Alte aspecte generale privind afirmarea pricipiilor de organizare si functionare a administratiei publice locale

Alte aspecte generale privind afirmarea pricipiilor de organizare si functionare a administratiei publice locale

Legea administratiei publice locale cuprinde, in primul sau capitol - Dispozitii genearale - o serie de reglementari care nu prezinta chestiuni de detaliu in domeniul, ci chiar daca fiecare in parte nu are valoare de principiu, ca cele expuse mai inainte, ele intregesc si sustin principiile analizate, constituindu-se in reguli diriguitoare in materie, carora li se subordoneaza si cu care se coroboreaza dispozitiile din capitolele urmatoare¹.

a) Mai intai se consacra cadrul material, teritoriu material in care se realizeaza administratia publica locala, precizandu-se ca unitatile administrativ teritoriale sunt comunele, orasele si judetele; comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate; unele orase pot fi declarate municipii, in conditiile legii iar acestea pot avea subdiviziuni administrativ teritoriale, a caror delimitare si organizare se stabilesc prin lege.

Tot prin lege se statbileste si delimitarea comunelor, oraselor si judetelor, iar orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se pot efectua numai in temeiul legii si cu consultarea prealabila a cetatenilor din unitatile administrativ teritoriale respective, prin referendum, care se organizeaza potrivit legii.

Delimitarea unitatilor administrativ teritoriale - comuna, oras, judet - presupune stabilirea limitelor teritoriale inauntrul carora fiinteaza si isi exercita competentele autoritatile publice recunoscute de lege.

Aceste limite definesc totodata domiciliul persoanelor care traiesc pe acest teritoriu si constituie suportul material principal pe care se afla patrimoniul care apartine acestei colectivitati, recunoscuta ca atare.

Cu alte cuvinte, fiecare unitate administrativ teritoriala, cuprinde, ca elemente definitorii o parte, mai mica sau mai mare, din elementele constitutive ale statului - teritoriu, populatie, baza materiala necesara satisfacerii nevoilor populatiei care traieste pe acel teritoriu - iar competentele cu care sunt investite autoritatile publice din unitatile administrativ teritoriale nu sunt altceva decat expresia suveranitatii statului exercitata la acest nivel, si delegata de stat acestor autoritati publice.

Unitatile administrativ teritoriale sunt, de regula creatii artificiale ale autoritatilor statale investite cu aceasta competenta. De aceea numarul acestora a variat de la o perioada la alta si este diferit de la o tara la alta.

Astfel, in prezent, in Romania unele comune sunt formate dintr-un singur stat, altele din 30-40 sate; unele judete sunt compuse din 30-35 de comune si orase, altele din peste 100 comune si orase; unele sate au fost trecute ulterior in categoria comunelor, unele comune in categoria oraselor, iar unele orase in cea a municipiilior.

De-a lungul timpului au fiintat pe teritoriul Romaniei si alte unitati administrativ teritoriale (provincii, regiuni, raioane).

Mai trebuie retinut si faptul ca unele unitati administrativ teritoriale sunt constituite ca atare, in mod natural; asa este cazul comunei formate dintr-un singur sat si a orasului, in timp ce altele sunt, asa cum am mentionat mai sus creatii artificiale, prin vointa legiuitorului.

De altfel, elementele de baza care compun judetul, ca unitate administrativ teritoriala sunt, de fapt, elemente componente ale comunelor si oraselor care intra in componenta judetului respectiv, si asupra acestora se exercita, in primul rand autoritatea organelor de la acest nivel.

In virtutea atributiilor de drept privat, comunele, orasele si judetele apar ca subiecte de drept civil, ca proprietare ale bunurilor care constituie domeniul lor privat.

Cand este vorba de bunuri din domeniul public al comunelor, orasului sau judetului, prerogativele dreptului de proprietate asupra acestora se exercita in virtutea calitatii de persoana juridica de drept public, nu de persoana juridica de drept privat.

De retinut ca desi unitatile administrativ teritoriale exercita, prin organele lor reprezentative, aceste doua categorii de atributii, nu trebuie sa se traga concluzia ca ele au doua personalitati juridice, una de drept public si una de drept privat: comunele, orasele si judetele au o singura personalitate juridica, dar fac doua feluri de acte juridice; prin unele isi exercita autoritatea cu care sunt abilitate de stat dand ordine, prin altele se preocupa de gestiunea patrimoniului (acte de vanzare-cumparare, inchidere, concesiune).

b) Alte dispozitii, cu caracter general, privesc natura juridica si modul de formare ale autoritatiilor publice din comune si orase.

In acest sens, dispozitiile Legii 215/2001 au valoarea unor prescriptii-cadru, care statornicesc numai care sunt acele autoritati ale administratiei publice prin care se realizeaza autonomia in comune si orase, respectiv consilii locale si primarii.Aceleasi dispozitii mai precizeaza doua elemente:natura acestor autoritati (consiliile  locale sunt autoritati deliberative, iar primarii autoritati executiva) si modalitatea de formare a acestora ( prin alegere, atat in cazul consiliilor locale cat si al primarilor).

Spunem ca aceste  dispozitii au valoarea unor prescriptii-cadru deoarece alte detalii ale acestuia nu sunt prevazute, fiind lasate pe seama altor prevederi ale acestei legi, sau facandu-se trimitere la alte legi .

Astfel, nu se face nici o precizare privind natura deliberativa a consiliilor locale sau cea executiva a primarilor, la raporturile juridice dintre autoritatile deliberative si cele executive (respectiv dintre consiliul local si primar), la modalitatea de alegere a consiliilor locale si a primarilor, in acest din urma caz prevazandu-se numai ca alegerea acestor autoritati se va face in conditiile prevazute de lege.

O exceptie de la aceste prevederi, consacra posibilitatea de a se constitui autoritati ale administratiei publice locale si in subdiviziunile administrativ teritoriale ale municipiilor, desi acestea nu sunt unitati administrativ teritoriale.

Legea organica in materie mai consacra regula potrivit careia consiliilor locale si primarii functioneaza ca autoritati administrativ autonome si rezolva treburile publice din comune si orase in conditiile prevazute de lege.

Aceasta inseamna, asa cum am mai aratat, pe de o parte ca atat consiliile locale cat si primarii, nu se subordoneaza, in exercitarea atributiilor ce le revin, altei autoritati organizata la nivel superior, iar, pe de alta parte, o astfel de supordonare nu exista nici intre primar si consiliul judetean, chiar daca primul este autoritate iar cel de-al doilea autoritate executiva deliberativa.

Totodata, aceste dispozitii reafirma principiul legalitatii in functionarea consiliului local si in exercitarea de catre primar a atributiilor conferite de lege, fiind o expresie acestuia.

Este o intarire a ceea ce precizam cand am analizat principiul autonomiei locale si cel al legalitatii, si anume ca autonomia locala nu inseamna independenta in actiuni, in afara ordini juridice a statului, ci libertatea de actiune in cadrul prescriptiilor legale si sub controlul statului.

Mai este de relevat si faptul ca legea obliga consiliile locale si primarii sa rezolve trebuirile publice din comune si orase. Prin treburi publice nu trebuie sa se inteleaga neaparat, cerinta ca acestea sa priveasca, in acelasi timp toti locuitorii comunei sau orasului sau majoritatea acestora. Ele pot avea caracter de problema publica si atunci cand intereseaza chiar si un grup restrans de persoane, vizand un interes personal.

Important este ca aceasta problema sa fie prevazuta de lege in sfera de competenta a consiliului local sau a primarului, dupa caz.

c) O alta regula generala cu valoare principiala, priveste rolul consiliului judetean si modul in care acesta se formeaza.

In acest sens se prevede ca in fiecare judet se alege un consiliu judetean, ca autoritate a administratiei publice, care coordoneaza activitatea consiliilor locale in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean, iar consiliul judetean alege din randul membrilor sai, presedintele, vicepresedintii si delegatia permanenta.

Mai intai, este de relevat ca acest text de lege aduce o imbunatatire fata de reglementarea anterioara, care nu precizeaza natura juridica a consiliului judetean.

Aceasta omisiune nu inseamna ca se neaga o asemenea calitate a consiliului judetean, intrucat ea este afirmata expres de dispzitiile art. 121 din Constitutie care precizeaza: "consiliul judetean este autoritatea administratiei publice ." .

Alta este insa situatia in cazul presedintelui si vicepresedintelui consiliului judetean.

Despre acestia se face numai precizarea ca ei sunt alesi de catre consiliul judetean din randul membrilor sai, nerecunoscandu-le calitatea de autoritate. Dar nici dispozitiile constitutionale nu fac o astfel de precizare asa cum a facut-o pentru consiliul judetean.

Intr-o asemenea situatie, nu exista, desigur nici un temei legal pentru a conchide ca presedintele si vicepresedintele consiliului judetean sunt autoritati ale administratiei publice (judetene).

Cat priveste modalitatea de formare a consiliului judetean, pe baza alegerilor, dispozitiile Legii administratiei publice locale au valoarea unor dispozitii cadru, de principiu, intrucat nu precizeaza si alte aspecte ale scrutinului, acestea fiind lasate pe seama altei legi.

Referitor la rolul consiliului judetean, acesta este de coordonare a activitatii consiliilor locale, dar nu o coordonare generala si atotcuprinzatoare in toate problemele care se pun in comune si orase, ci numai "in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean".

Din acest punct de vedere ni se par necesare unele consideratii, chiar daca aspectele de detaliu vor fi analizate la sectiunea privitoare la atributiile consiliului judetean.

Mai intai, reamintindu-ne conceptul de serviciu public precizat cu prilejul analizarii principiului descentralizarii serviciilor publice mentionam ca acestea pot fi organizate la nivel local sau la nivel national, pe baza si in functie de anumite criterii.

Daca in anumite conditii serviciul public are in mod evident si indubitabil un caracter local, interesand in exclusivitate, numai locuitorii comunei si orasului respectiv in altele, un anumit serviciu public poate interesa locuitorii mai multor localitati din judet si chiar ai tuturor localitatilor judetului (transportul intre aceste localitati, alimentarea cu apa a localitatilor). In acest din urma caz autoritatile publice locale care actioneaza autonom numai in limitele comunei sau orasului in care au fost alesi, nu ar avea posibilitatea practica de a organiza in conditii eficiente aceste servicii publice. De aceea, legea da in competenta consiliilor judetene organizarea si exploatarea acestor servicii publice precizand si formele si conditiile in care o pot realiza.

Prin urmare, actiunea consiliului judetean se limiteaza la numai la a coordona activitatea consiliilor locale interesate in acel serviciu public neputiandu-le impune, prin norme imperative, o anumita conduita cu care acestea nu sunt de acord. O hotarire a consiliului judetean obligatorie pentru consiliile locale chiar daca are ca obiect organizarea si functionarea unui serviciu public, in care sunt interesate si consiliile locale, este de neconceput fara acordul acestora. Ea ar fi in contradictie atat cu principiul autonomiei locale, cat si cu cel al legalitatii. Pe de alta parte, primarii si consiliile locale rezolva treburile publice din comune si orase ceea ce inseamna ca aceste autoritati publice realizeaza autonomia comunelor si oraselor in cazul nostru al municipiilor, nu al subdiviziunilor administrativ teritoriale ale acestora, care trebuie sa se incadreze atat organizatoric cat si functional "intregului" din care fac parte, adica municipiilor.

Desigur, s-ar mai ridica si problema modului care se realizeaza aceasta subordonare. Pornindu-se de la natura juridica proprie pe care o au cele doua autoritati ale administratiei publice locale - primarii si consiliile locale respective - inseamna ca primarii subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiilor se subordoneaza prmarului municipiului, iar consiliile locale alese in aceste subdiviziuni se subordoneaza celui ales la nivelul municipiului.

Prin urmare, nu se pune problema subordonarii primarilor alesi in subdiviziunile municipiului, care sunt autoritati executive, fata de consiliile locale alese in aceste subdiviziuni, si chiar la nivel de municipiu.

d) In contextul raporturilor de colaborare existente intre administratia din comune si orase si administratia judeteana, un loc cu totul special il au acele raporturi care se stabilesc intre aceste administratii si prefect, prefectul fiind, in sens larg, tot o autoritate a administratiei publice judetene care este organizata si functioneaza pe baza unor reglementari specifice.

Aceste raporturi juridice sunt, in estenta lor, raporturi intre autoritati ale administratiei publice alese in unitatile administrativ teritoriale si cele care reprezinta autoritatile statale, mai precis pe cele ale puterii executive.

In acest sens este de retinut ca in toate statele democratice, deci si in Romania, la unitatile administrativ teritoriale cele mai mari functioneaza un reprezentat al puterii executive cu rolul de a veghea asupra legalitatii in activitatea autoritatilor administratiei publice locale.

Potrivit dispozitiilor Constitutiei, art. 122, prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, fiind numit in functie de catre Guvern.