Sistemul si structura autoritatilor administratiei publice

Sistemul si structura autoritatilor administratiei publice

1. Notiunea sistemului autoritatilor administratiei publice

Prin sistem intelegem un ansamblu coerent de elemente reunite si aflate in relatii de interdependenta. Prin structura unui sistem desemnam modul de organizare sau de dispunere interna a elementelor componente ale sistemului.

Sistemul autoritatilor publice reprezinta ansamblul formelor organizatorice prin care se manifesta sau se exteriorizeaza puterea publica, aflate intr-o stransa unitate si relatii de interdependenta determinate de modul de exercitare al acestei puteri. Intre organele statului exista si deosebiri determinate de forma specifica in care contribuie la realizarea puterii publice, motiv pentru care ele se grupeaza dupa forma fundamentala sau functia esentiala pe care o desfasoara in subsisteme distincte si anume legislativ, executiv si judecatoresc, numite si puteri.

Privit in mod distinct sistemul puterii executive sau al administratiei publice se prezinta ca o grupare ce infaptuieste activitatea executiva in mod unitar prin raporturile ierarhice in care se afla autoritatile componente unele fata de altele avand in frunte guvernul, organ suprem. Aceste autoritati sunt elemente structurale ale intregului a carui unitate este asigurata si de trasaturile lor comune reiesite din modul de alcatuire, functionare si atributii, precum si din activitatile desfasurate.

Relatiile ierarhice exprima legatura dintre formele de organizare a puterii, respectiv dintre organele ce compun sistemul administrativ. Relatiile au caracter ierarhic datorita nivelelor de competenta materiala si teritoriala diferita a respectivelor autoritati ceea ce le deosebeste pe plan vertical pe cele asemanatoare si pe plan orizontal pe cele diferite. Dupa pozitia unui organ fata de altul in cadrul relatiei ierarhice distingem relatii de supraordonare si relatii de subordonare. Relatiile de supraordonare definesc pozitia specifica a unui organ superior fata de altul inferior prin puterile conferite in cadrul aceluiasi sistem. Relatiile de subordonare exprima pozitia si legaturile in care se afla un organ ierarhic inferior dependent fata de un organ ierarhic superior.

Aprecierea pozitiei unui organ in raport de altul depinde de sistemul de referinta utilizat. Astfel, de pilda, un organ judetean desi poate fi ierarhic supraordonat fata de unul municipal, poate fi subordonat unui organ central care ii este ierarhic superior. In general, cu cat ne aflam pe o treapta ierarhica mai inalta a organizarii sistemului administrativ cu atat creste numarul organelor supra si subordonate, iar cu cat ne aflam pe o treapta ierarhica mai joasa numarul organelor subordonate scade.

Existenta ierarhiei administrative in care se cuprind autoritati supra si subordonate, centrale si locale, de conducere si de executie, exprima caracterul nu numai unitar dar si centralizat al organizarii de stat in general, a celei administrative in special, in care relatiile ierarhice se stabilesc (direct sau indirect) din treapta in treapta asigurand omogenitatea puterii executive ca sistem si actiune.

Ceea ce asigura existenta si desfasurarea omogena a relatiilor ierarhice este atat unitatea cat si diferenta, in aceasta unitate, a competentei materiale si a celei teritoriale a respectivelor autoritati. Intr-adevar, doua organe avand aceeasi competenta materiala (un minister si organul sau din teritoriu), dar o competenta teritoriala diferita - in sensul ca una o subsumeaza pe cealalta - de pilda, una nationala si alta locala, se vor afla in raporturi ierarhice. Pe de alta parte, un organ de acelasi nivel teritorial, avand o competenta materiala mai larga, de pilda, generala, apare supraordonat fata de un alt organ de nivel teritorial similar, dar avand o competenta materiala mai ingusta, speciala (de exemplu, guvernul in raport de ministere).

Sub aspectul competentei materiale distingem competenta generala si competenta speciala, prima avand o sfera mai larga de cuprindere decat cea de a doua pe care o subsumeaza, si de regula, o subordoneaza, iar sub aspectul competentei teritoriale se constituie doua nivele, unul central sau national si altul teritorial sau local subsumat celui dintai, iar cel din urma nivel cunoscand, la randul sau, in cazul tarii noastre, corespunzator organizarii administrativ-teritoriale, doua trepte ierarhice si anume treapta judeteana (a municipiului Bucuresti) si treapta localitatilor centre administrative, respectiv municipiile (si sectoarele municipiului Bucuresti), orasele si comunele.

Rezulta ca, in principiu, la identitatea de competenta teritoriala diferentierile de competenta materiala stau la baza raporturilor ierarhice, in timp ce in cazul similitudinii de competenta materiala distinctiile de competenta teritoriala determina aceleasi raporturi.

2. Supraordonarea si subordonarea ierarhica administrativa

Supra si subordonarea desemneaza raporturile dintre doua organe in temeiul carora unul dintre ele, aflat pe o pozitie superioara intr-un sistem, are anumite drepturi decurgand din aceasta fata de organul aflat pe o treapta inferioara si care are anumite obligatii fata de organul superior tocmai datorita pozitiei in care se afla Raporturile ierarhice administrative opereaza intre autoritatile executive deoarece aceasta nu se subordoneaza altor categorii de organe ale statului. Continutul acestor raporturi este format din dreptul de a conduce, de a indruma, de a coordona si de a controla activitatea organului subordonat care, la randul sau, are obligatiile corelative de a indeplinii dispozitiile organului supraordonat decurgand din aceste drepturi si in fata caruia este raspunzator. Dupa unele opinii in continutul acestor raporturi ierarhice mai intra si dreptul de a infiinta si de a organiza autoritati subordonate. Obiectul acestor raporturi il reprezinta conduita partilor - organe publice - corespunzatoare drepturilor si obligatiilor ce le revin.

Dreptul de a infiinta si organiza autoritati sau organe este expresia cea mai deplina a raporturilor de subordonare deoarece autorul acestei actiuni devine ierarhic superior celeilalte parti, dar o asemenea atributie este conferita in mod cu totul exceptional, limitativ si expres executivului, intrucat, de regula, insasi crearea autoritatilor administrative are loc prin lege. Cu toate acestea, Guvernul poate infiinta, potrivit legii,[5] diferite organe centrale de specialitate ce functioneaza pe langa el, altele decat ministerele. Mult mai frecvent este atributul executivului de organiza autoritati subordonate, determinandu-le structura, unele atributii, raporturile cu alte autoritati, prin norme de detaliere a reglementarilor legislative. In acelasi atribut se cuprind si alte prerogative cum ar fi, de pilda, numi-rea conducatorilor sau sefilor organelor subordonate si a structurilor lor interne, aprobarea regulamentelor de organizare si functionare a acestora, etc.

Dreptul de a conduce, indruma si coordona autoritatile subordonate este o alta componenta derivand din raporturile ierarhice.

Dreptul de conducere reprezinta acea facultate conferita unui organ ierarhic superior in temeiul caruia el poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonata si pe care aceasta din urma trebuie sa le indeplineasca, verificand executarea masurilor dispuse, ceea ce asigura unitatea de actiune a sistemului.

Asadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie, de indrumare, de coordonare si de control, in ordinea descrescanda a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute - mai putin dreptul de decizie, care este chintesenta conducerii - putand subzista independent si in afara raporturilor ierarhice, putand fi incredintate, in mod distinct, si altor autoritati executive nesupraordonate fata de organul cu privire la care ele se exercita. De aceea este de facut mentiunea ca din dreptul de conducere ierarhica decurg toate celelalte drepturi - mai reduse ca si prerogative - ce formeaza continutul raporturilor ierarhice, chiar daca o lege de organizare si functionare nu le-ar mai enumera. Pe cata vreme aceleasi drepturi pentru a fi exercitate de alte autoritati neaflate in raporturi ierarhice cu organele fata de care le-ar manifesta vor trebui incredintate intotdeauna expres si limitativ conferite (de pilda, unor inspectii si inspectoare).

In legatura cu dreptul de indrumare a organelor inferioare mentionam:[8]

1. Cu privire la sfera atributionala a organului subordonat, vizat de exercitiul acestui drept, se impune precizarea ca indrumarile pot fi date in legatura cu toate aspectele activitatii autoritatii inferioare, comparativ cu atributul de indrumare ce poate fi conferit altei autoritati executive neierarhice in raport cu organul de indrumat si care vizeaza numai anumite aspecte strict determinate, asa cum este cazul unor inspectii si inspectorate, garzi care, de pilda, pot da, in urma verificarii, indrumari obligatorii de urmat in activitatea organului controlat (in materie financiara, sanitar-veterinara, de protectie a muncii, etc.).

2. Indrumarea se realizeaza pe calea emiterii indicatiilor sau indrumarilor operative curente cu privire la modul in care organul subordonat trebuie sa-si indeplineasca atributiile, fie prin intermediul unor reguli generale ce vizeaza competenta acestuia din urma (de pilda, precizari sau interpretari privind dispozitiile si modul lor de aplicare in materie), cat si pentru cazuri concrete deduse spre rezolvare autoritatii sau functionarului din subordine si fata de care organul sau functionarul superior - sesizat sau din oficiu - isi exprima punctul de vedere sau opinia. Indrumarea operativa curenta si indatorirea realizarii ei nu este identica cu obligativitatea respectarii normelor juridice cu forta superioara deoarece acest din urma aspect nu deriva din raportul de subordonare. Intr-adevar, organele executive sunt tinute sa respecte si sa realizeze si prevederile juridice ale actelor altor organe fata de care nu se afla in raporturi ierarhice, dar a caror competenta vizeaza relatiile sociale, din domenii sau ramuri de activitate, avand tangenta si cu atributiile unor organe din sisteme diferite. Asa, de pilda, normele metodologice de elaborare si de executie a bugetelor locale stabilite de Ministerul Economiei si Finantelor trebuie respectate de toate autoritatile executive a caror activitate are tangenta cu realizarea si intrebuintarea fondurilor banesti publice, indiferent de competenta lor materiala - prin care se includ sau nu in sistemul financiar-bancar - sau de cea teritoriala (de nivel national, central sau de nivel local, teritorial) si nu numai de catre organele financiar-bancare din teritoriu subordonate acestui minister. In mod similar, normele Ministerului Sanatatii si Familiei vizand igiena si salubritatea locurilor de munca trebuie respectate si aplicate de catre toate autoritatile administrative, nu numai de cele facand parte din reteaua sanitara.

3. Se pune problema limitelor in si pana la care dreptul de indrumare se poate exercita, intrucat exercitiul sau - derivand din continutul raporturilor de subordonare - este totusi limitat de independenta operativa de care trebuie cel putin sa dispuna un organ executiv, ca subiect distinct de drept, ceea ce inseamna ca organul superior desi poate interveni in activitatea celui inferior, totusi, de regula, nu poate sa-l substituie si sa-l inlocuiasca pe acesta din urma in atributiile sale. De la acest principiu exista unele exceptii.[10]

- posibilitatea normativa a organului superior de a abroga acte de reglementare cu forta juridica inferioara si, eventual, de a le inlocui cu propriile reguli. In cadrul raporturilor de subordonare operatiunea desfiintarii unui act emis de catre o autoritate subordonata (adica lipsirea lui de efecte juridice obligatorii garantate de constrangerea publica) poate viza si acte individuale intr-o gama larga prin intermediul suspendarii (ca desfiintare temporara) sau a anularii ori revocarii (ca desfiintare definitiva a actului juridic).

- situatia in care organul superior are dreptul, conferit prin lege, de a exercita o anumita atributie comuna atat lui cat si organului subordonat, ea nefiind numai de competenta exclusiva a acestuia din urma. In asemenea cazuri si pentru situatii individuale, concrete, autoritatea superioara va putea modifica si chiar inlocui cu propriul act prin care da o anumita rezolvare cazului respectiv. Asemenea situatii se pot ivi frecvent prin controlul ierarhic, prin exercitarea cailor administrative de atac sau a recursului ierarhic cand la nivel superior se da o anumita solutie pe care in mod obisnuit o putea emite si autoritatea a carei masura sau act au fost contestate, de pilda pentru ca au vatamat drepturi legal recunoscute, pe calea reclamatiei.[11]

- se pune problema raspunderii juridice in cazul masurilor dispuse in urma indrumarii ierarhice, daca prin ele s-au produs vatamari ale drepturilor legal recunoscute persoanelor. Astfel, actul normativ, inclusiv cel interpretativ - prin care un organ superior isi exprima un punct de vedere cu privire la aplicare unei dispozitii legale - nu constituie un act susceptibil de cenzurare judiciara pe cale contenciosului administrativ.[12] Dimpotriva, in cazul actiunii judiciare indreptate impotriva unui act administrativ individual care a vatamat un drept aceasta va putea fi formulata si impotriva functionarului autoritatii parate care a elaborat actul, daca se solicita despagubiri, iar persoana astfel actionata poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui legalitate este supusa judecatii.

Dreptul de control general este un atribut conferit in cadrul raporturilor ierarhice asupra activitatii organelor inferioare ceea ce presupune posibilitatea luarii de masuri eficiente pentru eliminarea oricarei deficiente constatate, inclusiv suspendarea sau anularea masurilor ilegale, mai ales a celor juridice, cat si dreptul de a sanctiona pana la eliberarea din functie a celor vinovati de abatere.

Caracterul general al controlului denota cuprinderea in verificare a tuturor formelor concrete de activitate subordonata (acte si fapte juridice si nejuridice), atat sub aspectul legalitatii cat si al oportunitatii, precum si, dupa caz, a eficientei social-economice. Dreptul de control general, fiind un rezultat al raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotriva, presupune si verificari limitate sau forme speciale cu un obiect determinat, fara sa trebuiasca o consacrare legala expresa a acestora. Astfel, respectivele verificari se disting de atributul de control special conferit anumitor organe specializate, de genul organe-lor cu rol coordonator intr-un domeniu sau ramura de activitate ori a inspectiilor specializate, neaflate in raporturi ierarhice cu subiectele verificate. In aceasta situatie activitatea de control se desfasoara asupra autoritatii verificate numai prin prisma specializarii competentei, cu excluderea altor aspecte, si numai in baza prevederilor legale exprese. De aceea, ca in exemplele precizate, autoritatile sanitare nu pot controla, in afara sistemului lor, respectarea metodologiei financiare, iar organele financiar-bancare nu pot verifica - tot in exteriorul lor - respectarea normelor igienico-sanitare si de salubritate.

3. Dubla subordonare a unor autoritati administrative

Subordonarea administrativa poate fi deplina si limitata. Este deplina atunci cand se realizeaza atat organic cat si functional. Subordonarea organica are un continut larg decurgand din dreptul organului superior sau pe langa care functioneaza autoritatea subordonata de a o organiza sub aspectul condu-cerii, de a o finanta si de a-i coordona activitatea, expresie a dependentei ierarhice. Subordonarea functionala este mai limitata si are, de regula, in vedere doar simpla coordonare a activitatii organului din subordine fata de care se exercita drepturi limitate. Aceasta din urma subordonare poate fi atribuita separat unui organ conferind anumite drepturi, in vreme ce subordonarii organice exercitate in paralel i se recunosc drepturi mai extinse (astfel, serviciile publice deconcentrate judetene se subordoneaza organic si functional fata de minister si numai functional fata de prefect).

Dupa modul de exercitare subordonarea poate fi directa, atunci cand intre cele doua parti ale raportului ierarhic nu se interpune nici o treapta intermediara (de pilda, guvern-minister, guvern-perfect) si subordonare indirecta, cand intre acestea se interpun una sau mai multe trepte ierarhice ceea ce mijloceste relatia ierarhica (de pilda, minister - organ teritorial judetean si organ municipal).

● Dupa numarul subordonarilor, avem subordonare unica si subordonare multipla (dubla, tripla, etc.).

● Dupa felul sau natura autoritatii fata de care opereaza subordonarea aceasta poate fi exclusiva, respectiv fata de o singura autoritate sau de un singur sistem si subordonare neexclusiva sau mixta, fata de mai multe autoritati, de regula, diferite ca si competenta materiala sau teritoriala (de pilda, organica fata de una si functionala fata de alta, de exemplu, serviciul public judetean, fata de propriul minister si fata de prefect).

● Dupa pozitia subordonarii distingem subordonarea orizontala, de regula, fata de o autoritate de la acelasi nivel teritorial (de pilda, guvern-minister) si verticala, intre competente teritoriale diferite, dar materiale asemanatoare (de pilda, organ central si serviciul teritorial sau organ local specializat).

Desigur, toate aceste criterii se pot combina intre ele data fiind diferenta dintre acestea si finalitatea urmarita. Astfel, de pilda, ministerul se subordoneaza organic, direct, unic, exclusiv si orizontal fata de guvern. De asemenea, felul subordonarii influenteaza continutul raporturilor de subordonare. Asa, de exemplu, subordonarea verticala da expresie conducerii centralizate a statului asigurand unitatea de comanda si de actiune a sistemului in intregul sau, de la primul la ultimul organ, pe cand cea orizontala asigura doar unitatea la un anumit nivel sau profil teritorial, marcand latura descentralizatoare a sistemului. In sfarsit, avand in vedere modalitatea directa sau indirecta a subordonarii constatam ca cu cat urcam pe treptele ierarhiei administrative prevaleaza actiunile (actele) de condu-cere si organizare, mai ales pe cale normativa, in timp ce pe treptele inferioare predomina activitatile de executie cu caracter concret realizate prin acte individuale si fapte materiale nejuridice.

● Dupa largimea atributiilor proprii conferite distingem o subordonare centralizata (in formele ei strict centralizate si deconcentrate) si subordonarea necentralizata (in formele ei descentralizate).

In administratia publica romaneasca se mai cunostea si asa-numita dubla subordonare, in conformitate cu autoritatile sau organele de specialitate locale ale administratiei se subordonau consiliilor locale sau judetene, cat si ministerelor si celorlalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice, sau cazul Directiilor pentru cultura, culte si patrimoniu ale judetelor si municipiului Bucuresti, aflate in subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judetene si Ministerul Culturii si a Cultelor.

La ora actuala pe plan local functioneaza consiliile locale si judetene, iar prefectul numit de Guvern este reprezentantul acestuia din urma avand atributul de conducere si supraveghere a serviciilor publice ale ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administratiei centrale organizate in unitatile administrativ-teritoriale. In aceste conditii si tinand cont de faptul ca majoritatea ministerelor au in subordine exclusiva autoritatile similare din teritoriu (finante, invatamant, sanatate, etc.), notiunea de organ local de specialitate al administratiei publice a fost eliminata. Singura dubla subordonare teritoriala existenta opereaza fata de serviciile publice deconcentrate aflate in subordinea ministerelor de specialitate si a prefectului care le conduce (art. 133/1 din Legea nr. 215/2001).

Conform legii cadru a descentralizarii nr. 195/2006, in perspectiva imediata o serie de institutii de invatamant, cultura, sanatate, etc, vor trece treptat in subordine locala, a consiliilor locale sau judetene.

4. Structura autoritatilor administrative

Sistemul autoritatilor administratiei publice este un ansamblu unitar avand o structura determinata, respectiv orga-ne executive, ca elemente distincte, alcatuite, la randul lor, din structuri menite a le permite functionarea si indeplinirea atributiilor. In studiul nostru intereseaza aceste structuri, respectiv compartimentele structurale interne. Probleme de structura nu se ridica in cazul autoritatilor sau mai bine spus a functiilor unipersonale, compuse sau exercitate de catre o singura persoana (ministru, prefect, primar) chiar daca reprezinta organul sau functia de conducere si care poate emite acte juridice in nume propriu, cu efecte interne sau in afara organului condus, inclusiv pe plan normativ. In acest sens distingem in mod net intre organul unipersonal - de conducere si functia exercitata - fata de aparatul sau organul ori autoritatea subordonata si cu privire la care opereaza anumite atributii ale celui care conduce, dupa cum si cea dintai are atributii si competente distincte (de exemplu, ministru-minister, prefect-prefectura, primar-primarie, etc.).

Cele mai multe autoritati executive sunt insa alcatuite din mai multe persoane constituind o colectivitate organizata in mod unitar si care prin ansamblul ei, cat si prin modul de alcatuire, defineste organizarea sau structura institutiei, functio-narea ei si modul de indeplinire a atributiilor ce ii revin.

Compartimentul organizatoric al unei autoritati administrative reprezinta unitatea structurala - alcatuita din una sau mai multe persoane - aflata sub unica conducere si care, in ansamblul sau, exercita cu titlu permanent sau temporar atributii de natura omogena, interesand functionarea si reali-zarea activitatilor autoritatii din care face parte. Aceasta unitate structurala sau compartiment are o serie de trasaturi

- se poate compune dintr-o singura persoana (de pilda, oficiul juridic are un jurisconsult sau un consilier juridic) ori din mai multe (de pilda, serviciul sau directia).

- fiecare din persoanele ce il compun se afla intr-o relatie ierarhica de subordonare directa cu un sef ierarhic (de birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau colegial.

- compartimentele exercita atributii de natura omogena, adica apropiate, invecinate sau comune, ceea ce determina, de altfel, insasi reunirea lor in cadrul aceleiasi componente structural organizatorice. Aceste atributii sunt fie necesare asigurarii functionarii autoritatii respective (in cazul compartimentelor functionale, de pilda, cele de administratie, personal, salarizare, financiar, etc) sau indeplinirii sarcinilor si competentelor proprii (in cazul compartimentelor de specialitate care difera de la organ la organ) manifestandu-se mai ales in exteriorul organului, in relatiile cu tertii.

- structurile interne desi dispun de competente proprii in realizarea atributiilor ce le revin nu au, de regula, capacitate juridica proprie deoarece nu pot intra in raporturi juridice directe cu alte subiecte de drept, calitate ce revine numai autoritatii din care fac parte, reprezentata de conducerea sa.

- in functie de genul de relatii stabilite intre persoanele ce compun compartimentele si conducator, in sensul ca acestea sunt directe sau indirecte, distingem compartimente simple si compartimente complexe.

Compartimentul simplu sau elementar este acea unitate structurala interna in care intre conducatorul ei si celelalte persoane componente nu se mai interpune alt subiect. De pilda, biroul este compartimentul elementar de baza si cea mai mica diviziune structurala in cadrul careia seful de birou este singurul care dispune de autoritatea directa asupra subordonatilor neexistand o alta autoritate in acelasi sens.

Compartimentul complex reprezinta o reunire de compartimente elementare sau chiar complexe supuse aceleiasi autoritati ierarhice unice. Aceasta autoritate are in subordine ierarhica directa pe sefii diviziunilor interne de cea mai mare complexitate aflati in subordinea sefilor nemijlocit subordonati conducatorului autoritatii respective. In structura autoritatilor administrative distingem biroul, serviciul si directia, iar in cazul celor centrale (ministere) se mai adauga directia generala si departamentul care au, de regula, urmatoarele caracteristici si anume:

- birourile se organizeaza pentru indeplinirea unei activitati omogene care impune o delimitare organizatorica minimala distincta;

- serviciul se organizeaza pentru indeplinirea unor activitati omogene sau pentru mai multe activitati complementare pentru care se cere o conducere unitara;

- directia cuprinde mai multe servicii ori birouri care desfasoara activitati ce necesita o coordonare;

- directia generala se organizeaza pentru delimitarea unui grup de activitati ce reprezinta un domeniu sau un sector de activitate;

- departamentul se organizeaza in scopul desfasurarii unor activitati care sintetizeaza functii ale mai multor compartimente inferioare sau care vizeaza coordonarea si orientarea lor de maniera globala.

Fiecare compartiment superior are in compunerea sa structuri inferioare sau mai simple (de pilda, departamentul le poate cuprinde pe toate), dintre care unele pot functiona independent in sensul ca se subordoneaza direct unei alte structuri, mai precis conducerii acesteia, decat celei imediat superioare. De pilda, desi directorul directiei are in subordine sefii serviciilor componente, iar acestia pe sefii de birou, totusi un birou se poate subordona direct directorului de directie (mai ales daca are atributii de control).

Reglementarile legale stabilesc dimensiunea numerica a personalului care compune un compartiment sub aspectul unui minim pentru fiecare (de pilda, 6 pentru birou, 8 pentru servicii, 20 pentru directie), raportul dintre personalul de conducere si cel de executie, si chiar crearea de structuri atipice (de pilda, oficiul, inspectia) ori in afara autoritatii, in teritoriu sau chiar in strainatate, toate in functie de specificul atributiilor revenind acelui organ, de raporturile sale cu altele.

In cazul organelor administrative cu mai multe compartimente complexe prin sistemul delegarilor interne succesive de autoritate se stabilesc relatii sau linii ierarhice intre conducatorii anumitor compartimente. De pilda, in cadrul unui minister, de la ministru, secretarul sau subsecretarul de stat ce conduce departamentul la directorul general al directiei generale, continuand cu seful de serviciu si terminand cu seful de birou. Cum intr-un organism complex se stabilesc mai multe linii ierarhice, conducatorii compartimentelor de aceeasi marime si avand acelasi grad de subordonare fata de condu-cerea autoritatii administrative in ansamblul ei, se vor afla la acelasi nivel ierarhic. De pilda, sefii tuturor departamentelor din cadrul unui minister se afla la acelasi nivel ierarhic fata de ministru sau sefii de birou fata de seful de serviciu.

Nivelul ierarhic al unui conducator de compartiment si deci al compartimentului, desi este identic cu cel al structurilor similare (de pilda, serviciile intre ele si fata de birouri) se pot situa pe aceeasi linie ierarhica cu al altor compartimente sau diviziuni - diferite, mai mici sau mai mari - daca exista aceeasi pozitie de subordonare directa sau pe acelasi plan (nivel ierarhic). Asa, de pilda, seful unei directii generale independente poate fi pe acelasi plan ierarhic fata de ministru cu seful departamentului din aceeasi autoritate executiva, desi, in mod obisnuit, directia intra in compunerea departamentului.

Structura organului administrativ si a legaturilor ierarhice (directe si indirecte orizontale si verticale, organice si functionale) sunt reprezentate grafic prin organigrama. Aceasta reflecta locul, pe care fiecare persoana si postul pe care-l ocupa, il detin in ierarhia administrativa, corespunzator atributiilor pe care le are in structura in care isi desfasoara activitatea.[22] Organigrama este o reflectare grafica a structurii si posturilor din organul administrativ. A se vedea anexele 1-7.

Functionarul din organele administrative indeplineste o functie publica, adica un complex de drepturi si obligatii cu care este investit in vederea indeplinirii atributiilor organului din care face parte. Totalitatea functiilor dintr-un organ executiv, corespunzatoare structurii sale organizatorice (organigramei), reprezinta statul de functii al autoritatii respective in care se reflecta numarul efectiv al persoanelor care pot functiona pe posturile existente. Cand sunt nominalizate si persoanele care ocupa efectiv posturile respective avem statul de personal. Atunci cand aceasta schema reflecta si retributia personalului suntem in prezenta statului de salarii (sau de plata).

Descrierea fiecarui post sau functii, a cerintelor pe care trebuie sa le indeplineasca persoana care-l ocupa, cat si a atributiilor care-i revin se face prin fisa postului ce confera titularului sau si cunoasterea locului in cadrul compartimentului sau de activitate precum si a legaturilor sale ierarhice directe si indirecte. Aceasta fisa este o reflectare particularizata a prevederilor cuprinse in regulamentul de organizare si functionare a autoritatii respective si care, la randul sau este o ilustrare normativa a structurii organizatorice si atributionale, precum si acelei relationale interne fiind un act administrativ intern esential pentru buna functionare si organizare a autoritatii executive.

5. Clasificarea organelor si structurilor administrative

Dupa criteriul competentei materiale[23] organele executive se clasifica in organe cu competenta generala si organe cu competenta speciala. Cele cu competenta generala se carac-terizeaza prin atributii vizand ansamblul activitatii executive, in toate ramurile si domeniile, de la respectivul nivel teritorial, categorie in care intra guvernul, la nivel national, consiliile locale (judetene, municipale, orasenesti si comunale), prefectii de judet si primarii de localitati.

Organele cu competenta speciala sau organele de specialitate ale administratiei publice sunt acele autoritati ale caror atributii sunt limitate la o singura ramura sau domeniu de activitate. In categoria lor intra ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administratiei publice (de pilda, Banca Nationala, Comisia Nationala de Statistica), purtand diferite denumiri, precum si organele in teritoriu ale acestora, inclusiv serviciile deconcentrate de specialitate.

La randul lor, organele de specialitate se clasifica in organe de ramura si organe de domeniu. Distinctia dintre ele consta in faptul ca primele conduc activitatea dintr-un sector executiv deosebit de limitat, in vreme ce ultimele au atributii in mai multe ramuri sau atributii tangente cu sfera de actiune a mai multor organe. In organele de ramura se cuprind, de regula, ministerele si organele subordonate lor, iar in a doua o mare diversitate de organe, de regula, neministeriale (de pilda, Serviciul Roman de Informatii).

Organele de domeniu pot fi, la randul lor, organe de sinteza de coordonare si de control.

Aceasta clasificare are mai multe consecinte:

- organele cu competenta speciala se subordoneaza, de regula, celor cu competenta generala de la acelasi nivel teritorial, acestea din urma exercitand conducerea coordonarea, indrumarea si controlul celor dintai.

- organele cu competenta generala pot, in principiu, hotari in probleme de competenta speciala, de ramura sau de domeniu, in vreme ce autoritatile cu competenta limitata nu pot proceda la fel.

- desi intre organele de ramura si cele de domeniu nu exista raporturi ierarhice, totusi primele sunt legal obligate sa prezinte ultimelor situatii si date necesare activitatilor de sinteza, coordonare si control.

Dupa competenta lor teritoriala organele administratiei publice se clasifica in organe centrale si organe locale, respectiv dupa modul cum isi exercita atributiile la nivelul intregii tari sau la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale. In prima categorie intra guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administratiei publice, iar in cea de a doua consiliile locale, organele locale de specialitate ale administratiei de stat (de pilda, asa erau directiile judetene de cultura) sau organele in teritoriu ale autoritatilor administratiei centrale de specialitate purtand diverse denumiri (Inspectoratul scolar judetean, directia judeteana a finantelor publice) constituite la anumite nivele ale organizarii administrativ-teritoriale, denumite servicii publice deconcentrate precum si organe ce nu reflecta aceasta organizare fiind constituite, de pilda, interjudetean (Regionale C.F.R., organele de gospodarire a apelor constituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe alte criterii (militare). Consecintele acestei clasificari sunt doua:

- autoritatile centrale au in subordine, potrivit competentei lor materiale, organele locale sau cele din teritoriu pe care le conduc, indruma si controleaza, dupa cum si organele de nivel superior al organizarii administrativ-teritoriale exercita aceleasi atributii fata de nivelul ierarhic inferioare din unitatile administrative.

- organele superioare pot hotari in probleme de competenta organelor subordonate, in timp ce acestea din urma nu au o asemenea atributie in raport cu primele.

Dupa durata functionarii distingem organe permanente, cazul majoritatii, si organe temporare, diverse comisii create pentru situatii determinate (calamitati, recensamant, alegeri, improprietarire funciara) cu existenta limitata in timp.

Dupa modul de compunere distingem organe unipersonale, alcatuite dintr-o singura persoana, si organe colegiale alcatuite din mai multe persoane (de pilda, prefectul si primarul, guvernul si consiliul local).

Dupa modul lor de conducere distingem organe cu conducere unipersonala (ministerele), organe cu conducere colegiala, in care doar o parte a personalului alcatuieste conducerea (este cazul autoritatilor executive avand un consiliu sau colegiu ca organ deliberativ) si organe colegiale de conducere (unde intreaga autoritate o exercita plenul organului, de pilda guvernul, consiliile locale).

Dupa natura activitatii desfasurate se disting autoritati de administratie activa, nejurisdictionala, si autoritati administrative jurisdictionale care solutioneaza litigii derivand din incalcarea legii adoptand acte juridice definitive sau stabile (de pilda, comisiile judetene de reconstituire a dreptului de proprietate funciara).

Dupa plenitudinea puterilor conferite avem organe cu competenta deplina, decizionala, si organe cu competenta auxiliara, ajutatoare. Primele pot emite acte juridice, iar ultimele desfasoara activitati de pregatire a emiterii, de punere in executare si de control a realizarii actelor juridice, functionand in cadrul sau pe langa autoritatile cu competenta deplina.

Dupa modul de exercitare a competentei distingem organe cu competenta proprie sau exclusiva si organe cu competenta delegata sau incredintata, primele exercitandu-si competenta in nume propriu, iar ultimele in numele altei autoritati care le-o confera sau le-o retrage dupa necesitati.

Dupa alte criterii de clasificare, autoritatile executive se pot grupa: in functie de pozitia lor in ierarhia administrativa in care sens distingem organe superioare ierarhic si inferioare ierarhic; dupa puterea detinuta, organe de decizie si de executie; dupa modul de constituire avem organe alese si numite; dupa calitatea persoanelor ce le compun se disting organe civile si militare, etc.

In privinta clasificarii structurilor administrative si ea se realizeaza dupa numeroase si variate criterii.

Un criteriu utilizat in stiinta administratiei este cel al naturii si raspandirii (diseminarii) structurilor in care sens distingem structura functionala si structura teritoriala a administratiei,[24] ceea ce ar corespunde, in linii mari, criteriul competentei materiale si celei teritoriale din dreptul administrativ.

Prin structura functionala se intelege starea de diviziune sau indiviziune organizatorica a administratiei publice corespunzator divizibilitatii sau indivizibilitatii sarcinilor specifice executivului in stransa legatura cu modul de distribuire a lor intre organe sau compartimente.[25]

In acest sens, sub aspectul structurilor functionale se pune problema daca in functie de sarcinile revenite administratiei acestea necesita prin specificitatea lor si o forma organizatorica distincta si de sine statatoare care sa le duca la indeplinire, iar in caz afirmativ ce forma institutionalizata trebuie utilizata, respectiv de tip ministerial sau neministerial. Printre considerentele sau criteriile care stau la baza crearii unei structuri functionale s-au avut in vedere urmatoarele:

- ce sarcini trebuie rezolvate si in conformitate cu care se vor dobandi sau nu si atributii noi;

- care este volumul si ponderea sarcinilor si noilor atributii;

- daca acest volum si natura lui permite rezolvarea si, respectiv, incredintarea sa structurilor deja existente sau daca se impune crearea de noi structuri;

- utilizarea si a altor criterii avand in vedere modul de rezolvare a sarcinilor (pe cale jurisdictionala sau nu) ori obiectul acestora (de pilda, in materia delincventei juvenile conlucrarea dintre invatamant, organele de ocrotire a minorilor, autoritatea tutelara, polite sau crearea de autoritati sau institutii specializate, distincte).

Structurile teritoriale ale administratiei au in vedere faptul ca diversitatea sarcinilor de realizat de catre organele executive fac imposibila - data fiind dimensiunea demografica si cea teritoriala - ca o singura autoritate sa le poata realiza pe toate, motiv pentru care se constituie in teritoriu, in stransa corelatie cu organizarea administrativ-teritoriala, organe locale si teritoriale ale administratiei publice, destinate a contribui la satisfacerea intereselor colectivitatilor locale si a membrilor lor. Structura teritoriala desemneaza starea de diviziune sau indiviziune organizatorica a administratiei corespunzatoare modului de realizare a sarcinilor in profil spatial.

Conditiile[27] necesare pentru realizarea structurii teritoriale:

- existenta unui teritoriu (mai mult sau mai putin intins) asupra caruia urmeaza sa fie exercitata o competenta spatiala, de regula, delimitata prin unitatea administrativ-teritoriala;

- existenta unei colectivitati umane locale si stabile cu nevoi proprii grupata pe considerente geografice, economice, politice, etc.;

- modul de gestionare specifica nevoilor sociale locale sa impuna satisfacerea lor printr-un cadru organizatoric adecvat, institutionalizat apartinand administratiei locale sau teritoriale;

- acest cadru sa fie constituit si sa functioneze in teritoriu dispunand, dupa caz, de independenta operativa si functionala sau chiar de autonomie locala, dupa intinderea prerogativelor conferite autoritatilor centrale asupra celor din teritoriu.

In acest sens exista cazuri de structuri administrative constituite numai la nivel central intrucat este posibila rezolvarea sarcinilor fara concursul unor structuri si in teritoriul national (de pilda, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci).

Pe de alta parte, in numeroase cazuri ministerele si alte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate organizeaza in teritoriu sau infiinteaza organe in subordinea lor, daca legea le recunoaste aceasta competenta,[28] care pot acoperi toate sau aproape toate unitatile administrativ-teritoriale (de pilda, cele de politie sau cele financiare ).

Un alt criteriu de clasificare a structurilor administrative se face dupa gradul lor de complexitate in structuri simple (cand intre personalul component si conducator nu se interpune o alta persoana sau functie) si structuri complexe reprezentand o reunire de compartimente simple cu multiple relatii ierarhice, directe si indirecte.

Dupa natura atributiilor exercitate in cadrul sau in afara autoritatii respective structurile pot fi functionale si de specialitate.

Structura functionala reprezinta acea componenta organizatorica interna prin a carei activitate se asigura, alaturi de alte compartimente similare, buna functionare a autoritatii si crearea conditiilor necesare indeplinirii corespunzatoare a atributiilor legale. Astfel, in orice organ executiv vom gasi compartimente de personal, invatamant, salarizare, contabilitate, secretariat, juridic, etc., distincte sau reunite, dar fara de care nu se poate concepe insasi existenta respectivei autoritati.

Structura de specialitate este compartimentul constituit dupa necesitatile de rezolvare a sarcinilor avand atributii omogene si distincte si care determina competenta materiala - desigur intr-o parte a ei - a autoritatii respective. Astfel, de pilda, intr-un minister al invatamantului trebuie sa existe doua mari diviziuni interne: una vizand invatamantul universitar, alta pe cel preuniversitar, dupa cum intr-un minister al comertului si turismului trebuie sa se distinga cel putin trei mari compartimente corespunzator comertului interior, celui exterior si al turismului. Pe plan teritorial, o directie judeteana pentru probleme de munca si solidaritate sociala cuprinde, printre altele, compartimente distincte privind forta de munca si somajul, salarizarea, precum si juridic si legislatia muncii, inspectie, etc..

Desigur, in cadrul oricarei autoritati vor precumpani structurile de specialitate atat ca numar cat si ca pondere de personal, dar si ca volum de activitate.

Dupa caracterul omogen sau neomogen al atributiilor si competentelor exercitate distingem structuri tipice si structuri individuale sau atipice. Structurile tipice (departamente, directii, servicii, etc.) sunt constituite in cadrul autoritatilor administrative ce fac parte din sisteme sau subsisteme bazate pe raporturi ierarhice intre elementele componente, in timp ce structurile atipice caracterizeaza organe, de regula, unicat, din subordinea guvernului sau ministerelor (consilii, oficii) sau se pot regasi chiar in structurile ministeriale (tezaur, trezorerie, directia tratatelor, etc.).