Controlul exercitat de autoritatile administratiei publice

CONTROLUL EXERCITAT DE AUTORITATILE ADMINISTRATIEI PUBLICE

1). Controlul administrativ intern

Aceasta este consecinta subordonarii ierarhice existenta in cadrul fiecarui organ al administratiei publice. Intr-adevar, structurile organizatorice ale fiecarui organ sunt intr-un sistem de relatii de subordonare unele fata de altele, din treapta in treapta, pana la organul de conducere din varful ierarhiei. Ca atare, buna functionare a organului in ansamblul sau se asigura prin conducerea actiunilor de sus in jos, conducere care se realizeaza atat prin fapte de executie propriu-zisa, cat si prin actiuni de control a executiei. Daca actiunile de executie materiala se realizeaza de catre toti functionarii publici din cadrul organului, cele de control apartin numai celor care detin functii de conducere carora li se subordoneaza toti ceilalti[1].

Controlul intern este realizat ca o componenta a activitatii de conducere a organelor administratiei publice de catre organele colegiale sau unipersonale care au competenta conducerii in cadrul fiecarui organ al administratiei publice. Acest control este permanent si cuprinde intreaga activitate si toate componentele administratiei publice.

Dreptul de control intern este deci, un atribut al functiei de conducere. El se poate exercita de catre conducatorul fiecarei structuri organizatorice a organului sau institutiei – sectie, directie, serviciu, birou etc. – asupra si numai asupra functionarilor publici din subordinea sa.

Controlul intern priveste deopotriva, legalitatea, dar si oportunitatea actelor si faptelor celor controlati si are un caracter cotidian, constituind o atributie de serviciu a sefilor.

Fiind un autocontrol, in sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se declanseaza din oficiu, dar poate fi pornit si la sesizarea oricui sau a celor interesati. Declansarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamatie poarta denumirea de recurs gratios. Recursul gratios poate sa se refere la orice reper din baza de referinta a controlului, deci atat la legalitatea cat si la oportunitatea activitatii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implica modalitati procedurale referitoare la termene sau mijloace de sesizare. Recursul gratios prezinta importanta juridica deoarece este o conditie necesara prealabila folosirii actiunii in contencios administrativ[2].

Este un lucru firesc pentru ca atunci cand administratia nu gaseste cu cale sa-si indrepte abuzurile sau erorile, trebuie sa intervina o autoritate din afara sa, anume justitia.

Masurile de inlaturare a deficientelor se pot lua operativ, fie prin suspendarea sau revocarea de catre sef (conducator) a actelor functionarilor subordonati, fie chiar prin executarea acestor acte de catre conducatorul insusi, ori prin dispozitii obligatorii pe care seful le da la fata locului.

Seful respectiv poate trece operativ si la alte masuri, cum ar fi redistribuirea sarcinilor intre subalterni, organizare a unor cursuri de reciclare si chiar de aplicare a unor sanctiuni disciplinare, inclusiv de sesizare a organelor de urmarire penala.

In afara controlului intern general exista si un control intern administrativ specializat. Acesta este controlul exercitat de anumite persoane sau compartimente fata de care cel controlat nu se afla in raport de subordonare. Asa este cazul controlului preventiv si al controlului financiar intern care se exercita de serviciile financiar-contabile asupra actelor si faptelor functionarilor si care privesc mijloacele materiale si banesti ale unitatii. In aceasta modalitate de control, controlorii au numai dreptul de a propune conducerii unitatii masuri de avertizare, imputare sau sanctionare, neputand aplica ei aceste masuri.

2). Controlul extern

Aceasta modalitate de control se mai numeste si control ierarhic. Este denumit asa pentru ca autorul controlului este un organ ierarhic superior celui fata de care se exercita controlul. Controlul ierarhic reprezinta o parte esentiala a activitatii de conducere in administratia publica si se exercita in cadrul raporturilor de subordonare care exista intre diferite organe ale administratiei publice.

Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusa in valoare autoritatea ierarhica pe care o au organele superioare fata de cele subordonate. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispozitii exprese ale legii care sa autorizeze autorul controlului, sa intervina in activitatea de control. Textele de lege sunt necesare numai atunci cand se doreste o limitare a atributiilor de control.

Controlul ierarhic se exercita din oficiu, ca parte a activitatii de management, de realizare a unitatii de scop si actiune in cadrul sistemului si poate fi concomitent cu activitatea controlata, anterior sau posterior acesteia si realizat in mod individual sau in colectiv. Controlul ierarhic poate fi insa declansat si la cererea unei persoane fizice sau juridice, caz in care imbraca forma recursului ierarhic si constituie o conditie prealabila pentru introducerea actiunii in contencios administrativ.

Recursul ierarhic este o posibilitate oferita de lege celor vatamati in drepturile lor prin actele administrative pe care o pot folosi inainte de a se adresa instantelor judecatoresti cu actiune in contencios administrativ.

Controlul ierarhic se exercita, insa, de cele mai multe ori din oficiu si are ca scop nu doar descoperirea lipsurilor, dar si calitatea activitatii desfasurate de organele subordonate. Organele ierarhic superioare trebuie sa asigure desfasurarea unei activitati corespunzatoare exigentelor valorilor din partea organelor subordonate In acest scop trebuie realizat controlul din oficiu asupra acestora. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea organelor administratiei publice. Deci, se poate referi atat la mijloacele umane, materiale si financiare ale organelor administratiei publice, cat si la activitatea acestor organe. Atunci cand se realizeaza un control exhaustiv, controlul ierarhic poate sa se desfasoare la locul unde functioneaza organele controlate.

Controlul ierarhic se poate desfasura in timp in mod continuu sau cu intermitente. In cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusa controlului organului superior de fiecare data cand aceasta activitate se desfasoara. Acest tip de control se realizeaza mai ales in cadrul ierarhiei interioare, in care functionarii superiori ierarhic controleaza activitatea subordonatilor lor. In controlul ierarhic practicat de organele superioare, actiunea de control poate avea si caracter discontinuu realizandu-se numai in anumite perioade de timp si cu privire la anumite activitati.

Privita din punctul de vedere al momentului in care intervine activitatea de control, se poate observa ca aceasta poate fi concomitenta cu activitatea controlata, poate fi anterioara sau posterioara acesteia.

Atat controlul concomitent cat si cel prealabil au un mare avantaj si anume, acela de a preveni greselile subordonatilor si de a asigura buna desfasurare a activitatii lor. Cu toate acestea, o exagerata exercitare a acestei forme de control poate sa duca la slabirea initiativei si a spiritului de raspundere din partea celui controlat.

Controlul ierarhic poate interveni si posterior activitatii controlate. Aceasta modalitate de desfasurare a controlului prezinta avantajul stimularii initiativei si raspunderii celui controlat, dar implica si riscul lipsei de eficacitate in cazul in care actiunea controlata se dovedeste a fi fost gresita si si-a produs deja efectele nedorite[3].

Desigur, controlul ierarhic se poate realiza in mod inopinat sau dupa o instiintare prealabila a celui ce urmeaza sa fie controlat. Atunci cand controlul se efectueaza in virtutea si ca element al activitatii de conducere, iar nu ca un mijloc de constatare a eventualelor abuzuri sau neglijente, el poate sa fie anuntat. Dimpotriva, cand se urmareste sa se constate in ce masura sunt respectate dispozitiile legale sau atunci cand sunt sesizari ori reclamatii contra celor asupra carora urmeaza sa fie efectuat controlul, acesta nu trebuie sa fie anuntat, deoarece, numai astfel se pot descoperi abaterile functionarilor controlati.

Trebuie precizat ca operatiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorita faptului ca ele cuprind intreaga activitate a organelor administratiei publice. Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operatiunile de control de materialitate, operatiunile de control de legalitate si de oportunitate. Operatiunile si actele juridice ale subordonatilor sunt apreciate dupa eficienta, rentabilitate, finalitate, functionalitate etc.

Din aceasta cauza titularii controlului trebuie sa aiba calitati profesionale care sa le permita indeplinirea sarcinilor pe care le au. O buna cunoastere a particularitatilor activitatii controlate asigura autorului controlului reusita misiunii sale dar, in acelasi timp, ii confera si o anumita autoritate morala care este si un ascendent asupra celui controlat.

Activitatea de control ierarhic se poate realiza in mod individual sau in echipa, dupa cum el poate avea ca obiect controlul asupra unui functionar ori unui colectiv.

Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natura sa asigure eficienta actiunii administrative supuse controlului. Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea actului sau a operatiunii materiale pe care le considera neconforme cu elementele bazei de referinta, legalitatea si oportunitatea actiunii. In competenta autorului controlului ierarhic poate sa intre si dreptul de a anula anumite acte juridice pe care le-au facut functionarii controlati. Totodata, subiectul controlului poate dispune incetarea executarii unui act de catre organele sau functionarii controlati. Autorul controlului ierarhic poate lua masuri prin care sa fie modificata situatia juridica a agentului controlat sau sa faca propuneri organelor competente in acest domeniu. Astfel, in urma controlului, autorul acestuia poate sa ia masuri privind sanctionarea disciplinara a celor care se fac vinovati de anumite nereguli sau sa sesizeze autoritatea disciplinara in vederea aplicarii unor sanctiuni disciplinare. In cazul in care iregularitatea actiunii administrative supuse controlului a produs pagube materiale unitatii respective, autorul controlului poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost pagubita, sau sa sesizeze autoritatea competenta sa emita actele de imputare. Daca se constata ca abaterea comisa constituie o infractiune, autorul controlului are obligatia de a sesiza organele de urmarire penala, in caz contrar fiind subiect al infractiunii de omisiunea sesizarii organelor judiciare.

3). Controlul de tutela administrativa

Tutela administrativa este o regula ce priveste centralizarea si descentralizarea administrativa. Tutela administrativa exista intre autoritati ale administratiei publice care nu se afla in raporturi de subordonare ierarhica. Astfel, prefectul, ca reprezentant al statului, exercita un control asupra consiliilor judetene si locale, precum si a primarilor, de vreme ce autoritatile respective au obligatia de a comunica prefectului actele adoptate, iar acesta de a se pronunta asupra legalitatii lor.

Acest tip de control se va dezvolta in masura in care diferite parti componente ale sistemului administratiei publice vor fi organizate si vor functiona in mod autonom.

In cadrul controlului administrativ de tutela, baza de referinta a controlului priveste legalitatea unor acte juridice pe care le fac organele administratiei publice supuse controlului, expres mentionate de lege. Controlul de tutela se poate exercita numai in cadrul unui termen care prezinta importanta pentru exercitarea actiunii in contencios administrativ, deoarece organele administratiei publice supuse controlului pot folosi actiunea in contencios administrativ contra organului administrativ tutelar.

4). Controlul exercitat prin jurisdictiile administrative

Acest tip de control se exercita prin organe care au atributii jurisdictionale si care sunt incluse in sistemul organelor administratiei publice. Baza de referinta a acestui control priveste numai legalitatea unor acte administrative prevazute de lege. Rezultatul acestui control se exprima in actele administrative de jurisdictie care pot face obiectul actiunilor in contencios administrativ numai in anumite conditii.

In cadrul controlului exercitat prin jurisdictii administrative un rol important il are controlul exercitat de Curtea de Conturi. Potrivit Constitutiei si legii organice[4], Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, de administrare si intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. In acest cadru, Curtea de Conturi, prin sistemul organelor sale, exercita atributii jurisdictionale cu caracter administrativ.

Alte organe jurisdictionale sunt, de pilda, Comisiile de jurisdictie a imputatiilor si Comisia superioara de jurisdictie care functioneaza pe langa Ministerul de Interne[5].