Bunurile si serviciile publice

Bunurile si serviciile publice

1. Bunurile publice

Nevoile resimtite la nivelul colectivitatii, ca de exemplu: nevoia de aparare nationala, nevoia de protectie sociala etc. sunt satisfacute pe seama unor bunuri publice.

Bunurile publice furnizate prin intermediul unei mecanism de tip non-piata sunt considerate expresie a interventiei statului in vederea corectarii esecului pietei.

Bunurile publice pure sunt bunuri de care se bucura toata lumea, in comun, astfel incat, consumarea unui asemenea bun de catre individ nu afecteaza consumul aceluiasi bun de catre un alt individ

Spre deosebire de bunurile private, bunurile publice pure se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:

• oferta pentru bunul public pur este neconcurentiala , in sensul ca, la un anumit cost al bunului sau serviciului, consumul bunului respectiv de catre un nou consumator nu va afecta beneficiile obtinute de catre ceilalti consumatorii deja existenti. Cu alte cuvinte, aceasta caracteristica a bunurilor publice pure semnifica faptul ca, atat costul marginal (C_mg), pentru producator, cat si beneficiul marginal (B_mg), pentru consumator, vor fi zero .

De asemenea, prin prisma acestei caracteristici, se mai poate specifica faptul ca bunurile publice pure, spre deosebire de cele private, sunt indivizibile , in sensul ca sunt consumate in aceeasi cantitate de catre toti consumatorii.

• a doua trasatura a bunurilor publice pure o constituie faptul ca nu poate fi exclus nici un individ de la consumul acestor bunuri (nonexcludere). In acest sens, pot fi formulate urmatoarele argumente care justifica imposibilitatea excluderii indivizilor de la consumul bunurilor publice:

nu este posibila excluderea din punct de vedere tehnic. Costurile de excludere ar fi foarte mari si nu ar fi justificate din punctul de vedere al ratiunii economice.

nu este posibila excluderea din punct de vedere economic si social.

Accesul la bunurile si serviciile publice este astfel liber si nelimitat. Este nelimitat in sensul ca ar fi foarte dificil de controlat consumatorii acestora si, mai ales, de interzis celor care nu platesc impozite sa le consume. Accesul este liber pentru ca, poate in mod paradoxal, cantitatea disponibila din bunul sau serviciul respectiv nu scade, atunci cand acesta este consumat de catre un individ oarecare.

In acest context, apare problema pasagerului clandestin (engl. free-rider). Chiar daca bunurile publice pure sunt considerate a fi distribuite in mod gratuit societatii, nu trebuie uitat faptul ca indivizii au obligatia prevazuta, prin Constitutie, de a plati impozite, taxe si contributii, care pot reprezenta un "pret" al bunurilor publice pure, de care beneficiem cu totii .

In conditiile in care anumiti indivizi nu isi achita obligatiile fiscale fata de stat, dar beneficiaza de servicii, precum cele de aparare nationalǎ, acestia se transforma in asa-numitii pasageri clandestini.

Acel bun care intruneste simultan cele doua trasaturi de neconcurentialitate si nonexcludere, este considerat un bun public pur. Exemplul clasic de bun public pur este cel al apararii nationale, considerat ca atare de mai multi teoreticieni (Epple si Romano, 2000; Gruber, 2005), prin prisma modului de finantare a acestor servicii (nu se produce excludere) si prin prisma lipsei de rivalitate dintre consumatori, si chiar producatori. Intr-o alta acceptiune, bunurile publice de acest tip sunt considerate bunuri pe care orice consumator, chiar daca doreste sau nu, le consuma.

Totusi, si in cazul bunurilor publice pure se poate vorbi despre efectul aglomerarii, aspect care determina trecerea bunurilor publice pure intr-o alta categorie care presupune si excluderea de la consumul lor. Este vorba despre bunuri publice ce pot fi furnizate consumatorilor aditionali pana la o anumita limita, dincolo de care beneficiile consumatorilor existenti sunt afectate si bunurile respective devin rivale in consum.

Kraan (1996) denumeste aceste bunuri ca fiind bunuri publice cu capacitate limitata. Aparitia unui consumator aditional va cauza fie o crestere costului pentru producator, datorita ajustarii capacitatii de productie la noile cerinte, fie o scadere a beneficului pentru consumator, ca urmare a efectului de aglomerare.

Alaturi de bunurile cu capacitate limitata, care sunt rivale in consum, dar care nu exclud de la consum, mai exista si acele bunuri care nu sunt rivale in consum, dar de la al caror consum sunt exclusi anumiti indivizi. Este vorba despre asa-numitele bunuri publice de club (engl. club goods). Aceasta categorie cuprinde acele bunuri de care beneficiazǎ doar un grup limitat de indivizi, ceilalti beneficiind de ele doar prin intermediul externalitatilor, deci, indirect sau deloc.

In aceasta categorie sunt incluse, de exemplu, bunurile publice locale furnizate de catre autoritatile administrativ teritoriale, care sunt accesibile numai comunitatii respective, cum de pilda ar fi: transmisiunile radio locale sau evenimentele sportive locale netelevizate. Acest tip de bunuri a fost studiat pentru prima oara de catre Tiebout[3].

Aceste doua tipuri de bunuri publice, cele cu capacitate limitata si cele de club intrunesc, asa cum am aratat mai sus, trasaturi specifice atat bunurilor publice pure, cat si bunurilor private. Aceste categorii intermediare sunt denumite de numerosi teoreticieni (Hillman, 2003; Gruber, 2005; Hyman, 2005) bunuri publice impure.

Alaturi de bunurile publice, se mai poate vorbi si despre bunurile mixte sau bunurile cvasipublice. Aceste bunuri sunt, de fapt, externalitati ale bunurilor private.

De exemplu, daca cineva beneficiaza de pregatire profesionala apeland la serviciile unei firme care furnizeaza astfel de programe, contra cost, se poate considera ca bagajul de cunostinte dobandit ca urmare a programului de pregatire urmat poate conduce la cresterea eficientei activitatii desfasurate de catre individul nostru si, prin urmare poate avea efecte favorabile asupra activitatii desfasurate la nivelul intregii firme angajatoare. Pentru firma, aceasta este o externalitate, un bun cvasipublic, care spre deosebire de bunurile publice nu este distribuit prin intermediul bugetului public[4].

Tipologia bunurilor

Sursa: Hyman (2005)

2 Serviciile publice

Sectorul public ofera numeroase bunuri si servicii pe care le furnizeaza pietei si sectorul privat sau pe care acesta din urma ar putea sa le asigure daca nu ar fi reglementari contrare.

Principalele deosebiri dintre bunuri si servicii

Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri si servicii, majoritatea specialistilor privesc serviciile ca un sistem de utilitati, in care beneficiarul cumpara sau foloseste nu un produs, ci o anumita utilitate, care-i ofera anumite avantaje (neconcretizate in majoritatea cazurilor intr-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale.

Este insa foarte dificil sa se realizeze o delimitare clara intre bunuri si servicii, intrucat achizitionarea unui bun include si un element de serviciu, dupa cum achizitionarea unui serviciu, presupune, nu de putine ori, prezenta unor bunuri tangibile.

De exemplu, autoturismul este considerat un bun, desi el este cumparat pentru serviciul pe care-l ofera (transport); totodata acesta este insotit la cumparare de servicii cum ar fi garantia sau facilitatile financiare.

Definitia data de Asociatia Americana de Marketing: "serviciile reprezinta activitati, beneficii sau utilitati care sunt oferite pe piata sau prestate in asociere cu vanzarea unui bun material."

Tinand cont de cele prezentate, putem considera ca serviciile reprezinta o activitate umana, cu un continut specializat, avand ca rezultat efecte utile imateriale si intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.

1. Servicii publice centrale

Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate si furnizate de administratia centrala.

Ca urmare, institutiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:

Presedintia Romaniei prin administratia prezidentiala;

Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;

Administratia centrala de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritatilor subordonate ministerelor si autoritatilor autonome.

De asemenea, conform legii nr 195/2006 privind descentralizarea, Guvernul, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale stabilesc standardele de calitate in furnizarea serviciilor publice descentralizate, pe care autoritatile administratiei publice locale sunt obligate sa le indeplineasca.

Serviciile publice locale

Serviciul public local reprezinta un ansamblu de activitati organizate si autorizate de autoritatile administratiei publice locale pentru satisfacerea unor nevoi de interes public general.

Serviciul public local are urmatoarele caracteristici :

este un organism specializat care satisface un interes public;

se infiinteaza prin lege sau pe baza legii;

activitatea se desfasoara in realizarea puterii publice;

desfasoara o activitate continua si ritmica, dupa un program prestabilit si adus la cunostinta publica;

patrimoniul si baza materiala necesara desfasurarii activitatii se asigura in principiu din patrimoniu public local sau din bugetul local;

egalitatea tuturor cetatenilor in primirea serviciilor publice;

In vederea asigurarii serviciilor publice de interes local, autoritatile administratiei publice locale exercita, in conditiile legii, competente delegate , competente exclusive si competente partajate

Autoritatile administratiei publice locale, in exercitarea competentelor exclusive, au dreptul de decizie si dispun de resursele si mijloacele necesare realizarii acestora, cu respectarea normelor legale in vigoare.

Autoritatile administratiei publice locale de la nivelul oraselor si comunelor exercita competente exclusive privind:

a) administrarea domeniului public si privat al comunei sau orasului;

b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;

c) administrarea institutiilor de cultura de interes local;

d) administrarea unitatilor sanitare publice de interes local;

e) amenajarea teritoriului si urbanism;

f) alimentarea cu apa;

g) canalizarea si epurarea apelor uzate si pluviale;

h) iluminatul public;

i) salubrizarea;

j) serviciile de asistenta sociala cu caracter primar pentru protectia copilului si pentru persoane varstnice;

k) serviciile de asistenta sociala cu caracter primar si specializate pentru victimele violentei in familie;

l) transportul public local de calatori;

m) alte competente stabilite potrivit legii.

Autoritatile administratiei publice locale de la nivelul oraselor si comunelor exercita competente partajate cu autoritatile administratiei publice centrale privind:

a) alimentarea cu energie termica produsa in sistem centralizat;

b) construirea de locuinte sociale si pentru tineret;

c) invatamantul preuniversitar de stat, cu exceptia invatamantului special;

d) ordinea si siguranta publica;

e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate in dificultate;

f) prevenirea si gestionarea situatiilor de urgenta la nivel local;

g) serviciile de asistenta medico-sociala adresate persoanelor cu probleme sociale;

h) serviciile de asistenta sociala cu caracter primar pentru persoane cu dizabilitati;

i) serviciile publice comunitare pentru evidenta persoanelor;

j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul comunelor;

k) alte competente stabilite potrivit legii.

Serviciile publice pot fi organizate de :

institutii publice;

regii autonome sub autoritatea locala ;

societati comerciale sub autoritatea publica locala ;

Dupa modul de finantare al serviciilor publice se disting 3 categorii:

servicii publice locale - finantate integral din bugetele locale;

servicii publice locale - finantate partial din bugetele locale ;

servicii publice locale care se autofinanteaza din propriile venituri ;

3. Parteneriatul public-privat in realizarea si gestionarea serviciilor publice 

Inca de la inceputul anilor 1990, principiul parteneriatului public-privat a beneficiat in lumea intreaga de un interes crescut. Numerosi factori explica acest lucru, dar principalele cauze sunt, fara indoiala, nevoia crescuta de servicii publice, de investitii in sectorul public asociata cu necesitatea de a limita cheltuirea de resurse publice, pe de o parte, si pe de alta parte, o optimizare a repartizarii rolurilor intre puterea publica si organizatiile private. De asemenea, s-a conturat o abordare pragmatica, care asigura convergenta intereselor a doua sfere pentru a moderniza si ameliora serviciile publice, transferand o parte a costurilor lor de la contribuabili catre utilizatori.

Apelarea la parteneriatul public-privat isi gaseste legitimitatea in rolurile respective ale puterii publice si ale organizatiilor private. Prima are responsabilitatea sa procedeze astfel incat serviciile importante catre populatie sa fie realizate conform nevoilor exprimate de societate. Organizatiile private au responsabilitatea de a realiza prestatii la un raport optim, cost-beneficiu.

In aceste conditii, parteneriatul public-privat a devenit una din mizele majore ale gestiunii publice in lume la inceputul celui de al treilea mileniu.

Cuvantul parteneriat provine din englezescul ,,partner" ceea ce inseamna ,,persoana cu care dansezi" apoi ,, persoana cu care esti asociat contra altora intr-un joc" si in fine ,,persoana sau grup cu care te asociezi pentru rezolvarea unui proiect" ultima descriere fiind foarte aproape de interesul nostru.

De o mare utilitate pentru modernizarea serviciilor publice si prezentand numeroase avantaje pentru autoritatea publica-privata, aceasta forma de parteneriat nu trebuie inteleasa ca un panaceu ideal si lipsit de orice risc. O prima utopie ar fi sa credem ca un parteneriat de acest fel reprezinta un ,,echilibru perfect", al unei armonii gasite intre parteneri. Chiar la dans avem mereu un leader, fiind acela care impune ritmul, pasul.

Cea de-a doua utopie este de a crede sau a face sa se creada ca parteneriatul public-privat  ar fi un fel de ,,stare de gratie" la care participantii din domeniul public sau privat ar fi ajuns oricum datorita moderatiei, experientei, etc.

Acest lucru presupune faptul ca fiecare parteneriat public-privat trebuie sa fie conceput si proiectat cu grija, ca una din solutiile cele mai avantajoase, la o problema complexa, de realizare a unei investitii sau a unui serviciu public cu o constrangere financiara, insa punerea ei in practica necesita vointa cu implicare importanta si durabila a celor doi parteneri.

Mai este o problema si anume impartirea riscurilor. Timpul si banii reprezinta factori esentiali in procesul de decizie si cel de negociere in cadrul parteneriatului. Impartirea riscurilor este ceea ce defineste un parteneriat public-privat in raport cu piata publica clasica. Aceasta impartire nu trebuie sa reprezinte un transfer gratuit de la colectivitate spre partenerul privat, ci mai degraba o alocare mai buna a riscurilor catre partenerii capabili sa le suporte mai bine .

Despre riscuri vom mai prezenta si in finalul cursului.

4. Concesionarea si delegarea

Pentru a putea realiza, de catre o autoritate publica, a unor operatiuni de concesionare sau delegare, fie ca este vorba de institutii sau servicii publice sectorului privat necesita a fi indeplinite trei conditii de baza :

Existenta unui cadru politic, juridic, fiscal si administrativ de intampinare a unui astfel de contract care trebuie sa fie bine individualizat ca diferit de achizitiile publice.

Concesionarea este un proces de parteneriat de lunga durata intre o autoritate publica si o organizatie privata care doreste sa investeasca rentabil intr-o activitate de servicii sau lucrari publice. Achizitia publica consta intr-o procedura de cumparare fara a lua in considerare durata, exploatarea serviciului, institutia.

Procesul de redactare a contractului care necesita mai multe etape legate de conceperea lucrarilor sau a serviciului cat si in ceea ce priveste realizarea si exploatarea lor.

Dispozitii minimale cu privire la functionarea ansamblului proiectului, alocarea riscurilor ce revin fiecareia dintre parti si protejarea intereselor partilor.

Ansamblul unui parteneriat public-privat se va construi in jurul acestor trei etape esentiale.

Un contract de concesiune nu reprezinta o tranzactie publica, intre aceste doua operatiuni existand deosebiri substantiale, astfel:

Contractul stabileste drepturile si obligatiile partilor. El trebuie sa cuprinda clauze privind lucrarile, exploatarea serviciului si clauze privind echilibrul financiar. De regula, concesionarul se angajeaza fata de autoritatea publica sa efectueze lucrari si nu servicii. Acestuia ii revin patru obligatii : sa realizeze investitia, sa o intretina in stare buna, sa asigure exploatarea ei, si apoi sa predea lucrarea, la sfarsitul contractului, autoritatii publice.

5. Analiza si evidentierea riscurilor

Abordarea economica privilegiata pentru a analiza parteneriatul public-privat este aceea a impartirii riscurilor. Prin urmare, in jurul acestei notiuni se va putea construi un parteneriat echilibrat intre organizatiile private si puterea publica. Scopul este ca fiecare partener sa aduca contributia sa intr-o optica de ,,castigi-castig". Intr-adevar, desi interesele fiecaruia sunt diferite, fiecare partener este interesat in reusita proiectului.

Limitarea riscurilor pentru un proiect urmeaza astfel un proces in patru etape : identificarea riscurilor, evaluarea in preturi potentiale ale materializarii acestor riscuri, limitarea fiecarui risc, alocarea riscurilor care mai raman.

Principalele categorii de riscuri sunt: riscuri tehnice, financiare, de exploatare, riscuri de incasari, riscuri de forta majora, riscuri macroeconomice si riscuri juridice. Anumite riscuri sunt specifice numai sectorului privat (nerentabilitatea investitiei), altele sunt inerente autoritatii publice (lipsa performantei serviciului public).

Un anumit program de masuri poate fi realizat in colaborare de cei doi parteneri pentru a limita global riscurile unui proiect, mai ales printr-o buna definire a proiectului, o alegere judicioasa a finantarilor si o buna abordare de marketing fata de utilizatorul final. Totusi odata ce s-au limitat aceste riscuri ,,de proiect" ramane alocarea celorlalte riscuri reziduale. In acest caz, interesele fiecarui partener sunt antagonice si stabilirea unui bun parteneriat public-privat trebuie sa fie rezultatul unei negocieri echilibrate si purtate intr-o perspectiva pe termen lung.

Doua principii trebuie sa stea la baza impartirii riscurilor.

Primul este principiul conform caruia riscul asumat trebuie sa fie remunerat, riscul asumat de un partener trebuie sa fie proportional cu beneficiile (financiare, socio-economice, etc.,) pe care le obtine un proiect.

Al doilea principiu este ca riscurile sunt asumate de actorii capabili sa faca acest lucru. Acest principiu se impune a fi modelat in functie de primul principiu.

Miezul unui proiect in parteneriat public-privat este analiza riscurilor pe care el il comporta. Pornind de la aceasta analiza proiectul va putea fi structurat, se va putea prevede fie posibilitatea lui si masurile de luat pentru reducerea riscurilor si ameliorarea viabilitatii ansamblului. Aceasta analiza a riscurilor va permite definirea formei de parteneriat, a rolului fiecarui partener, a implicarii lui, a angajamentelor contractuale si astfel se va structura montajul finantarii. De aici decurge ansamblul conditiilor de reusita a unui parteneriat public-privat.