Implicatiile practice ale Ordonantei de Urgenta nr.105/2009 asupra personalului din sectorul public

Univesitatea din Craiova

Facultatea de Drept si Stiinte Administrative

Implicatiile practice ale Ordonantei de Urgenta nr.105/2009 asupra personalului din sectorul public

Capitolul 1. Functia publica

Sectiunea 1.Concept

Conceptul de functie publica se afla in stransa legatura cu notiunile de:putere publica,autoritate publica,serviciu public sau interes public.Notiunea de functie publica poate avea mai multe acceptiuni:aceasta poate include acele persoane investite cu prerogative de putere publica pe care o exercita in numele si cu incredintarea unor autoritati publice.Intr-o alta acceptiune notiunea se defineste prin raportarea la prerogativele unei functii sau demnitati de stat,indiferent de tipul investiturii,de tipul organului sau de nivelul la care se exercita.In aceasta acceptiune a "functiei publice" sunt inclusi demnitarii la nivel central:alesi (presedintele) si numiti (ministrii),demnitarii locali:alesi (primari si consilieri) si numiti (prefectul) si functionarii publici de cariera.Orice societate organizata in stat se bazeaza pe prerogativele puterii publice,in vederea satisfacerii intereselor generale,publice ale societatii.Astfel,organizarea statala este cea care reflecta necesitatile ce trebuie satisfacute in cadrul sistemului social,in timp ce valorile politice-stabilite potrivit specificului organizarii societatii-privesc satisfacerea trebuintelor de interes general(intr-un regim de putere publica),pe baza prerogativelor constitutionale,care fac sa prevaleze interesul public fata de cel privat.

Evolutia societatii umane si aparitia statului a pus in fata guvernantilor pentru prima data si problematica modului de organizare si structurare a acestuia,dar si pe cea a intregului aparat birocratic,ce poate asigura serviciile publice pentru cetateni.

Serviciile publice,indiferent de natura sau de forma lor de organizare,realizeaza activitati conform competentelor lor stabilite prin lege.Astfel,competenta unui serviciu public se afla in stransa corelatie cu functia publica indeplinita in cadrul organizarii statale.

Fiecare serviciu public sau autoritate publica realizeaza in domeniul lor de activitate atributele de putere ale statului prin personalul repartizat pe diferite structuri,compartimente functionale,pe criterii profesionale pe linii ierarhice si pe functii.In consecinta,corespunzator functiilor fundamentale ale statului,functia publica statala se realizeaza pe categorii de functii intre care exista, deopotriva,asemanari si deosebiri.

Pentru satisfacerea intereselor generale de aparare a ordinii publice,dar si a securitatii statului,de asigurare a nevoilor de instruire,sanatate,cultura a populatiei,dar si pentru asigurarea unor conditii materiale de viata pentru cetateni au fost create si organizate servicii publice administrative ,ce isi desfasoara activitatea in scopul organizarii executarii si executarii in concret a legilor.

Referitor la functia publica in dreptul romanesc trebuie evidentiata evolutia in timp a reglementarilor cu privire la aceasta.

Astfel,putem analiza functia publica din punctul de vedere al evolutiei reglementarilor cu privire la aceasta.Exista patru etape importante in procesul de conturare al conceptului de"functie publica",iar acestea sunt:

Etapa anterioara anului 1923

Etapa cuprinsa intre anii 1923-1948

Etapa cuprinsa intre anii 1949-1989

Etapa ulterioara anului 1989

Aceasta etapizare subliniaza modul in care s-a conturat "functia publica"-intr-o disputa intre doctrina,jurisprudenta si reglementare . Doctrina are un rol principal in conturarea acestei institutii juridice,analizand si uneori criticand modul in care a fost reflectata in normele juridice.

In spiritul delimitarii perioadelor din cadrul dezvoltarii conceptului de "functie publica"expus anterior,putem spune ca ,in Romania,primele legiuiri care au tratat intr-un mod coerent problema functionarilor publici sau a "functiunilor administrative" au fost Regulamentele Organice din Moldova si Muntenia (1831-1832)-ce au avut caracterul unei Constitutii.

Alte reglementari ce au tratat acest subiect au fost:

Constitutia din 1866-aceasta facea referire la "functiile publice",dar prevederile acesteia nu au avut un efect imediat asupra legislatiei in domeniu.

Tratatul de drept administrativ al profesorului Paul Negulescu,care aborda,pe criterii stiintifice,aspecte referitoare la functia publica,dar si la functionarul public.

Cea de-a doua etapa este marcata de Constitutia de la 1923,care alaturi de Constitutia din 1938 reprezinta una dintre cele mai democratice constitutii din sistemul de drept romanesc.Alte reglementari in domeniu din acea perioada au fost:

"Legea statutului functionarilor publici"-si-a produs efecte timp de 17 ani (3 noiembrie 1923).

Legea pentru unificarea administrative (1925)

Legea pentru organizarea ministerelor (1929)

Codul functionarilor publici (1940)

Legea pentru statutul functionarilor publici (1946).

Cu privire la aceasta perioada,Constitutia de la 1923 a reprezentat dreptul comun pentru functionarii publici,surprinzand de asemenea "pozitia functionarului,drepturile si obligatiile sale,caror categorii de functionar le este aplicabil,stabilitatea si inamovibilitatea acestora,conditiile de acces, sanctiunile si raspunderea acestei categorii profesionale".

Etapa a treia este din punct de vedere social si politic influentata de trecerea Romaniei la sistemul socialist.Aceasta perioada este sinonima cu incetarea cercetarii si aprofundarii notiunilor de functie si functionar public,ele nemaifiind recunoscute la nivel constitutional. Reglementarile ce faceau referire la functia publica,dupa cum fusese consacrata in cadrul regimului socialist,au fost statutele profesionale pentru anumite categorii de salariati(medici,avocati,cadre didactice,etc),desi dreptul comun in acest caz il reprezentau legile nr.12/1971(privind incadrarea si promovarea in munca a personalului din unitatile socialiste de stat),nr.1/1970(privind disciplina muncii) precum si Legea nr.57/1974 a salarizarii.

Etapa ulterioara anului 1989 este marcata de adoptarea Constitutiei de la 1991,desi reglementari referitoare la functia publica au existat si anterior adoptarii acesteia:H.G nr.667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului functionarului public si H.G nr.1070/1990 privind aprobarea statutului Corpului Diplomatic si Consular al Romaniei.

Alte acte normative,cu regim de statut profesional pentru diferite categorii de functionari publici,adoptate in aceasta perioada au fost:

• H.G nr.379/1992 privind statutul asistentului medical din Romania;
• Legea nr.26/1994 privind organizarea si functionarea Politiei Romane;
• Legea nr.128/1994 privind statutul personalului didactic;
• Legea nr.74/1995 privind exercitarea profesiei de medic,etc.

Cadrul legislativ al functiei publice este insa asigurat in prezent de Legea 188/1999 privind statutul functionarului public,cu modificarile si completarile ulterioare.Aceasta da o definitie functiei publice:"ansamblul atributiilor si responsabilitatilor,stabilite in temeiul legii,in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala,administratia publica locala si autoritatile administrative autonome."(art.2).

Sectiunea 2.Trasaturile functiei publice si natura juridica a acesteia

Daca prin" Statut al functionarilor publici" intelegem ansamblul de reguli referitoare la situatia functionarilor publici,prin functie publica intelegem situatia juridica a persoanei fizice investita legal cu atributii in realizarea competentei unei autoritati publice (ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul juridic dintre persoana fizica investita si organul de stat care a investit-o in functia publica).

Statutul functionarilor publici,intrat in vigoare la 8 decembrie 1999,reprezinta legea cadru a functiei publice in Romania,inscriindu-se pe linia traditiei din perioada interbelica a Romaniei.

Prin aceasta reglementare,legiuitorul stabileste pentru prima data principiile care stau la baza functiei publice.Acestea sunt:

legalitate,impartialitate si obiectivitate;

transparenta;

eficienta si eficacitate;

responsabilitate,in conformitate cu prevederile legale;

orientare catre cetatean;

stabilitate in exercitarea functiei publice;

subordonare ierarhica.

In ceea ce priveste trasaturile functiei publice,se poate spune ca fiecare functie publica detine caracteristici comune tuturor functiilor publice :

a).functia publica reprezinta un complex de drepturi si obligatii,care nu sunt facultative,ci obligatorii pentru persoana investita;

b).functia publica are caracter de continuitate,care decurge din insasi continuitatea existentei statului(din aceasta nu trebuie sa tragem concluzia ca functia publica nu poate fi exercitata intermitent;nu trebuie confundata functia insasi cu realizarea ei);

c).functia publica nu poate face obiectul unri intelegeri intre parti-ea este rezultatul unui act universal de vointa,prin investitura legala ce se acorda persoanei care exercita functia;

d).functia publica este accesibila tuturor cetatenilor,in conditiile legii;

e).functia publica,in marea ei majoritate,are un caracter professional,fiindexercitata de oameni care isi fac din aceasta o profesie;

f).functia publica poate avea si character poliric;in acest sens,titularii acestei functii-ministrii,secretari,subsecretari de stat,prefecti si primari au un regim juridic special.

Alte trasaturi specifice functiei publice se refera la faptul ca:''atributiile si responsabilitatile,indiferent ca sunt de conducere sau de executie,sunt concomitent de autoritate pentru functiile inferioare si de subordonare fata de cele superioare,de asemenea,exercitiul functiei publice este supus,numai in conditiile exprese ale legii,anumitor cauze de incompatibilitate,incapacitate sau conflict de interese.'' In ceea ce priveste incetarea functiei publice,aceasta este supusa acelorasi conditii ca si inceperea exercitiului sau,prin intermediul actului de autoritate al aceleiasi autoritati care a infiintat-o sau care a dispus ocuparea acesteia.

Asupra functiei publice exista numeroase conceptii,pe care le au ,in general,functionarii-functia publica este privita ca :

• o meserie de contact cu publicul(finctiile de ghiseu,functiile prin care se exercita anumite prestatii in favoarea cetatenilor,functiile prin care se realizeaza controlul de vama,de bilete de tren,etc.);
• o meserie tehnica,dificila si adesea periculoasa,functionarul nefiind intr-un raport direct cu publicul(dispeceratul unui nod de cale ferata,ce dirijeaza circulatia trenurilor);
• un mijloc de exprimare a autoritatii,functie ce le da functionarilor publici anumite satisfactii;
• o functie sociala-prin natura sa-implicand inca de la inceput faptul ca,acela care o exercita sa aiba o veritabila vocatie de a se preocupa de cauza publica.

Cu privire la natura juridica a functiei publice,in ceea ce priveste sistemul de drept romanesc,din lipsa unei reglementari unitare exista o serie de teorii asupra acesteia;unele dintre acestea sunt preluate din literatura de specialitate germana(precum teoria promovata de dr.Paul Laband),altele sunt preluate din doctrina franceza(aceasta fiind reprezentata de teoreticieni precum:Haurion,Duguit,Jeze sau Esmein).

Prima teorie considera functia publica a fi de natura contractuala,asemanand in acest mod raportul de functiune cu un contract de mandat similar celui din dreptul civil-este o opinie impartasita de dr.Paul Laband,pe de-o parte,iar pe de alta parte functia publica este asemanata unui contract administrative.Aceasta ultima opinie este impatasita cu precadere de unii teoreticieni francezi.

Cea de-a doua opinie cu privire la natura juridica a functiei publice aseamana functia publica cu un "statut legal" .Aceasta asemanare pleaca de la natura juridica a actului de numire in functie(un act de autoritate,prin imtermediul caruia functionarul exercita prerogative de putere publica).Teoria este sustinuta indeosebi de teoreticienii francezi ,precum Duguit sau Haurion,dar a fost preluata si de teoreticienii romani in perioada interbelica.Dupa cel de-al doilea razboi mondial,aceasta teorie a fost abandonata,ca urmare a instaurarii regimului socialist.

Abia dupa anul 1990 s-au reactualizat teoriile privitoare la natura juridica a functiei publice, in ceea ce priveste sistemul nostru de drept.

Cunoscut ca fiind unul dintre cei mai consecventi sustinatori ai teoriei"statutului legal",profesorul Antonie Iorgovan definea functia publica astfel:"o institutie mixta de drept administrative si de dreptul muncii,dar in care,caracterul predominant il are regimul juridic administrativ" .

Regimul de drept public al functiei publice este consacrat atat la nivel constitutional(prin intermediul prevederilor articolului 73 lit.j din Constitutie),cat si in cadrul Legii 188/1999.Acesta din urma impune in mod concomitent selectia si recrutarea persoanelor ce pot accede la functii publice,in contextul dobandirii calitatii de membru al Uniunii Europene a statului roman.Ca element de reforma fata de functia publica,depolitizarea acesteia a fost realizata prin Legea 340/2004, privind institutia prefectului.

Sectiunea 3.Clasificarea functiei publice

Conform Legii 188/1999,republicata,exista mai multe criterii de clasificare a functiilor publice,dupa cum urmeaza:

1. dupa natura atributiior ce alcatuiesc functia publica:

-generale-reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter general si comun tuturor autoritatilor si institutiilor publice,in vederea realizarii competentelor lor legale.

-specific-ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter specific unor autoritati si institutii publice,stabilite in vederea realuzarii competentelor lor specifice,sau care necesita competente si responsabilitati specifice.

2. dupa pozitia autoritatii sau institutiei publice in sistemul administrativ:

-functii de stat-functii publice stabilite si avizate,potrivit legii,in cadrul ministerelor,organelor de specialitate ale administratiei publice centrale,precum si in cadrul autoritatilor administrative autonome.

-functii teritoriale-functiile publice stabilite si avizate,potrivit legii,in cadrul institutiei prefectului,serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrative-teritoriale.

-functii locale-functiile publice stabilite si avizate,potrivit legii,in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordinate acestora.

3. dupa nivelul de studii necesare pentru ocuparea functiei publice:

-functii din clasa 1-pentru a caror ocupare se cer studii universitare de licenta ,absolvite cu diploma,respective studii superioare de lunga durata,absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta.

-functii din clasa a II a-pentru a caror ocupare se cer studii superioare de scurta durata,absolvite cu diploma.

-functii din clasa a III a-pentru a caror ocupare se cer studii liceale,respective studii medii liceale,finalizate cu diploma de bacalaureat.

4. dupa nivelul atributiilor titularului functiei publice:

-functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici

-functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de conducere

-functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de executie.Functiile publice de executie se subclasifica astfel:

a)      superior

b)      principal

c)      asistent

d)      debutant.

5. dupa modul de ocupare al functiei:

-functii ocupate prin numire,desemnare

-functii ocupate prin alegere

6. dupa vechimea in munca:

-debutanti

-definitivi

7. dupa natura functiei ocupate:

-functii civile

-functii militare

-functii medicale

-functii didactice

8. dupa regimul juridic aplicabil:

-functii reglementate prin statut general

-functii reglementate prin statute speciale.

Clasificarea functiilor publice este cuprinsa in cadrul legii in capitolul II, incepand cu art.7,dar si in cadrul capitolului III pana la art.18,inclusiv.

Capitolul 3.Functionarul public.

Sectiunea 1.Notiune