TRASATURILE CARACTERISTICE ALE ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV POTRIVIT LEGII NR. 554/2004 SI CONSTITUTIEI

TRASATURILE CARACTERISTICE ALE ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV POTRIVIT LEGII NR. 554/2004 SI CONSTITUTIEI

§5. Institutia contenciosului administrativ isi afla in prezent reglementarea in Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.

Dispozitii in materie regasim insa si in alte reglementari speciale, prin care sunt atribuite anumite categorii de litigii spre solutionare sectiilor de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti. Ea a fost atacata la Curtea Constitutionala de Avocatul Poporului, iar Curtea, prin decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004, a respins sesizarea, constatand ca prevederile din lege care privesc dreptul Avocatului poporului de a sesiza instanta de contencios administrativ sunt constitutionale. A existat o opinie separata, a judecatorului Serban Viorel Stanoiu. Recentele modificari aduse legii contenciosului administrativ au fost adoptate din necesitatea de a raspunde mutatiilor produse in plan legislativ si jurisprudential, inclusiv jurisprudentei Curtii Constitutionale, in scopul de a se intari aceasta institutie fundamentala a statului de drept.

§6. Principalele modificari aduse prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si
completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Dupa 3 ani de la adoptarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, s-au ridicat in practica unele probleme legate de interpretarea si aplicarea acesteia, care au fost generate, printre altele, si de faptul ca, legea respectiva a fost proiectata, oarecum in medii academice pur tehnice, dupa cum a sustinut si profesorul Antonie Iorgovan, principalul initiator dintre parlamentarii care au semnat proiectul, si cel care a dus veritabile batalii in Parlament pentru ca legea sa fie adoptata. De aici unele nedumeriri in practica, legate de anumiti termeni folositi de legiuitor, de necorelarea unor texte, peste care s-au adaugat deciziile Curtii Constitutionale referitoare la neconstitutionalitatea unor prevederi ale legii.

Spre deosebire de varianta initiala a Legii ni. 554/2004, care, asa cum mentionam deja, a fost proiectata preponderent in mediul academic, legea de modificare a ei a incorporat sugestiile Inaltei Curti de Casatie si Justitie, care a tinut o sedinta a plenului judecatorilor, impreuna cu magistratii Curtilor de Apel si ai Tribunalului Bucuresti. Nu in ultimul rand, au fost luate in considerare si propunerile care s-au facut in doctrina de specialitate, Legii contenciosului administrativ fiindu-i consacrate doua monografii de referinta, precum si nenumarate articole aparute in revistele de specialitate, pe care le vom utiliza in continutul prezentei lucrari.

In cele ce urmeaza vom prezenta cele mai importante modificari aduse de Legea nr. 262/2007 asupra Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

1. A fost modificat art. 1 alin. (3) al Legii nr. 554/2004, care reglementeaza regimul actiunii introduse in contenciosul administrativ de Avocatul Poporului, care poate sesiza instanta de contencios administrativ atunci cand apreciaza ca ilegalitatea actului administrativ nu poate fi inlaturata decat prin justitie. Completarea cu care vine legea vizeaza situatia in care petitionarul care l-a sesizat initial pe Avocatul poporului nu-si insuseste actiunea la primul termen de judecata, caz in care instanta de contencios administrativ anuleaza cererea.

2. Regimul actiunii care poate fi introdusa de prefect, daca apreciaza ca incalcarile produse drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor se datoreaza unor acte administrative ilegale, dar sesizarea instantei se poate face in prezent, in urma modificarilor intervenite, doar cu acordul prealabil al persoanei ale carei drepturi au fost incalcate. Intr-o a doua situatie, vizata de art. 1 alin.(5), Ministerul Public poate sesiza instanta de contencios administrativ si in cazul in care printr-un act administrativ cu caracter normativ a fost vatamat un interes legitim public.

3. Dreptul autoritatii publice emitente a unui act administrativ unilateral nelegal care nu mai poate fi revocat deoarece a intrat in circuitul civil de se adresa instantei de contencios administrativ pentru anularea actului a fost si el modificat, in sensul ca actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la emiterea actului. Modificarea este legitima, deoarece in practica s-au intalnit actiuni ale unor ministri care, din exces de zel, de vendeta politica sau alte ratiuni similare, au cerut prin instanta anularea unor acte administrative emise cu multi ani in urma, ceea ce era de natura sa afecteze stabilitatea raporturilor juridice si drepturile fundamentale ale cetatenilor vizati.

4. A fost modificat textul articolului 1 alin. (9), astfel incat in prezent Prefectul,
Agentia Nationala a Functionarilor Publici si orice alt subiect de drept public pot
introduce actiune in contencios administrativ, in conditiile legii, eliminandu-se precizarea
din textul vechi ca trebuie sa ne aflam in prezenta vatamarii unui drept sau interes legitim,
dat fiind faptul ca acestea exercita un contencios obiectiv, prin care se apara starea de
legalitatea, ordinea de drept, in ansamblul sau, iar competenta deriva din legile speciale care reglementeaza activitatea.

5. Anumite probleme a creat in practica articolul privind participarea procurorului in litigiile de contencios administrativ. Initial s-a prevazut ca participarea este obligatorie, dupa care textul a fost eliminat printr-o ordonanta de urgenta, declarata neconstitutionala de catre Curtea Constitutionala, iar in prezent avem o formula permisiva, care ii da dreptul procurorului sa participe la solutionarea litigiilor de contencios administrativ, in orice faza de procesului, atunci cand apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatile cetatenilor.

6. O modificare de substanta a suferit articolul 2, in care se regaseste semnificatia termenilor cu care opereaza legea, care a fost in integralitate modificat, urmand sa prezentam modificarile intervenite cu ocazia analizei trasaturilor reglementarii in materia contenciosului administrativ, a conditiilor de admisibilitate, a finelor si neprimire si procedurii in materie de contencios administrativ.

7. Reglementarea privind exceptia de nelegalitate, consacrata de articolul 4, a starnit in doctrina si jurisprudenta numeroase controverse dar si interpretari si aplicari dincolo de litera legii, care au determinat modificarea intregului articol. Exempli gratia, desi in formularea initiala se precizeaza ca exceptia de nelegalitate poate fi ridicata oricand, in jurisprudenta unor instantei judecatoresti, inclusiv a inaltei Curti de Casati si Justitie s-a interpretat ca exceptia poate fi ridicata in termen de un an de la data emiterii actului, ceea ce practic arunca in aer nu numai constantele trasate de doctrina in ceea ce priveste regimul juridic al acesteia, intre care se regaseste si trasatura ca exceptia de nelegalitate nu este supusa unor termene, ci si eficienta institutiei in ansamblul sau. De aceea formularea initiala din lege "legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand" a fost inlocuita cu "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand". In acest fel, s-a facut si cuvenita precizare ca pot face obiectul exceptiei doar actele administrative unilaterale cu caracter individual, inexistenta in forma initiala a legii, insa necesara deoarece actele administrative cu caracter normativ pot fi oricand atacate in fata instantei de contencios administrativ. O alta modificare necesara vizeaza situatia in care exceptia de nelegalitate se ridica in fata instantei de contencios administrativ, care nu era prevazuta initial, in care caz suspendarea judecarii nu mai intervine pentru ca insasi instanta in fata careia a fost ridicata exceptia este competenta sa se pronunte asupra ei.

Reglementari privind regimul juridic al exceptiei de nelegalitate au fost aduse si prin articolele II si III ale Legii nr. 262/2007, si ele vizeaza posibilitatea de a face obiectul unei asemenea exceptii si acte administrative emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmand a fi apreciate prin raportare la legile in vigoare la data emiterii lor. De asemenea, a fost consacrata posibilitatea atacarii cu revizuire a hotararilor judecatoresti ramase definitive si irevocabile fara solutionarea pe fond a unei exceptii de ilegalitate care a fost respinsa ca inadmisbila. Cererea de revizuire se poate introduce in termen de 3 luni de la data intrarii in vigoare a legii.

8. Continutul articolului 7 privind atacarea actelor administrative jurisdictionale a fost si el modificat, in sensul in care prevede expres posibilitatea partii de a renunta la calea administrativ jurisdictionala prevazuta de o lege speciala, renuntare care se poate face fie de la inceput, prin sesizarea direct a instantei de contencios administrativ, fie dupa ce calea administrativ jurisdictionala a fost deja declansata, caz in care partea va notifica decizia de renuntare organului administrativ jurisdictional in cauza.

9. Regimul plangerii prealabile, reglementat de articolul 7 al legii, s-a modificat dupa cum urmeaza:

s-a consacrat o dispozitie noua, conform careia in cazul actului administrativ normativ, plangerea prealabila poate fi formulata oricand, dispozitie necesara atata vreme cat acest tip de act poate fi atacat oricand;

s-au adaugat situatiilor in care plangerea prealabila nu este obligatorie si alte doua cazuri, respectiv cel al actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat si a faptului de a nu se raspunde petitionarului in termenul prevazut de lege precum si cel al exceptiei de nelegalitate;

a fost clarificat regimul plangerii prealabile in cazul contractelor administrative, care poate fi introdusa in termen de 6 luni, care se calculeaza in mod diferit, dupa cum litigiul vizeaza incheierea contractului (termenul va curge de la data incheierii), modificarea contractului (termenul va curge de la data modificarii), incalcarea obligatiilor contractuale (termenul va curge de la data producerii incalcarii), expirarea contractului (termenul va curge de la data aparitiei cauzei care atrage stingerea obligatiilor), sau interpretarea contractului (termenul va curge de la data constatarii unei clauze interpretabile).

10. Reglementarea privind introducerea unei actiuni in contencios administrativ pentru persoanele vatamate prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale a fost completata cu prevederea conform careia in cazul in care decizia de declarare a neconstitutionalitatii a fost pronuntata urmare a ridicarii exceptiei in alta cauza, actiunea poate fi introdusa direct la instanta de contencios administrativ competenta, in termenul maxim de un an de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial. A. fost de asemenea recunoscuta posibilitatea ca actiunea sa poata avea ca obiect si acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante declarate neconstitutionale, anularea unui act administrativ sau obligarea la emiterea unui asemenea act sau la realizarea unei operatiuni administrative.

11. Articolul 11 privind termenele de introducere a actiunii a fost reformulat, in sensul in care termenele si modul de calcul sa vizeze in egala masura atat actul
administrativ unilateral cat si contractul administrativ A fost prevazuta si situatia
suspendarii procedurii de solutionare a plangerii prealabile potrivit unei legi
speciale, caz in care termenul de 6 luni curge de la reluarea procedurii, de la momentul finalizarii acesteia sau de la data expirarii termenului legal de solutionare, daca a expirat termenul maxim de un an de la data emiterii actului.

12. Continutul articolului 12, care reglementeaza actele care trebuie atasate cererii, a fost completat cu situatia in care actiunea vizeaza refuzul autoritatii de a pune in executare actul administrativ emis ca urmare a solutionarii cererii sau a plangerii prealabile, caz in care va fi depusa si copia certificata dupa acel act.

13. Regimul suspendarii actelor administrative dupa sesizarea autoritatii publice cu plangerea prealabila a fost modificat si completat, dupa cum urmeaza:

a) s-a prevazut ca in cazul in care persoana nu introduce actiunea in anulare in termen de 60 de zile de la pronuntarea suspendarii, suspendarea inceteaza de drept. Aceasta deoarece s-a constatat ca unele persoane sunt interesate numai de suspendarea, nu si de desfiintarea actului, ca formuleaza numai plangere prealabila si cerere de suspendare si se prevaleaza de faptul ca suspendarea, odata admisa, produce efecte pana la solutionarea in fond, indiferent cand se petrece aceasta.

O alta modificare adusa in regimul suspendarii vizeaza situatia in care, cu rea credinta, dupa ce s-a dispus suspendarea ceruta dupa formularea plangerii prealabile, autoritatea emite inca un act cu un continut identic. Au existat astfel de situatii in ultimii ani si pentru a elimina riscul repetarii lor, legiuitorul a prevazut ca in ipoteza in care se emite un nou act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat de catre instanta, acesta este suspendat de drept. In acest caz nu este obligatorie plangerea prealabila.

O completare necesara in regimul juridic al suspendarii executarii actului administrativ atacat vizeaza situatia in care actiunea in fond se solutioneaza, ea putand fi castigata sau pierduta de reclamant. Daca actiunea in fond a fost castigata, suspendarea dispusa dupa formularea plangerii prealabile isi prelungeste efectele pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. Desi legiuitorul nu mai prevede expres, se subintelege ca daca actiunea in fond a fost pierduta, efectele suspendarii inceteaza la data solutionarii in fond a cauzei.

In sfarsit, au fost completate dispozitiile articolului 15 care reglementeaza suspendarea care poate fi solicitata odata cu actiunea principala, cu precizarea ca motivele pentru care se poate formula o asemenea cerere sunt aceleasi ca si motivele care justifica suspendarea dupa formularea plangerii prealabile, adica existenta unor cazuri bine justificate si necesitatea prevenirii unor pagube iminente.

14. A fost modificat continutul articolului 16 care prevede posibilitatea introducerii in cauza a functionarului. Spre deosebire de forma initiala, care prevedea ca poate fi introdusa in cauza persoana care a elaborat, emis sau incheiat actul, actualul text face referire la persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului. Modificarea este de fond si nu de formulare, pe considerentul ca autoritatea publica este aceea care emite sau incheie actul, functionarul numai contribuie la aceste operatiuni.

De asemenea, a fost consacrata si posibilitatea pentru instanta de a introduce in cauza, la cerere, organisme sociale interesate sau poate pune in discutie necesitatea introducerii in cauza a altor subiecte de drept.

15. Termenul de redactare si motivare a hotararilor judecatoresti pronuntate de instantele judecatoresti de contencios administrativ a fost majorat de la 10 zile, cat era initial, la 30 de zile, dat fiind faptul ca s-a constatat ca datorita incarcarii instantelor cu dosare, termenul de 10 zile este imposibil de a fi respectat. Desi si termenul de 30 de zile poate crea probleme, el este oricum mai realizabil decat cel prevazut anterior si este necesar a fi respectat pentru a se respecta principiul celeritatii judecarii litigiilor de contencios administrativ.

16. Unele modificari au fost aduse reglementarilor care privesc solutiile pe care le poate pronunta instanta si caile de atac, pe care le vom analiza cu ocazia analizei aspectelor procedurale. Precizam numai ca a fost desfiintat recursul in situatii deosebite, care fusese prevazut initial prin articolul 21 si a fost inlocuit cu o reglementare privind caile extraordinare de atac, foarte necesara dat fiind faptul ca initial nu existau prevederi in acest sens, decat norma de trimitere la dreptul comun. O completare importanta si necesara, dat fiind statutul Romaniei de membru al Uniunii Europene este cea care adauga motivelor de revizuire si situatia in care prin hotarari definitive si irevocabile pronuntate pe calea contenciosului administrativ a fost incalcat principiul prioritatii dreptului comunitar asupra dreptului intern. Sunt consacrate si reguli procedurale de judecare a acestei cereri, care se poate face in termen de 15 zile de la comunicare si se judeca de urgenta si cu precadere, intr-un termen de maxim 60 de zile de la inregistrare.

17. Prin art. IV alin. (1) al Legii nr. 262/2007 se impune Guvernului ca in termen de 6 luni de la intrarea in vigoare a prezentei legi, sa prezinte Parlamentului spre aprobare, in procedura de urgenta, proiectele de legi pentru reglementarea diferitelor jurisdictii administrative speciale.

&7. Definitia contenciosului administrativ

In literatura de specialitate, se sustine, cu temei, de altfel, ca termenul contencios are doua acceptiuni. Prima evoca activitatea menita sa solutioneze un conflict de interese, un conflict juridic, cu precizarea ca este vorba despre un conflict izvorat intre administratie si cei administrati, iar cea de-a doua acceptiune evoca organul competent sa solutioneze acel conflict.

Este aici aplicata modalitatea de definire a unei institutii de drept public atat din punct de vedere material functional, ca activitate, cat si formal organic, ca si ansamblu de organe competente sa desfasoare acea activitate.

Contenciosul administrativ reprezinta totalitatea litigiilor dintre autoritatile publice, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile si interesele lor legitime, pe de alta parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de competenta sectiilor de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti, guvernate de un regim juridic predominant de drept public.

O autoritate publica poate emite mai multe categorii de acte: acte specifice statutului sau constitutional, acte de drept al muncii, acte de drept comercial si acte administrative.

Se intelege ca din toate aceste categorii de acte pe care le emite un organ public, in contenciosul administrativ nu vor putea fi atacate decat actele administrative ale acestuia.

Nu vom putea ataca in contenciosul administrativ o hotarare a unei instante judecatoresti, intrucat aceasta este supusa cailor de atac potrivit procedurii civile, insa vom ataca in contenciosul administrativ actele cu caracter administrativ ale acestei autoritati publice.

Daca pana acum se vorbea despre definitia doctrinara a contenciosului administrativ, actuala Lege nr. 554/2004 ne ofera si o definitie a acestei institutii, in articolul 2 alin. (1) litera e), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 262/2007, text potrivit caruia prin contenciosul administrativ intelegem activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente, potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una din parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Modificarea adusa acestei definitii prin Legea nr. 262/2007 vizeaza precizarea caracterului organic al legii la care se trimite "activitatea de solutionare., potrivit legii organice.." si a fost impusa de caracterul organic al legii care reglementeaza contenciosul administrativ.

&8. Analiza trasaturilor contenciosului administrativ in baza Legii nr. 554/2004 si a Constitutiei

1) O prima trasatura o reprezinta obiectul litigiilor de contencios administrativ.

Prin Legea nr. 554/2004, raportata la Constitutie, se instituie un control direct, pe cale de actiune judiciara, atat asupra actului administrativ propriu-zis, cat si asupra actului administrativ asimilat.

In ceea ce priveste actul administrativ care poate face obiectul contenciosului administrativ, este vorba, potrivit articolului 2 alin. (1) litera c) din legea-cadru, atat de acte administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ, cat si de acte administrative bi sau multilaterale, respectiv contractele administrative, care privesc punerea in valoare a unui bun proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achizitii publice.

Prin Legea nr. 554/2004, in acord cu prevederile articolului 126(6) din Constitutie, se recunoaste posibilitatea de a se ataca la instantele de contencios administrativ si ordonantele de Guvern. Pana la revizuirea Constitutiei, actiunile care aveau ca obiect ordonante de Guvern erau respinse ca inadmisibile, iar daca se invoca exceptia de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala nu se putea pronunta asupra vatamarii adusa unui particular, pentru ca in competenta ei intra numai dezlegarea unei probleme de drept, nu si de fapt. In acest fel se ajungea la un cerc vicios, care era de neconceput intr-un stat de drept.

2) O a doua trasatura priveste calitatea partilor in litigiu.

In cadrul actiunilor in contencios administrativ pot fi atacate actele emise de autoritatile publice, care vor avea deci calitatea deparate (art.52).

Cat priveste calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ, articolul 1 din Legea nr. 554/2004 face vorbire despre "orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim".

3) A treia trasatura vizeaza tipul de contencios instituit prin Legea nr. 554/2004, si anume un contencios de plina jurisdictie.

Contenciosul de plina jurisdictie are ca specific faptul ca "puterile judecatorului sunt mai largi si in deciziunea lui nu se limiteaza numai la a pronunta anularea unui act ilegal, ci poate ordona si alte masuri, cum ar fi recunoasteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrari, despagubiri si chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, cand cu alte cuvinte puterile lui sunt cat mai depline".

In conformitate cu actuala reglementare se instituie un control de plina jurisdictie, in sensul ca reclamantul poate sa solicite si instanta poate sa dispuna, una din urmatoarele solutii:

anularea actului, atat Legea nr. 554/2004, cat si Constitutia vorbesc expres despre
aceasta posibilitate a instantei;

Poate fi vorba, in functie de intinderea efectelor anularii, fie de o anulare totala, fie despre una partiala.

"recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim" in formularea consacrata de legea-cadru si de cea fundamentala, care semnifica posibilitatea ca instanta sa oblige autoritatea parata la emiterea actului solicitat de reclamant, atunci cand apreciaza ca legea ii confera acestuia un asemenea drept;

repararea pagubei, putand fi vorba, cum vom arata ulterior, despre despagubiri materiale, dar si morale.

Recunoasterea posibilitatii de a se pretinde si de a fi acordate daune morale s-a realizat prin Legea nr. 29/1990, fiind pentru prima data cand legislatia noastra a consacrat in mod expres raspunderea pentru daune morale. Niciodata vreun legiuitor nu a mers pana aici si inca pentru o raspundere a autoritatilor administrative.

Ceea ce este semnificativ pentru contenciosul de plina jurisdictie este "faptul ca nu este atat de important cuprinsul unei hotarari intr-o cauza data, ci intinderea drepturilor pe care le are organul judecatoresc".

4) A patra trasatura a contenciosului administrativ vizeaza caracterul obligatoriu al plangerii prealabile.

Cat priveste plangerea prealabila (sau actiunea administrativa prealabila), sub forma recursurilor administrative, ele semnifica o posibilitate a subiectului vatamat de a se adresa administratiei care i-a produs vatamarea sau celei superioare ei, prin care sa-i ceara acesteia sa-si revizuiasca atitudinea, putand fi vorba despre anularea, modificarea, inlocuirea unui act administrativ, iar intr-o acceptiune foarte larga, chiar sa adopte o anumita atitudine, sa savarseasca o prestatie sau sa se abtina de la o actiune sau o operatiune materiala.

Articolul 2 alin. (1) litera j) din lege-cadru o defineste ca fiind cererea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in sensul revocarii sau modificarii acestuia. Prin modificarile aduse de Legea nr. 262/2007 s-a prevazut posibilitatea ca, pe calea procedurii prealabile sa se poata solicita si dispune si modificarea nu numai revizuirea actului administrativ atacat.

Recursurile administrative prezinta avantajul ca "sunt simple, fara formalitati, fara termene" si fara cheltuieli".

Doctrina administrativa le defineste ca fiind "recursuri adresate unei autoritati administrative, pentru a contesta legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ".

Recursurile administrative pot fi de mai multe categorii:

Recursul gratios este acel tip de recurs caruia ii sunt caracteristice doua trasaturi:

se exercita la aceeasi autoritate care a emis actul administrativ supus recursului;

cel care-l exercita poate cere sa fie emis un act administrativ, sa fie retractat, modificat sau anulat.

Recursul ierarhic are ca specific urmatoarele trasaturi:

se exercita la organul ierarhic superior organului care a produs vatamarea;

din punctul de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaza decat actele emise sau adoptate de organele administrative care au organe superioare ierarhic.

Acest recurs nu se poate exercita fata de actele autoritatilor autonome, locale sau centrale, care nu au organe superioare ierarhic, cu precizarea ca exista si autoritati centrale care au autoritati ierarhic superioare (exemplu: ministerele si alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) si ale caror acte pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.

o alta trasatura a acestei forme de recurs vizeaza pretentiile recurentului, obiectul sau, ce anume poate cere cel care-l exercita de la organul ierarhic superior celui al carui act i-a produs o anumita vatamare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (in virtutea raporturilor de subordonare ierarhica), precum si obligarea autoritatii emitente sa emita sau sa modifice un anumit act. In virtutea dreptului organului ierarhic de a da instructiuni cu caracter obligatoriu organului sau inferior, el poate dispune acestuia sa restabileasca ordinea de legalitate care apreciaza ca a fost incalcata si care a produs o vatamare subiectului de drept, impunandu-i astfel sa modifice sau sa anuleze actul atacat.

Cat priveste actuala reglementare in materia contenciosului administrativ, art.7 din Legea nr. 554/2004 obliga autoritatea administrativa la parcurgerea procedurii prealabile, care poate imbraca forma recursului gratios si a celui ierarhic si al carei regim il vom dezvolta cu prilejul abordarii conditiilor de admisibilitate ale unei actiuni in contenciosul administrativ.

5) A cincea trasatura a contenciosului administrativ o reprezinta dublul grad de jurisdictie fondul si recursul, care se judeca in cadrul sectiilor speciale de contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, Curtilor de Apel si inaltei Curti de Casatie si Justitie.

In momentul adoptarii legii anterioare in materie nr. 29/1990, judecarea in fond a litigiilor de contencios administrativ revenea in fond sectiilor de contencios ale tribunalelor, iar in recurs Curtii Supreme de Justitie.

In prezent, competenta materiala a instantelor judecatoresti este stabilita prin art.2, 3 si 4 din Codul de procedura civila, astfel cum a fost el modificat prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 138/2000 si OG nr.58/2003 pentru modificarea si completarea Codului de procedura civila, precum si ale articolului 10 din Legea nr. 554/2004, dupa cum urmeaza:

tribunalele judeca, in prima instanta, procesele si cererile in materie de contencios administrativ privind actele autoritatilor administratiei publice locale si judetene precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pana la 500 000;

Curtile de apel judeca, in prima instanta, cererile si procesele privind actele autoritatilor si institutiilor publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de peste 500 000; ca instante de recurs, recursurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de tribunale in fond in materia contenciosului administrativ (litigiile care privesc actele administrative ale autoritatilor locale si judetene, care au fost solutionate in fond de tribunale);

inalta Curte de Casatie si Justitie judeca recursurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de Curtile de Apel in prima instanta.

6) Cea de-a sasea trasatura a reglementarii privind contenciosul administrativ o reprezinta posibilitatea de a fi atacate in justitie si actele administrative cu caracter jurisdictional (art. 6 din Legea nr. 554/2004).

7) Cea de-a saptea trasatura a actualei reglementari in materie de contencios administrativ o reprezinta posibilitatea ca actiunea sa poata fi formulata si personal impotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului, ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (subl. ns.-V.V.), insa numai in situatia in care se solicita despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere. Cum am precizat deja cu prilejul analizei principalelor modificari aduse de Legea nr. 262/2007, spre deosebire de varianta initiala care facea referire la persoana care a elaborat, emis sau incheiat actul, textul actual prevede posibilitatea introducerii in cauza a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului, pe considerentul ca actul emana de la autoritatea publica, functionarul nu face decat sa contribuie la elaborarea, emiterea sau incheierea lui.

Art. 107 alin.(4) al Constitutiei din 1923 a consacrat, cu rang de principiu constitutional, posibilitatea instantelor judiciare de a judeca si cererea de despagubiri, fie contra autoritatii administrative chemate in judecata, fie contra functionarului vinovat.

Constitutia actuala, spre deosebire de cea interbelica, nu mai face referire la regimul functionarului in aceste litigii.

Regimul legal al functionarului public implicat in emiterea actului administrativ atacat sau neemiterea actului solicitat, il regasim in art.16, din interpretarea caruia pot fi desprinse urmatoarele aspecte:

poate fi chemat in justitie atat persoana fizica, si anume cea care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului administrativ atacat, cat si cea care se face vinovata de neemiterea lui, prin refuzul rezolvarii cererii referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim;

functionarul public chemat in justitie are calitate procesuala de sine statatoare, este parat in litigiul de contencios administrativ, avand deci calitate procesuala pasiva;

functionarul public poate fi chemat in instanta numai daca se solicita despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere.

Rezulta ca pentru ca functionarul public sa poata fi parat se impun urmatoarele conditii cu privire la obiectul litigiului:

acesta trebuie sa constea, in egala masura, in anularea actului sau obligarea la emiterea actului, dupa caz, cat si in despagubiri.

obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ nu poate consta doar in acordarea de despagubiri, fara sa se solicite si anularea actului sau obligarea la emiterea lui.

Trebuie semnalat faptul ca articolul 16 din Legea nr. 554/2004 opereaza cu notiunea de persoana ceea ce, conceptual, reprezinta o sfera mult mai larga de subiecte din cadrul autoritatii sau institutiei publice, fata de care se poate angaja raspunderea (demnitari, functionari sau chiar personal contractual) spre deosebire de vechea reglementare care restrangea sfera doar la functionarul autoritatii parate.

Legea admite, prin art. 19, posibilitatea ca la data introducerii actiunii in anulare reclamantul sa nu cunoasca intinderea reala a pagubei. In aceasta situatie el poate introduce ulterior cererea de despagubire, termenul de prescriptie pentru aceasta cerere curgand de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei.

Credem ca in aceasta a doua situatie actiunea nu poate fi formulata impotriva functionarului, deoarece acesta nu a avut calitate procesuala pasiva in cadrul actiunii principale, astfel incat nu pot fi chemate in litigiul in despagubire alte parti decat cele care au stat in proces in cadrul actiunii principale, de anulare sau de obligare la emiterea actului. In cadrul acestor litigii prin care se solicita despagubiri ulterior judecarii si admiterii actiunii principale in anulare sau in obligare la emiterea unui act, si actiunea principala va putea fi formulata numai impotriva autoritatii emitente a actului.

Rezulta ca functionarul public poate avea calitatea de parat in litigiile in care cererea de despagubiri se introduce odata cu cererea de anulare sau de obligare la emiterea actului.

De aici concluzia ca actiunile al caror obiect exclusiv il reprezinta anularea actului sau obligarea la emiterea lui, fara a se solicita despagubiri, pot fi introduse numai impotriva autoritatii publice.

legea instituie principiul solidaritatii dintre functionarul public si autoritate, articolul 16 alin. (1) teza finala prevazand ca in cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva poate fi obligata la plata despagubirilor in solidar cu autoritatea publica parata;

posibilitatea, pentru functionar de a "chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau nu actul a carui legalitate totala sau partiala, este supusa judecatii.

8) Cea de-a opta trasatura a reglementarii actuale privind contenciosul administrativ o reprezinta consacrarea unor garantii procesuale pentru judecarea cererilor de contencios administrativ si pentru punerea in executare a hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile.

In principal, legea consacra urmatoarele garantii procesuale:

posibilitatea pe care o are instanta judecatoreasca de a aplica anumite amenzi
judiciare, atat pe parcursul judecarii cererii cat si dupa judecare, in faza de
executare. Este vorba despre amenda in cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie care se poate aplica conducatorului autoritatii publice care nu trimite pana la termenul stabilit de instanta actele si documentele solicitate si amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi intarziere nejustificata, care se poate aplica tot conducatorului autoritatii publice in situatia in care nu este respectat termenul de punere in executare a unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile pronuntata de instanta judecatoreasca de contencios administrativ;

incriminarea ca si infractiune a neexecutarii din motive imputabile sau nerespectarii hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ, in termen de 30 de zile de la data aplicarii amenzii, fapta care se pedepseste cu inchisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2500 la 10 000 lei.

celeritatea procedurii de judecata a actiunii in fond, a cailor ordinare si extraordinare de atac, a redactarii si motivarii hotararilor judecatoresti precum si a celei de punere in executare a hotararilor definitive si irevocabile pronuntate de instantele judecatoresti.

reglementari speciale privind constituirea completelor de judecata, in sensul ca judecarea in fond a actiunilor se face de un complet de 2 judecatori, spre deosebire de dreptul comun, unde judecarea fondului se face de catre un complet format dintr-un singur judecator.

&9. Contencios administrativ subiectiv - contencios administrativ obiectiv

De la inceput trebuie precizat, din perspectiva caracterului inovator al noii legi a contenciosului administrativ, faptul ca aceasta consfiinteste nu numai cadrul general pentru exercitiul contenciosului administrativ subiectiv, ci deopotriva pentru contenciosul administrativ obiectiv, destinat a apara legalitatea obiectiva.

In doctrina sunt recunoscute, doua forme ale contenciosului administrativ, respectiv contenciosul subiectiv si contenciosul obiectiv.

Criteriul de distinctie intre cele doua forme de contencios priveste caracterul dreptului care este valorificat prin actiunea promovata.

Astfel, vom avea contencios administrativ subiectiv atunci cand reclamantul, prin actiunea introdusa, solicita instantei judecatoresti sa solutioneze o problema referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, in sensul de a cerceta daca un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situatii juridice subiective.

Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificatie faptul ca prin actiunea cu care l-a investit pe judecator reclamantul urmareste sa apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, in sensul de a verifica daca a fost adusa atingere unor drepturi care reprezinta continutul unei situatii juridice cu caracter general si impersonal si daca s-a adus atingere unei stari de legalitate generala.

Dupa cum se recunostea inca din perioada interbelica, contenciosul obiectiv nu se intemeiaza pe o vatamare a drepturilor subiective, un contencios de drepturi care confera drept la actiune numai titularului unui drept, ci este intemeiat pe interese. In contenciosul obiectiv se cerceteaza in abstract o chestiune de legalitate, de drept obiectiv, a carei caracteristica generala este generalitatea si impersonalitatea.

Ne vom afla astfel in prezenta unui contencios subiectiv atunci cand reclamantul solicita instantei sa anuleze o autorizatie de constructie care aduce atingere unui drept de proprietate sau altui drept fundamental al sau. O actiune in contencios obiectiv exercita prefectul in temeiul art.123 alin.(5) din Constitutie si articolelor 1 alin (8) si art. 3 din Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007.

Interesul acestei distinctii rezida in urmatoarele:

contenciosul obiectiv are o larga deschidere, legitimata de faptul ca prin intermediul lui se apara o stare de legalitate, in timp ce contenciosul subiectiv are ca obiect apararea unui interes personal al reclamantului, insemnand ca numai el poate sa investeasca instanta cu un litigiu cu acest caracter sau alt subiect prevazut de lege (ex. Avocatul Poporul);

distinctia dintre cele doua tipuri de contencios administrativ prezinta interes din punctul de vedere al efectelor judecatii. Astfel, doctrina franceza sustine, in mod consecvent, ca hotararile pronuntate in exercitarea contenciosului obiectiv au autoritatea de lucru judecat absoluta; anularea unui act administrativ de judecator pentru exces de putere are efect juridic erga omnes, considerandu-se ca actul respectiv nu a facut niciodata parte din ordinea juridica. In schimb, in contenciosul subiectiv, autoritatea de lucru judecat este relativa, in sensul ca vizeaza numai partile in proces.

Face exceptie situatia in care actul atacat este un act administrativ normativ, cand hotararile judecatoresti definitive si irevocabile sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor, ele publicandu-se in Monitorul Oficial sau in monitoarele oficiale ale judetelor sau municipiului Bucuresti, la cererea instantei de executare sau a reclamantului.

Actuala reglementare consacra forme ale contenciosului obiectiv. Este vorba despre actiunile introduse de Avocatul Poporului, de Presedintele Agentiei Nationale a Functionarilor Publici sau de Ministerul Public.

Sintetizand distinctia intre cele doua tipuri de contencios, profesorul Tudor Draganu afirma ca prin contenciosul administrativ se tinde sa se asigure respectarea unor drepturi recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, pe cand contenciosul obiectiv urmareste sa apere stricta respectare a legalitatii, abstractie facand situatia juridica a partii vatamate prin actul administrativ ilegal. Altfel spus, contenciosul subiectiv pune in cauza interese individuale, pe cand contenciosul obiectiv urmareste apararea ordinii de drept.