Guvernul - Locul, rolul si functiile guvernului

Guvernul

1. Locul, rolul si functiile guvernului in sistemul autoritatilor publice

Potrivit Constitutiei si Legii nr.90/2001 pentru organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor[1], guvernul este autoritatea publica a puterii executive care asigura - potrivit programului sau de guvernare acceptat de parlament - realizarea politicii interne si externe a tarii, precum si conducerea generala a administratiei publice. Din aceasta definitie rezulta:

1) Utilizand criteriul formal - organic, al caracterizarii sale legale exprese, dar si cel material - functional, al continutului atributiilor conferite - rezulta ca guvernul este o autoritate publica de natura administrativa pentru ca indeplineste o functie executiva,[2] atribut evidentiat pe deplin si prin modul sau de constituire, organizare si functionare, dar si prin specificul competentei exercitate.

2) Guvernul realizeaza conducerea activitatii executive pe intreg teritoriul tarii, ceea ce inseamna ca ea exercita o competenta nationala, fiind o autoritate centrala de un fel deosebit, adica organul de varf sau suprem al intregului sistem administrativ, nefiind o simpla autoritate centrala, de nivelul si felul ministerelor si al altor organe centrale de specialitate din respectivul sistem.

- Caracterizarea guvernului ca organ suprem al autoritatilor executive nu implica, in mod necesar, subordonarea fata de el a oricarei autoritati administrative, intrucat exista si se pot infiinta autoritati administrative, inclusiv autonome centrale (de pilda, Banca Nationala a Romaniei, Serviciul Roman de Informatii, Consiliul National al Audiovizualului) sau locale (consiliile locale si judetene), functionand independent de guvern sau in subordonarea ori pe langa parlament sau seful statului, dar care, desi aflate intr-o astfel de situatie juridica, nu-si pierd natura lor administrativa.

- Desi guvernul este autoritatea de varf a administratiei publice, el nu este afectat de faptul ca presedintele tarii il desemneaza pe candidatul la functia de prim-ministru, pentru ca ulterior sa numeasca intregul guvern, si nici de faptul participarii sefului statului la unele sedinte ale executivului, pe care le si prezideaza. Intr-adevar, desemnarea unui candidat ca premier reprezinta o formalitate procedurala ce desavarseste optiunea electoratului si, implicit, a unui sau unor partide ori coalitii majoritare, reprezentate in parlament, urmand ca legislativul sa se pronunte, prin vot, asupra persoanei propuse pentru respectiva functie, asupra componentei cabinetului, cat si asupra programului de guvernare al acestuia. Pe de alta parte, prezidarea sedintelor guvernului nu-i confera sefului statului nici calitatea de membru al executivului central si, implicit, nici calitatea de votant (consultativ sau deliberativ) privitor la actele administrative adoptate in acea sedinta.

- Pozitia supraordonata a guvernului in sistemul executiv nu este afectata nici de obligativitatea acestuia - ca, de altfel, a tuturor autoritatilor si institutiilor implicate - de a indeplini hotararile Consiliului Suprem de Aparare a Tarii caruia ii revine rolul de a organiza si coordona unitar activitatile care privesc apararea tarii si siguranta nationala, intrucat indatorirea indeplinirii unei masuri juridice, indiferent de provenienta ei, nu echivaleaza cu intrarea in raporturi ierarhice care sa afecteze pozitia detinuta in cadrul unui sistem de catre subiectul obligat la punerea lor in executare.

3) Guvernul exercita o competenta generala asupra tuturor problemelor interesand administratia de pe intreg teritoriul tarii, actele de reglementare ale acestuia fiind aplicabile in materie executiva pentru toate subiectele aflate in raporturi sociale carora le devin incidente normelor sale.

4) Guvernul este o autoritate investita intr-un mod unic in sistemul executiv, intrucat seful statului desemnandu-l pe candidatul la functia de premier, iar acesta prezentand legislativului lista cabinetului, este nevoie de votul de incredere al parlamentului pentru ca ulterior presedintele tarii sa poata numi conducerea executivului in intregul ei.

5) Guvernul, astfel constituit, functioneaza ca autoritate colegiala numai in prezenta majoritatii membrilor care-l compun.

6) Guvernul este o autoritate deliberativa, hotarand cu efecte juridice in problemele executive, indiferent de modul de subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate.

In concluzie, guvernul reprezinta autoritatea administrativa publica suprema avand o alcatuire colegiala si care dispune de competenta deliberativa, generala si nationala, realizand conducerea activitatii executive in ansamblul ei la nivelul intregului sistem executiv.[3]

In baza reglementarii organice, Guvernului ii revin, pentru realizarea Programului de guvernare, acceptat de Parlament, exercitarea urmatoarelor functii:

a) functia de strategie, prin care se asigura elaborarea strategiei de punere in aplicare a Programului de guvernare;

b) functia de reglementare, prin care se asigura elaborarea cadrului normativ si institutional necesar in vederea realizarii obiectivelor strategice;

c) functia de administrare a proprietatii statului, prin care se asigura administrarea proprietatii publice si private a statului, precum si gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

d) functia de reprezentare, prin care se asigura, in numele statului roman, reprezentarea pe plan intern si extern;

e) functia de autoritate de stat, prin care se asigura urmarirea si controlul aplicarii si respectarii reglementarilor in domeniul apararii, ordinii publice si sigurantei nationale, precum si in domeniul economic, social si al functionarii institutiilor si organismelor aflate in subordinea sau autoritatea Guvernului.

2. Constituirea (investitura) guvernului

Desemnarea sefului executivului si a echipei guvernamentale conduse de el difera[4] dupa forma de guvernamant si regimul de guvernare instituit.

In cazul in care seful statului este si seful guvernului, deci al intregului executiv (monocratic), functia executiva suprema poate fi dobandita pe cale ereditara (in monarhiile neconstitutionale sau absolutiste) sau prin alegere - directa sau indirecta - in functia suprema in stat (in republicile prezidentiale, democratice sau autoritare), parlamentul neavand in acest sens nici o atributie referitoare la persoana sefului statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici macar cu privire la ministrii sai (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea cunosc un regim prezidential atenuat, prin existenta functiei de prim-ministru).

Dimpotriva, in sistemele parlamentare si semiparlamentare (monarhice sau republicane), deci in executivul dualist ce cunoaste functia de prim-ministru, distingem urmatoarele situatii:[5]

alegerea directa si libera a guvernului de catre parlament (Rusia);

alegerea premierului si a guvernului de catre legislativ, din cadrul formatiunii majoritare in parlament (Anglia, Franta, Germania);

desemnarea de catre seful statului a unei persoane cu sanse reale in formarea guvernului, urmata de votul parlamentar (Belgia, Italia, Israel);

desemnarea, dupa aprecierea libera a sefului statului, a primului ministru, fara votul parlamentar, chiar daca legislativul poate fi sau este consultat in prealabil (Monaco, Kuweit, Thailanda).

Constituirea sau investitura guvernului reprezinta procedura de desemnare a premierului, urmata (in cazul Romaniei) de votarea intregului guvern si aprobarea programului sau de guvernare ca expresie a modului democratic de alegere a legislativului si de sustinere parlamentara a executivului.

Procedura de constituire cuprinde urmatoarele etape:

desemnarea primului ministru;

alcatuirea si prezentarea de catre acesta a listei executivului si a programului sau de guvernare;

dezbaterea si votarea acestora in parlament;

numirea intregului guvern de catre presedintele tarii.

Conditii pentru calitatea de membru a guvernului

Desi nu le este aplicabil Statutul functionarilor publici, si in cazul membrilor guvernului conditiile de acces la functie sunt cele generale pentru orice functie publica, asa cum rezulta ele din coroborarea dispozitiilor constitutionale cu cele legislative[6], si anume:

- existenta cetateniei romane,[7] cu neexcluderea altei cetatenii (dubla, tripla) si a domiciliului in tara;

- existenta discernamantului, respectiv deplinatatea facultatilor mintale, deoarece cei lipsiti de discernamant sau avand discernamantul alterat, respectiv debilii sau alienatii mintali, n-au acces la functia publica, fiind pusi sub interdictie prin hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila, ceea ce ii lipseste de exercitiul drepturilor civile si de drepturile electorale.

- exercitiul drepturilor electorale,[8] deoarece fara exercitiul lor o persoana nu poate accede la o functie publica, pornind de la lipsa conditiei minimale pe care nu o indeplineste, aceea de a putea alege (art.16 din Constitutie). Situatia apare in cazul cetateanului condamnat cu pedeapsa complementara a interzicerii dreptului de a alege si de a fi ales in autoritatile publice sau in functiile elective publice conform codului penal. O ipoteza particulara este aceea a pedepsei complementare constand in interdictia de ocupare a unei functii implicand exercitiul autoritatii de stat (art.64 lit. b), cand, de regula, se pronunta si interdictia drepturilor electorale.

- compatibilitatea morala, in sensul inexistentei unei condamnari penale.

- depunerea juramantului de credinta in fata Presedintelui Romaniei.

- inexistenta starii de incompatibilitate intre functia publica ministeriala cu alte functii publice de autoritate,[9] deci excluderea cumulului de functii de acest gen. Functia de membru al guvernului este incompatibila cu exercitiul altei functii publice de autoritate (executiva sau judiciara), cu exceptia celei de deputat sau senator, legiuitorul constituant neimpartasind ideea unei depline separatii intre functia executiva si cea legislativa, ceea ce nu reprezinta totusi o cerinta general-obligatorie, ci o stare de exceptie, deoarece multi ministeriabili nu au si calitatea de parlamentari. Dar, de aici rezulta si concluzia ca functia ministeriala este compatibila cu alte functii publice neautoritare, ca, de pilda, functia sau activitatea de cadru didactic, cercetarea stiintifica si creatie literar-artistica sau cu functii private de orice fel, exceptandu-le pe cele de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial.

Conform Constitutiei, alte incompatibilitati se stabilesc prin lege organica, iar actuala lege modificata a guvernului le mai instituie, conform Legii nr.161/2003, pentru:

a) orice alta functie publica de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau de senator ori a altor situatii prevazute de Constitutie;

b) o functie de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial;

c) functia de presedinte, vicepresedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administratie sau cenzor la societatile comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit, societatile de asigurare si cele financiare, precum si la institutiile publice;

d) functia de presedinte sau secretar al adunarilor generale ale actionarilor sau asociatiilor la societatile comerciale prevazute la lit.c);

e) functia de reprezentant al statului in adunarile generale ale societatilor comerciale prevazute la lit.c);

f) functia de manager sau membru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor si societatilor nationale;

g) calitatea de comerciant persoana fizica;

h) calitatea de membru al uni grup de interes economic;

i) o functie publica incredintata de un stat strain, cu exceptia acelor functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte.

In mod exceptional, Guvernul poate aproba participarea ca reprezentanti ai statului in adunarea generala a actionarilor ori ca membrii in consiliul de administratie al regiilor autonome, companiilor sau societatilor nationale, institutiilor publice ori al societatilor comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit, societatile de asigurare si cele financiare, de interes strategic sau in cazul in care un interes public impune acesta.

Legea nr.161/2003 a reglementat si conflictul de interese interzicand membrilor guvernului sa emita sau, dupa caz, sa incheie un act administrativ, respectiv, un act juridic ori sa participe la lucrarea unei decizii care produce un folos material pentru sine, pentru sot sau rude de gradul I.

- Capacitatea profesionala[11] si aptitudinile manageriale, desi subinteleasa, ea nu se verifica, in acest caz prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe post este o promovare libera pe criterii politice.

Desemnarea candidatului la functia de prim-ministru

In sistemul nostru semiprezidential sau semiparlamentar, sefului statului ii revine indatorirea ca dupa finalizarea procesului electoral si de formare a noului parlament sa desemneze candidatul pentru functia de prim-ministru, in urma consultarii partidului care are majoritatea absoluta in parlament ori - daca aceasta majoritate nu exista - a partidelor reprezentate in parlament.

Aceasta consultare trebuie incheiata, apreciem, pana la constituirea noului parlament (parlamentul nou ales e convocat in cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie sa aiba posibilitatea de a se pronunta asupra optiunii prezidentiale, iar in cazul in care opereaza inlocuirea unui guvern cu altul - in urma motiunii de cenzura sau demisiei - in termenul prevazut de legislativ.

Notiunea de majoritate parlamentara absoluta trebuie inteleasa ca fiind alcatuita din jumatate plus unul din reprezentarea legislativa, constituita din formatiunea politica castigatoare a alegerilor raportata la totalul membrilor ambelor adunari (Camera Deputatilor si Senat), deoarece in aceasta formula reunita a plenului comun urmeaza sa aiba loc solicitarea, dar si votarea atat a executivului, cat si a programului sau de guvernare.

Fata de reglementarea constitutionala in materie se impun mai multe precizari:

- Presedintele nu poate consulta decat pe cei care detin majoritatea absoluta, nemaiconsultand alte reprezentari parlamentare (adica pe cei cu pondere simpla, relativa, etc.), iar daca o asemenea majoritate absoluta nu exista, sunt consultate partidele reprezentate in parlament, fara sa se mai indice o anumita ordine de preferinta. In situatia in care reprezentarea majoritara, nu neaparat absoluta, ar refuza sa indice vreo persoana pentru functia de premier sau nu si-ar da girul pentru un candidat din randul ei, aceasta imprejurare il obliga pe seful statului ca in subsidiar sa consulte celelalte partide parlamentare. In nici un caz nu pot fi consultate, indiferent de dificultatile aparute, partide neparlamentare ori sa se inceapa consultarea cu partide nemajoritare.

- Fata de evolutia vietii politice din Romania, trebuie sa avem in vedere si existenta formatiunilor politice si a coalitiilor electorale,[12] precum si a aliantelor politice, ceea ce inseamna obligativitatea consultarii aceleia dintre ele care detine majoritatea absoluta sau a acelora care, chiar in lipsa acesteia, au capacitatea de a se constitui intr-o asemenea majoritate ori pot determina un vot majoritar in camere.

- Propunerea de candidatura trebuie sa provina si sa apartina reprezentarii consultate - deoarece i se cere opinia asupra persoanei viitorului premier - nefiind ea cea care consulta in aceasta problema - iar nu alteia sau altora, intrucat cea in cauza ofera si sprijinul politic necesar.

- Nu are relevanta daca cel propus face parte sau nu din formatiunea reprezentata parlamentar ori este un independent sau chiar un apolitic (tehnocrat), intrucat nu exista obligatia legala de apartenenta politica sau parlamentara a candidatului, ci obligativitatea obtinerii sprijinului politic majoritar.

Procedura politica utilizata de partidele majoritare privind consultarile si desemnarea candidatului la functia de premier ca si a echipei guvernamentale - desfasurata anterior consultarii prezidentiale, dar in urma castigarii alegerilor - nu este reglementata si, in consecinta, nu este interzisa.

Desemnarea candidatului, dupa consultare, nu reprezinta un act juridic, ci o propunere prezidentiala obligatorie de facut parlamentului si in lipsa careia nu poate fi votat nici premierul si nici o eventuala lista a cabinetului, ceea ce inseamna ca o propunere legislativa neinsusita prezidential nu poate constitui temei pentru desemnarea premierului cu tot votul parlamentar, eventual obtinut. Ramane insa o problema juridica greu de solutionat ipoteza unei opozitii (greve) prezidentiale constand din refuzul sefului statului de a desemna persoana viitorului premier, neexistand solutie legala expresa pentru depasirea unui asemenea moment de criza.

Parlamentul trebuie sa se pronunte asupra propunerii in termen de cel mult 60 de zile de la data formularii solicitarii pentru functia de premier, prin votul camerelor sale.

Orice schimbare ulterioara in compozitia politica a fortelor care si-au asumat si obtinut sarcina guvernarii, presupune un nou vot de investitura,[14] daca aceasta afecteaza majoritatea parlamentara initiala.

Alcatuirea si prezentarea listei guvernului si a programului de guvernare

Dupa consultarea politica prezidentiala si dupa desemnarea candidatului la functia de premier, acesta din urma va alcatui lista guvernului[15] si programul de guvernare. Respectivele operatiuni implica noi consultari, de asta data ale celui in cauza, cu formatiunea si/sau, dupa caz, cu toate acele formatiuni, partide, coalitii pe care le reprezinta ori pe care se va sprijini cu ocazia votului de incredere, existand obligatia de a tine seama atat de opiniile exprimate privitor la persoanele propuse pentru guvern, cat si de programele politice electorale cu care trebuie sa fie in concordanta programul de guvernare, in caz contrar existand riscul neacordarii votului de investitura si, implicit, al nedesemnarii guvernului.

Procesul de negociere purtat de viitorul premier cu liderii de partide si de grupari parlamentare implica si un sir de concesii din partea si intre partidele implicate, privitoare la obiectivele ce trebuie cuprinse in programul de guvernare, proportia de reprezentare a grupurilor, coalitiilor, partidelor, etc., reflectata in componenta si functiile detinute de guvern la nivelul ministerelor si al structurilor ministeriale, al titularilor (ministri) sau al secretarilor de stat, etc. (asa numitul algoritm politic).

Timpul de care dispune candidatul pentru aceste activitati este de numai 10 zile si se calculeaza de la data, devenita publica, a optiunii comunicate de seful statului parlamentului cu privire la persoana viitorului premier, si trebuie sa se implineasca la data solicitarii de catre candidat a votului de incredere pentru lista cabinetului si pentru programul de guvernare, independent de durata distincta a procedurii parlamentare propriu-zise.

Acest termen n-a fost considerat de decadere, ci doar limita peste care seful statului poate retrage mandatul acordat spre a incepe noi negocieri,[16] de aici concluzia ca inaintea expirarii acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat candidatului propus la functia de premier.

Dezbaterea si votarea programului de guvernare si a listei guvernului

Odata intocmite lista si programul, ele sunt inaintate legislativului spre dezbatere, care trebuie sa aiba loc in cel mult 60 de zile de la prezentarea lor de catre candidatul la functia de premier. Data dezbaterii este fixata de birourile permanente ale camerelor.

Intre timp, comisiile parlamentare de resort, deja constituite, au audiat partea corespunzatoare din programul de guvernare, ca si pe candidatii viitorului executiv, corespunzator profilului comisiei, pronuntandu-se prin aviz (consultativ), comunicat viitorului premier, asupra persoanei propuse. Aceasta audiere si avizare sunt obligatorii de realizat si respectiv, de solicitat, dar sunt facultative pentru optiunea candidatului la functia de prim-ministru, care este liber sa se conformeze sau nu opiniei exprimate de comisie, sub eventuala sanctiune a neobtinerii votului de incredere, ori poate opera, dupa caz, modificarile de rigoare in componenta listei, dupa care noua propunere trebuie sa urmeze aceeasi procedura.

Dezbaterile parlamentare asupra listei si programului sunt deschise discutiilor pentru toate grupurile parlamentare, putand antrena amendamente ce pot fi luate in considerare de catre viitorul premier, si obligatoriu de insusit in cazul in care provin de la conducerile sau liderii majoritatii parlamentare, altfel, in caz contrar, existand pericolul asumarii riscului unui vot de respingere.

Dezbaterile trebuie sa fie o permanenta raportare a programului prezentat si a aptitudinilor membrilor echipei de guvernare la programele si platformele politice ale majoritatii chemate sa guverneze, deci o depasire a stadiului de simple promisiuni sau platforme electoare, inclusiv indicarea mijloacelor si resurselor utilizabile pentru realizarea lor.

Dupa terminarea dezbaterilor se trece la operatiunea votarii. Realizarea votului de incredere presupune obtinerea majoritatii absolute (jumatate plus unul din totalul celor care compun ambele camere, fara vreo distinctie numerica pe camera, fara nici o raportare procentuala efectiva la sedinta).

Prin votare are loc transformarea vointei politice, cuprinse in programul politic prezentat, intr-un program juridic de guvernare, iar lista de propuneri devine compunere guvernamentala efectiva, obligatorie de consacrat prin decret prezidential, in baza hotararii parlamentului. In acest sens hotararea de insusire a programului de guvernare reprezinta un act politico-juridic de principiu din care decurg viitoarele masuri dispuse prin acte juridice, in vreme ce adoptarea listei guvernului se concretizeaza intr-un act juridic individual de desemnare a membrilor executivului.

Votarea este pura si simpla, neconditionata, in sensul ca se hotaraste in bloc asupra tuturor punctelor din programul de guvernare, ca si asupra intregii echipe ministeriale, neputand opera o votare diferentiata, ceea ce inseamna ca dezacordul fata de intreg ansamblul de propuneri ori fata de una sau de unele trebuie exprimat in acelasi mod in cadrul votului individual, adica fie insusirea, fie respingerea intregului, asa cum a fost el constituit initial sau cum a fost modificat prin insusirea modificarilor aduse programului ori propunerilor facute listei si acceptate de viitorul premier.

Parlamentul trebuie sa se pronunte asupra propunerii de premier, a listei guvernului si a programului de guvernare, neputand depasi 60 de zile de la data primei solicitari a votului de investitura.

Daca nu se pronunta in acest interval sau daca pronuntandu-se in acelasi interval s-a respins de cel putin doua ori solicitarea de investitura, seful statului poate, dupa consultarea presedintilor celor doua camere si a liderilor grupurilor parlamentare, sa dizolve legislativul, convocand noi alegeri generale in vederea constituirii unui nou parlament si a desemnarii unei alte formule guvernamentale.

Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar facultativa, intervenind numai dupa epuizarea tuturor procedurilor de solicitare a legislativului de catre seful statului.

Parlamentul, indiferent cand au intervenit alegerile generale sau criza de guvern nu poate fi dizolvat in ultimele sase luni ale mandatului sefului statului si nici in timpul starii de asediu sau a celei de urgenta, iar in cursul unui an el nu poate fi dizolvat decat o singura data.

Evident, rezultatul dizolvarii legislativului atrage convocarea corpului electoral la noi alegeri generale urmate de o noua procedura declansata pentru investitura unui alt guvern, in eventualitatea unei alte configuratii politice reprezentative, etc.

Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca un recurs politic la arbitrajul electoral, alegatorii fiind chemati sa cumpaneasca asupra unei noi componente a legislativului apta sa asigure guvernarea stabila a tarii.[17]

Numirea guvernului

Dupa obtinerea votului de incredere presedintele tarii numeste guvernul in baza hotararii parlamentare care ii este comunicata si care reprezinta un act juridic individual obligatoriu pentru presedinte care, la randul sau, are indatorirea ca, in conformitate cu ea, sa emita decretul prezidential de numire a executivului in formula adoptata de parlament.

Rezulta ca procedura de investitura a guvernului este complexa, cuprinzand doua faze, una prezidential-legislativa, iar alta executiv-prezidentiala, materializand doua vointe distincte cu caracter politico-juridic, dintre care una este principala si esentiala (hotararea legislativa), iar cea de a doua este subsidiar-complementara (decretul prezidential), desavarsind formal intreaga procedura. Lipsa oricarui act din aceasta unitate procedurala complexa afecteaza posibilitatea constituirii legale a guvernului.

Primul ministru, ministrii si ceilalti membri ai executivului vor depune individual in fata sefului statului juramantul de credinta si fidelitate, ceea ce desavarseste procedura legala a investiturii guvernului in ansamblul sau si a investirii personale a fiecaruia care-l compune.

Refuzul depunerii juramantului antreneaza demiterea de drept a celui in cauza, cu efecte corespunzatoare asupra hotararii parlamentare si a decretului prezidential, ceea ce antreneaza, credem noi, declansarea unei noi proceduri de investitura, data fiind schimbarea conditiilor initiale, neputandu-se utiliza, simpla procedura a remanierii guvernamentale, care poate fi intrebuintata numai fata de un guvern legalmente constituit si aflat deja in functiune, ceea ce nu este cazul ipotezei noastre.

Momentul depunerii juramantului este important, deoarece marcheaza inceputul exercitarii efective a mandatului noului guvern si de la care se calculeaza diferitele termene ce vizeaza durata mandatului, stabilirea datei urmatoarelor alegeri, mandatul fiecarui ministeriabil, calculul duratei prelungirii mandatului, etc.

Durata mandatului guvernamental

Durata exercitarii mandatului guvernamental are ca intindere maxima o perioada de patru ani corespunzatoare limitelor de functionare a parlamentului, respectiv legislatura acestuia, deci in mod obisnuit intre doua alegeri generale, in afara cazurilor de demitere a executivului (prin motiunea de cenzura) sau demisie (cand mandatul acestuia inceteaza chiar in cadrul aceleiasi legislaturi a organului reprezentativ, inainte de termen si indiferent de restul ramas din durata mandatului legislativ), precum si in cazul prelungirii fortate a mandatului executiv.

Momentul initial al mandatului unui guvern nou ales de catre noul legislativ se situeaza in timp imediat dupa constituirea legislativului - in urma desfasurarii alegerilor generale - incepand din momentul depunerii juramantului de credinta si se intinde, in mod obisnuit, pana in momentul validarii alegerilor parlamentare generale ulterioare, desi executivul al carui mandat a incetat astfel indeplineste numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pana la depunerea juramantului de catre membrii noului guvern.

De aceea, chiar daca durata mandatului legislativului si cea a executivului sunt identice, totusi, ratiunea asigurarii continuitatii vietii de stat administrative face ca limitele de inceput si de sfarsit ale mandatelor celor doua puteri sa nu se suprapuna totusi perfect.

Guvernul aflat intr-o atare situatie, demisionar de fapt, nu va mai putea emite ordonante, acte cu forta juridica echivalenta legii, nu poate initia proiecte de legi si, in cazul nostru, nu are nici obligatia formala de prezentare in bloc a demisiei sale sefului statului, pentru a-i permite acestuia declansarea procedurii de investitura a noului guvern.

Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotarari curente in activitatea executiva, cu caracter normativ sau individual ca, de pilda, acte de asigurare a aplicarii normative unitare a legilor, aprobari de transferari si repartizari de bunuri intre sau catre autoritati si institutii din subordine, numiri si revocari in functii administrative, etc.

Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este determinata de:

1. prelungirea mandatului legislativ, si anume:

adoptarea unei legi organice in caz de stare de mobilizare, de razboi, de asediu, de urgenta pana la incetarea acestora;

convocarea alegerilor legislative in cel mult trei luni de la expirarea mandatului legislativ.

2. in cazul in care parlamentul nou ales nu reuseste sa desemneze un nou executiv, indiferent de faptul ca se reia de mai multe ori procedura de investire ori ca este dizolvat acelasi legislativ si convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate).

Pentru toate situatiile de prelungire a mandatului guvernamental determinate de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul executiv ramas in functie, mai ales in cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului parlament, va actiona cu depline puteri nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu orice prelungire a mandatului legislativ, dupa cum nici o exercitare normala a acestuia nu presupun de drept si o concordanta cu mandatul executiv deoarece, de exemplu, o motiune de cenzura sau o demisie poate decala durata activitatii celor doua autoritati.

Incetarea mandatului executiv inainte de termen sau de expirarea lui are loc in situatia: intervenirii motiunii de cenzura; pierderii calitatii de membru al guvernului de catre primul ministru, acest din urma aspect afectand situatia intregului executiv, desi pare a fi de relevanta pur personala, intrucat lista guvernului reprezinta optiunea premierului si in considerarea persoanei sale legislativul a votat-o, de unde si concluzia ca imposibilitatea mentinerii in functie a primului ministru antreneaza, implicit, o stare identica si in privinta guvernului.

Intrucat parlamentul este cel care investeste guvernul in functie, prin intermediul votului de incredere, tot el este si cel care poate revoca increderea acordata, utilizand motiunea de cenzura (votul de neincredere).

Potrivit Constitutiei, Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, pot retrage increderea acordata Guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.

Scopul motiunii este demiterea guvernului si ea poate fi determinata de cele mai diferite motive, avand ca autor al demersului opozitia sau chiar majoritatea parlamentara.

Initierea motiunii de cenzura apartine cel putin unei patrimi din numarul total al deputatilor si senatorilor, din ambele camere, fara vreo relevanta asupra reprezentarii proportionale a fiecareia sau in fiecare camera.

Forma de initiere este scrisa, cu indicarea numelui si prenumelui semnatarilor, a calitatii de deputat sau de senator, a grupului parlamentar apartinator si semnatura.

Procedura depunerii motiunii consta in inaintarea ei la birourile permanente ale celor doua camere, precum si in comunicarea ei in aceeasi zi guvernului.

Presedintii celor doua camere vor convoca legislativul in sedinta comuna a camerelor in cel mult cinci zile de la data depunerii motiunii.

In prima sedinta comuna, astfel convocata, se va prezenta motiunea de catre un reprezentant al initiatorilor ei, aratandu-se motivele care au determinat-o.

In cea de a doua sedinta comuna care are loc la un interval de trei zile, dupa prima sedinta parlamentara consacrata motiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, dupa ce, in prealabil, a avut loc o noua informare a camerelor asupra motiunii, desigur in masura in care ea mai este mentinuta.

Apoi, se acorda cuvantul premierului sau unui membru al guvernului care-l reprezinta pentru precizarea pozitiei executivului fata de motiunea initiata.

Dupa aceasta au loc dezbateri pe marginea motiunii, iar la terminarea lor se trece la operatiunea votarii secrete.

Dupa numararea voturilor se anunta rezultatul operatiunii consemnat in procesul-verbal al sedintei.

In cazul admiterii motiunii de cenzura (cu votul majoritatii parlamentarilor din totalul celor care compun intreg legislativul), se emite o hotarare parlamentara semnata de presedintii camerelor si care se comunica Presedintelui Romaniei, pentru a putea recurge la declansarea procedurii de investitura a unui nou guvern.

Daca motiunea de cenzura este respinsa, semnatarii initiatori nu mai pot initia in aceeasi sesiune o noua motiune, cu exceptia cazului in care guvernul isi angajeaza raspunderea in fata camerelor reunite asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege.

Aceasta situatie derogatorie de la interdictia initierii unei noi motiuni in aceeasi sesiune se datoreaza faptului ca a intervenit o situatie cu totul noua fata de cea avuta in vedere in cazul motiunii initiale, ceea ce permite si justifica necesitatea discutarii ei parlamentare in alti termeni, datorita schimbarii produse in atitudinea guvernului si de aici, implicit, posibilitatea introducerii, dupa caz, a unei noi motiuni, in termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de catre guvern in conditiile enuntate.

Daca nici in acest caz motiunea de cenzura nu este adoptata, guvernul nefiind demis, se considera "per a contrario" ca programul, declaratia sau proiectul de lege au fost implicit adoptate devenind obligatorii pentru guvern.

Componenta guvernului

Conform Constitutiei guvernul este alcatuit din primul ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica (intrucat tot legea fundamentala - art.73/3 lit. e - prevede ca prin lege organica se reglementeaza organizarea guvernului).

Legea nr.90/2001 pentru organizarea si functionarea Guvernului Romaniei arata ca acesta se compune din primul ministru si ministri. Cu alte cuvinte, in Guvern nu pot intra decat functii expres prevazute de Constitutie.[18]

In acest sens in compunerea guvernului intra, alaturi de ministri, titulatura ce reprezinta o notiune generica - corespunzand conducatorului unei astfel de institutii - si, dupa unele opinii si ministrii fara portofolii,[19] ministrii delegati, aceste din urma functii neacoperind o institutie centrala propriu-zisa, ci corespunzand mai mult unor nevoi si ratiuni politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii intre formatiunile care au acces la guvernare, desi, apreciem ca aceasta practica incalca atat Constitutia cat si legea in materie. Prin Legea nr.23/2004 din Guvern mai fac parte ministrii de stat si ministrii delegati cu insarcinari speciale pe langa premier.

Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai executivului, respectiv premierul si ministrii - indiferent ca diferitele legi de organizare si functionare a ministerelor ar prevedea sau nu pentru conducatorii respectivelor institutii ca au si aceasta calitate - iar, pe de alta parte, si unii ministri delegati, dar numai atunci cand li se incredinteaza in mod expres (nominalizat) aceasta calitate in guvern, prin lista prezentata pentru votul de incredere al Parlamentului.

Desigur, reglementari speciale (de natura organica) ar putea conferi calitatea de membru al executivului si unor alte functii publice de conducere de rang guvernamental si de nivel national sau central, altele decat cele ministeriale.

Si aceasta practica am considerat-o neconstitutionala, prin lipsa criteriilor legale de departajare a secretarilor de stat membri de cei nemembri ai guvernului, iar in cazul in care acel secretar, component al guvernului, a functionat intr-un minister, eram si in prezenta unei stari antiadministrative, intrucat el avea o calitatea identica cu a ministrului sau, desi se afla in subordinea lui.

Incetarea calitatii (functiei) de membru al guvernului

Pierderea calitatii de membru al guvernului de catre primul ministru intervine de drept si prin act juridic (art.106 din Constitutie).

a) De drept functia inceteaza in urmatoarele cazuri:

demisia, ca urmare a vointei exclusive a titularului functiei, ceea ce impune presedintelui tarii declansarea procedurii pentru o noua investitura;

pierderea drepturilor electorale ca urmare directa a unei condamnari penale prin aplicarea sanctiunii complementare celei principale pe perioada stabilita, dar si in cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub interdictie, datorita lipsei discernamantului ca urmare a starii de debilitate sau alienatie mintala constate prin hotarare judecatoreasca;

pierderea cetateniei romane, indiferent de dobandirea sau/nu a unei alte cetatenii;

stabilirea domiciliului in strainatate

interventia unei stari de incompatibilitate sau conflict de interese

imposibilitatea exercitarii atributiilor mai mult de 45 de zile;

decesul.

b) Prin act juridic functia de premier inceteaza in urmatoarele situatii:

revocarea din functie de catre seful statului ca urmare a unei condamnari pentru fapte savarsite in exercitiul functiei;

motiunea de cenzura, ca urmare a retragerii de catre parlament a increderii acordate guvernului, desi aceasta situatie vizeaza guvernul in ansamblul sau si, numai, implicit pe primul ministru.

In alte cazuri prevazute de lege se pierde calitatea de premier, deoarece unele situatii se regaseau prevazute direct in legislatie - dobandirea celei de a doua cetatenii[20] - sau indirect - precum stabilirea domiciliului in strainatate, interdictia de a ocupa o functie implicand exercitiul autoritatii de stat, etc.

Nu este rezolvata juridic situatia in care in urma controlului averii premierului, prin hotarare judecatoreasca irevocabila, aceasta a fost declarata, total sau partial, nejustificata si cand trebuie, ca si pentru orice persoana ce detine o functie publica, sa opereze demiterea (destituirea sau revocarea) din functia detinuta, conform prevederilor Legii nr.115/1996 privind declararea si controlul averii demnitarilor, magistratilor, functionarilor publici si a unor persoane cu functii de conducere.

Intr-adevar, desi premierul este membru al Guvernului, si implicit supus acelorasi reguli privind averea proprie, totusi conform Legii organice a executivului, demiterea o face seful statului la propunerea primului ministru (art.8/2) ceea ce nu se poate produce in aceasta ipoteza, deoarece nu poate opera autopropunerea de demitere (destituire), unica solutie fiind demisia (proprie).

Suspendarea din functie a premierului este o situatie temporara generata de imposibilitatea exercitiului limitat al functiei datorita unor imprejurari de moment si nu permanente, ca si in cazul pierderii calitatii.

a) In cazul imposibilitatii exercitarii atributiilor cel mult 45 de zile, ca ipoteza de suspendare tacita din functie.

b) Suspendare, dar expresa, cuprinde ipoteza suspendarii facultative si cea a suspendarii obligatorii sau de drept:

- daca s-a cerut urmarirea penala a primului ministru (de catre Camera Deputatilor, Senat sau seful statului) acesta din urma poate dispune suspendarea premierului din functie.

- daca s-a dispus trimiterea in judecata a acestuia, atunci opereaza in mod obligatoriu suspendarea din functie fara nici o alta conditie de forma, in chiar temeiul Constitutiei.

Distinctia intre suspendarea si vacanta functiei ministeriale este hotaratoare sub aspectul efectelor produse, deoarece prima situatie determina interimatul functiei, iar cea de a doua (si) inlocuirea din functie cu consecinte pe planul demiterii guvernului.

In cazul imposibilitatii exercitarii de catre premier a atributiilor sale pe cel mult 45 de zile, presedintele tarii este obligat sa desemneze un alt membru al guvernului ca prim-ministru interimar, urmand ca interimatul sa inceteze daca premierul isi reia activitatea in guvern.

In cazul suspendarii din functie pe durata urmaririi penale sau a trimiterii in judecata a premierului, desi legea fundamentala nu o reglementeaza expres, desemnarea unui interimar este obligatorie pentru ca suntem in prezenta unei situatii de imposibilitate practica a exercitarii atributiilor guvernamentale.

Daca suspendarea din functie se prelungeste peste 45 de zile acest interimat este continuat pana la formarea noului Guvern.

In cazul vacantei guvernamentale (mai putin motiunea de cenzura) desemnarea interimarului este obligatorie, fiind urmata de declansarea procedurii de investire a unui nou guvern, inclusiv desemnarea candidatului la functia de premier.

In cazul in care premierul este scos de sub urmarire penala de catre procuror sau achitat de instanta de judecata, iar aceste solutii se dispun in intervalul de maximum 45 de zile de la data suspendarii, atunci interimatul inceteaza daca primul ministru isi reia activitatea. Daca, dimpotriva, acest interval este depasit, inceteaza de drept mandatul premierului si al guvernului, nefiind necesar un decret de destituire (demitere) sau revocare din functie,[23] premierul nemaiputand sa-si reia functia si exercitiul ei.

3. Organizarea Guvernului

Din punct de vedere structural, guvernul este alcatuit din functii si organisme menite a-i asigura functionalitatea corespunzatoare si anume: primul ministru si aparatul propriu. In reglementarea anterioara mai exista si biroul executiv.

Primul ministru

Primul ministru, numit si premier (in alte sisteme seful cabinetului, cancelar, presedinte al Consiliului de Ministri, etc.), conduce guvernul avand un rol esential in alcatuirea, modificarea si chiar revocarea acestuia, intrucat de si in considerarea persoanei sale sunt legate in mod hotarator aceste atribute.

In acest sens el are urmatoarele atributii principale:

a)      odata desemnat ca si candidat la aceasta functie, va prezenta parlamentului lista guvernului si programul de guvernare in vederea obtinerii votului de incredere necesar investiturii si aprobarii programului;

b)      prezinta Camerei Deputatilor sau Senatului rapoarte si declaratii privind politica guvernului care se dezbat cu prioritate si raspunde la intrebarile sau interpelarile care ii sunt adresate de catre deputati sau senatori putand desemna un membru al executivului care sa raspunda la ele, in functie de domeniul de activitate ce formeaza obiectul interventiei parlamentare;

c)      propune Presedintelui Romaniei revocarea si numirea unor membri ai guvernului;

d)     solicita sefului statului participarea la acele sedinte de guvern pentru care apreciaza ca este necesara o astfel de prezenta;

e)      contrasemneaza, de regula, in cazurile prevazute de legea fundamentala, decretele prezidentiale si semneaza hotararile si ordonantele guvernamentale.

Conducerea Guvernului de catre primul ministru se manifesta si pe plan organizatoric prin convocarea si prezidarea sedintelor executivului, iar pe plan functional prin rolul decisiv in mecanismul adoptarii si al semnarii actelor guvernamentale, precum si incredintarea delegarii functiei ministeriale in cazul interimatului acesteia.

Premierul coordoneaza activitatea membrilor guvernului, respectand atributiile ce le revin.

Coordonarea asigura corelarea actiunilor executive in vederea rezolvarii unitare a sarcinilor si atributiilor revenind autoritatilor administrative ce alcatuiesc sistemul condus de guvern si de premier. Pe linia aceleiasi atributii premierul exercita competente vizand aparatul propriu al guvernului, respectiv, secretarul general si adjunctii acestuia, numirea si eliberarea din functie a conducatorilor organelor centrale de specialitate din subordinea nemijlocita a guvernului, a secretarilor si subsecretarilor de stat din ministere sau din alte organisme centrale (nemembri ai guvernului), precum si in alte functii publice stabilite prin lege sau hotarari guvernamentale, inclusiv atributia de a constitui consilii, comisii si comitete interministeriale sau interdepartamentale pentru rezolvarea unor situatii deosebite ori a unor probleme operative.[25]

Primul-ministru indeplineste orice alte atributii prevazute de Constitutie si de lege sau care decurg din rolul si functiile Guvernului.

Primul-ministru are in coordonare directa o serie de autoritati si agentii nationale cum sunt cele de reglementare, privatizare, protectia consumatorului, diferite comisii si oficii.

Primul-ministru reprezinta Guvernul in relatiile interne cu alte autoritati cum sunt Parlamentul, Presedintele Romaniei, Curtea Suprema de Justitie, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, cu alte autoritati si institutii publice, partide, aliante politice, sindicatele, organizatii neguvernamentale, precum si in relatiile internationale.

Premierul poate desemna un al membru al guvernului care sa-i exercite functia pe perioada absentei sale sau a imposibilitatii exercitarii atributiilor sale (daca aceasta desemnare nu este facuta de seful statului) si poate delega altui membru al executivului unele dintre atributiile sale.

Aparatul de lucru al Guvernului

Pe langa si in subordinea nemijlocita a Guvernului, inclusiv a primului ministru, functioneaza aparatul de lucru propriu al executivului sau guvernului.

Acest aparat se compune din Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente si alte structuri organizatorice cu atributii specifice stabilite de guvern, precum si corpul de consilieri si aparatul tehnic al acestuia.[27]

Cancelaria primului-ministru este alcatuita din:

a)      Corpul de consilieri ai premierului;

b)      Corpul de Control a Guvernului;

c)      Aparatul tehnic al corpului de consilieri;

d)     Cabinetul primului-ministru;

e)      Compartimentul cu probleme speciale;

f)       Compartimentul documente secrete;

g)      Compartimentul de protocol.

Organizarea, functionarea si atributiile aparatului premierului se stabilesc prin decizia premierului, iar personalului acestuia nu i se aplica prevederile legii privind statutul functionarului public. Seful cancelariei are rang de ministru si este ordonator principal de credite

Corpul de consilieri si aparatul tehnic al acestuia sunt coordonati de unul dintre consilieri, desemnat prin decizia premierului.

Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai multi secretari generali adjuncti, care pot avea rang de secretar de stat, numiti prin decizie a premierului. Organizarea si atributiile sale se stabilesc prin hotarare de guvern.

Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului si asigura: derularea operatiunilor tehnice aferente actelor de guvernare; rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice si tehnice ale activitatii executivului; reprezentarea Guvernului in fata instantelor judecatoresti.

Secretariatul asigura, prin aparatul propriu, continuitatea derularii operatiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legatura si stabilitate a guvernarii.

Guvernul aproba proiectul bugetului propriu, care se include in bugetul de stat. Ordonator principal de credite este ministrul coordonator al Secretariatului General al Guvernului sau, dupa caz, secretarul general al Guvernului.

Departamentul este o structura organizatorica, in cadrul aparatului de lucru a guvernului, fara personalitate juridica si fara unitati in subordine, aflata in subordinea premierului, avand rolul de coordonare si sinteza in domenii de interes general, in conformitate cu atributiile Guvernului.

Infiintarea, modul de organizare si functionare, precum si atributiile departamentului se aproba prin hotarare de guvern.

Departamentul este condus de un demnitar, care in exercitarea atributiilor sale de conducere emite ordine cu caracter individual.

Pe langa Guvern si aparatul sau mai pot functiona autoritati, agentii, oficii, secretariate, etc., ca structuri specializate si auxiliare ale guvernului, ale caror conducatori (secretari si subsecretari de stat, directori, presedinti, etc.) nu fac parte din guvern, avand atributii, structuri si personal stabilite prin hotarari de guvern sau decizii ale premierului (de exemplu: Secretariatul de Stat pentru Problemele Persoanelor cu Handicap, Departamentul pentru lupta antifrauda, Departamentul de implementare programe si ajustare structurata, etc.).

Aceste institutii pot fi si in subordinea sau trecute in subordinea ministerelor si a altor organe centrale de specialitate ale administratiei publice centrale (conform Ordonantei de Urgenta nr.64/2003), numarul lor mare, autoritatea subordonarii si desele lor restructurari determinand o instabilitatea administrativa.

4. Functionarea Guvernului

Guvernul este o autoritate colegiala condusa de primul ministru si care, sub aspectul modului sau de functionare, cunoaste ca forma de lucru sedinta plenului si, in mod distinct, activitatea premierului.

Sedintele plenului reprezinta unica modalitate de lucru legal consacrata si recunoscuta intregului executiv, in cadrul careia se dezbat si se solutioneaza probleme ce intra in sfera sa de atributii.

In cadrul sedintelor sunt adoptate acte juridice si politice ca actiuni decizionale; totodata se realizeaza coordonarea, indrumarea si controlul autoritatilor din subordine.

Convocarea sedintelor se face de catre premier, care le si conduce, iar intrunirile au loc saptamanal sau ori de cate ori este necesar.

La sedinte participa de drept si in mod obligatoriu toti membrii guvernului, iar, ca invitati, nemembrii, precum secretari si subsecretari de stat, conducatori ai organelor din subordinea Guvernului, sau ai autoritatilor administrative autonome si orice alte persoane a caror prezenta se apreciaza a fi utila, la solicitarea premierului.

La sedinte participa de drept si secretarul general al guvernului, urmand sa certifice stenograma ce consemneaza desfasurarea dezbaterilor si masurile adoptate.

Sedintele sunt prezidate de primul ministru afara de cazul in care la ele participa seful statului (din proprie initiativa sau ca invitat), cand conducerea lor revine acestuia.

Seful statului poate lua parte la sedintele in care se dezbat probleme de interes national privind politica externa, apararea tarii, asigurarea ordinii publice si, la cererea primului ministru, in alte situatii.

Participarile sefului statului sunt facultative, in primul caz in afara oricarei invitatii, deci din proprie initiativa, in vreme ce, in al doilea caz, numai la initiativa executivului.

In cadrul sedintelor se dezbat probleme ale politicii interne si externe ale tarii, precum si aspecte privind conducerea generala a administratiei publice, adoptandu-se masurile corespunzatoare.

Dezbaterile si modul de adoptare a actelor si a masurilor guvernamentale se consemneaza in stenograma sedintei certificata de secretarul general al guvernului.

Primul ministru conduce guvernul si coordoneaza activitatea membrilor sai. Functia sa presupune o activitate continua la sediul executivului, spre deosebire de ceilalti membri ai acestuia, in cadrul sau in afara sedintelor plenului organului colegial, strans corelata cu activitatea aparatului propriu.

Premierul este si vicepresedintele Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si exercita toate atributiile care deriva din aceasta calitate.

5. Atributiile Guvernului

Legea organica a Guvernului care a introdus notiunea de functie a acestei autoritati nu defineste continutul acestui concept si nici pe acela de atributie a executivului.

Totusi, daca acceptam ca atributia este un complet de drepturi si obligatii de care dispune o autoritate pentru realizarea sarcinilor sale, iar sarcina se poate defini ca obiectiv ce trebuie realizat in cadrul activitatii de stat, executive in cazul nostru, rezulta ca functiile Guvernului sunt tocmai sarcinile acestuia, respectiv directii generale ale activitatilor sale dintre care unele sunt de continut (functia de strategie, cea de administrare a proprietatii statului, ori cea de autoritate de stat in domeniul apararii nationale, a ordinii publice si sigurantei nationale), iar altele de forma sau formale (functia de reglementare, cea de reprezentare ori cea de functionare a institutiilor si organismelor din subordinea sau de sub autoritatea sa).

In nici un caz aceste functii ale Guvernului nu se identifica cu functiile sau puterile statului, intrucat chiar administratia publica indeplineste, pe ansamblul ei, functia executiva a puterii publice.

Pe de alta parte, in realizarea functiilor sale, Guvernul are de indeplinit o serie de atributii principale.

Dupa actele normative ce le consacra, distingem atributii de natura constitutionala si atributii de natura legala, in functie de stabilirea lor prin Constitutie si, respectiv, legi (organice[28] sau ordinare).

Dupa importanta lor, atributiile pot fi clasificate in principale (cuprinse in Constitutie si legea organica) si secundare (in alte categorii de acte de reglementare).

Dupa locul producerii efectelor, distingem atributii interne si atributii internationale.

Dupa continutul lor, atributiile pot fi de natura economico-financiara si sociala, precum si de natura politico-administrativa.

Atributii de natura economico-financiara

Dintre atributiile cu caracter economico financiar ale Guvernului enumeram:

a) Guvernul elaboreaza proiectul (legii) bugetului de stat, precum si contul general de incheiere a exercitiului bugetar, supuse spre adoptare Parlamentului.

Bugetul public national cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale (ale comunelor, oraselor si judetelor), bugetul trezoreriei si bugetul altor institutii de stat.[29]

Proiectul bugetului de stat si cel al asigurarilor sociale de stat se elaboreaza anual si se supun separat adoptarii parlamentului, iar daca nu au fost adoptate cu cel putin 3 zile inaintea expirarii exercitiului bugetar se vor aplica in continuare bugetele anului precedent pana la adoptarea noilor bugete.

Dupa expirarea exercitiului financiar anual se procedeaza la intocmirea, de catre Ministerul Economiei si Finantelor, a contului general de executie a bugetului statului corespunzator structurii bugetului statului aprobat de parlament, acesta este analizat de guvern care-l supune spre aprobare parlamentului pana la mijlocul exercitiului urmator celui privind fiecare cont general.

Conform Constitutiei, impozitele, taxele si orice alte venituri ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele si taxele locale se stabilesc de consiliile locale si judetene, in limitele si in conditiile legii. Desigur, tot guvernul este acela care stabileste sistemul de impozite si taxe cuvenite bugetului public national si il supune spre adoptare Parlamentului.

Nici o cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare a acesteia.

Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, administrare si intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, prezentand rapoarte asupra conturilor de executie ale bugetului public national din exercitiul bugetar expirat, controleaza modul de gestionare a resurselor publice raportand despre neregulile constatate.

b) Guvernul aproba strategiile si programele de dezvoltare economica a tarii, pe ramuri si domenii de activitate.

Aceste programe de dezvoltare economica fac parte integranta din programul politic de guvernare prezentat parlamentului spre aprobare cu ocazia solicitarii votului de incredere sau in cazul angajarii raspunderii guvernului printr-un nou program in urma respingerii motiunii de cezura.

De altfel, Guvernul are rolul de a asigura functionarea echilibrata si dezvoltarea sistemului national economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial in conditiile promovarii intereselor nationale.

Pe de alta parte, este o functie strategica a executivului sa asigure punerea in aplicare a Programului de guvernare.

c) Guvernul asigura administrarea proprietatii publice si private a statului.

d) Guvernul asigura realizarea politicii in domeniul social, potrivit Programului de guvernare.

Atributii de natura politico-administrativa

Dintre atributiile de natura politico-administrativa enumeram:

a) Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice, asigurand realizarea politicii interne si externe a tarii, el reprezentand autoritatea suprema a puterii executive. In acest sens se impun cateva precizari:

in aceasta materie, din textul constitutional in conformitate cu care guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice, respectiv a activitatii executive pe intreg teritoriul tarii, rezulta ca actele sale sunt obligatorii pentru intreaga administratie publica.

calitatea guvernului de a exercita aceasta conducere in mod diferentiat dupa cum respectivele autoritati sunt sau nu in subordinea lui (de pilda, ministerele, pe de o parte, comparativ cu consiliile locale si judetene, pe de alta parte).

atributul guvernului de coordonare si, dupa caz, control al intregului sistem executiv, inclusiv a autoritatilor locale, il exercita avand in vedere structura unitara a statului nostru, cu respectarea autonomiei locale specifica consiliilor locale si judetene, a descentralizarii serviciilor publice din teritoriu care apartin autoritatilor centrale si a cooperarii cu organismele publice si sociale interesate.

b) Initiaza proiecte de legi si le supune spre adoptare Parlamentului, dezbatand acele propuneri legislative care privesc activitatea executiva primite din partea Parlamentului. In acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de initiativa legislativa, putand cere dezbaterea proiectelor sale in regim de urgenta. El initiaza proiecte de legi in ramurile sau domeniile activitatii executive pe care le conduce sau le coordoneaza, iar daca asemenea proiecte provin de la un alt autor parlamentul nu le supune, de regula, dezbaterii sale pana nu le trimite guvernului spre analiza, iar daca o asemenea initiativa legislativa de natura extraexecutiva vizeaza bugetul de stat sau bugetul asigurarilor sociale de stat, o asemenea sesizare a guvernului de catre parlament este obligatorie, urmand ca executivul sa prezinte, in aceasta problema, o informare legislativului.

c) Emite hotarari pentru organizarea executarii legilor, ordonante in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta, potrivit Constitutiei.

d) Guvernul asigura executarea de catre administratia publica a legilor si a celorlalte dispozitii normative date in aplicarea acestora, prin acte de aplicare normativa sau individuala, indiferent ca exista sau nu o imputernicire expresa din partea legislativului.

e) Guvernul conduce si controleaza activitatea ministerelor si a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa. In realizarea functiei sale de conducere generala a administratiei publice el exercita controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum si al prefectilor. In exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul sa anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritatile administratiei publice din subordinea sa, precum si ale prefectilor.

f) Guvernul infiinteaza, cu avizul Curtii de Conturi, organe de specialitate in subordinea sa. La aceasta atributie se impun cateva precizari:

acest atribut este conditionat, conform Constitutiei, de existenta legii care sa recunoasca executivului o astfel de competenta.

ministerele se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii si numai in subordinea Guvernului.

autoritatile administrative autonome (centrale sau locale) nefiind in subordinea guvernului nu se pot infiinta decat prin lege organica.

g) Guvernul poate constitui:

organisme cu caracter consultativ pentru rezolvarea unor probleme din competenta sa;

consilii, comisii si comitete interministeriale in scopul elaborarii, corelarii si monitorizarii de politici. Modul de organizare si functionare a acestor structuri si a serviciilor acestora se stabileste prin hotarare de guvern si in limita bugetului aprobat.

h) Coopereaza cu organismele sociale interesate in indeplinirea atributiilor sale.

i) Guvernul exercita atributii referitoare la asigurarea ordinii de drept, a linistii publice, a sigurantei cetateanului, a drepturilor si libertatilor cetatenesti, in conditiile prevazute de lege. La aceasta atributie se impun doua precizari:

aceste atribute ale guvernului sunt strict limitate si conditionate in modul cel mai restrictiv de Constitutie si de legislatia bazata pe ea atunci cand vizeaza drepturile fundamentale ale omului, apararea ordinii de drept si a secretului de stat.[30]

rolul decisiv a hotararilor Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si a decretelor prezidentiale - ce stabilesc masuri vizand apararea tarii, a ordinii si linistii publice - ca acte obligatorii de indeplinit de catre intregul executiv condus de guvern.

j) Guvernul aduce la indeplinire masurile adoptate, potrivit legii, pentru apararea tarii, in care scop organizeaza si inzestreaza fortele armate.

k) Asigura realizarea politicii externe a tarii si integrarea Romaniei in structurile europene si internationale.

l) Conform legii si Constitutiei Guvernul negociaza tratatele, acordurile si conventiile internationale care angajeaza statul roman; negociaza si incheie, potrivit legii, conventii si alte intelegeri internationale de nivel guvernamental.

m) Guvernul acorda si retrage cetatenia romana in conditiile legi, aproba renuntarea la cetatenia romana, conform legii.

n) Guvernul indeplineste orice alte atributii prevazute de lege sau care decurg din rolul si functiile sale.

6. Actele Guvernului

Guvernul, in plenul sau, si primul ministru adopta sau, respectiv, emite acte juridice si acte politice.

Guvernul in plen adopta acte juridice cum sunt hotararile, regulamentele si ordonantele.

Hotararile se emit, potrivit Constitutiei, pentru organizarea executarii legilor, precum si in exercitarea atributiilor proprii, potrivit legii organice.

Ordonantele se emit, de regula, in baza unei imputerniciri legislative de abilitare speciale a Guvernului in domenii rezervate legii ordinare, in timp ce ordonantele de urgenta se emit in cazuri exceptionale potrivit Constitutiei.

Regulamentele sunt emise in aplicarea legilor cand prin lege s-a prevazut aceasta. Hotararile pot avea caracter normativ sau individual, in vreme ce ordonantele si regulamentele nu pot fi decat normative.

Membrii guvernului pot propune proiecte de hotarari si de ordonante privind ramura sau domeniul de activitate de care raspund. Actele guvernului se adopta prin votul majoritatii celor prezenti prin consens. Daca nu se realizeaza consensul hotaraste premierul.

Hotararile si ordonantele se semneaza de primul ministru, se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare si se publica in Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistenta acestor acte. Hotararile cu caracter militar, precum si cele care constituie secrete de stat nu se publica (comunicandu-se doar celor interesati).

Regulamentele se elaboreaza potrivit deciziei primului ministru, fiind semnate numai de acesta si publicate in Monitorul Oficial.

Primul ministru emite, in exercitarea atributiilor sale, decizii cu caracter normativ si individual, mai ales in legatura cu organizarea interna a guvernului, aceasta categorie de acte fiind semnata numai de premier. Dintre actele individuale amintim pe cele care vizeaza numirea si eliberarea din functie a personalului aparatului propriu al guvernului.

In plenul sau executivul mai adopta si acte politice prin care isi exprima pozitia fata de anumite evenimente interne si internationale, cum sunt, de pilda, declaratiile, dar care nu produc efecte juridice, ci numai consecinte politice, datorita pozitiei si prestigiului autoritatii de la care provin. De asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice ca, de pilda, mesajele care sunt adresate unor reuniuni interne sau internationale.

O importanta categorie de acte avand o natura dubla, politico-juridica, o reprezinta actele de drept international cum sunt, de pilda, acordurile, conventiile si alte intelegeri internationale care pot fi negociate si semnate de guvern. Numeroase acte din aceasta categorie, cum sunt, de pilda, tratatele internationale care fac necesara adoptarea unor legi noi sau revizuirea celor in vigoare, sunt supuse parlamentului spre ratificare prin lege.[31]

De asemenea, guvernul, in cadrul dreptului sau de initiativa legislativa, elaboreaza si aproba proiecte de legi pe care le supune spre adoptare parlamentului, dupa caz in procedura de urgenta, precum si dezbate acele propuneri legislative primite din partea parlamentului care privesc activitatea executiva.

7. Raspunderea Guvernului

Dupa caracterul raspunderii, distingem raspunderea individuala si raspunderea colegiala a membrilor guvernului.

Dupa natura ei, raspunderea poate fi juridica, la randul ei si aceasta de mai multe categorii, si raspundere politico-juridica.

Dupa autoritatea fata de care se declanseaza, raspunderea membrilor guvernului poate opera fata de plenul executivului din care fac parte si fata de primul ministru.

Guvernul, in intregul sau, raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate, iar fiecare membru al acestuia raspunde politic solidar cu ceilalti membri pentru activitatea si pentru actele executivului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este raspunzator in fata parlamentului si a executivului din care face parte si pentru propria activitate. Senatul poate recomanda guvernului demiterea unui membru al sau.

Primul ministru, avand atributii de conducere a guvernului si de coordonare a activitatii ministrilor, raspunde de activitatea executivului in fata legislativului, dupa cum fiecare ministru raspunde si in fata premierului pentru propria activitate.

Camera Deputatilor si Senatul in sedinta comuna pot retrage increderea acordata guvernului adoptand o motiune de cenzura cu votul majoritatii parlamentarilor. Motiunea poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor si se comunica guvernului pe data adoptarii ei. Ea se dezbate dupa trei zile de la data prezentarii sale in sedinta comuna a parlamentului, iar daca este respinsa nu se mai poate initia o noua motiune, cu exceptia cazului in care executivul isi angajeaza o noua raspundere asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. Guvernul se considera demis daca motiunea de cenzura depusa in termen de trei zile de la prezentarea programului, declaratiei sau proiectului a fost votata.

In privinta raspunderii juridice, numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele Romaniei au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor executivului pentru fapte savarsite in exercitarea functiei lor.

Daca s-a cerut urmarirea penala, seful statului poate dispune suspendarea din functia executiva, iar trimiterea in judecata atrage de drept suspendarea din functie, competenta de judecata apartinand Curtii Supreme de Justitie. Cazurile de raspundere si pedepsele aplicabile membrilor guvernului sunt reglementate de Legea responsabilitatii ministeriale nr.115/1999.

Datorita faptului ca functia de membru al guvernului este compatibila cu cea de deputat sau senator, fara a fi cumulative in mod obligatoriu, incetarea uneia dintre ele nu duce la pierderea celeilalte calitati, decat in masura in care cauzele incetarii ar fi comune ambelor situatii, ca de pilda, pierderea drepturilor electorale, a cetateniei romane, stabilirea domiciliului in strainatate, etc.

8. Raporturile dintre Parlament si Guvern

Constituirea guvernului, controlul sau parlamentar si angajarea raspunderii executivului

Referitor la constituirea Guvernului facem urmatoarele precizari:

1) Candidatul desemnat de seful statului pentru functia de prim-ministru trebuie sa ceara in termen de 10 zile de la desemnare votul de incredere al legislativului asupra programului si a intregii liste a guvernului.

2) Guvernul, ca si celelalte autoritati ale administratiei publice, are obligatia in cadrul controlului parlamentar exercitat asupra sa sa prezinte informatiile si documentele cerute de camere sau de comisiile parlamentare, iar in cazul in care o initiativa legislativa implica modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale de stat solicitarea informarii este obligatorie.

3) Membrii executivului au acces la lucrarile legislativului, iar daca li se solicita prezenta, participarea lor este obligatorie.

4) Guvernul si membrii sai au obligatia sa raspunda la intrebarile sau interpelarile formulate de parlamentari, iar forul legislativ poate adopta o motiune prin care sa-si exprime pozitia cu privire la problemele ce au facut obiectul interpelarii.

5) Parlamentul in sedinta comuna a camerelor sale, poate retrage increderea acordata guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor in urmatoarele conditii:

initierea motiunii de catre cel putin o patrime din numarul total al parlamentarilor;

comunicarea motiunii guvernului la data depunerii ei;

dezbaterea motiunii dupa 3 zile de la data cand a fost prezentata in sedinta comuna a celor doua camere.

6) Daca motiunea de cenzura a fost respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia in aceeasi sesiune o noua motiune de cenzura, cu exceptia cazului in care guvernul isi angajeaza raspunderea.

7) Daca guvernul isi angajeaza raspunderea, in fata camerelor intrunite in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege, se poate depune o noua motiune de cenzura in termen de 3 zile de la prezentarea acestora, iar daca este votata guvernul este demis pe data adoptarii ei; daca motiunea nu este adoptata (guvernul nefiind demis), in acest caz proiectul, programul sau declaratia se considera adoptate devenind obligatorii pentru executiv.

Delegarea legislativa

O problema centrala a modului de exercitare a unor atributii normative ale guvernului o reprezinta delegarea legislativa. Ea poate fi definita ca situatia juridica creata prin conferirea in beneficiul guvernului a unei competente de legiferare - care in mod obisnuit revine parlamentului - cu respectarea unor anumite conditii prevazute in Constitutie. In conformitate cu legea fundamentala delegarea legislativa poate fi exercitata in temeiul unui act juridic sau se poate realiza de drept.

a) Delegarea prin act juridic apare cand sunt intrunite unele conditii.

- O lege speciala abiliteaza executivul sa poata emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice.

- Legea de abilitare va stabili domeniul si data pana la care se pot emite ordonante (de regula, pana la revenirea legislativului din vacanta parlamentara).

- Daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii parlamentului potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare, prin a carui nerespectare inceteaza de drept efectele ordonantelor astfel adoptate. De aici concluzia ca legea de abilitare poate sa nu prevada obligativitatea supunerii spre aprobare parlamentara a unor astfel de acte.

b) Delegarea legislativa de drept nu presupune existenta unei manifestari de vointa a parlamentului, deoarece ea se realizeaza in temeiul Constitutiei prin indeplinirea unor conditii.

- Trebuie sa existe situatii extraordinare care sa reclame din partea executivului adoptarea unor ordonante de urgenta, cu motivatia corespunzatoare.

- Aceste acte intra in vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la parlament, unde se va dezbate in procedura de urgenta, iar daca acesta nu se afla in sesiune, el se convoaca in mod obligatoriu.

- Intrarea in vigoare a ordonantelor, fiind conditionata numai de depunerea lor spre aprobarea legislativului, inseamna ca producerea efectelor juridice nu depinde de asteptarea rezultatelor dezbaterilor din camere si nici de obtinerea aprobarii, deoarece in acest caz se incalca principiul celeritatii care a impus adoptarea lor pe considerente de urgenta.

- Asupra ordonantelor emise in astfel de situatii parlamentul trebuie sa se pronunte intotdeauna, prin aprobarea sau respingerea lor, iar in acest ultim caz, efectele lor juridice inceteaza.

Delegarea legislativa ridica doua mari probleme:

1) Problema centrala a delegarii legislative o reprezinta insa obiectul acesteia, adica acele domenii rezervate in mod obisnuit legii si in care puterea executiva poate interveni prin acte proprii de reglementare, mai ales atunci cand nu exista o lege speciala de abilitare, ca, de pilda, cazul situatiilor exceptionale. Referitor la aceasta problema facem cateva precizari:

- asa dupa cum rezulta tacit, din acele prevederi constitutionale vizand procedura de revizuire a legii fundamentale, guvernul nu poate dispune prin ordonante modificarea Constitutiei;

- nu pot constitui obiectul acestor acte domeniile rezervate legii organice, dupa cum se prevede in mod expres, nu numai sub aspectul emiterii de noi reglementari, dar consideram si in privinta modificarii, suspendarii sau interpretarii celor deja existente;

- delegarea legislativa nu poate viza atributii incredintate expres de Constitutie parlamentului in intregul sau, deci in plenul reunit al camerelor sale (de pilda, aprobarea bugetului de stat, declararea mobilizarii, a starii de razboi, etc.);

- nu pot fi incredintate guvernului acele atributii legislative care-l vizeaza in mod direct pe acesta sub aspectul dobandirii, modificarii sau incetarii competentelor sale, precum si cele referitoare la raporturile lui cu alte organe ale statului din afara sistemului executiv (parlament, justitie);

- consideram ca delegarea legislativa nu poate viza acele masuri exceptionale incredintate de Constitutie Presedintelui Romaniei, precum, de pilda, instituirea starii de urgenta, declararea mobilizarii fortelor armate, etc;

- Constitutia revizuita permite adoptarea ordonantelor de urgenta care sa contina norme organice in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, insotite de motivarea urgentei.

2. Natura juridica a acestei institutii, precum si a activitatii indeplinite de executiv in temeiul ei si, implicit, natura ordonantelor astfel emise.

Cu privire la natura juridica a delegarii legislative, trebuie sa facem distinctie intre natura atributiilor delegate si natura activitatii prin intermediul careia se infaptuieste. In acest sens este posibil ca in materia organizarii si functionarii autoritatilor publice una si aceeasi atributie sa fie exercitata de organe apartinand unor puteri distincte - in mod simultan sau succesiv - caz in care intre aceeasi atributie diferentierea sa fie marcata nu atat sub aspectul continutului ei, ci numai in privinta autoritatii care o infaptuieste si, mai ales, a formei sau functiei de activitate statala (fundamentala si concreta) prin care se realizeaza.

De aceea este posibil ca aceeasi atributie, normativa, in cazul nostru, sa ramana, in esenta, neschimbata daca este infaptuita atat de catre parlament, cat si de catre administratie, criteriul organului care o realizeaza - privit in mod izolat - nefiind suficient in determinarea exacta a naturii juridice a activitatii prin care se exercita respectiva competenta. Intr-adevar, in caracterizarea unei forme sau functii fundamentale de exercitare a puterii in stat este hotarator continutul activitatii desfasurate,[32] or atunci cand guvernul exercita unele atributii ale legislativului el foloseste metode deosebite de cele ale parlamentului, emitand si acte proprii, ordonante in acest caz. In acest sens este posibila eliminarea aparentei contradictii dintre atributiile legislative delegate si caracterul executiv al actelor prin intermediul carora se infaptuiesc. Pe de alta parte, edictarea de norme de catre administratie este un specific si al activitatii executive, fie ca este cazul actelor de reglementare primara in domenii nerezervate exclusiv legii, fie ca este cazul actelor de aplicare normativa, secundara, a legii. Si tot astfel, dupa cum exista organe administrative cu atributii jurisdictionale ori autoritati neexecutive ce indeplinesc activitati administrative, trebuie sa recunoastem si existenta unei autoritati executive supreme cu atributii de reglementare legislativa chiar daca aceasta competenta are un caracter exceptional, temporar si strict controlat de parlament.

Caracterul executiv al activitatii infaptuite in temeiul delegarii legislative rezulta din mai multe considerente:

- actele astfel emise sunt denumite ordonante si nu legi;

- existenta deplinatatii recunoscute a efectelor juridice, chiar provizorii, ale acestor acte, adoptate dupa o procedura executiva, care sunt ulterior supuse aprobarii legislative ce le confera posterior valabilitate perpetua - iar nu prin adoptarea specifica procedurii legislative;

- pana la aprobarea lor de catre parlament, ordonantele pot fi modificate, revocate sau inlocuite de guvern;

- in urma aprobarii, ordonantele dobandesc puterea juridica a legii si numai aceasta din urma le mai poate suspenda, modifica sau abroga, iar Curtea Constitutionala le verifica conformitatea cu legea fundamentala, guvernul pierzandu-si competenta de a mai putea decide sau reveni asupra situatiei juridice in lipsa unei noi delegari legislative. Apoi, nu toate ordonantele se supun aprobarii legislative;

- daca in cel mult 30 de zile de la depunere Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei aceasta se considera adoptata si se trimite celeilalte Camere care decide tot in procedura de urgenta.

In concluzie, delegarea legislativa incredintata guvernului implica exercitiul temporar al unor atributii legislative de catre puterea executiva prin forme si metode specifice activitatii administrative prin producerea de efecte juridice valabile pe masura recunoasterii si insusirii acestor acte de catre parlament.