Gestiunea institutiilor publice

UNIVERSITATEA HYPERION - FACULTATEA DE ADMINISTRATIE PUBLICA

GESTIUNEA INSTITUTIILOR PUBLICE

CUPRINS

1. Elemente generale privitoare la gestiunea institutiilor publice
2. Rationalitate juridica si rationalitate manageriala
3. Dimensiunea juridica a gestionarii institutiilor publice
4. Dimensiunea manageriala a gestionarii institutiilor publice
5. Dimensiunea politica a gestiunii institutiilor publice

1.      ELEMENTE GENERALE PRIVITOARE LA GESTIUNEA INSTITUTIILOR PUBLICE

Terminologic cuvantul "institutie" provine din latinescul "institutio", care se traduce prin: asezamant, intemeiere, infiintare, dar si prin: obicei, regula de purtare, deprindere.

Dupa cum observa Prof. Ioan Alexandru, in limbajul cotidian, cuvantul institutie pastreaza sensul juridic, respectiv acela de "organizatii care au un statut, reguli de functionare stabilite prin acte normative, avand rolul de a satisface anumite nevoi sociale"[1].

Extrem de relevanta pentru problematica gestiunii institutiilor publice este definitia data de Prof. Ioan Alexandru administratiei publice, care este privita ca: "ansamblul actiunilor ce se manifesta prin folosirea teoriilor si proceselor manageriale, politice si juridice in vederea realizarii mandatelor guvernarii, legislative, executive si judecatoresti, pentru a asigura reglementarile si serviciile pentru societate in ansamblu, cat si pentru segmentele acesteia"^[2].

Analizand aceasta definitie, putem observa ca administratia publica si, implicit institutiile publice ce o compun, nu presupune numai o executare pura a legii sau o abordare exclusiv juridica a activitatii ei, ci si aspecte ce tin de aplicarea unor procedee ale managementului public, in raport cu anumite conditionalitati de ordin politic.

In concluzie, intr-o adordare mai cuprinzatoare a administratiei publice si a institutiilor publice trebuiesc avute in vedere urmatoarele aspecte:

dimensiunea juridica;

dimensiunea manageriala si

dimensiunea politica.

Putem defini disciplina intitulata gestiunea institutiilor publice ca fiind acel ansamblu de concepte, categorii, principii si reguli cu caracter juridic, managerial si politic care ajuta la corecta si eficienta conducere a institutiilor publice. Gestiunea institutiilor publice reprezinta o disciplina de sinteza si, implicit, interdisciplinara, ce ofera repere juridice, manageriale si politice de care sa se tina cont in conducerea si coordonare institutiilor publice, cu referire in special la acelea care fac parte din sistemul administratiei publice.  

Trebuie observat ca analiza fenomenului administrativ in general este realizata si de stiinta administratiei calificata ca stiinta a principiilor rationale ale administratiei. Stiinta administratiei este definita de Prof. Ioan Alexandru ca fiind "o stiinta social-politica care are drept obiect studierea globala a activitatii administrative a statului si a colectivitatilor locale, cu toate implicatiile, relatiile si corelatiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, in vederea eficientizarii ei, cu scopul realizarii in conditii optime a functiilor ce le are in cadrul sistemului social global"[3].

Acelasi autor observa ca relatiile dintre stiinta administratiei si management sunt de tipul relatiilor parte-intreg sau specie-gen, managementul conturandu-se ca stiinta care se ocupa cu studierea si descifrarea regulilor generale de conducere eficienta a unu sistem social, iar stiinta administratiei reprezentand o ramura a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social, respectiv administratia publica[4].

2.      RATIONALITATE JURIDICA SI RATIONALITATE MANAGERIALA

Problema gestiunii institutiilor publice presupune cunoasterea tuturor elementelor ce concura la eficientizarea activitatii acestor institutii si, implicit, la maximizarea rezultatelor in realizarea atributiilor stabilite prin lege.

Buna gestionare a institutiilor publice presupune, in principal, raportarea la urmatoarele aspecte:

cunoasterea normelor de organizare si functionare a institutiei publice in cauza din perspectiva juridica, cu preponderenta a normelor juridice proprii dreptului administrativ;

cunoasterea teoriilor si principiilor manageriale de organizare si functionare a institutiilor publice dezvoltate de  managementul public;

In acest sens, au fost identificate doua rationalitati in analiza administratiei publice, respectiv rationalitatea juridica si rationalitatea manageriala^[5]. In analiza temelor circumscrise problematicii administratiei publice, cele doua abordari, juridica si manageriala, pleaca de la repere diferite, conform exemplificarii de mai jos:

Raportul dintre managementul public si factorul drept in gestionarea activitatii institutiilor publice poate fi privit secvential astfel:

- dreptul reprezinta o conditie obligatorie la care trebuie sa se raporteze conducatorul unei institutii publice cand aplica anumite principii sau metode manageriale, mai ales in organizarea sau reorganizarea institutiei pe care o conduce. In acest sens, trebuie sa tina cont de conditiile de forma si de fond stabilite de lege pentru o astfel de organizare sau, dupa caz, reorganizare. Una din diferentele dintre conducerea unei institutii private fata de aceea a unei institutii publice este aceea ca, in cazul unei institutii private, conducatorul sau managerul acesteia are o libertate mult mai mare in stabilirea modului de structurare a respectivei institutii, pe cand, in cazul unei institutii publice, conducatorul acesteia, este supus unor conditionari mult mai mari pe care legea sau autoritatile ierarhic superioare le impune;

- dreptul poate fi folosit ca mijloc de implementare a unor procedee manageriale in cadrul institutiei publice, pe segmentul in care legea permite, prin emiterea unor dispozitii cu caracter intern in acest sens. Cu caracter de exemplu, in regulamantele de ordine interioara (R.O.I.) sau in regulamentele de organizare si functionare (R.O.F.) pot fi inserate prevederi care sa constituie aplicatii ale unor principii manageriale.

Prof. Armenia Androniceanu identifica urmatoarele aspecte esentiale cu privire la pozitiile pe care se situeaza dreptul si managementul:

. obiectivul fundamental al managementului public este cresterea gradului de satisfacere a intereselor publice generale si specifice,

. exercitarea functiilor publice de conducere si de executie se face de catre membri ai corpului functionarilor publici si reprezentanti ai partidelor politice castigatoare in scrutinul electoral,

. influenta majora a cadrului legislativ asupra continutului proceselor de management si de executie si asupra unor componente importante ale sistemului de management din institutiile publice,

. existenta unui cadru legislativ unic care precizeaza drepturile si obligatiile functionarilor publici de cariera intr-o tara, indiferent de domeniul in care acestia activeaza,

. existenta unei ierarhii bine determinate pentru functionarii publici integrati in sistemul carierei etc[6].

3.          DIMENSIUNEA JURIDICA A GESTIUNII INSTITUTIILOR PUBLICE

Gestionarea diferitelor activitati care se realizeaza in cadrul institutiilor publice presupune cunoasterea tuturor dispozitiilor legale care guverneaza acest set de activitati, in consonanta cu respectarea principiului legalitatii actiunii administrative.

Analiza normelor juridice aplicabile institutiei publice poate fi realizata pe urmatoarele paliere:

identificarea normelor cu caracter de principiu sau a normelor cardinale (norme constitutionale sau norme principii din cadrul legilor speciale);

identificarea normelor juridice cu carater organizatoric sau cele ce vizeaza modul de organizare sau structurare a institutiei in cauza;

identificarea normelor juridice ce stabiliesc competenta institutiei publice si competenta compartimentelor subordonate acesteia;

stabilirea competentei personalului din institutia respectiva si

stabilirea regimului juridic aplicabil tuturor categoriilor de activitati realizate, de la cele cu caracter de dispozitie, pana la cele cu caracter de prestatie.

Identificarea si cunoasterea categoriilor de norme juridice aplicabile pentru fiecare segment de activitate ajuta la ridicarea gradului de respectare a principiului legalitatii in cadrul institutiei publice.

Analizand principiul legalitatii putem observa ca, statul drept, guvernat de lege, este cel care stabileste, in mod obiectiv, limitele competentelor sale si ale structurilor care il compun sub forma legii, similar modului de legiferare a libertatilor cetatenilor. El nu are voie sa actioneze mai mult decat tine de competenta sa legala.

Asa cum observa prof. Ioan Alexandru, o caracteristica esentiala a statului guvernat de lege este aceea ce rezulta din aplicarea principiul legalitatii in activitatea administratiei publice care, impreuna cu divizarea organizata a puterii statului in trei elemente componente, are ca scop garantarea libertatii cetateanului fata de interventia directa a statului^[7]

Aplicarea principiului legalitatii rezulta din urmatoarele aspecte:

toate activitatile si formele de organizare ale institutiilor si sistemului administratiei publice sunt rezultatul activitatii normative juridice sau de legiferare;

normele juridice sau dispozitiile normetive constituie mijlocul de realizare a organizarii si functionarii sistemului institutiilor publice;

normele juridice pun la dispozitia organelor de conducere din institutiile publice un criteriu obiectiv de apreciere a conduitei oamenilor care realizeaza activitati specifice administratiei publice;

necesitatea reglementarii actiunii administrative rezulta din obiectivele administratiei publice de realizare a valorilor politice sau a valorilor generale promovate in societate, valori care-si gasesc materializarea tot prin intermediul factorului drept;

fiind un mijloc de realizare a dreptului, administratia publica trebuie sa fie organizata si sa functioneze tot pe criterii normative.

In sistemul constitutional actual romanesc, principiul legalitatii este unul din principiile fundamentale ale administratiei publice^[8], asa cum rezulta din Constitutia din 1991, atat din litera (art. 1, 16, 21, 123), cat si din spiritul acesteia.

Prin revizuirea Constitutiei a fost consolidat principiul legalitatii in acceptiunea sa larga (principiul constitutionalitatii si al juridicitatii) care domina teoria actelor administrative si inseamna, in fond, supunerea administratiei constitutiei si legii, in aceeasi maniera in care li se impune indivizilor, si reprezinta garantia cetatenilor impotriva arbitrarului, incoerentei si ineficientei actiunii autoritatii^[9]

Principiul legalitatii este stipulat in mod expres si in "Code of good administrative behavior" (codul bunei administrari) adoptat de Parlamentul European la data de 06 septembrie 2001.

Intr-o acceptiune, se considera ca principiul legalitatii administratiei publice are la baza legea in sensul restrans al termenului, ca act juridic care provine de la organele puterii legiuitoare si, in concluzie, orice actiune a administratiei publice trebuie sa se intemeieze pe dispozitiile legii^[10]

Principiul legalitatii administratiei publice trebuie interpretat dinamic, in sensul obligatiei organelor administratiei publice de a actiona pentru punerea in executare a legii si pentru luarea masurilor care se impun, inclusiv cele de constrangere, in scopul restabilirii ordinii juridice incalcate.  In actiunea de executare a legilor, administratiei ii este permis sa emita ea insasi norme juridice. Emiterea de norme juridice de catre administratie trebuie facuta pe baza si in executarea legii si cu respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti. Si in aceasta situatie administratia este obligata sa se conformeze dispozitiilor legale. In acest sens s-au pronuntat si instantele de contencios administrativ[11].

In activitatea autoritatilor publice aplicarea principiului legalitatii nu semnifica incorsetarea totala si anularea oricarei posibilitati de a decide in legatura cu modalitatile concrete in care legea trebuie aplicata. Actiunea administratiei se bucura de o oarecare marja de libertate, de o asa-zisa putere discretionara care permite administratiei sa se adapteze conditiilor concrete, asadar, sa poata aprecia oportunitatea actiunilor si actelor sale.

In mod traditional, in aprecierea raportului dintre legalitate si oportunitate se considera ca legalitatea reprezinta respectarea literei legii iar oportunitatea reprezinta respectarea spiritului legii.

In doctrina juridica romaneasca actuala au aparut anumite controverse in materie, conturandu-se astfel doua curente de gandire distincte.

Astfel, Scoala de la Cluj^[12] considera ca legalitatea si oportunitatea constituie doua conditii distincte de valabilitate ale actelor administrative, in timp ce Scoala de la Bucuresti a conceput oportunitatea ca un element al legalitatii, iar nu ca o conditie distincta de valabilitate a actului administrativ, acceptand ideea ca judecatorul de contencios administrativ poate sa verifice daca administratia publica a actionat abuziv, contrar interesului public, astfel cum rezulta acesta din legea pe care se intemeiaza actul atacat.^[13]

Asadar, in timp ce reprezentantii Scolii de la Cluj inteleg oportunitatea ca o conditie de valabilitate a actului administrativ, (iar nu de legalitate) ce exprima realizarea sarcinilor si atributiilor legale in termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale si spirituale, dar cu eficienta cat mai mare, precum si alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, cei ai Scolii de la Bucuresti au definit oportunitatea ca o conditie a legalitatii actului^[14]. Prof. Dana Apostol Tofan sustine argumentele ce tin de necesitatea controlului puterii discretionare, astfel cum au fost formulate in doctrina si considera ca: "actiunea administratiei trebuie sa se caracterizeze printr-un echilibru intre necesitatea de a se adapta continuu circumstantelor particulare si schimbarilor pe care le impune realitatea de zi cu zi, imposibil de anticipat prin norma juridica si riscul ca o libertate prea mare sa nu poata oferi celor administrati, siguranta necesara, sa tinda spre arbitrar".^[15]

Prof. Ioan Alexandru nu crede ca opinia Scolii de la Cluj poate fi redusa la existenta unei opozitii intre legalitate si oportunitate deoarece, explica autorul, "ar insemna ca oportunitatea ar fi sinonima cu ilegalitatea sau nelegalitatea si ca s-ar accepta astfel, depasirea puterii discretionare si, implicit, arbitrariul".

In nici un caz, puterea discretionara nu trebuie inteleasa ca un comportament ilegal al administratiei, doar depasirea acesteia este un abuz, iar nu si exercitarea dreptului de apreciere in limite legale, fapt caruia insa autorii par sa-i dea interpretari diferite.

Se admite ca 'limitele dreptului de apreciere de care beneficiaza autoritatile administratiei publice cu ocazia elaborarii actelor administrative, sunt determinate chiar de legi si celelalte acte normative pe care trebuie sa le aplice', in ceea ce priveste controlul infaptuit de instantele judecatoresti, se considera ca acestea se limiteaza la legalitatea actului administrativ, oportunitatea acestuia nefiind supusa controlului judecatorului.^[16] Se sustine, de asemenea, ca legalitatea si oportunitatea nu se exclud si nu se subsumeaza reciproc, interferenta dintre acestea duce insa la asigurarea celor mai bune conditii de emitere si de realizare unui act valabil adecvat situatiei date^[17].

Conformitatea conduitei umane cu cerintele legii trebuie apreciata si sub aspectul concordantei cu scopurile urmarite de lege, cu spiritul ei, nu numai cu litera ei^[18]

Exista cazuri cand persoanele dau actiunilor lor o aparenta inselatoare de legalitate, de conformitate cu legea, dar care, in realitate isi utilizeaza drepturile in contradictie cu scopul urmarit de lege. Or, legea nu poate legitima prin litera ei, ignorarea spiritului ei, deturnarea scopului ei social^[19]

In exercitarea competentelor si imputernicirilor recunoscute de lege autoritatilor administratiei publice acestea trebuie sa tina seama nu numai de litera acesteia, ci si de spiritul ei.

Relevante ca abateri de la principiul legalitatii activitatii administratiei publice sunt abuzul de drept si frauda de lege.

La modul general, abuzul de drept presupune exercitarea unui drept fara a-i depasi limitele obiective, dar in intentia de a prejudicia pentru un motiv ilegitim, reprobat de norma sociala, din razbunare, dusmanie sau pentru a sicana. In cazul abuzului de drept, drepturile conferite autoritatilor administratiei publice nu sunt exercitate cu buna credinta, incalcandu-se spiritul legii, intentia legiuitorului, finalitatile reglementarii juridice. "Litera legii" este folosita in mod ilegitim, intentionat, premeditat ca o pavaza si instrument pentru a produce consecinte nedrepte, vatamatoare pentru cetateni.

In acest sens s-a pronuntat si Sectia de contencios administrativ si fiscal din cadrul Inaltei Curti de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 842 din 14 februarie 2005. Prin actiunea inregistrata la data de 24 martie 2004 reclamanta B.L.S. a chemat in judecata Procurorul General al Parchetului de pe langa Curtea Suprema de Justitie, solicitand anularea partiala a Ordinului nr.197 din 30 ianuarie 2004 emis de parat, reintegrarea sa in functia publica detinuta, plata de despagubiri egale  cu salariile indexate, majorate si  recalculate,  respectiv cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat in functia avuta, incepand cu momentul producerii efectelor ordinului atacat precum si obligarea paratului la plata cheltuielilor de judecata. Aceasta instanta a respins recursul formulat Parchetul de pe langa Curtea Suprema de Justitie, motivand urmatoarele: "Conform dispozitiilor art.35 din Legea nr.188/1999, in perioada concediilor de boala raporturile de serviciu nu pot inceta si nu pot fi modificate altfel decat din initiativa functionarului public in cauza.

Asadar, prin acest articol se instituie un principiu proteguitor pentru functionarul public si anume, interdictia ca in perioada in care se afla in concediu de boala, raporturile de serviciu sa inceteze sau sa se modifice altfel decat din initiativa functionarului public in cauza.

Logica unei asemenea norme este dedusa din nevoia speciala de protectie pentru functionarul public aflat intr-o situatie speciala, datorita starii de sanatate".

In genere, frauda la lege consta intr-o manevra ilegitima facuta de o persoana cu scopul de a eluda aplicarea normelor juridice, pentru a dobandi un drept pe care nu il are, pentru a promova in mod ilegal anumite interese, pentru a profita de reglementari juridice mai favorabile. In cazul autoritatilor administratiei publice exista frauda ori de cate ori acestea se sustrag aplicarii normei juridice obligatorii, fie prin neraspunderea la o cerere fie prin emiterea unui act contrar legii.  

*

In concluzie, respectarea principiului legalitatii in activitatea institutiilor publice este, de regula, circumscrisa urmatoarelor directii:

organizarea institutiei publice conform legii;

exercitarea competentelor in limitele legale;

adoptarea sau emiterea actelor administrative cu respectarea conditiilor si procedurilor legale;

incheierea contractelor administrative conform normelor juridice aplicabile;

respectarea normelor legale ce guverneaza procedura achizitiilor publice;

respectarea dispozitiilor legale privind selectionarea, promovarea si pregatirea personalului administrativ.

4.      DIMENSIUNEA MANAGERIALA A GESTIUNII INSTITUTIILOR PUBLICE

Gestiunea institutiilor publice numai poate fi realizata in cadrul societatii moderne fara sa se tina cont de elementele particulare si de specificitate ale managementului sectorului public. De intelegerea acestui domeniu tine in mod obligatoriu derularea unui proces coerent de reforma administrativa.

Managementul public reprezinta un set de credinte si practici dezvoltate in diferite organizatii ca o strategie de ameliorare a performantelor.

Prof. Armenia Androniceanu precizeaza ca: "managementul public studiaza procese si relatii de management existente intre componentele sistemului administrativ, dar si in cadrul acestora in vederea descoperirii de principii si legitati generale, de metode si tehnici pentru imbunatatirea previziunii, organizarii si coordonarii, administrarii resurselor si control-evaluarii activitatilor cu scopul cresterii gradului de satisfacere a interesului public"[20].

Autoarea mai precizeaza, in legatura cu stiinta managementului public, ca aceasta "urmareste identificarea principiilor si legitatilor generale si specifice, pentru sectorul public, in general, si pentru institutiile publice in special, care, prin continutul lor, sa asigure fundamentele necesare satisfacerii interesului public. Principiile si legitatile managementului public sunt de fapt o rezultanta a proceselor de analiza si sinteza a unui numar reprezentativ de situatii practice identificate in sectorul public, care au fost generalizate si considerate ca avand influenta determinanta asupra modului de desfasurare a activitatilor in sectorul public. Stiinta, in general, prin continutul ei, are caracter teoretic si este reprezentata prin principii si legitati cu o orientare specifica, data de domeniul pentru care acestea sunt definite. Valoarea acestor principii si legitati este demonstrata in practica si se masoara prin gradul in care fundamentul teoretic are o contributie semnificativa la realizarea obiectivelor domeniului respectiv.

Managementul public are un set de principii si legitati specifice care determina semnificativ continutul proceselor si relatiilor de management din sectorul public influentand realizarea obiectivului fundamental pentru acest domeniu[21].

Trebuie retinuta ideea ca obiectivul fundamental al managementului public este cresterea gradului de satisfacere a interesului public, fiind determinat de nevoile generale si specifice[22]. In concordanta cu acest obiectiv fundamental, activitatea institutiilor publice trebuie organizata pe baza aplicarii principiilor si legitatilor stabilite de managementul public, in scopul maximizarii gradului de satisfacere a interesului public.

Dimensiunea manageriala a institutiilor publice se situeaza in cadrul preocuparilor traditionale a stiintei organizatiilor, perceputa ca stiinta a gestiunii eficace, care isi fixeaza o finalitate esential utilitara. Ambitia managementului este de a defini clar regulile, normele, mai mult, perceptele care permit organizatiilor sa atinga obiectivele pe care si le-au propus in conditii de eficienta. El se distinge insa de simplele practici empirice si de primele formulari ale stiintei organizatiilor printr-o formalizare mai accentuata: dimensiunea teoretica si conceptuala este esentiala in management; ea reuneste "un ansamblu de practici. unde se combina pragmatismul si cunoasterea stiintifica" (Nioche, 1982)[23].

Trebuie sa exemplificam cateva critici aduse activitatii administratiei publice, in anumite lucrari dedicate managementului public[24], astfel:

faptul ca deciziile administrative sunt bazate in mare parte pe judecati de valoare si nu pe abordari realiste de tip cost-beneficii;

criteriile de evaluare a activitatii administrative sunt de multe ori greu de definit;

o alta problema a institutiilor publice este reprezentata de alegeri, aspect care face ca institutiile publice sa fie responsabile in fata electoratului de o maniera fara echivalent in sectorul privat (Pollit si Harrison, 1992). In acest caz, orice actiune administratiei publice poate fi justificata, chiar daca nu este oportuna, pe considerentul "interesului public";

organizarea si functionarea institutiilor publice presupun o combinare a elementelor drept si management, continind atit componenta legata de livrarea produsului, cit si cea care se refera la aplicarea prevederilor legale. Aceasta combinare poate creea tensiuni intre cele doua componente care nu sunt foarte simplu de reconciliat si stau la baza multor disfunctionalitati birocratice fata de care administratia pare a fi mult mai predispusa (Beetham, 1987).

Acestea nu sunt decat cateva repere de care trebuie sa se tina seama in gestionarea activitatii institutiilor publice.

Prof. Paul Marinescu defineste institutiile publice ca fiind "ansamblul structurilor organizate, create in societate pentru gestionarea afacerilor publice, reprezinta singurul mod de organizare social-economica a statului care poate face fata provocarilor modernitatii (numarul mare al populatiei, diversitatea si complexitatea nevoilor umane ce se cer satisfacute)"[25].

Max Weber observa cu privire la eficienta institutiilor publice ca: "ceea ce face din institutiile birocratice instrumente eficiente este caracterul lor rational, manifestat in cele patru dimensiuni principale ale acestora:

pot manevra un numar mare de sarcini;

pun accent pe cuantificare;

opereaza intr-un mod previzibil, standardizat;

pun accent pe controlul asupra celor angrenati in sistemul institutiilor".

Acelasi autor observa ca: "o institutie publica vinde bunuri si servicii care asigura facilitati precum: servicii de telecomunicatii, electricitate, aprovizionarea cu gaze si apa, transport (cai ferate, aeriene, navale), transportul public urban, servicii financiare (banci, companii de asigurare). Obiectivul unei institutii publice este servirea interesului public. Sunt situatii in care initiativa particulara nu poate acoperi cerintele societatii si de aceea sunt necesare institutii specifice". Aceasta pozitionare a rolului institutiilor publice corespunde acelui segment de actiune cu caracter prestator, segment in care sunt mult mai usor de aplicat principiile si procedeele manageriale. Elemente de dificultate apar in cazul segmentului de activitate al institutiilor publice cu caracter dispozitiv si decizional.

Pentru management, in general, conduita tuturor organizatiilor economice, sociale sau politice implica patru tipuri de operatiuni:

planificarea;

organizarea;

activarea (mobilizarea resurselor);

controlul.

Aceste operatiuni sunt obligatorii si in cazul managementului public, sub rezerva unor elemente de specificitate pentru fiecare operatiune in parte. Aceste operatiuni sunt analizate detaliat de managementul public din perspectiva functiilor manageriale.

Prof. Paul Marinescu a identificat urmatoarele functii ale institutiilor publice din cadrul unui stat democratic:

pregatirea si adoptarea de acte normative;

punerea in executare a legilor;

supravegherea punerii in executare a hotararilor luate la nivel politic[26].

Prof. Armenia Androniceanu a identificat urmatoarele functii ale managementului public:

functia de previziune;

functia de organizare-coordonare;

functia de administrare;

functia de motivare si

functia de control-evaluare.

Autoarea a observat ca "pentru a intelege continutul functiilor managementului public, este important sa luam in considerare cel putin doua aspecte. Primul este determinat de faptul ca managementul public, desi un domeniu distinct al stiintei managementului, este puternic influentat de acesta, din al carui trunchi comun s-a desprins si particularizat in institutiile din sectorul public". Cu privire la acest prim aspect autoarea retine urmatoarele:

institutia publica este tot o organizatie care se supune unor reguli de baza asemanatoare pentru constituire si pentru functionare,

institutia publica are o misiune si un sistem de obiective clar determinate de nevoi specifice, identificate in domeniul din care face parte,

conducerea institutiei publice este asigurata de o persoana sau un grup de persoane,

in orice institutie publica exista un sistem de management format din cele patru subsisteme de baza: organizational, decizional, informational si metodologic, o fiecare institutie publica dispune de toate categoriile de resurse proprii si atrase, pe care le utilizeaza in procesele de management si de executie pentru realizarea obiectivelor,

in fiecare institutie publica moderna pot fi identificate, cu ponderi diferite insa, cele cinci domenii de activitate din organizatiile sectorului privat, respectiv: cercetare-dezvoltare, comercial, productie de bunuri si servicii, resurse umane si financiar-contabil.

Al doilea aspect identificat de autoare, deriva din particularitatile sectorului public, care influenteaza semnificativ continutul functiilor managementului public si modul de exercitare a acestora, aspect ce poate fi observat in legatura cu urmatoarele elemente:

obiectivul fundamental al managementului public este cresterea

gradului de satisfacere a intereselor publice generale si

specifice,

exercitarea functiilor publice de conducere si de executie se face de catre membri ai corpului functionarilor publici si reprezentanti ai partidelor politice castigatoare in scrutinul electoral,

influenta majora a cadrului legislativ asupra continutului proceselor de management si de executie si asupra unor componente importante ale sistemului de management din institutiile publice,

existenta unui cadru legislativ unic care precizeaza drepturile si

obligatiile functionarilor publici de cariera intr-o tara, indiferent

de domeniul in care acestia activeaza, existenta unei ierarhii bine determinate pentru functionarii publici integrati in sistemul carierei etc.[27]

Prof. Armenia Androniceanu defineste functiile managementului public astfel:

Functia de previziune consta in ansamblul proceselor de management desfasurate in institutiile publice prin care se determina principalele obiective ale acestora in stransa interdependenta cu cele ale altor institutii din sectorul public si in functie de nevoile publice generale si specifice, modalitatile de realizare si resursele necesare. In ceea ce priveste functia de previziune, specialistii in domeniul managementului public au un punct de vedere comun: toti considera aceasta functie ca una din cele mai importante functii ale managementului public[28].

Functia de organizare-coordonare a managementului public consta in ansamblul proceselor de management prin care se proiecteaza si se armonizeaza componentele cadrului organizatoric intern necesar realizarii obiectivelor previzionate in institutia publica si in domeniul in care aceasta se incadreaza[29].

Functia de administrare a managementului public consta in ansamblul proceselor de management prin care se gestioneaza resursele umane, materiale, financiare si informationale existente si atrase in institutia publica in procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin urmare, functia de administrare a managementului public raspunde la intrebarea: cum sunt gestionate si utilizate toate resursele dintr-o institutie publica, in general si cele alocate obiectivelor previzionate, in special[30].

Functia de motivare consta in ansamblul proceselor de management prin care resursele umane din institutiile publice sunt stimulate sa contribuie la stabilirea si realizarea obiectivelor previzionate[31].

Functia de control-evaluare a managementului public consta in ansamblul proceselor de management prin care se compara rezultatele obtinute cu obiectivele previzionate, se verifica legalitatea activitatilor desfasurate in cadrul si in afara institutiei publice, se masoara si analizeaza abaterile si se identifica modalitatile de corectare sau amplificare a cauzelor care le-au determinat[32].

Un alt aspect important in abordarea manageriala a gestiunii institutiilor publice este cel referitor la aplicarea principiilor managementului public in conducerea institutiilor publice.

Prof. Paul Marinescu, in lucrarea "Managementul institutiilor publice", a identificat urmatoarele principii ale managementului public:

principiul legalitatii, cu referire la cadrul legal in care isi desfasoara activitatea institutiile publice;

principiul restructurarii, care are ca scop crearea unui aparat administrativ eficient;

principiul flexibilitatii, prin aplicarea caruia se poate realiza o adaptare rapida la schimbari a institutiilor publice;

principiul perfectionarii, impus de schimbarile continue ce se manifesta in relatiile institutiilor publice;

principiul conducerii autonome, ce permite adaptarea sistemului administrativ la conditiile de timp si loc (acest principiu trebuie imbinat cu conducerea unitara pentru a nu se cadea in birocratism) si

principiul conducerii unitare, ce presupune subordonarea institutiilor administratiei unele fata de altele (realizarea unei ierarhii bine definite)[33].

Prof. Armenia Androniceanu explica rolul si functiile principiilor si legitatilor managementului public astfel:

- principiul conducerii unitare consta in definirea si aplicarea de catre toti factorii de decizie a conceptelor fundamentale de management public, pornind de la aceeasi perceptie reflectata intr-o viziune comuna, unitara, clara asupra sectorului public, asupra fiecarui domeniu si fiecarei entitati organizationale distincte in parte;

- principiul conducerii autonome, ca principiu al managementului public, porneste de la doua premise esentiale. Una este data de diversitatea domeniilor in care opereaza managementul public, iar cealalta de multitudinea variabilelor intra si extra organizationale specifice, care imprima un caracter distinct managementului public, conferindu-le managerilor publici libertatea de decizie si actiune, dar si responsabilitatea pentru nivelul performantelor obtinute.

- principiul perfectionarii continue ca principiu al managementului public, consta in abordarea intr-o dinamica permanenta a sistemului de management public, in functie de schimbarile aparute in mediul intern si international dar si in sistemul de interese publice generale si specifice. Principiul perfectionarii continue presupune desfasurarea de catre reprezentantii managementului public a unui proces amplu de analiza, care ar trebui sa inceapa cu sesizarea diferentelor intre obiectivele previzionate si rezultatele obtinute. Doar aspectul constatativ nu poate conduce automat la respectarea principiului. in mod obligatoriu se va declansa o analiza cauzala a abaterilor, sesizandu-se cauzele care au avut o influenta mai mare. De altfel, perfectionarea inseamna un salt cantitativ si/sau calitativ exprimat si obtinut tocmai ca o consecinta directa a profesionalismului managerilor publici de a identifica si implementa in institutiile publice schimbarile necesare si oportune de conceptie manageriala si de stil de management.

- principiul administrarii eficiente consta in realizarea, prin intermediul proceselor si relatiilor de management din sectorul public, a gestionarii eficiente a tuturor categoriilor de resurse atrase si destinate realizarii obiectivelor previzionate, astfel incat sa se poata respecta o concordanta esentiala si necesara intre nivelul performantelor economice si sociale obtinute in institutiile publice de titularii posturilor si functiilor publice de conducere si de executie si cheltuiala cu care acestea sunt oferite. Potrivit acestui principiu, este necesara acceptarea unui rationament economic elementar referitor la cheltuiala perceputa pentru intretinerea sistemului de management public prin care se asigura realizarea intereselor generale, ca urmare a serviciilor publice furnizate. In ceea ce priveste managementul public, respectarea acestui principiu implica proiectarea si combinarea tuturor proceselor si relatiilor manageriale astfel incat sa se obtina maximizarea gradului de satisfacere a nevoilor sociale prin serviciile publice oferite in conditiile minimizarii costului atras, ca urmare a unei gestionari corespunzatoare a tuturor categoriilor de resurse antrenate.

- principiul legalitatii consta in dimensionarea, structurarea si combinarea proceselor si relatiilor manageriale, prevederile legislative considerandu-se ca o baza legala de luat in considerare si nu ca un scop in sine[34].

Punerea in practica a unuia sau altuia din aceste principii, prin diferite procedee si metode manageriale, vizeaza atingerea obiectivelor manageriale stabilite in cadrul gestiunii unei institutii publice.

In teoria managementului public a fost stabilit un numar de obiective manageriale, dupa cum urmeaza:

a)      Planificarea politicilor. Deciziile strategice se bazeaza pe analiza problemelor cu care se confrunta organizatia si pe identificarea posibilelor alternative de actiune in contextul resurselor existente. Acest proces necesita sisteme de informatie si capacitati de analiza a politicilor publice.

b)      Motivarea personalului, comunicare si dezvoltare. Atingerea scopurilor organizationale este direct legata de abilitatile si angajarea peronalului; acest lucru necesita actiuni manageriale ce duc la constientizarea si intelegerea scopurilor si deciziilor de catre resursa umana, inteleg importanta acesteia si dezvolta potentialul avut la dispozitie.

c)      Dezvoltarea organizationala. Alegerile strategice presupun o capacitate de dezvoltare a unor structuri capabile sa atinga obiectivele si scopurile organizatiei; definirea responsabilitatilor, organizarii muncii, modelelor de functionare, rolurilor si functiilor, nivelelor de decizie, difuziunii autoritatii, etc reprezinta caracteristici ce vor influenta direct capacitatea strategica a organizatiei.

d)      Relatiile cu publicul. Orice organizatie dezvolta o legatura esentiala cu publicul caruia ii furnizeaza bunuri; modul de raportare la cetatean si reflexia acestuia la nivel managerial reprezinta un element esential al procesului managerial

e)      Evaluarea. Alegerile si actiunile viitoare depind de capacitatea managementului de a monitoriza si evalua calitatea actiunilor anterioare (furnizarea serviciilor promise, nivelul de atingere al standardelor, satisfactia cetateanului fata de serviciile/produsele oferite, etc)[35].

5.          DIMENSIUNEA POLITICA A GESTIUNII INSTITUTIILOR PUBLICE

Activitatea institutiilor publice si a administratiei publice, in general, este influentata si conditionata de diversi factori de natura juridica, manageriala, economica, financiara, etc., dar toti acesti factori depind de puterea politica, de organizarea politica a statului, structura factorului politic, de partidele politice si de grupurile de presiune[36].

Partidele politice ca elemente principale ale factorului politic, sunt "asociatii libere ale cetatenilor prin care se urmareste, pe baza unui program, definirea si exprimarea vointei politice a cetatenilor, asociatii care au, si-si afirma clar si deschis, vocatia si aptitudinea guvernarii"[37].

In principal, administratia publica "este influentata de catre partidele politice care sunt partide de guvernamant, ele avand la dispozitie parghiile puterii prin care politica lor poate deveni politica de stat, vointa lor fiind, de regula, impusa ca vointa obligatorie pentru societate care se va materializa din punct de vedere juridic in legi si alte acte normative"[38].

Conditionarea activitatii administratiei publice de factorul politic rezulta din urmatoarele aspecte:

sistemul de valori promovat de administratia publica este creionat de puterea politica;

activitatea administratiei publice nu urmareste realizarea unor interese proprii, ci a interesului public statuat prin acte normative tot de puterea politica;

pozitia administratiei publice nu poate fi decat aceea de subordonare fata de puterea politica;

demnitarii care conduc cele mai importante structuri administrative, cum ar fi: primul-ministru, ministrii, secretarii de stat, prefectii, etc. provin tot din sfera politica.

Trebuie observat ca institutiile publice opereaza deseori sub o presiune politica puternica. Promovarea unor ambiguitati de catre factorii politici in definirea obiectivelor institutiilor publice pot influenta negativ managerul public in luarea si aplicarea deciziilor operationale.

Sursele acestor influente politice sunt diverse si pot fi pot fi reprezentate de politicieni, jurnalisti, clienti, opinia publica, etc.

Relevant pentru relatia administratie publica-putere politica este sistemul francez si britanic care, prin stabilirea unor garantii obiective in materia functiei publice, reuseste instituirea unei neutralitati a activitatii administrative in raporturile cu factorul politic[39].

O alta problema este generata de faptul ca institutiile publice deruleaza activitati curente ce urmaresc realizarea unui interes public. Realizarea interesului public presupune stabilirea unor obiective strategice in cadrul anumitor proiecte guvernamentale, care sunt facute publice si care pot genera reactii din partea publicului larg, unele din ele nejustificate sau justificate pe argumente de moment, reactii care afecteaza implementarea ulterioara a acestor proiecte.

O alta observatie care s-a facut in doctrina a avut ca obiect legaturile intre organizatiile publice si grupurile de interes (Gortner, Mahler, Nicholson, 1997). In acest sens, s-a observat ca "actiunea specifica a unei organizatii sau inactivitatea sa are un efect direct asupra intereselor materiale ale clientelei sau al diferitelor grupuri interesate. Organizatiile publice furnizeaza celor interesati o cale de acces la structurile guvernamentale. De partea lor grupurile externe aduc un sprijin politic semnificativ dinspre legislatori sau leaderi politici; aceste grupuri pot concentra cererile lor in directia obtinerii unor puteri si resurse crescute sau se pot impotrivi masurilor legislative si administrative care le ameninta intr-o masura sau alta. Clientela si organizatiile publice pot afecta mobilitatea carierelor functionarilor publici prin oferirea de pozitii in sectorul privat sau prin miscarile de personal dinspre sectorul privat inspre cel public"[40].

In legatura cu grupurile de interese, Maurice Duverger[41] le-a clasificat in doua categorii:

grupuri de interese ce au ca obiectiv esential obtinerea de avantaje materiale (de regula organizatii profesionale) si

organizatii "altruiste", care promoveaza interese exclusiv "morale" (de exemplu: organizatii feministe, organizatii care se ocupa de apararea drepturilor omului, etc.), grupuri de presiune publice si private.

Prof. Costica Voicu observa in legatura cu grupurile de interese si grupurile de presiune urmatoarele:

- grupul de interes este considerat ca o structura grupala care cuprinde persoane reunite pe baza conceptiilor si atitudinilor comune, uneori ca reflex al apartenentei lor la aceeasi profesie sau categorie sociala si care actioneaza pentru satisfacerea, pe calea reglementarii juridice, a intereselor membrilor sai. Grupurile de interes elaboreaza platforme cadru, cu obiectivele majore pe care le urmaresc, fac publice cauzele pe care le apara, dezbat proiecte de legi, promoveaza proiecte de legi, sprijina sau resping candidaturi la alegeri locale, parlamentare sau prezidentiale.

- grupurile de presiune sunt astazi tot mai prezente in zonele in care se elaboreaza deciziile in plan juridic. Sindicatele, desi prin legea organica si statutele de organizare si functionare, nu sunt preocupate de obtinerea puterii, actioneaza ca o puternica forta asupra puterii legislative si executive pentru a le determina sa elaboreze legi si acte normative care sa le satisfaca doleantele (in materie salariala, de protectie sociala etc.). De foarte multe ori, actiunile grupurilor de presiune, se materializeaza in greve, mitinguri, manifestatii de strada, blocarea cailor de comunicatii etc[42].

Prof. Ion Deleanu asociaza grupurile de interese cu o "a treia camera" sau cu un "guvern invizibil".

Trebuie observat ca influentele exercitate de grupurile de interese asupra institutiilor publice, in special cu privire la latura decizionala, se bazeaza pe legatura lor cu persoanele care exercita functii publice de conducere.

In final, trebuie precizat ca un alt aspect, de loc de neglijat, este ca administratia publica participa la exercitarea functiei guvernamentale, care reprezinta o functie politica prin excelenta[43].