionala. In plus, consiliul de dezvoltare regionala, compus din reprezentanti ai administratiei publice judetene si locale, decide selectia proiectelor depuse de autoritatile publice judetene si locale.

2 Puncte critice cu privire la statutul institutiilor regionale

Statutul legal precum si modul de constituire sunt aprig contestate de toate partile implicate, constituind un motiv important al lipsei de eficienta in diferite aspecte. Agentiile de dezvoltare regionala sunt ONG-uri de utilitate publica.

Organizarea lor institutionala tinde mai mult catre o structura a administratiei, functionarii publici fiind totusi remunerati diferit fata de ceilalti dar avand impuse standarde de performanta diferite. Agentiile de Dezvoltare Regionala se afla practic intre doua tendinte contradictorii. Pe de o parte institutiile publice cu care este obligata sa colaboreze nu o privesc cu seriozitatea necesara, iar Ministerul Dezvoltarii si Prognozei (institutia centrala care coordoneaza fondurile regionale) manifesta tendinte clare de centralizare considerand ca activitatea ar fi mai eficienta daca aceste institutii vor deveni institutii descentralizate ale ministerului. Pe de alta parte Agentiile de Dezvoltare Regionala depun eforturi pentru a obtine independenta de care au nevoie pentru a gestiona fondurile in mod eficient, dincolo de constrangerile birocratice ale unei veritabile institutii publice. Nu exista un indiciu referitor la care din aceste doua tendinte va preleva, insa diferitele modele de organizare din Uniunea Europeana demonstreaza ca eficienta acestor institutii este data de gradul mare de autonomie sau chiar de independenta de care dispun.

Celalalt organism regional, consiliul de dezvoltare regionala, are de asemenea un statut contestat datorita faptului ca permite o imixtiune accentuata a influentelor politice in distribuirea fondurilor europene nerambursabile catre judete. Desi exista un comitet independent de evaluare (format din experti independenti), deciziile importante, cele referitoare la finantarea investitiilor de amploare din cadrul judetelor sunt rezultatul negocierii sau impunerii autoritatilor publice judetene care compun consiliul. In cazul proiectelor mici in schimb (de incurajare a IMM-urilor, agroturism, etc.), desi in mod legal consiliul este cel care decide selectia proiectelor pe plan regional, el nu are decat un vot formal, decizia agentiilor fiind cea finala. Acest lucru este incurajat de Delegatie dorind sa se puna mai mare accent pe obiectivitate in aceste situatii.

Oricare ar fi rezultatul dezbaterilor pe tema statutului acestor institutii, este evident faptul ca actuala lor constructie interioara este tranzitorie. Deciziile ce se vor lua in acest sens trebuie sa contribuie pe de o parte la eficientizarea activitatii lor, iar pe de alta parte la intarirea rolului de reprezentare a intereselor regionale depasind momentul orientarii spre cele nationale (ADR) sau locale (CDR).

3. Comunicarea institutiilor regionale cu celelalte institutii implicate

Agentiile si consiliile de dezvoltare regionala reprezinta, chiar daca nu din punct de vedere juridic inca, nivelul intermediar de administrare intre autoritatile publice locale si cele centrale. Rolul lor in comunicare este deci cu atat mai important cu cat ar putea reprezenta liantul dintre aceste doua paliere.

Pentru autoritatile administratiei publice judetene rolul agentiilor se transpune nu numai in selectarea si monitorizarea proiectelor dar si in oferirea de consultanta in scrierea acestora. Situatiile difera de la un caz la altul, unele agentii fiind mai putin implicate, altele mai mult, iar unele orientandu-si activitatea de consultanta numai catre anumite judete. Cert este ca e dificil de apreciat comunicarea intre agentii si autoritatile publice judetene datorita faptului ca primele sunt finantate, in majoritatea cazurilor integral, de catre ultimele. Acest lucru face ca agentiile sa se declare multumite de comunicare fara rezerve iar autoritatile judetene sa isi exagereze nemultumirile in acest sens, considerand ca nu se face destul in raport cu fondurile alocate.

Situatia este cu totul alta cand ne referim la comunicarea intre agentiile de dezvoltare regionala si institutiile centrale relevante. Datorita gravitatii problemelor existente, cazurile a doua dintre acestea (Ministerul Dezvoltarii si Prognozei si Delegatia Comisiei Europene la Bucuresti) vor fi prezentate mai pe larg in capitolul urmator. Problemele de comunicare au fost recunoscute de ambele parti si efectul lor este vizibil in activitatea zilnica a acestor institutii. Se reflecta in decalajul mare dintre momentul selectarii proiectelor si alocarea propriu-zisa a fondurilor, in intarzierea cu care se da curs solicitarilor facute de agentii precum si in lipsa de coordonare a strategiilor de finantare dintre acestea dincolo de simpla includere a planurilor de dezvoltare regionala in Planul National de Dezvoltare. O privire atenta in acest ultim caz scoate in evidenta diferentele majore existente intre directiile de dezvoltare propuse in cadrul planurilor si obiectivele programelor de finantare lansate.

4. Activitatea de selectie si monitorizare desfasurata de institutiile regionale

Studiul prezent nu isi propune sa faca o detaliere a acestor activitati si nici o apreciere generala asupra eficientei cu care sunt indeplinite ci doar sa prezinte perspectiva autoritatilor judetene si regionale asupra modului in care decurg lucrurile din aceste puncte de vedere in problema accesarii si gestionarii fondurilor europene nerambursabile de catre autoritatile publice judetene.

Activitatea de selectia a proiectelor de catre consiliul de dezvoltare regionala este fara indoiala marcata de influentele politice dar si de interesele locale ale judetelor reprezentate. Intre judete se fac cel mult intelegeri si aliante tacite si nu se promoveaza proiectele de importanta nationala sau regionala. Desi exista criterii obiective de eligibilitate, aprecierea actorilor chestionati este ca acestea nu se aplica in totalitate. Mai mult, deciziile nu au la baza o analiza detaliata fiind pusa sub discutie de multe ori calitatea studiilor de fezabilitate si prefezabilitate, intocmite superficial din cauza lipsei fondurilor necesare. De asemenea activitatea de selectie este contestata si din punctul de vedere al slabei publicitati realizate ofertelor si precum si al modului in care sunt duse pana la capat licitatiile.

In acelasi context al selectiei proiectelor, o dilema cu care forurile regionale se confrunta fiind cel mai aproape de beneficiari, este daca sa se finanteze nevoia sau calitatea proiectelor. Principiile dezvoltarii regionale prevad ca fondurile sa mearga spre regiunile, zonele cel mai putin dezvoltate din punct de vedere economic si social. Insa acestea din urma au o capacitate slaba in intocmirea proiectelor datorita unei dotari logistice precare, slabei pregatiri a resurselor umane precum si lipsei fondurilor pentru studiile de fezabilitate si prefezabilitate si astfel fondurile merg tot spre acele comunitati care, datorita avantajelor economice si de resurse umane pe care le detin, intrunesc conditiile necesare selectiei.

Raspunsul nu este simplu pentru ca gestionarea fondurilor implica o responsabilitate foarte mare, o proasta gestionare facand ca acestea sa nu isi atinga scopul. In acelasi timp nu trebuie pierdut din vedere faptul ca accentuarea decalajelor nu poate duce decat la disfunctionalitati greu de rezolvat ce conduc in cele din urma la conflict.

Principalele metode prin care se realizeaza monitorizarea proiectelor aflate in desfasurare sunt: raportarea periodica, intalniri cu coordonatorii de proiecte si deplasari la locul realizarii investitiilor pentru a evalua rezultatele partiale. Intre aceste metode insa raportarea ocupa peste 70%, in conditiile in care eficienta ei este net scazuta in comparatie cu celelalte. In schimb celelalte metode, desi cu un grad ridicat de eficienta, necesita costuri mari atat materiale dar mai ales umane. O solutie vehiculata in acest sens este cea a subcontractarii componentei de monitorizare unor firme specializate asa cum deja se practica in Uniunea Europeana.

5. Necesitatea intaririi rolului institutiilor regionale

Reprezentarea intereselor regionale este un fapt care se impune in conditiile de teritoriu si de populatie ale Romaniei. Institutiile regionale ar trebui sa se constituie in vocea care nu numai sa reprezinte interesele locale in fata autoritatilor centrale, judetele avand o putere mult prea dispersata din acest punct de vedere, dar si autoritatea care reuneste judetele si le ajuta sa coopereze local in probleme care le depasesc granitele (ex: infrastructura, mediu).

Realitatea si perceptia celorlalte institutii implicate indica faptul ca institutiile regionale nu au inca o baza solida in sensul in care nu reusesc in mod practic sa isi indeplineasca misiunile stabilite prin lege. Cel mai important, nu formeaza o voce unita a judetelor reprezentate, impactul proiectelor finantate fiind mai degraba local decat regional.

Doua aspecte sunt determinante in intarirea rolului acestor institutii. Primul dintre ele este legat de lipsa unei vizibilitati a autoritatilor regionale in fata opiniei publice. Desi presa a inceput sa prezinte subiecte in acest sens tot mai des, cetatenii nu sunt realmente informati de existenta institutiilor regionale, cu atat mai putin de rolul lor. Putini au cunostinta de asemenea de existenta regiunilor de dezvoltare. Barometrele de opinie realizate in ultimul timp nu iau in calcul ultimele evolutii legate de acest subiect. Promovarea lor este deci indispensabila pentru intarirea rolului pe plan regional.

Cel de-al doilea aspect care ar contribui in mod esential nu numai la intarirea rolului institutiilor regionale dar si la reformarea lor ar fi infiintarea regiunilor administrative. Pe langa efectele asupra incurajarii parteneriatului interjudetean si formarea spiritului regional, regiunile administrative ar oferi posibilitate unei reale reprezentari a intereselor locale. Daca de exemplu o regiune ar avea posibilitatea si ar dori sa-si construiasca un drum ce ar genera dezvoltare economica pentru regiune, ar putea sa o faca fara sa mai astepte aprobarea Bucurestiului. Actuala distributie a fondurilor ISPA pentru transporturi indica o concentrare in jurul Bucurestiului fiind omise total Ardealul si Moldova cel putin in prima faza .Cele doua aspecte sunt strans legate intre ele, caci fara o informare adecvata si corecta a opiniei publice nu se poate regandi constructia administrativa a Romaniei. In cazul in care ea s-ar realiza ramane inca de discutat cea mai buna formula teritoriala. Actualele regiuni de dezvoltare sunt o solutie insa destul de contestata, chiar de actorii judeteni care le compun. Asocierea intre judete a fost una mai degraba artificiala, judetele componente nefiind stimulate sa colaboreze datorita faptului ca nu au mai nimic in comun (Calarasul cu Prahova, Constanta cu Vrancea, etc.). O alta solutie ar fi conturarea regiunilor administrative pe "granitele" regiunilor istorice.

Din nou rolul unei informari corecte si adecvate a opiniei publice se impune.

Dezbaterile initiate in ultimul timp au demonstrat faptul ca societatea romaneasca nu este pregatita din acest punct de vedere, existand multe confuzii de multe ori intretinute intentionat de diferite grupuri de interese.

6. Recomandari

. infiintarea regiunilor administrative ca o solutie pentru implementarea unei politici regionale coerente si pentru o mai mare eficienta in reprezentarea intereselor locale, (Guvernul impreuna cu Parlamentul Romaniei)

. cresterea gradului de independenta in legatura cu finantarea si gestionarea programelor de dezvoltare regionala a agentiilor de dezvoltare regionala; (Ministerul Dezvoltarii si Prognozei)

. intarirea rolului institutiilor regionale printr-o campanie de promovare a activitatilor acestora pe plan regional, (autoritatile regionale cu sprijinul Guvernului)

. crearea unor proceduri mai clare si stabile de monitorizare si evaluare,

(Ministerul Dezvoltarii si Prognozei, agentiile de dezvoltare regionala)

. subcontractarea unor componente ale activitatilor desfasurate de agentii, activitati care ar fi mai eficient gestionate astfel (ex: monitorizarea proiectelor), (agentiile de dezvoltare regionala)

. cresterea ponderii deciziei luate de comitetul de monitorizare din cadrul consiliilor de dezvoltare regionala in procesul de selectia a proiectelor de investitii pentru administratia publica locala. (autoritatile regionale).