Analiza de politici publice

Analiza de politici publice

1 Rolul analizei de politici publice

Procesul de analiza a politicilor publice este extrem de complex.

in primul rand, trebuie remarcat aspectul de proces. Sute de actori (individuali sau corporatisti) din diverse zone ale structurilor guvernamentale si neguvernamentale sunt implicati intr-un moment dat in una sau mai multe aspecte ale procesului de formare a politicilor publice. Acesti actori, care deseori interactioneaza pe parcursul procesului, au valori si interese diferite, perceptii diferite asupra situatiilor, au preferinte diferite cu privire la cursul de adoptat in anumite politici publice.

Un alt element care adauga complexitate procesului de analiza a politicilor publice este dat de durata ciclurilor de politici publice. Din faza de implemetare pana la evaluare pot sa treaca ani de zile, ca sa nu mai vorbim de necesarul de timp pentru a urmari un ciclu de politica publica de la lansarea problemei pana la implementare si evaluare, unde avem de-a face uneori cu secvente temporale de zeci de ani. in special pentru studiile de impact problema duratei ciclurilor de politica publica este critica.

O politica publica implica multiple departamente guvernamentale, adeseori atat la nivel central cat si la nivel local. E important sa stim cum sa ne orientam si sa ne calibram analiza, asupra carui aspect sa insistam mai mult in analiza. O serie de specialisti considera ca e de preferat sa ne oprim cu analiza asupra unui subsistem precis de politica guvernamentala, incercand sa evitam abordarile generale vizand un intreg program guvernamental.

De-a lungul unui ciclu de politici publice, o serie de dezbateri sunt lansate de catre diversi actori avand o miza in adoptarea si implementarea intr-un mod specific a politicii publice in cauza. Acesti actori propun diverse solutii administrative pentru solutionarea problemelor de politica publica in dezbatere, definesc in mod diferit severitatea cauzelor problemei, impactul probabil asupra publicului si definesc solutii alternative de rezolvarea a problemelor. Analistul trebuie sa urmareasca toate aceste dezbateri, sa fie capabil sa sustraga esenta dezbaterii in diferite momente ale ei. Rolul dezbaterii in adoptarea si implemetarea de politici publice este de maxima importanta si trebuie sa i se acorde de catre analist atentia cuvenita.

Urmarirea dezbaterii de catre analist este complicata nu neaparat prin numarul in general mare de participanti. Fiecare participant are o anume miza in adoptarea unei solutii de politica publica. intr-o astfel de decizie sunt implicate interese financiare, valori, principii. Considerand importanta acestei mize in adoptarea unei solutii specifice alegerea unei anume alternative, diversii actori implicati vor prezenta de-a lungul dezbaterii diverse variante asupra problemei, vor avea tendinta sa descrie realitatea selectiv (in functie de interesul propriu), sa minimalizeze pozitia oponentilor, sa incerce chiar sa-si discrediteze oponentii.

O serie de autori au incercat sa surprinda si sa analizeze tensiunea care apare intre politica si analiza de politici publice. Inspirati de sensul vag al faptului ca "ratiunea este curata si politica este murdara", oamenii urmaresc frecvent inlocuirea politicii cu luarea deciziei rationale. Deborah Stone ne spune: "Lucrarile contemporane, chiar si acelea ale expertilor in politica, caracterizeaza politica ca fiind "haotica", "ultimul labirint" sau o "anarhie organizata". Politica este "murdara", "impredictibila", o "cursa cu obstacole" pentru politicile publice, sau un "mediu ostil" pentru analiza de politici publice. Se poate vorbi despre o "relatie incordata intre expertii sociali si oficilitatile publice", datorita faptului ca un grup furnizeaza "cercetari discipinate" iar altul "probleme non(ne)disciplinate". Politicile publice pot fi considerate un potential domeniu de analiza rationala, credinta in adevar, si urmarirea gradului de bunastare al societatii ca intreg. Politicile publice sunt o sfera de emotii si pasiuni, irationalitate, interes propriu, lipsa de prudenta si putere neslefuita" .

Din punctul de vedere al unor teoreticieni, politica si politicile sunt intr-un mod esential, separate si distincte. Aceasta diferentiere a fost surprinsa si clar formulata si de Charles Lindblom:

"Atunci cand spunem ca politicile publice sunt decise de analize, ne referim la faptul ca o investigatie a meritelor diverselor actiuni posibile dezvaluie ratiunile de alegere a unei politici in detrimentul alteia. Atunci cand spunem ca politica si nu analizele determina politicile publice, ne referim la faptul ca politica este determinata de modalitati diferite prin care oamenii exercita unii asupra celorlati control, influenta sau putere."

Cei mai multi dintre expertii sociali, cu precadere practicienii si initiatorii de analiza politica, evita dihotomia intre ratiune si putere, alternativa acestora fiind dezvoltarea unei alternative de mijloc care sa combine elemente din sfere diferite, care sa-si pastreze insa caracterul distinctiv.

O abordare in acest sens considera analiza rationala ca fiind apropiata de politica. Lindblom vorbeste despre o alta forma a analizei rationale, cunoscuta ca "muddling through" "confuzie" sau incrementalism prin care decidentii de politica vor formula doar scopuri minore (schimbari incrementale), si vor lua in considerare doar un numar limitat de alternative. Amitai Etzioni a propus o "scanare mixata" care va combina luarea deciziei fundamental "rationalistica" si incrementalismul. Charles Schulze a sugerat ca analistii de politica pot fi priviti drept "sustinatori ai rationalitatii" politicilor, devenind astfel o contragreutate impotriva "sustinatorilor politici".

Dintr-o alta perspectiva se vorbeste despre modele ale politicii care se aseamana analizelor. Procesul de realizare a politicilor publice este descris ca un proces secvential care adesea nu urmeaza ordinea fireasca. Astfel, acesta porneste de la departamentele de comunicare ale institutilor politice, de la comitetele legislative la Camerele Parlamentului, unde este transformat intr-o "politica publica alternativa" sau program. Programul trece de barierele birocratice catre aplicarea propriu-zisa pe teren, unde este implementat si probabil evaluat. Cu toate ca nici un cercetator nu crede in astfel de practici, multi dintre acestia folosesc acest cadru ca o norma. Adevaratul proces de realizare al politicii este vazut ca o aproximare a normei, cu deviatii ocazionale. David Robertson si Dennis Judd vorbesc in cartea lor despre politicile publice in America cu o definitie si o descriere a procesului politicii publice care urmeaza acest model secvential, si insista asupra faptului ca procesul actual de realizare a politicilor publice este "neordonat" in comparatie cu modelul.

Analiza rationala este in mod necesar politica, datorita faptului ca implica intotdeauna alternativa de a include anumite lucruri si de a exclude altele. Analiza de politici publice este un argument politic si vice-versa.

Toate argumentele de mai sus vin sa sustina ideea complexitatii analizei de politici publice. Pentru a intelege procesul constituirii unei politici publice, analistul trebuie sa studieze actori, dezbateri, evolutie legislativa, ajutandu-se de o serie de tehnici de cercetare. Analistul trebuie sa gaseasca calea cea mai buna pentru a simplifica situatia si a-si mari sansele de a o intelege si de a-i face si pe altii s-o inteleaga.

2 Decizie si criterii decizionale. Criteriul interesului public.

Procesul decizional poate fi studiat atat dintr-o perspectiva individuala, cat si dintr-o perspectiva colectiva. intr-o prima ipostaza, accentul cade pe criteriile utilizate de indivizi in luarea deciziei. in a doua ipostaza, in centrul analizei se situeaza procesele prin care majoritatea sau consensul necesar luarii unei decizii este obtinut.

Indivizii sunt influentati de o varietate de factori in momentul deciziei. Este greu de specificat care din acesti factori este crucial in luarea deciziei. Oficialitatile publice dau frecvent declaratii cu privire la deciziile luate (discursuri, conferinte de presa, marturii, memorii etc.), dar motivele expuse fie sunt controlate de ei, fie sunt acceptabile de catre alegatori sau de catre public, fundamentul real ramanand de cele mai mute ori nedeclarat. Cu toate acestea, analiza si observatia aprofundata permit identificarea acelor factori hotaratori in luarea deciziei. O serie de criterii care influenteaza politica publica sunt discutate mai jos. Printre ele sunt incluse: valorile, afilierea la un partid politic, interesele alegatorilor, opinia publica, admiratia si regulile decizionale. Conceptul de "bine public" este analizat in sectiunea urmatoare.

VALORILE:

in analiza fortelor sociale si politice care au un impact asupra factorilor de decizie, propriile valori (sau standarde ori preferinte) ale acestora sunt frecvent ignorate. Deseori acestea sunt dificil de identificat ori imposibil de izolat. Factorii de decizie nu sunt simple bucati de lut ce pot fi modelate, ci, dimpotriva, valorile lor sunt importante, chiar decisive in modelarea propriului comportament. 5 categorii de valori care ghideaza comportamentul factorilor de decizie: institutionale, profesionale, personale, politice si ideologice, sunt comentate in cele ce urmeaza. De asemenea vom analiza pe scurt conceptul de "interes public".

VALORI INSTITUtIONALE/ORGANIZAtIONALE influenteaza in special factorii de decizie birocratici. Orice persoana care lucreaza pentru o perioada indelungata intr-o agentie/ organizatie devine invariabil convinsa de importanta agentiei, scopurile si programele ei. Sistemul de recompense si sanctiuni ii determina pe membrii ei sa promoveze si sa actioneze in concordanta cu valorile predeterminate ale agentiei/organizatiei. in consecinta, deciziile luate de oficialitati pot fi o reflectie a dorintei lor de supravietuire a agentiei, de crestere a bugetului acesteia, de extindere a programelor ei si de prezervare a puterii si prerogativelor.

Valorile organizationale pot da nastere la conflicte intre agentii cu atributii suprapuse ori concurente.

VALORI PROFESIONALE ale personalului din cadrul unei agentii. Profesiile au tendinta de a forma anumite tendinte in modul de solutionare a problemelor care sunt ulterior "importate" in organizatii. Unele organizatii ajung sa fie dominate de una sau doua profesii precum economistii (adepti ai eficientei si ai pietei) sau juristii (adepti ai guvernarii prin reglementare juridica).

VALORI PERSONALE ghideaza si ele factorii de decizie, ca si dorinta de a promova propriul interes material sau financiar, propria reputatie sau pozitie. Politicianul care accepta sa fie influentat pentru a decide in favoarea unui interes urmareste si un interes personal. Importanta valorilor personale nu poate fi negata, insa teoreticienii deciziei rationale exagereaza atunci cand sugereaza faptul ca, comportamentul oficialitatilor publice este exclusiv determinat de interese personale.

VALORI DE POLICY. Factorii de decizie nu sunt influentati numai de interese personale, profesionale sau organizationale, ei pot actiona foarte bine si in conformitate cu propria viziune despre interesul public, despre ceea ce constituie o politica publica corecta si necesara. Parlamentarii pot vota in favoarea legislatiei privind protectia drepturilor omului deoarece sunt convinsi de moralitatea deciziei si de faptul ca egalitatea sanselor este un obiectiv al politicii publice viabil, chiar daca o asemenea decizie le-ar periclita cariera politica.

VALORI IDEOLOGICE. Ideologiile constituie un set de credinte si valori coerente si relationate logic care prezinta versiuni simplificate ale realitatii si ofera planuri de actiune. Ideologia marxist-leninista a reprezentat pentru comunisti, cel putin partial, o modalitate de rationalizare si legitimizare a politicii publice oficiale. Astfel putem identifica elemente clare de ideologie liberala sau social-democrata in diverse tipuri de politici. Doctrinele lor pun bazele unor atitudini si optiuni de politica publica diferite in materie de interventie a statului in favoarea persoanelor dezavantajate, salariatilor, minoritatilor; protejarea drepturilor si libertatilor civice, mediului si a drepturilor consumatorilor.

AFILIEREA LA UN PARTID POLITIC:

Loialitatea fata de partid reprezinta un criteriu decizional puternic pentru majoritatea membrilor Legislativului, desi acest tip de influenta este greu de separat de alti factori, cum ar fi presiunile venite din partea conducerii partidului, convingerile ideologice si interesele alegatorilor din propria circumscriptie. Afilierea la un partid politic este un bun indicator asupra votului membrilor Legislativului.

Domeniile de interes ale partidelor au variat si ele ca interes si importanta. Cu toate acestea, in multe arii o delimitare stricta pe baza doctrinelor partidelor politice este imposibila - lucrarile publice, cercetarea medicala, comertul international sunt numai cateva exemple. in plus, membrii ai ambelor partide au tendinta de a promova acele proiecte generatoare de beneficii pentru zonele in care au fost alesi (de exemplu, amplasamentul cladirilor oficiale, construirea de baraje sau autostrazi).

INTERESELE ALEGaTORILOR:

in unele cazuri interesele alegatorilor sunt clar definite. insa, in foarte multe cazuri, preferintele alegatorilor sunt greu de determinat. Cum se actioneaza in acest caz? Propriile valori sau alte criterii, cum ar fi recomandarile sefilor de partid, fundamenteaza decizia legiuitorului in acest caz. De asemenea, opiniile alegatorilor interesati sunt binevenite.

Oficialitatile publice numite pot si ei actiona in calitate de reprezentati. Agentiile au dezvoltat relatii cu grupurile de interes si promoveaza interesele acestora in formularea si administrarea unei politici publice. Unii comentatori au pretins chiar ca in realitate, organismele administrative ar putea reprezenta mult mai bine interesele particulare ale unor grupuri decat oficialii alesi.

OPINIA PUBLICa:

Opinia publica poate fi definita ca reprezentand acele perspective sau puncte de vedere ale publicului privind aspecte/situatii de politica publica pe care oficialii le au in vedere in luarea deciziilor. Opinia publica poate fi exprimata prin multe mijloace - se includ intre acestea scrisori deschise oficialitatilor sau presei, intalniri si demonstratii publice, editoriale, rezultatele alegerilor, intalniri cu alegatorii, referendumuri etc. Cel mai frecvent insa opinia publica este reflectata de rezultatele unui sondaj de opinie aplicat asupra unui esantion reprezentativ al populatiei.

in ciuda frecventei mari, sondajele de opinie prezinta cateva limitari. in primul rand, ele nu reprezinta o analiza in profunzime a opiniei publice, focus-grupurile fiind mai indicate in acest caz. in al doilea rand, desi inregistreaza opiniile oamenilor, sondajele de opinie nu surprind gradul de cunoastere ori intelegere a problemelor de catre respondenti.

Opinia publica este manipulata si de oficialitati care manageriaza stirile. Demersul nostru urmareste sa determine cum influenteaza opinia publica factorii de decizie. Sunt alternativele alese modelate sau determinate de opinia publica? Poate constitui opinia publica un criteriu decizional?

Distinctia dintre deciziile privind directiile generale de politica publica si cele de rutina, care se refera la administrarea de zi cu zi a politicii publice, ne este utila in acest demers. Evident, opinia publica nu este un factor influent in luarea deciziilor din a doua categorie. Multe decizii, daca nu toate, sunt adoptate de legiuitor si de alte autoritati executive care se bucura de putere de decizie mare in conditii de care o mica proportie din populatie este de abia constienta, cu atat mai putin intelege aspectele respective. Legiuitorul votand amendamente la legea taxelor sau autorizand lucrari publice nu va fi influentat de opinia publica decat in masura in care incearca sa anticipeze reactia alegatorilor la aceste amendamente.

Fara echivoc, cadrul general si orientarea unei politici publice poate fi influentat de opinia publica. Atitudinea publicului fata de actiuni precum privatizarea industriei aeronautice sau reducerea masiva a cheltuielilor sociale, fac improbabila realizarea acestora. Convingerea oficialitatilor publice privind cererea publicului de a initia actiuni specifice explica multe initiative de reforma in domeniul politicilor publice. in politica externa, opinia publica acorda oficialilor o mare putere de decizie.

Concluzionand, factorii de decizie sunt influentati in grade diferite de opinia publica, insa relatia dintre actiunile de policy si opinia publica nu sunt atat de simple si directe dupa cum ne-am astepta.

Reguli decizionale:

Persoanele confruntate zilnic cu situatii decizionale construiesc reguli generale sau linii directoare care simplifica si normeaza procesul decizional. Nu exista un set de reguli decizionale universale, insa unele dintre ele sunt utilizate frecvent.

Utilizarea precedentelor in procesul decizional nu este limitata doar la domeniul juridic. Personalul executiv, administratorii si legiuitorul actioneaza frecvent in baza precedentelor, de cele mai multe ori la cererea celor care ar fi afectati negativ de o actiune. Cei afectati de precedente vor considera o asemenea practica desueta, inutila ori imorala.

INTERESUL PUBLIC:

Una din misiunile guvernului este de a urmari interesul public. Prezenta sectiune ofera o definitie a acestuia ca si utilitatea lui, ca si criteriu in luarea deciziei.

Cum definim interesul public? Reprezinta interesul majoritatii? Daca da, cum determinam ce politica publica doreste majoritatea? Reprezinta aceasta politica interesul general al cetatenilor ?

Majoritatea va declara ca o definitie universal acceptata ori obiectiva a interesului public este imposibila. Unii definesc interesul public ca reprezentand rezultatul

luptei politice privind aspecte de politica publica. Daca toate persoanele si grupurile "combatante" ar fi egale, aceasta definitie ar fi acceptabila, dar acest  lucru nu se intampla in realitate. Frecvent interesul public constituie un mit prin care politica publica este rationalizata si devine astfel acceptabila publicului.

Nu intotdeauna interesele private si cele publice se contrazic. Doctorii sunt interesati sa impiedice practicarea medicinei de catre persoane fara o pregatire corespunzatoare, dupa cum este in interesul public ca oameni cu o pregatire profesionala corespunzatoare sa practice medicina.

in lupta dintre grupurile private, si alte interese publice care sunt implicate indirect, desi nu sunt organizate, sunt totusi luate in considerare in procesul decizional, influentand astfel rezultatul politicii publice. Un interes public este inerent in orice conflict din transporturi feroviare, luandu-se in considerare alaturi de cele ale companiilor si ale sindicatelor din domeniu.

Identificarea acelor interese permanente, larg impartasite de membrii societatii constituie o metoda alternativa in determinarea interesului public. Interesul oamenilor pentru pace, educatie, aer nepoluat, inflatie scazuta ori un sistem de control al traficului eficient sunt ilustrative in acest sens. in acest caz, interesul public este sinonim cu o nevoie publica pentru a carei satisfacere sunt disponibile mai multe alternative. in plus, conceptul ca atare nu trebuie sa fie detaliat pana la cel mai mic aspect; in cazul unui sistem de control al traficului, detalii privind modul de circulatie nu sunt relevante pentru a determina utilitatea conceptului de nevoie publica.

Nevoia de organizare a intereselor publice si procedurile de reprezentare si echilibrare a acestora, regulile de solutionare a situatiilor, de negociere a compromisurilor in formularea politicilor publice si de implementare a acestora, toate constituie modalitati de determinare a interesului public. Pe scurt, exista un interes public pentru o guvernare eficienta, coerenta si dreapta. Accentul este pus aici pe procesul de politica publica, si nu pe continut.

"Publicul este interesat de lege, ci nu de continutul legilor; de principiile legii, ci nu de substanta acestora; de respectul clauzelor contractuale, ci nu de un contract particular; de intelegeri/invataminte traditionale, nu de un anumit obicei. Este interesat de aceste lucruri in masura in care asigura o continuitate; interesul sau este fata de acea regula care ii permite sa anticipeze comportamentul oamenilor si sa-si modifice in consecinta comportamentul." (Walter Lippmann)

Publicul este interesat in primul rand de existenta unui proces adecvat. De modul cum sunt facute lucrurile, se influenteaza atitudinea publicului si gradul de acceptare.

Interesul public este un ideal, ca si echitatea si justitia, la care aspiram cu totii.

3 Analiza de politici publice si procesul de luare a deciziei.

Un mod mai simplu de a intelege procesul politicilor publice este impartirea acestuia in mai multe stadii si substadii si examinarea acestora. Ceea ce rezulta este cunoscut si ca "ciclul politicilor publice". Fiecarui stadiu din cadrul ciclului ii corespunde un principiu de rezolvare a problemei de politica publica.

Principii de rezolvare a problemei       Stadii in ciclul politicilor publice

1. Recunoasterea problemei  1. Formularea agendei

Propunerea unor solutii Formularea politicilor

3. Alegerea unei solutii             3. Luarea unei decizii

4. Aplicarea solutiei     4. Implementarea politicii

5. Monitorizarea rezultatelor 5. Evaluarea politicii aplicate

Sursa: Howlett, 1995

Metoda rationala de analiza a problemelor

Utilizarea unui set sistematic de proceduri sau metode de analiza a politicilor publice ne pot fi de ajutor in incercarea de a aborda si rezolva probleme de politica publica, de la cele mai simple la cele mai complexe. Metoda rationala de analiza a problemelor reprezinta un instrument care ne poate ghida eforturile de a gestiona eficient procesul de rezolvare a unei scheme de politica publica.

Trebuie spus de la inceput faptul ca aceasta metoda face parte din procesul de planificare strategica (studentii vor avea un curs separat de planificare strategica).

Metoda rationala de analiza a problemelor este un tip de analiza a politicilor publice care porneste de la identificarea problemelor spre identificarea si evaluarea alternativelor (optiunilor) de politica publica. Este un model de analiza de politici publice "prietenos", simplu de utilizat atat de catre "analistii incepatori" cat si de catre analisti cu experienta. Gradul de sofisticare la care poate ajunge analiza realizata prin utilizarea modelului rational variaza in functie de timpul, resursele (bani, resurse umane etc), nivelul de informatie la care avem acces si de care dispunem. Toate aceste elemente reprezinta "pachetul constrangerilor" specific fiecarei analize.

De-a lungul cursului am utilizat tremenul de analiza de politici publice cu referire la un proces de-a lungul caruia identificam si evaluam alternative de actiune in vederea solutionarii unor probleme sociale sau economice identificate. Dar termenul de analiza de politici publice se refera si la un produs. Acest produs este rezultatul concret al demersului de analiza. El poate fi ilustrat de un raport (raport de analiza de politici publice - policy report), un memo, un document de pozitie sau un document de motivatie introducand un proiect de lege. in aceasta sectiune ne vom concentra asupra  produsului de tip analiza de politici publice.

Iata si cateva definitii ale analizei de politici publice din aceasta perspectiva:

Un mijloc de sintetizare a informatiei incluzand rezultatele cercetarii, utilizat pentru a produce un format util procesului de decizie in materie de politici publice (stabilirea unor alternative de actiune) si determinarii nevoilor de informatie pentru viitoare actiuni de politica publica.

Un proces complex de analiza, interventie si management al conflictelor politice intrinseci proceselor de schimbare urbana.

Investigarea sistematica a alternativelor de politica publica si asamblarea-integrarea elementelor pozitive si negative ale fiecarei alternative in parte. Procesul presupune o abordare centrata pe rezolvarea problemelor, colectarea si prelucrarea informatiei si incercarea de predictie cu privire la evolutia alternativei propuse.

Alegerea celei mai bune alternative de actiune de politica publica dintr-un set de alternative posibile cu ajutorul ratiunii si evidentei analitice.

Consultanta orientata catre client si avand relevanta pentru deciziile de politica publica.

Disciplina aplicata care utilizeaza metode de investigatie si argumentare diverse cu scopul de a produce informatie relevanta pentru politicile publice si care pot fi utilizate pentru a rezolva probleme publice.

Forma de cercetare aplicata, realizata pentru a obtine o intelegere mai buna a problemelor sociale si pentru a conduce la gasirea unor solutii mai bune de rezolvare a acestora.

Analizele de politici publice sunt de mai multe tipuri. Facem o prima distinctie intre analiza descriptiva si cea prospectiva .

Analiza descriptiva se refera fie la conditiile istorice ale unei politici care a fost implemetata in trecut, fie la evaluarea unei politici curente. in prima varianta analiza descriptiva se concentreaza pe descrierea si interpretarea unei politici deja implementate (Ce s-a intimplat?). in cea de-a doua varianta analiza se concentreaza pe descrierea de status-quo.

Analiza prescriptiva (sau anticipatorie) se realizeaza inainte de implementarea politicii publice si se concentreaza fie pe proiectarea consecintelor in cazul adoptarii anumitor alternative de actiune publica, fie incearca sa aduca un plus de claritate, intelegere cu privire la natura unei probleme sau cu privire la standardele criteriilor de alegere intre alternative.

Trebuie subliniat caracterul prescriptiv al analizei de politici publice. O astfel de analiza este realizata pentru a ajuta procesul de luare a deciziilor sau pentru a sustine dezbaterea pe marginea unei decizii de politica publica. Analiza de politici publice are intotdeauna un client. Acest client este fie un factor de decizie, fie o institutie care sustine prin cercetare si analiza dezbaterea publica pe o tema data (universitati, think-thank-uri, institute de cercetare).

Principala sarcina a analizei de politici publice o constituie identificarea si analiza problemelor sociale complexe, comparatia cantitativa si calitativa a alternativelor de rezolvare a problemelor, asamblarea informatiei intr-un format usor de inteles si utilizat de catre factorii de decizie.

in procesul de analiza integram informatie cantitativa si calitativa prin utilizarea unor metode si tehnici de culegere si prelucrare a datelor "imprumutate" din sociologie, economie sau stiinita juridica. Cu toate acestea, analiza de politici publice presupune mai mult decat utilizarea de metode si tehnici de colectare si prelucrare a informatiei. Accentul cade pe aspectul de proces prin care selectionam metode si tehnici, recunoastem scopurile si valorile clientului, identificarea si recomandarea directiilor de actiune practica.

Metoda rationala propune un model simplu de analiza de politici publice, in cinci pasi.

Cei cinci pasi, "reteta" de realizare a unei analize, cuprind urmatoarele etape: definirea problemei, stabilirea criteriilor de evaluare, identificarea de alternative (optiuni) de actiune, evaluarea si compararea alternativelor si recomandarea schemei de politica publica de urmat. Deci analiza se va finaliza cu o recomandare facuta de analist factorilor de decizie. Nu analistul este cel care ia decizia, ci factorul de decizie. Se poate intampla ca factorul de decizie sa aleaga spre implementare o alta alternativa decit cea propusa de analist. Responsabilitatea deciziei de implementare a unei alternative de actiune este de partea factorului de decizie.

Un astfel de raport de analiza de politici publice poate fi realizat individual sau de catre un grup de analisti, in functie de complexitatea problemelor de abordat si solutionat.

Pasul I. Verificarea, definirea si detalierea problemei

Reusita acestui prim pas va determina succesul intregului proces de analiza. Pentru inceput problema trebuie identificata si verificata. Nu intotdeauna clientul are o imagine clara a problemei pentru care cauta solutii de actiune practica. Prin discutii aprofundate cu clientul, prin cercetare de date secundare, analistul poate sa se asigure ca identificarea problemei este facuta corect.

Uneori problemele ajung in atentia factorilor de decizie deoarece un indicator sitematic ne arata ca exista acolo o problema. Ratele de morbiditate, ratele de imunizare, ratele mortalitatii infantile etc.reprezinta astfel de indicatori. Acesti indicatori arata magnitudinea unei anume probleme, arata daca ea s-a schimbat in timp (marit sau micsorat). Dar indicatorii nu intotdeauna ne conduc spre definirea unei probleme de politica publica. Definirea unei probleme de politica publica reprezinta un proces mult mai complex, in care intervin interese uneori contradictorii. Aceleasi date statistice pot fi interpretate diferit de catre persoane, grupuri cu interese diferite. Analistul are rolul de a vedea  sub cate unghiuri a fost prezentata problema respectiva, daca ea chiar exista sau avem doar o interpretare exagerata a datelor. O parte importanta din procesul de definire a problemei este reprezentat de intelegerea pozitiei si influentei diverselor grupuri fata de aceasta. Analistul trebuie sa se intrebe: Cine e afectat de problema? De ce? Care sunt interesele implicate in aceasta situatie? Ce putere are grupul respectiv pentru a influenta decizia de politica publica? Toate aceste date trebuie sintetizate intr-un material clar si concis si prezentate clientului. Acesta va decide ce si cum anume este relevant pentru el si va colabora la o definire a problemei in functie de valorile si interesele proprii.

Pasul II. Stabilirea criteriilor de evaluare.

Ce anume ne indica faptul ca o problema identificata si-a gasit cea mai buna rezolvare printr-o anume decizie de politica publica? Cum e posibil sa comparam politicile diverse? Cum determinam care este cel mai bun curs al actiunii din pluralitatea de solutii pe care le putem determina?

Este aproape imposibil sa gasim o solutie (le vom numi alternative) de politica publica care sa satisfaca toate grupurile care au o miza in solutionarea intr-un fel sau altul a problemei publice identificate. O politica publica acceptata ca pozitiva de catre un grup va genera nemultumire in alt grup. Sau, din alta perspectiva, o politica publica care are un cost de implementare rezonabil, determina pe de alta parte costuri enorme in materie de deteriorare a mediului inconjurator (exemplu).

Stabilirea de criterii care sa ne ajute in luarea deciziei cu privire la cel mai bun curs al actiunii publice pentru rezolvarea unei probleme identificate este absolut necesara. Criteriile ne ajuta sa comparam, masuram si selectam intre diversele alternative. Tipuri comune (des utilizate) de criterii sunt: costurile (raportul cost-beneficiu), eficienta, eficacitatea, fezabilitatea administrativa, fezabilitate politica, echitatea. Toti factorii de decizie vor spune ca isi doresc ca alternativele de politica publica alese de ei sa fie echitabile, eficiente si fezabile politic si administrativ. Cu toate acestea lucrurile nu sunt chiar atit de simple. Unele criterii pot intra intr-un soi de concurenta (exemplu:eficienta si echitatea).

Este important ca fiecare criteriu sa fie nu numai numit ci si definit. De exemplu prin "echitate" putem intelege mai multe lucruri. Voi utiliza o exemplificare simplu de inteles: sa presupunem ca avem un tort si dorim sa-l impartim unei clase de elevi in mod echitabil. Cum procedam? Oferim fiecarui elev o bucata de tort egala ? Punem tortul in mijloc si cei care doresc o bucata de tort se servesc? Oferim bucati de tort prioritar celor care au venituri mici si in limita cantitatii ramase celorlalti? Pentru a evita confuzii cu privire la ce intelegem prin criteriul numit de noi este indicat sa-l si definim. Nu trebuie niciodata sa presupunem ca ceilalti inteleg criteriul numit in acelasi mod ca noi. Mai mult decit atat, daca nu definim criteriul lasam loc la interpretari si manipulari ale raportului in integralitatea lui.

Se pot genera si criterii mai originale. Aceste criterii originale sunt create de catre analist, in acord cu clientul sau, in functie de specificul problemei de politica publica de adresat. Iata citeva exemple:

Stabilitate -vor fi obiectivele sutinute in ciuda posibilelor "disturbante" din procesul de implementare ?

Siguranta-care e probabilitatea ca optiunea noastra sa opereze in orice conditii?

Invulnerabilitate -optiunea va continua sa opereze daca o parte din procesul de implementare va inregistra un esec?

Flexibilitate -poate optiunea noastra sa serveasca mai mult decit unui scop?

Comunicabilitate -este optiunea usor de inteles pentru cei implicati in analiza?

Concordanta -optiunea pare a adresa corect problema identificata?

Simplitate -este optiunea usor de implementat?

Compatibilitate -este optiunea compatibila cu normele si reglementarile existente?

Reversibilitate -cit de greu va fi sa ne intoarcem la starea initiala daca optiunea esueaza?

E foarte greu sa alegi intre diversele optiuni posibile de politica publica. Unele optiuni pot avea avantajul sa coste mai putin decit altele. Alte optiuni pot sa aduca beneficii economice mai mari in implementare; sau sa fie mai "ieftine" in atingerea unui anumit obiectiv. Unele optiuni pot sa aduca atingere grava intereselor anumitor indivizi, grupuri si organizatii. Sau sa fie foarte dificil de implementat din punct de vedere administrativ. Sau sa necesite schimbari in legislatie greu de realizat in timp util si intr-un anume context politic.Toate acestea sunt elemente pe care trebuie sa le consideram atunci cind recomandam alegerea pentru implementare a unei anume optiuni (alternative) de politica publica.

Cum obtine analistul criteriile de evaluare a alternativelor? Uneori i le ofera chiar clientul, printr-o precizare a scopurilor si obiectivelor sale. Alteori analistul trebuie sa deduca care ar fi aceste scopuri si obiective vizate de client si sa propuna el criteriile juste. Analistul trebuie sa gaseasca acele criterii care sunt esentiale fata de problema analizata si care au relevanta mare pentru participantii la procesul de luare a deciziei. in anumite situatii analistul nu poate decit sa specifice criterii care apar din analiza datelor disponibile relativ la o anume situatie problematica.

E foarte important sa precizam criteriile inainte de a detalia optiunile (alternativele) de actiune. in acest fel vom avea reguli dupa care sa analizam si comparam optiunile (alternativele).

Pasul III. Identificarea optiunilor (alternativelor) de actiune publica

in momentul in care s-a ajuns la acest pas analistul cunoaste deja scopurile si obiectivele clientului si pe cele ale principalelor grupuri identificate ca major interesate de rezultatul deciziei de politica publica. Probabil analistul are deja in minte structurate citeva optiuni posibile de rezolvare a problemei identificate.

Va prezentam doua variante prin care puteti genera optiuni (alternative) de decizie in materie de politica publica.

Varianta 1.

a) prima optiune posibila este respectarea status-quo-ului. Adica sa se continue implementarea politicii publice asa cum s-a facut pina la momentul analizei (sau sa nu schimbam nimic).

b) a doua optiune posibila se numeste "status-quo modificat" si contine alternative care pornesc de la status-quo (politica publica actuala), dar prezinta modificari parametrice: se schimba diverse elemente din designul politicii publice actuale. Putem creste valoarea fondurilor alocate, putem schimba structura de management, putem schimba durata de implementare etc. Materialul pe care il gasiti in Anexa 1. va va ajuta sa operati usor cu acest model de generare de alternative. Materialul are o functie euristica, el fiind destinat sa va ajute sa imaginati schimbari parametrice de status-quo.

c) Avem si posibilitatea de a realiza ceea ce numim "varianta originala", adica o propunere de schema de decizie in materie de politica publica care sa vina cu elemente total noi. Cu alte cuvinte se propune o schema de politica publica noua, fara legaturi solide cu politica publica veche (status-quo). Cu alte cuvinte, analistul propune o schema de politica publica noua, "revolutionara". Alternativele originale apar si sunt acceptate, in general, in momente de criza. in conditii "normale" alternativele originale nu sunt recomandate, deoarece ele presupun schimbari majore la nivelul design-ului si implementarii de politica publica, pentru care este dificil sa se obtina suportul leadership-ului politic si acceptarea din partea administratiei (birocratiei). Administratia functioneaza intr-o logica de tip incremental, reactionand negativ la "socuri". Administratia are nevoie de o perioda de timp pentru adaptare la noi conditii si la o logica diferita de management a resurselor publice. (vezi capitolul dedicat modelului incremental).

Varianta

a) prima optiune posibila este respectarea status-quo-ului. Adica sa se continue implementarea politicii publice asa cum s-a facut pina la momentul analizei (sau sa nu schimbam nimic).

b) a doua optiune se bazeaza pe analiza stakeholderilor - analiza grupurilor interesate, avind o miza in luarea deciziei intr-un anume sens (atentie sa nu facem confuzie cu grupurile de interes). Analistul trebuie mai intai sa identifice toate grupurile potential interesate sau afectate de decizia publica ce urmeaza sa fie luata (exemplu: se vor aloca resurse pe problematica combaterii consumului de droguri in licee). Indivizi si grupuri potential interesate de luarea unei decizii de alocare a resurselor publice pentru gestionarea acestei probleme de interes larg pentru comunitate sunt: parintii -organizati in asociatii sau nu- copiilor consumatori de droguri, medici, educatori, agentii si alte autoritati publice in domeniul sanatatii si educatiei, organizatii nonguvernamentale care lucreaza in domeniu etc. Toti acestia au o miza in luarea deciziei de politica publica. Decizia de politica publica ii va afecta pe fiecare intr-un mod sau altul. Mai mult, ei dispun de resurse (materiale, financiare,logistice,informatii). Este bine sa vedem cum putem integra aceste resurse in diverse optiuni. Fiecare grup are deja o parere despre cum trebuie actionat pentru rezolvarea problemei si este necesar sa cunoastem acest lucru. Analistul va utiliza un instrument de cercetare specific pentru a contura, sintetiza pozitia fiecarui grup fata de problema specifica pe care o avem in lucru. Se vor aplica chestionare, se vor realiza focus-grupuri, se va face analiza de documente si date secundare. Orice metoda de culegere a datelor este buna in conditiile in care ea ne ajuta sa structuram opiniile acestor stakeholderi in alternative. E posibil ca opiniile anumitor grupuri sa coincida. De aceea, in momentul in care structuram alternativele de politica publica o sa grupam opiniile pe categorii, tipuri de actiune. Exemplu: o optiune va propune rezolvarea problemei prin cresterea informatiei despre influentele nocive ale consumului de droguri; alta optiune va propune imtarirea sanctiunilor; alta va prezenta o combinatie a primelor doua etc)

Utilizand aceasta metoda putem obtine relativ simplu cateva posibile scheme de interventie in materie de politica publica . (vezi Anexa 2)

c) si aici avem posibilitatea de a realiza ceea ce numim "varianta originala".

Pasul IV. Evaluarea si compararea alternativelor

Dupa ce am pregatit prezentarea fiecarei optiuni (alternative) urmeaza pasul in care analistul recomanda clientului cea mai buna alternativa de selectat pentru adoptarea ei ca politica publica. Acest proces presupune doi pasi: evaluarea fiecarei alternative prin raportare la criteriile pe care le-am stabilit in pasul II si compararea lor pentru a decide care este cea mai "buna", adica cea mai aproape de standardul pe care l-am fixat prin criterii.

Evaluarea optiunilor (alternativelor) si prezentarea lor sub forma unor strategii posibile de actiune publica (posibil curs de actiune al politicii publice) reprezinta punctul cheie in analiza de politici publice. Evaluand si comparand optiunile incercam sa vedem care dintre ele raspund mai bine nevoilor clientului, care au un impact mai mare in sensul dorit de client, care sunt cele care raspund mai bine criteriilor de evaluare.

Pentru a face mai simplu acest proces va recomandam sa utilizati urmatorul procedeu: Fiecare alternativa o sa primeasca o nota, de la 1 la 5, raportat la modul in care raspunde fiecarui criteriu in parte.

De exemplu:

Criteriul1 Criteriul 2 Criteriul 3 etc.

Optiunea 1       Nota 3 Nota 3 Nota 3

Optiunea 2       Nota 1 Nota 5 Nota 3

Optiunea 3 etc.             Nota 4 Nota 5 Nota 5

Rezulta faptul ca optiunea trei raspunde cel mai bine criteriilor noastre. Aceasta optiune o sa fie recomandata de catre analist spre implementare.

Rezultatele evaluarii pot sa fie prezentate in diverse forme: grafice, tabele comparative, scenarii etc. Important este ca analistul sa pastreze o atitudine neutra fata de toate alternativele (sa nu incerce sa "favorizeze" o alternativa prin forma de prezentare)

Unii clienti s-ar putea sa ceara sa argumentati puternic alternativa pe care o recomandati spre implementare deoarece o detaliere de argumente puternice o sa le fie de folos in negocierile ce vor urma pentru impunerea alternativei respective ca politica publica. Trebuie sa intelegem faptul ca nicio alternativa nu este perfecta si fiecare dintre ele prezinta un mixt de avantaje tehnice si politice. Se poate sa gasim o situatie in care alternativa cea mai buna din punct de vedere tehnic sa fie foarte slaba politic (fezabilitate politica scazuta ) sau invers.

Un alt element de retinut este acela ca analizele de politici publice se realizeaza de cele mai multe ori cu mari constringeri de timp (sau altele: bani, lipsa de date etc). Trebuie sa ne adaptam la aceste situatii constrangatoare si sa oferim clientului cea mai buna analiza posibila in conditiile date (exemplu: un raport cu privire la realizarea unei scheme de politica publica pentru combaterea consumului de droguri in randul liceenilor din comunitate e nevoie sa fie realizat in maxim doua saptamani pentru a fundamenta in timp util decizia membrilor consilului local).

Pasul V. Monitorizarea si evaluarea politicii publice implementate

Acest pas poate sa fie optional si intervine dupa ce politica publica a inceput sa fie implementata. Uneori clientul apeleaza la acelasi analist pentru evaluare si monitorizare. Dar nu este obligatoriu sa se procedeze astfel. Partea legata de evaluare si monitorizare o sa fie abordata separat, intr-un alt modul de studiu.

A. Modelul secvential - stadii in procesul de realizare al politicii publice

Prin diversele modele de analiza al procesului de realizare a politicilor publice se incearca prezentarea dinamicii procesului de luare a deciziilor guvernamentale. Cel mai cunoscut si utilizat model explicativ este modelul secvential. Acest model imparte procesul de realizare a politicilor publice in secvente, pe care le analizeaza separat. Secventele sunt: formularea agendei, formularea politicii, luarea deciziei, implementarea politicii, evaluarea politicii.

Conform acestui model, formularea agendei se refera la procesul prin care problemele ajung in atentia guvernantilor; formularea politicilor face referire la procesul prin care sunt formulate de catre guvernanti optiunile de politici; luarea deciziei se refera la procesul prin care guvernantii decid sa actioneze intr-un anumit fel (sau sa nu actioneze); implementarea politicii face referire la procesul prin care guvernantii aplica politica adoptata; evaluarea politicii aplicate se refera la procesul prin care rezultatele politicii sunt monitorizate atat de catre institutiile statului cat si de catre societate.

Modelul secvential a impus analistilor de politici publice sa fie mai sensibili la complexitatea procesului de luare a deciziilor de politica publica. De asemenea, a facut mai vizibil caracterul interinstitutional al procesului de realizare al politicilor publice, depasind varianta "clasica" de analiza a rolului unor institutii, considerate separat, in procesul de realizare al politicii publice (executivul, legislativul, puterea judecatoreasca). Modelul secvential transcende granitele dintre institutii si pune accentul pe modul in care indivizii, grupurile si institutiile interactioneaza in procesul de realizare a politicilor publice.

Criticile aduse acestui model subliniaza faptul ca ambitia de a reflecta procesul de realizare al politicilor publice este cumva exagerata. in realitate rareori procesul de realizare al politicilor publice urmareste schema secventiala propusa aici. Acest model are o mare valoare euristica, dar e recomandat sa se utilizeze mai degraba in analizele realizate in univesitati. Modelul secvential "impinge" cumva realitatea sa intre in matricea creata de noi.

Iata secventele de analiza propuse de acest model:

1. Formularea agendei

Acest prim stadiu al politicilor publice este poate unul dintre cele mai critice, intrebarea legitima fiind cum ajunge o anumita problema in atentia guvernantilor.

in primul rand, formularea agendei desemneaza pur si simplu recunoasterea unei probleme de catre guvernanti.

O distinctie care se poate face este intre agenda publica sau sistemica si agenda formala sau institutionala. Agenda publica consta in toate problemele care in mod obisnuit sunt percepute de catre membrii unei comunitati politice ca meritand atentia publica si care sunt in puterea si jurisdictia de rezolvare a autoritatilor. Practic, aceasta este in mod esential o agenda de discutii a societatii a unor probleme cum ar fi criminalitatea sau ingrijirea sanatatii. Fiecare societate are sute de astfel de probleme pe care cetatenii considera ca ar trebui sa le rezolve guvernantii. Totusi, doar o mica parte din aceste probleme din agenda publica este luata in considerare de catre guvern. in momentul in care guvernul a acceptat ca trebuie sa faca ceva in legatura cu problema respectiva, aceasta intra in agenda institutionala. Altfel spus, agenda publica este o agenda pentru discutii, in timp ce agenda institutionala este una pentru actiune.

Se pot identifica patru faze pe care o problema le strabate in drumul ei, intre agenda publica si cea institutionala, a administratiei: initierea problemei, specificarea solutiilor, largirea sprijinului pentru rezolvarea problemei si intrarea pe agenda institutionala. Initiativa pentru rezolvarea problemei vine, de obicei, din afara structurilor guvernamentale, din cadrul unor grupuri non-guvernamentale si se extinde indeajuns de mult pentru a ajunge in cadrul agendei publice. Rolul cheie in acest caz este legat de grupurile sociale care au anumite cereri sau doleante care, pentru a fi rezolvate, trebuie sa ajunga intai in cadrul opiniei publice pentru ca aceasta sa le sprijine. Desigur, faptul ca la capatul procesului problemele acestor grupuri au intrat pe agenda guvernului nu inseamna in mod necesar si rezolvarea lor. Nu inseamna decat ca acestea au fost aduse la cunostinta guvernului pentru o examinare mai atenta.

O alta cale prin care anumite probleme pot sa ajunga in atentia guvernantilor este prin initiativa unor grupuri de interese din interiorul sistemului, care nu vor in mod necesar ca cererile lor sa ajunga pe agenda publica.

Formularea politicilor - comunitati si retele de politici

in momentul in care guvernul a luat la cunostinta de existenta unei probleme si de necesitatea de a face ceva in cazul ei, guvernantii trebuie sa se decida asupra actiunii care trebuie indeplinite. Pentru acest lucru ei trebuie sa analizeze optiunile care li se ofera pentru rezolvarea problemei, adica sa intre in formularea politicii. Esenta cautarii unei solutii pentru problema respectiva este descoperirea acelor actiuni care sunt posibile sau nu.

Putem identifica o serie de caracteristici ale formularii politicilor:

Formularea nu trebuie sa se limiteze la un set de actori. Prin urmare pot foarte bine sa fie doua sau trei grupuri care sa formuleze propuneri.

Formularea poate incepe fara o definire clara a problemei sau fara ca cei care propun solutii sa fie in contact cu grupurile afectate de problema.

Nu intotdeauna guvernantii formuleaza solutii.

Este posibil ca perioada de timp alocata formularii sa fie mai lunga, putandu-se intampla ca in acest interval sa intervina reformulari fara ca una din solutii sa capete un sprijin consistent.

Procesul in sine nu are niciodata efecte neutre. Cineva intotdeauna castiga si intotdeauna va fi cineva care pierde.

Formularea politicii implica eliminarea optiunilor pana cand una sau mai multe va fi aleasa de catre guvernanti.

Subsisteme ale politicilor publice

intrebarea legitima care apare este cine este practic implicat in procesul formularii. Este acest proces o activitate publica sau privata? Formularea alternativelor se realizeaza in cadrul unor segmente ale sistemului politic, asa numitele subsisteme. in principal, fie ca este vorba de subsisteme publice, fie ca este vorba de subsisteme private, exista doua modalitati de organizare a lor: retele si comunitati de politici.

Retele de politici

Retelele de politici sunt acele legaturi care unesc actorii din cadrul statului si din cadrul societatii in cadrul procesului politicilor publice. Interactiunea dintre acesti actori, fie ca este vorba de institutii ale statului sau de actori din cadrul societatii de tipul organizatiilor neguvernamentale sau a sindicatelor, este fundamentala pentru formularea si dezvoltarea politicilor publice. Retelele variaza in functie de interesele membrilor retelei, tipul de apartenenta al acestora la retea, gradul de interdependenta al fiecarui membru, gradul de izolare a retelei fata de alte retele si variatiile in distribuirea resurselor intre membri. Cuvantul cheie in identificarea membrilor este interesul. Motivul pentru care acestia intra intr-o retea este indeplinirea intereselor lor.

Comunitati de politici

Comunitatile de politici identifica acei actori sau potentiali actori din cadrul sferei politicii respective care impartasesc un scop comun. Reteaua este procesul de legatura din interiorul unei comunitati sau dintre doua sau mai multe comunitati.

in acest fel se integreaza doua seturi de motivatii care ghideaza actiunile celor implicati in formularea politicilor: cunoasterea sau expertiza si interesul material. Comunitatea de politici este asociata astfel cu o cunoastere specifica a problemei, iar reteaua cu urmarirea intereselor materiale. Separatia intre retelele si comunitatile unui subsistem nu este desigur totala, exista un grad de suprapunere: cei care au interese legate de o anumita arie de politica publica vor dobandi si cunostinte legate de respectiva arie.

3. Luarea deciziei

Ca si in cazul celorlalte stadii din cadrul ciclului politicilor publice si in acest caz putem gasi cel putin trei modele: modelul rational de luare a deciziilor, cel gradual si cel asa numit al cosului de gunoi.

Modelul rational

Acest model presupune ca indivizii sunt rationali, deciziile pe care le iau fiind si ele rationale, logice. Teoreticienii acestui model au identificat cel putin patru secvente de derulare a procesului:

tinta pentru rezolvarea problemei este stabilita.

Toate strategiile alternative pentru atingerea scopului sunt examinate.

Toate consecintele semnificative ale fiecarei strategii alternative sunt predictionate si este estimata probabilitatea ca acele consecinte sa aiba loc.

in final, strategia care rezolva cel mai bine problema sau o rezolva la costurile cele mai mici este aleasa.

Dupa cum se poate observa, acest model presupune ca exista un centru unic de decizie, ca cei care trebuie sa ia decizii sunt indivizi bine pregatiti profesional, care au timp sa se gandeasca la toate alternativele posibile, si, poate mai important, ca au la dispozitie o gama completa de informatii. Un asemenea model de luare a deciziei ar trebui sa gaseasca cele mai bune solutii pentru o problema, dar in realitatea cotidiana foarte rar se pot indeplini toate aceste conditii. Mai mult, incercarea de a prevedea fiecare efect al fiecarui factor care poate sa intervina in proces este dificila, oricat de complex ar fi conceput modelul, ceea ce ne arata ca acest model poate fi intalnit cel mult in rezolvarea unor probleme foarte simple.

Modelul gradual

Acest model defineste procesul de luare a deciziilor ca un proces politic caracterizat de negociere si de compromisuri facute de actori care au interese proprii si care trebuie sa ia decizii. Deciziile care sunt luate in cele din urma reprezinta mai degraba ceea ce este politic fezabil, decat ceea ce ar fi de dorit.

si in acest model putem identifica cateva stadii:

Limitarea analizelor la cateva alternative de politici cat mai cunoscute de catre actori.

Luarea in considerare in cadrul analizelor a tintelor politicii si a aspectelor empirice ale problemei.

Preocupare analitica mai mare pentru lucrurile rele care trebuie sa fie indreptate, mai degraba decat scopuri pozitive care trebuie descoperite.

Ideea de baza este ca trebuie sa ne folosim de ceea ce avem, putand sa imbunatatim, sa remediem defectele sistemului, nu trebuie sa reinventam totul de la inceput, cu alte costuri si fara a sti exact care sunt consecintele. Experienta lucrurilor deja facute este cea care trebuie sa ne ghideze.

Exista un stadiu in care se greseste, in care se incearca.

Analizele exploreaza doar unele (nu toate) consecinte importante ale alternativelor luate in discutie.

Fragmentarea muncii la cat mai multi participanti, astfel incat fiecare sa isi aduca partea de contributie in rezolvarea de ansamblu a problemei.

Modelul cosului de gunoi

Teoreticienii acestui model de luare a deciziei au ca ipoteza de lucru ca celelalte modele presupun un nivel de intentionalitate, de intelegere a problemelor si de predictibilitate a relatiilor dintre actori care pur si simplu nu exista in realitate. Luarea deciziilor este un proces extrem de ambiguu si imprevizibil si este doar partial legat de cautarea unor mijloace pentru atingerea scopurilor. Actorii isi definesc scopurile si mijloacele de atingere ale acestora pe masura ce inainteaza in proces, care proces este in mod necesar intamplator si imprevizibil. Cu alte cuvinte, nu exista un model de luare a deciziilor, acest lucru intamplandu-se adesea ad-hoc.

4. Implementarea politicii

Dupa ce o problema a ajuns pe agenda institutionala, si mai multe optiuni au fost propuse pentru a o rezolva, iar guvernul s-a decis asupra uneia, ceea ce mai ramane este punerea in practica a deciziei. Acesta este stadiul implementarii politicii din cadrul ciclului politicilor publice si este definit ca "procesul in care programe sau politici sunt puse in practica; arata transpunerea planurilor in practica" (Mc Laughlin, citat in Howlett, 1995, p. 153). Acest stadiu poate parea putin problematic, dar numeroase studii demonstreaza ca de multe ori o politica publica a esuat nu pentru ca nu ar fi avut mijloacele corecte, sau pentru ca nu s-a ales calea cea mai buna, solutia cea mai buna, pentru a rezolva problema respectiva, ci pur si simplu pentru ca nu a fost bine pusa in practica.

Exista o serie de factori care pot ingreuna transpunerea in practica a politicilor publice. Printre acestia putem sa enumeram: natura propriu-zisa a problemelor, conditiile sociale, conditiile economice, noile tehnologii care sunt sau nu la indemana guvernantilor, cicumstantele politice, opozitia sau insuficienta (cantitativa sau calitativa) a aparatului administrativ care este insarcinat cu implementarea politicii respective, resursele economice si politice ale grupurilor tinta, lipsa sprijinului opiniei publice.

5. Evaluarea politicii

Evaluarea inchide ciclul politicii publice. Ea transmite reactia de feed-back generata de efectele respectivei politici publice, declansand astfel un nou ciclu: evaluarea unei decizii politice influenteaza actiunile actorilor politici si agenda acestora, initiind un nou ciclu, ce se va finaliza cu o noua decizie. Evaluarea are totdeauna loc - dovada frecventele modificari ale legislatiei si ale deciziilor administratiei. De multe ori ea se produce insa informal. La un nivel mai general, evaluarea politicii se poate face pe trei cai: evaluare administrativa, juridica si politica, care difera intre ele prin felul in care sunt conduse, prin actorii implicati si efectele lor.

Evaluarea juridica

Al doilea mare tip de evaluare nu are ca tinta bugetele, cheltuielile sau eficacitatea, ci probemele legale legate de felul in care guvernul implementeaza programele respective. Acest tip de evaluare priveste practic posibilele conflicte dintre actiunile guvernului si prevederile constitutionale, drepturile omului. Acest tip de evaluare este realizat, de cele mai multe ori de catre curtile de judecata in a caror jurisdictie intra consecintele aplicarii politicii publice.

Evaluarea politica - consultari cu subsistemele politicilor si cu opinia publica

Evaluarea politica a politicilor guvernului este facuta de toti cei interesati de lumea politica. Spre deosebire de evaluarile administrative sau juridice, evaluarea politica nu este in mod necesar una sistematica sau tehnic sofisticata.

De cele mai multe ori cei ce fac acest lucru nu sunt interesati de imbunatatirea politicii respective, ci doresc sa o schimbe sau sa isi exprime sprijinul.

Desi se poate spune ca acest tip de evaluare este continua, ea afecteaza procesul politicilor doar in anumite ocazii. Acest lucru se intampla cu ocazia alegerilor electorale sau cu ocazia unui referendum, cand cetatenii au posibilitatea de a judeca performantele guvernului respectiv.

Un alt model obisnuit de evaluare politica sunt consultarile cu grupurile de interese (sindicate, patronate, organizatii non-guvernamentale etc.), sau cu celelalte subsisteme politice. Acestea pot sa aiba loc fie sub forma unor simple intalniri, fie in forme mai complexe, de tipul programe, anchete, comitete consultative.

Evaluarea administrativa - performanta manageriala si sistemele de bugetare

evaluarea efortului - incearca sa masoare cantitatea intrarilor in program, adica marimea efortului pe care l-au facut guvernantii pentru indeplinirea scopului. Aceste intrari pot fi numarul de persoane implicate in program, spatiile de birouri, comunicatiile, transporturile etc. Toate acestea sunt evaluate in functie de cati bani s-au cheltuit pentru ele. Scopul acestei evaluari este de a fi o baza de date pentru viitoare evaluari ale eficientei sau calitatii serviciilor oferite;

evaluarea performatei sau a impactului - examineaza mai degraba iesirile din program decat intrarile. Exemple de iesiri pot fi paturi de spitale sau locuri in scoli, numar de pacienti ingrijiti sau de scolari care invata. Principalul scop al evaluarii performantei este de a determina ceea ce produce politica aplicata, fata de obiectivele pe care si le-a propus. Acest tip de evaluare produce date care sunt utilizate ca intrari pentru evaluarile mai complexe si mai cuprinzatoare care urmeaza;

evaluarea adecvarii performantei sau evaluarea eficacitatii - intentioneaza sa afle daca programul face ceea ce se presupune ca ar trebui sa faca. in acest tip de evaluare, performanta unui program dat este comparata cu scopurile sale declarate pentru a putea stabili daca programul isi indeplineste obiectivele si/sau daca obiectivele trebuie reajustate in lumina realizarilor programului. Pe baza rezultatelor acestei analize se pot face recomandari pentru schimbarea sau nu a politicii publice. Desi acest tip de evaluare este cel mai folositor pentru factorii de decizie, este si cel mai greu de realizat, deoarece nivelul de informatii necesar este imens, iar nivelul de sofisticare cerut pentru a duce la capat evaluarea este mai mare decat exista in general disponibil;

evaluarea eficientei (cost - eficacitate) incearca sa evalueze costurile programului si daca aceeasi cantitate si calitate a rezultatelor ar fi putut fi obtinuta intr-un mod mai eficient, sau, cu alte cuvinte, la preturi mai mici. Evaluarea intrarilor si a rezultatelor sunt principalele puncte de referinta in aceasta forma de evaluare, fapt extrem de important in lumina constrangerilor bugetare.

evaluarea procesului incearca sa evalueze metodele organizationale, inclusiv regulile procedurale si de operare, care au fost utilizate pentru indeplinirea programului. Obiectivul este de a vedea daca procesul in sine poate fi facut mai eficient. Pentru indeplinirea acestui obiectiv procesul de implementare a politicii este de obicei impartit in sarcini distincte, ca planificarea strategica, managementul financiar, pentru ca in cele din urma fiecare din aceste sarcini sa fie evaluate.

Analiza cost - beneficiu

Cea mai elaborata metoda de evaluare o reprezinta analiza cost-beneficiu. Acest tip de analiza, importat din domeniul de afaceri, este o metoda prin care se poate evalua o politica publica din punctul de vedere al banilor care sunt cheltuiti pentru ea si al beneficiilor care se vor obtine. Diferenta fata de analiza cost - eficacitate descrisa mai sus este ca de aceasta data se identifica nu numai cel mai economic mod de a atinge un rezultat (eficienta productiva) ci se determina ce utilizare alternativa a resurselor existente este cea mai benefica pentru societate (eficienta alocativa). Putem astfel decide nu care este cel mai ieftin mod de a construi un anume pod, ci care dintre doua posibile poduri este mai important sa il construim.

Practic, obiectivul acestei analize este de a gasi modul in care se pot obtine aceleasi rezultate cu costuri mai mici, sau rezultate mai bune la acelasi nivel de costuri. Analiza implica evaluarea tuturor alternativelor si a consecintelor lor in termeni de costuri si beneficii monetare si alegerea acelei alternative care maximizeaza beneficiile si reduce costurile.

Costurile si beneficiile sunt astfel determinate de:

1. Enumerarea tuturor consecintelor negative si pozitive care pot sa apara din implementarea unei optiuni.

Estimarea probabilitatii de realizare a fiecarei consecinte.

3. Estimarea (in termeni monetari) a costurilor si beneficiilor societatii in cazul fiecarei consecinte.

4. Calcularea pierderilor si castigurilor prevazute pentru fiecare consecinta prin inmultirea punctelor si 3.

5. Convertirea acestor sume in valoarea lor la un moment de referinta - de obicei momentul in care se face analiza (un miliard de lei in 2001 nu are aceeasi valoare ca un miliard de lei in 2005).

6. Calcularea valorii nete prezente a proiectului, prin insumarea valorii tuturor beneficiilor obtinute de societate prin punerea in practica a respectivei optiuni si scaderea din aceasta suma a valorii costurilor suportate de societate (costurile investitiei si consecintele negative produse).

Optimul paretian - orice actiune poate fi facuta doar daca in urma ei cel putin o persoana are de castigat si nici una nu pierde nimic - acest criteriu poate functiona practic doar in activitatea economica.

Pentru a ghida deciziile administratiei a fost derivat un alt criteriu: criteriul Kaldor - doar acele alternative de politici publice care maximizeaza beneficiul net fata de costuri pot sa fie alese. Altfel spus, o politica poate fi aleasa chiar daca vor exista unele pierderi, atata vreme cat castigurile totale sunt mai mari decat suma tuturor pierderilor. Pe baza analizei cost - beneficii vom aloca reursele acelui proiect (dintre cele care indeplinesc criteriul lui Kaldor) care are o valoare neta prezenta mai mare.

B. Modele lineare care explica procesul de realizare a politicilor publice

Modelele lineare explicative pentru procesul de realizare a politicilor publice impart procesul de raslizare a politicilor publice in pasi, incercind sa arate cum evolueaza decizia. Va prezentam in continuare un grafic realizat de Merilee Grindle si John Thomas care sintetizeaza abordarea acestui model linear. Asa cum se poate observa, procesul de luare a deciziei e impartit in trei faze (agenda, decizia si implementarea). Din analiza acestui model ar rezulta faptul ca procesul de luare a deciziei in politici publice este foarte coerent, organizat, rational, avand un inceput, un mijloc si un sfirsit, iar fiecare parte este legata logic de celelalte.

Cei doi autori ne spun ca e foarte confortabil sa ne gandim ca procesul are loc in acest mod in realitate. Dar lucrurile nu sunt in fapt nici pe departe atit de simple si clare.

C.Modelul interactiv de formare a politicilor publice

Pornind de la critica modelului linear cei doi autori formuleaza teoria modelului interactiv de formare a politicilor publice. Ei pornesc de la considerarea procesului de decizie in materie de politici publice, asa cum apare el in realitate. Initiativele de reforma in politici publice pot sa fie alterate sau schimbate in oricare stadiu al procesului prin presiunea si interactiunea intre diversi participanti la proces, in special prin interventia celor care se opun schimbarii status-quo-ului de politica publica.

in acest model conflictul in jurul deciziei de politica publica este pus in evidenta. Acest conflict se regaseste atat in fazele de formulare a politicii publice, cat si in fazele de ratificare (legitimare) si chiar in faza de implementare.

Conform acestui model procesul de decizie in politica publica trebuie vazut ca o serie de stadii formale si informale, in care interactioneaza o diversitate de actori avand fiecare propriile interese si preocupari vis-a-vis de luarea unei decizii intr-un anume sens.

Efectele schimbarii de politica publica devin mai vizibile in faza de implementare. si in aceasta faza pot avea loc schimbari ale conceptiei originale.

Trebuie retinut faptul ca orice schimbare de politica publica implica schimbari la nivelul costurilor si beneficiilor, la nivelul structurii institutionale. Fiecare decizie de politica publica implica "castigatori" si "perdanti". Acestia pot sa fie din sfera politica, din sfera birocratica sau din publicul politicii publice in cauza.