Organizarea institutiilor publice

1. Conceptul de organizare

Termenul de "a organiza" provine din limba franceza (organiser) si inseamna a actiona metodic pentru asigurarea desfasurarii eficiente a unor activitati[1]. Nu se poate desfasura o activitate eficienta in cadrul unei colectivitati fara existenta unei anumite ordini in ce priveste divizarea sarcinilor, stabilirea de responsabilitati, precizarea legaturilor intre acestea.

"Cei ce vor sa coopereze vor lucra impreuna mult mai eficient daca vor cunoaste ce trebuie sa faca, ce activitati de munca le revin in parte din ansamblul activitatilor colectivului si care este rolul lor, in raport cu ceilalti. Acest lucru are valabilitate atat in domeniul afacerilor, cat si in cel guvernamental. Sa proiectezi si sa mentii sistemul de roluri in organizatie este fundamental pentru organizarea manageriala"[2].

Organizarea managementului public reprezinta un ansamblu de procese prin care se delimiteaza elementele componente ale sistemului, se precizeaza sarcinile si competentele care revin componentelor acestuia, precum si relatiile care se stabilesc intre ele in cadrul ti in afara sistemului.

In functie de nivelul la care se desfasoara procesele se disting:

Organizarea compartimentelor unei institutii din administratia publica;

Organizarea institutiei ca intreg;

Organizarea sistemului administratiei de stat.

In functie de obiectul organizarii, se delimiteaza:

Organizarea structurii, contine modul de reprezentare si dispunere a elementelor sistemului administrativ ca ansamblu de institutii.

Organizarea proceselor, care consta in stabilirea sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor componentelor sistemului si a relatiilor dintre persoane, compartimente, dintre administratie si persoane din afara acesteia, in vederea desfasurarii unor procese eficiente si satisfacerii cerintelor sociale.

Asadar, organizarea in administratie are ca scop crearea conditiilor pentru indeplinirea atributiilor si realizarea sarcinilor care revin institutiilor si functionarilor publici din cadrul sistemului administrativ.

Eficienta organizarii insa se apreciaza dupa rezultatele acesteia si se regaseste in eficienta activitatii din administratia publica.

Amploarea si complexitatea organizarii sunt dependente de nivelul la care se realizeaza aceasta. Cu cat institutia din administratia publica are o sfera mai larga de atributii, competente si responsabilitati, cu atat si organizarea acesteia este mai complexa.

Figura nr. 1. Criterii si forme de organizare

In ceea ce priveste organizarea institutiilor publice din administratie exista trei abordari fundamentale:

Abordarea lui Max Weber

Abordarea Frederick Taylor

Abordarea lui Henry Fayol.

Abordarea lui Max Weber

Weber considera ca, in general procesele administrative evolueaza in progresie geometrica spre rationalismul tehnologic, ceea ce inseamna ca pe masura evolutiei ideile devin sistematice. Prin urmare Weber sustinea ca birocratia un element major in aceasta evolutie complexa (ideile de baza a lui Weber cu privire la modul in care birocratia afecteaza sistemele administrative din diferite tari le-am prezentat in capitolul II ale cursului )..

In opinia lui Weber, munca de functionar public poate insemna o cariera care permite valorificarea capacitatii individuale de munca pe o perioada indelungata.

2. Abordarea lui Frederich Taylor

In cadrul acestei abordari, Taylor a acordat o atentie deosebita departamentelor functionale in care se desfasoara cu precadere activitatile de planificare.

Departamentul de planificare ar trebui sa se ocupe de organizarea activitatilor, de modul de folosire a timpului si costurile necesare desfasurarii activitatii, disciplina la locul de munca. (Precizam ca, contributia lui Taylor la dezvoltarea managementului stiintific a fost analizata detaliat pe parcursul capitolului al II-lea).

3. Abordarea lui Henry Fayol

Henry Fayol (1841-1925), considerat creatorul managementului administrativ, a abordat problemele managementului din punctul de vedere al intreprinderii in ansamblul ei. El a evidentiat pentru intaia oara functiile intreprinderii - tehnica, comercial, financiara, de securitate, de contabilitate, administrativa-, aratand ca intre acestea exista o stransa interdependenta si ca, importanta lor poate fi diferita in raport cu natura activitatilor sau tipul intreprinderilor.

Detaliind continutul functiei administrative, Fayol identifica cinci atribute ale acesteia - prevederea, organizarea, comunicarea, coordonarea si controlul - care au fost pastrate pana in prezent in teoria moderna a managementului.

In managementul public, aplicativitatea ideilor lui Fayol se bazeaza pe cele cinci elemente enuntate anterior. El a acordat o atentie deosebita structurii organizatorice, conturand clar modul in care autoritatea si responsabilitatea se coreleaza. Fayol considera, ca in orice tip de organizatie, angajatii trebuie sa-si cunoasca bine pozitiile in structura organizatorica, iar managerii trebuie sa-si asume responsabilitatile pentru propriile actiuni. Principala lucrare a lui Henry Fayol, intitulata Administration Industrielle et Generale, aparuta in anul 1911, este si in prezent una dintre cartile de referinta in teoria managementului.

2. Structura administrativa

2.1. Structura administratiei publice

Structura administratiei publice reprezinta configuratia interna si relatiile care se stabilesc intre componentele sistemului in procesul de realizare a obiectivelor.

Referindu-ne la institutiile administratiei de stat, fiecare are propria sa structura cu un numar de compartimente, in care se desfasoara activitati specifice.

Structura difera de la o institutie la alta si este determinata de obiectivele pe care le are de indeplinit fiecare componenta.

Structura administratiei de stat prezinta diferentieri de la un stat la altul, dar si in cadrul aceluiasi stat, de la o etapa de dezvoltare la alta.

Un element determinant al structurii il reprezinta obiectivele pe care administratia le are de indeplinit.

O buna structurare a administratiei de stat trebuie sa asigure, atat evitarea supradimensionarii aparatului administrativ, situatie care genereaza activitati paralele, rezolvari greoaie si cheltuieli bugetare suplimentare inutile si nejustificate, cat si subdimensionarea aparatului, care provoaca o supraaglomerare cu sarcini si atributii. Prin urmare, aceeasi institutie este nevoita sa desfasoare un numar exagerat de mare de activitati, ceea ce poate avea rezultat o rezolvare superficiala si/sau partiala a problemelor cu care se confrunta institutia publica si societatea in ansamblul ei.

Structura administratiei de stat poate fi abordata sub doua forme: functional si teritorial. (vezi figura nr. 12. Tipuri de structuri in administratia publica).

Un sistem administrativ se poate organiza sub forma urmatoarelor tipuri de structuri:

Structura ierarhica-functionala asigura, in principal, unitatea de decizie si actiune in cadrul sistemului si este determinata de varietatea domeniilor de activitate reunite in administratie;

Structura teritoriala este determinata de dispunerea diferitelor componente ale structurii sistemului administrativ in unitati administrativ-teritoriale distincte;

Structura de tip mixt imbina tipurile precedente de structuri.

Figura nr. 2. Tipuri de structuri in administratia publica

	Ierarhica-functionala Presupune organizarea administratiei de stat pe categorii de institutii in functie de domeniul in care isi desfasoara activitatea					Teritoriala Presupune organizarea administratiei in raport cu teritoriul pe care isi desfasoara activitatea si isi exercita competenta.
				MIXTA

A. Structura ierarhica-functionala

Presupune organizarea administratiei de stat pe niveluri ierarhice, pe categorii de institutii in functie de domeniul care isi desfasoara activitatea.

Astfel, au fost create institutii-organe cu competenta generala, care isi desfasoara activitatea, principal, in toate sferele vietii sociale.

Exista si organisme de specialitate de ramura (Ministerul afacerilor Externe, Ministerul Justitiei, Ministerul Sanatatii etc.,) precum si de domeniu, acestea fiind competente sa rezolve problemele comune mai multor sau chiar tuturor ramurilor ca, de exemplu Ministerul Muncii si Protectiei Sociale, Ministerul Finantelor.

Institutiile publice si celelalte organisme de specialitate se subordoneaza institutiilor cu competenta materiala generala de la acelasi nivel.

B. structura teritoriala

Structura teritoriala desemneaza organizarea sistemului administrativ in raport cu teritoriul pe care isi desfasoara activitatea si isi exercita competenta institutia (organul) administratiei de stat.

In cadrul structurii teritoriale, administratia de stat cuprinde institutii cu competenta teritoriala generala, denumite si institutii centrale si organe cu competenta teritoriala limitata la unitatile administrativ-teritoriale, denumite si institutii locale ale administratiei de stat.

Organele centrale sunt Guvernul, ministerele, alte organe centrale. Acestea isi pot exercita competenta pe intreg teritoriul tarii.

Organele locale sunt competente numai in unitatile administrativ-teritoriale, in care isi desfasoara activitatea

Competentele difera in raport cu ierarhizarea teritoriala a organelor respective, cu nivelul la care ele functioneaza.

Crearea organelor/institutiilor administrative locale a urmarit rezolvarea operativa a cerintelor colectivitatilor locale, prin cunoasterea directa, exacta si completa a intereselor publice specifice. Astfel, sistemul de management public poate fi descentralizat si orientat asupra realitatilor existente la nivel local.

Functionarea sistemului administrativ din Romania presupune luarea in considerare, in afara relatiilor organizatorice, si a altor componente structurale, respectiv: nivelul ierarhic, ponderea ierarhica, ponderea ierarhica, compartimentul, postul, functia.

NIVELUL IERARHIC se defineste ca ansamblu componentelor structurii plasate pe linii orizontale, la aceeasi distanta ierarhica fata de managementul de varf al administratiei de stat. Factorul care influenteaza numarul de niveluri ierarhice intr-un sistem administrativ si intr-o institutie publica sunt:

Dimensiunea institutiei publice;

Diversitatea si complexitatea activitatilor desfasurate;

Competenta functionarilor publici.

De obicei, aceasta din urma influenteaza invers proportional numarul nivelurilor ierarhice intr-un sistem administrativ.

In administratia publica din Romania numarul de niveluri ierarhice nu difera foarte mult de la o institutie la alta. In mod similar la nivelul administratiei locale numarul de niveluri ierarhice difera foarte putin de la o institutie la alta.

PONDEREA IERARHICA reprezinta numarul persoanelor conduse nemijlocit de un functionar public cu functie de conducere, ales sau permanent. Marimea ponderii ierarhice este influentata de numarul de niveluri ierarhice cu care se afla in raport invers proportional.

COMPARTIMENTUL este o componenta rezultata din agregarea unor posturi si functii publice cu continut similar si/sau complementar. Compartimentul este definit prin ansamblul persoanelor care desfasoara activitati relativ omogene, care solicita cunostinte specializate de un anumit tip, precum si un ansamblu de metode li tehnici adecvate, situate intr-un anumit spatiu si subordonare nemijlocit unui singur functionar public cu functie de conducere.

Modul in care diversele compartimente contribuie la realizarea interesului public general determina diferentierea acestora in compartimente operationale si compartimente functionale. Compartimentele operationale contribuie la realizarea efectiva a unui serviciu public si/sau executarea legii absolut necesare indeplinirii sistemului de obiective al managementului public.

Compartimentele functionale contribuie la stabilirea obiectivelor proprii de activitate desprinse din cunoasterea realitatilor concrete din unitatile administrativ-teritoriale. In cadrul acestor compartimente se fundamenteaza decizii administrative, asigurandu-se, in acelasi timp, si asistenta de specialitate necesara tuturor compartimentelor care apartin unei institutii publice. In aceasta categorie se includ, de regula: ministerele, agentiile, departamentele, directiile si serviciile.

POSTUL este alcatuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor desemnate, pa anumite perioade de timp, unor functionari publici permanenti, numiti si/sau alesi. Deoarece postul reprezinta elementul de baza al structurii organizatorice in functie de care configuratia institutiei publice este mai mult sau mai putin rationala, in continuare prezentam continutul sau.

Obiectivele postului asigura prin realizarea si agregarea lor succesiva, ascendenta, indeplinirea obiectivului fundamental al oricarui sistem administrativ, satisfacerea intereselor generale, fundamentale ale cetatenilor.

Pentru realizarea obiectivelor individuale, titularului de post ii sunt conferite competente si responsabilitati.

Competenta organizationala este o alta componenta a postului, care exprima limitele in cadrul carora functionarii publici, titulari de posturi au dreptul de a actiona in vederea realizarii obiectivelor individuale. Competenta organizationala in managementul public se acorda titularului de post, fiind oficializata prin acte normative la nivel national si/sau prin regulamente de organizare si functionare proprii, prin regulamente de ordine interioara sau norme interne. Competenta confera titularului postului un anumit grad de autoritate formala. Exista doua forme de autoritate formala.

a.    - Ierarhica,   de regula exercita asupra functionarilor publici implicati in procesele executive si se concretizeaza in programe de actiuni, actiuni sau decizii administrative care exprima clar ce si cand trebuie realizat. Autoritatea ierarhica este preponderenta la nivelul guvernului unei tari intrucat acestea reprezinta autoritatea executiva intr-un stat.

b.    - Functionala, de regula exercitata asupra unor functionari publici din compartimentele functionale. Se materializeaza in proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care exprima cum trebuie executate diferite activitati sau aplicate anumite decizii si/sau acte administrative. De fapt, aceasta autoritate functionala revine functionarilor publici din institutiile care compun puterea legislativa intr-o tara.

In afara autoritatii formale, functionarii publici titulari si permanenti in sistem trebuie sa dispuna si de competenta profesionala, care este rezultatul pregatirii si experientei de care dispune un functionar public. Competenta profesionala este conditia de baza, atat pentru realizarea sarcinilor de catre titularului postului, cat si pentru recunoasterea meritelor si a contributiei celorlalti la realizarea obiectivelor derivate si generale ale institutiei publice.

Responsabilitatea este raspunderea care revine functionarului public pentru indeplinirea anumitor sarcini derivate din obiectivele postului.

FUNCTIA constituie factorul de generalizare al unor posturi asemanatoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autoritatii si responsabilitatii.

Analizate dupa natura competentelor, responsabilitatilor si sarcinilor, posturile si, respectiv, functiile publice pot fi grupate in:

Posturi, respectiv functii de conducere, caracterizate printr-o pondere ridicata a competentelor, sarcinilor si responsabilitatilor care implica exercitarea atributelor managementului public;

Posturi, respectiv functii de executie, in a caror componenta se regasesc competente, sarcini si responsabilitati, a caror desfasurare implica executarea deciziilor administrative emise de titularii posturilor, functiilor de conducere.

Un stat democratic este condus de reprezentanti ai publicului care in acelasi timp au competenta profesionala si manageriala. Luarea in considerare doar a unuia din criterii in ocuparea posturilor si functiilor de conducere intr-o perioada istorica atrage automat ineficienta unui sistem administrativ.

De aceea, orice formatiune politica antrenata in procesul electoral ar trebui sa indeplineasca o serie de conditii pentru a avea dreptul sa se inscrie in competitia electorala. Prin urmare, este recomandabil sa dispuna de un numar suficient de specialisti in toate domeniile in care actioneaza sistemul administrativ, de manageri care sa ocupe posturile si functiile de conducere si, nu in ultimul rand, de politicieni care sa fie preocupati permanent de imbunatatirea si aplicarea programului politic al formatiunii pe care o reprezinta.

3. Tipurile de relatii organizatorice existente la nivelul institutiilor publice

In functie de natura si modul de manifestare a competentelor si responsabilitatilor, relatiile organizatorice sunt de trei feluri:

relatii de autoritate;

relatii de cooperare;

relatii de control;

relatii de reprezentare.

Relatii de autoritate sunt acele relatii instituite de conducerea institutiei prin diferite acte si norme emise de acestea (regulamente de functionare, decizii, dispozitii), exercitarea acestora fiind obligatorie. In aceasta categorie se includ urmatoarele tipuri:

a) Relatii ierarhice, prin care se stabilesc raporturile nemijlocite instituite intre titularii posturilor de conducere si titularii posturile de executie. In virtutea acestor relatii, structura organizatorica a sistemului administrativ din Romania poate fi reprezentata sub forma unei piramide ierarhice in varful careia se afla organul superior de management, iar la baza posturile de executie.

Relatiile organizatorice ierarhice se stabilesc intre organe ale administratiei publice centrale si locale, intre institutii si/sau autoritati ale administratiei centrale situate pe niveluri ierarhice diferite.

b) Relatiile functionale apar ca urmare a exercitarii autoritatii functionale de care dispun anumite institutii componente ale structurii administrative si care sunt mentionate in regulamente proprii, elaborate pe baza legii sau in acte normative distincte.

Aceste relatii se stabilesc intre institutii si/sau compartimente care desfasoara activitati in domenii similare si care, participa (concura) in mod direct la realizarea unor servicii publice in vederea satisfacerii interesului general.

c) Relatiile de stat major, apar ca urmare a delegarii sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor de catre institutii sau autoritati din administratia centrala sau de pe nivelurile superioare ale administratiei locale, in vederea descentralizarii sistemului administrativ si solutionarii unor probleme complexe care apar in institutiile publice. Specificul acestor relatii consta in faptul ca ele se stabilesc ca urmare a reprezentarii administratiei centrale la nivel local sau a administratiei locale la nivel central.

Modul de manifestare a autoritatii si a responsabilitatii in cazul celor trei tipuri de relatii de autoritate se prezinta ca in tabelul de mai jos:

Relatii de cooperare se stabilesc intre posturi situate pe acelasi nivel ierarhic dar in compartimente diferite (care din punct de vedere ierarhi au o conducere diferita). Aceste relatii contribuie la solutionarea operativa a unor actiuni sau probleme de interes comun.

Relatiile de control apar intre institutiile specializate in efectuarea controlului si celorlalte institutii supuse controlului.

Relatii de reprezentare se stabilesc intre functionarii publici de pe nivelurile ierarhice superioare si reprezentantii unor organizatii profesionale, sindicate, intre autoritati ale administratiei unui stat si autoritati ale administratiei altor state.

Dupa apartenenta, relatiile stabilite intre componentele sistemului administrativ, se clasifica in:

relatii interne;

relatii externe.

Figura nr. 3. Relatii dupa apartenente

Relatii dupa apartenente

Autoritatile Puterii Executive

Relatiile interne se stabilesc intre autoritati si in cadrul structurilor organizatorice ale institutiilor administrative.

Relatiile externe cuprind:

relatii cu autoritatile autonome, sunt relatii de colaborare, existand obligatia de coordonare a actiunilor si informare reciproca;

relatii cu organizatiile neguvernamentale, sunt raporturi de parteneriat, de colaborare care se stabilesc in cadrul dialogului social;

relatii cu agentii economici, pot fi primite din doua puncte de vedere:

raporturile cu agentii economici, altii decat regiile autonome, sau care au capital preponderent de stat;

raporturile cu agentii economici care au capitalul privat;

relatiile cu persoanele fizice.