Noul management al serviciilor publice

Argumente

^O

noua paradigma pentru managementul serviciilor publice a aparut cu privire la dezvoltarea unei noi culturi orientate spre performanta intr-un sector public mai putin centralizat si redimensionat. In orice discutie despre intreprinderea publica se impun intrebari despre eficienta si management, precum si despre proprietate. Intreprinderile publice incearca sa fie performante indeplinindu-si obiectivele. Misiunile lor difera de la furnizarea si prestarea serviciilor pentru utilizatori (persoane juridice sau fizice) pana la elaborarea si punerea in practica a politicilor publice. Miscarile pentru orientarea spre performanta (eficienta, eficacitate si calitatea serviciilor publice) in managementul activitatilor publice impun dezvoltarea intre­prinderilor care sa se adapteze continuu pentru satisfacerea nevoilor publice.

In opinia lui Demeestère (2002), notiunea de performanta este situata la intersectia a trei concepte privind:

a)     punerea in practica a orientarilor urmate de organizatie cu ajutorul instrumentelor politice proprii;

b)     concentrarea pe grupurile-tinta - "clienti", utilizatori si pe ceilalti actori beneficiari ai serviciilor publice furnizate de organizatie;

c)     folosirea resurselor organizatiei, in mod eficient, pentru obtinerea rezultatelor dorite.

Proces

Eficacitate

bugetar

PERFORMANTA

Eficienta

Figura 1

Se pune intrebarea: ce fel de rezultate (economice, sociale, de amenajare a teritoriului) urmareste o organizatie publica? Raspunsul este complex. In timp ce unii cercetatori considera ca nu exista un sistem de evaluare capabil sa evidentieze bilantul performantei in organizatiile publice, singura modalitate fiind studierea conformitatii legale si regulamentare, altii demonstreaza ca performantele serviciului public sunt masurate utilizand diversi indicatori, feedback-ul fundamentand si determinand deciziile care privesc imbunatatirea performantelor organizatiei sau proiectarea sa cu noi parametri. Identificarea solutiilor privind cresterea performantei cum sunt problemele tehnice, de schimbare organizationala si dezvoltare, cele decizionale cu referire la evaluarea performantelor, impune recunoasterea valorica a schemelor de evaluare a performantelor, ele reprezentand un set al deciziilor in proiectarea si conducerea organizatiilor. Modalitatile de evaluare a performantelor sunt definite de scheme decizionale in legatura directa cu orientarea strategica a intreprinderilor, cu strategiile de afaceri publice si de functionare specifice care trebuiesc adoptate, si cultura organizationala necesara pentru a sustine strategiile. Evaluarea performantelor constituie o reforma a sectorului public. 

Intreprinderile publice au o logica proprie, ea fiind determinata de existenta mai multor variabile exogene si endogene identificate: rolul guvernului, rolul strategic de elaborare a unui cadru de actiune si orientare pentru realizarea unei politici publice, rolul de furnizare a resurselor, rolul de "consilier" si "judecator" in evaluarea eficientei etc.

Sistemele de evaluare a performantelor trebuie legate de strategiile intreprinderilor. Integrarea strategica a sistemelor de evaluare a performantelor presupune integrarea cu alte sisteme cum sunt cele privind managementul resurselor umane, managementul prin obiective, managementul prin bugete, managementul strategic. Activitatile traditionale de personal de planificare, de angajare, evaluare, compensare, instruire, relatii management-activitate si evaluarea performantelor sunt toate componente integrale ale strategiei resurselor umane (Schuler, 1989). Procesul de evaluare furnizeaza cadrul pentru multe activitati si decizii din sistemul de management al performantelor.

Sistemul de evaluare a performantelor trebuie sa corespunda cu strategiile de afaceri publice ale intreprinderilor. Sistemele de evaluare a performantelor pot avea efecte formative puternice pe structura puterii, profilurile aptitudinilor fortei de munca si cultura corporativa a unei intreprinderi. Trecerile in revista a evaluarilor si performantelor pot intari controlul ierarhic si directia supravegherii prin instituirea aprecierii ridicate sau scazute ale comportamentelor si performantelor angajatilor. Dar, intreprinderile publice, trebuie controlate de top manageri vizibili prin utilizarea puterii discretionare (Hood,1995b:96-97). Alternativ, participarea ridicata, sitemele non-standard pot fi folosite la descentralizarea luarii deciziilor, la cresterea implicarii angajatilor si la incurajarea initiativelor in diferite parti ale organizatiilor. Este important sa se decida daca un sistem de evaluare a performantelor propus ar trebui sa fie proiectat pentru a intari structurile puterii curente, si rolul mostenit comportamental, sau sa fie folosit pentru schimbarea puterii celor care trebuie sa o detina in trei, cinci sau zece ani (Dunphy si Hackman, 1988). Scopurile evaluarii performantelor pot fi delimitate pe de o parte din perspectiva intreprinderilor prin: evidentierea performantelor bune de cele slabe, cunoasterea efectelor pentru dezvoltare, elaborarea documentelor si argumentarilor decizionale, luarea altor decizii, iar pe de alta parte din perspectiva managerilor prin: crearea climatului de munca de afirmare si dezvoltare a relatiilor de grup, promovarea formelor diferentiate de motivare a angajatilor si mentinerea unui climat permanent motivational, supravegherea si evaluarea permanenta a rezultatelor, evidentierea rolului de "supraveghetor" al managerului (Murphy,K.R., Cleveland,J.N.,1991:173).

Figura. . Cadrul pentru integrarea strategiilor organizationale, rolul comportamentului angajatilor si sistemele de evaluare a performantelor

Adaptat dupa: Schuler, R. S., "Management strategic al resurselor umane si relatii industriale", Relatii Umane, 42, Nr. 2, 1989, pagini 157 - 184

Guvernele au infiintat intreprinderi publice pentru urmatoarele consideratii:

furnizarea privata de bunuri si servicii era inadecvata;

salvarea organizatiilor a caror inchidere ar fi fost impotriva interesului public;

imbunatatirea concurentei;

reducerea costurilor sociale.

Existenta intreprinderii publice o putem identifica atunci cand:

1. Dorim sa corectam esecul pietei, pentru serviciile cerute, dar care nu sunt adecvat furnizate de piata.

Esecul pietei apare datorita monopolului natural si restrictionarii concurentei intr-un anumit mod.

"A avea aceste industrii in proprietate publica poate insemna o modalitate pentru a mentine avantajul costului unui singur vanzator si pentru a preveni o alocare de resurse."

2. Schimbam structura beneficiilor (schimbarea beneficiilor primite de indivizi sau de catre grupuri particulare).

Beneficiarii pot fi angajatii, consumatorii, guvernul.

De exemplu - o modalitate de schimbare a beneficiilor: subventionarea incrucisata extensiva, dominanta in stabilirea preturilor pentru serviciile intreprinderii publice.

Utilizatorii rurali de electricitate pot primi serviciile la preturi care nu sunt economice, in timp ce alti consumatori vor plati mai mult decat costul furnizarii serviciului.

Unii critici afirma ca proprietatea guvernului conduce la "avantaje financiare", oferind termeni si conditii pentru angajati peste cele care ar putea fi obtinute in alta parte. Astfel, beneficiile sunt directionate catre propriii angajati ai intreprinderii publice.

Previzionam planificarea economica centralizata pe termen lung.

Planificarea centralizata pe termen lung este o motivatie utilizata in unele tari.

De exemplu, in Franta, Guvernul are in proprietate electricitatea si serviciile feroviare, ceea ce a permis furnizarea serviciilor, inainte de formularea cererii pentru ele, ca parte a procesului de planificare a tarii.

2. Esecul pietei si interventia guvernamentala

a) Esecul pietei

Desi vanzarea de bunuri si servicii reprezinta baza societatii concurentiale, de piata, exista cateva circumstante cand pietele nu pot furniza toate bunurile si serviciile dorite sau o fac influentand nefavorabil societatea ca intreg.

Mecanismul pietei nu poate realiza singur toate functiile economice; este nevoie de politica publica "pentru a ghida, corecta si suplimenta" . Esecul pietei reprezinta o modalitate care justifica actiunea guvernului.

Pot fi dezvoltate teorii si modele care afirma ca actiunea guvernului va aparea numai cand piata esueaza, cu conditia ca guvernul sa faca o activitate mai buna in aceste circumstante. Exemple de produse sau servicii pe care pietele nu le pot furniza optim: educatia, legea si ordinea, valorile de mediu, apararea nationala, drumuri si poduri, spitale si ingrijirea sanatatii, servicii de asistenta sociala, transport public etc.

Stokey si Zeckauser identifica sase cauze ale esecului pietei:

informatiile relevante privind schimbul pot fi incomplete sau inadecvate;

costurile de tranzactie pot descuraja schimbul;

unele piete nu exista - datorita inadecvarii sau distributiei asimetrice de informatii sau incapacitatii de a impune contracte;

puterea de piata a unor cumparatori sau vanzatori poate submina conditiile pentru preturi corecte;

unele tranzactii care se refera la factorii externi;

unele produse si servicii sunt inerent publice, in sensul ca fiecare persoana beneficiaza de ele chiar daca le plateste sau nu.

b) Factorii externi

Tranzactiile de piata au adesea efecte asupra tertilor sau asupra mediului.

De exemplu, este posibil sa cumparam o masina si combustibil de pe piata, dar factorul extern sau efectele si consecintele asupra calitatii aerului sau accidentelor de masini nu sunt cuprinse in pretul platit pentru lucrurile care au determinat problema. Se poate spune ca, daca transportul public nu exista, atunci factorii externi de poluare si congestionare a traficului ar fi mult mai puternici. Chiar daca furnizarea transportului public implica o pierdere, acest lucru nu este inca de dorit datorita efectelor acestuia in reducerea factorilor externi.

Efectele asupra mediului sunt de obicei percepute ca necesitand actiunea guvernului, deoarece nu exista o piata care sa se confrunte cu aceste efecte. Exista abordari comerciale, ca de exemplu permise pentru poluare, dar acestea au un loc ferm in cadrul regulamentelor guvernului.

c) Informatii imperfecte

Informatiile sarace sau "informatiile asimetrice" sunt considerate un exemplu pentru esecul pietei.

Teoria de piata presupune informatii perfecte pentru cumparatori si vanzatori. Atunci cand nu se dobandesc informatii, in special de la cumparator, pietele sunt mai putin optime. Protectia consumatorului sau pachetele de informatii pot fi exemple prin care informatiile pot fi oferite, astfel incat piata sa functioneze mai bine. De exemplu, regulamentele impuse produselor nesigure pot fi percepute ca informatii furnizate celor care nu doresc sa le obtina.

Teoria esecului pietei poate oferi cateva elemente pentru actiunea guvernului, dar aspectele particulare pot crea probleme, daca sunt utilizate ca si ghid complet, privind interventia guvernului. Unii economisti, Stigler si Friedman , nu sunt de acord cu notiunea ca esecurile pietei ofera o justificare pentru actiunea guvernului, deoarece conduc la o prea mare guvernare. De exemplu, Stigler (1995) afirma ca actiunea guvernului pentru protectia consumatorului nu este necesara si este inferioara doctrinei "coveat emptor" - lasati cumparatorul sa se fereasca - si "marele motor al concurentei".

Superioritatea capacitatilor traditionale de aparare a individului - increderea in propriile eforturi si puterea de competitie - rezida in caracteristicile care le diferentiaza de regulamentele publice.

Fiecare capacitate traditionala de aparare este disponibila indivizilor si grupurilor mici - schimbarile politice, adaptarea la noile conditii nu necesita schimbari in masinaria insensibila, scumpa a statului. Consumatorul trebuie sa se teama de regulamente.

El afirma ca "regulamentele publice slabesc capacitatea de aparare a consumatorului pe piata si adesea impun noi greutati pe umerii acestuia, fara a-i conferi protectia corespunzatoare."

Desi concurenta si doctrina "cumparatorul sa se fereasca" sunt, fara indoiala, puternice, este putin probabil ca publicul sa constate ca relativul cost mic al protectiei consumatorului este suparator, in comparatie cu costul vanzarii produselor nesigure (jucarii, haine) sau al medicamentelor fara licenta sau cand incearca sa dobandeasca compensatii prin sistemul juridic.

Pe de alta parte, conceptul privind esecul pietei poate reduce artificial competenta interventiei guvernului.

Teoria esecului pietei depolitizeaza problemele economice, abordandu-le ca probleme tehnice, atunci cand exista puternice conflicte politice. Se presupune ca eficienta este singura valoare care trebuie sa indrume interventia guvernului.

Alte valori importante - echitate, egalitatea oportunitatilor, responsa­bilitatea democratica - sunt neglijate.

De asemenea, teoria explica prea putin de ce prezentul set de politici ale guvernului a fost adoptat.

Multe esecuri ale pietei vor exista, dar punctul precis la care interventia guvernului se justifica este neclar. Teoria esecului pietei este "prea focalizata si incompleta pentru a ajuta la specificarea aspectelor fundamentale ale rolului economic al guvernului si nu este nici obiectiva si nici precisa".

Chiar acolo unde sunt esecuri ale pietei, costurile si beneficiile interventiei trebuie comparate foarte atent

Daca guvernul esueaza, furnizarea publica de servicii nu este un substitut pentru sistemul de piata. Imperfectiunile celor doua sisteme alter­native trebuie comparate. Alegerea nu este intre un sistem de piata imperfect si un sector public perfect. Alegerea este intre mecanisme de alocare a resurselor ale sectorului public imperfect sau intre un cartel reglementat si o industrie nereglementata cu putine intreprinderi, puternice elemente monopoliste si preturi excedentare fata de costurile medii pe termen lung.

Conceptul de esec al pietei ofera cateva elemente acelor activitati in care guvernul se poate implica, dar nu ofera un raspuns complet privind activitatile guvernamentale "permise".

Henry Lepage¹⁰ grupeaza interventia guvernului in sectorul serviciilor in trei categorii:

trecerea unor intreprinderi in proprietatea si sub controlul statului (tehnica nationalizarii);

lasarea in proprietatea colectivitatii a investitiilor si incredintarea gestiunii unor intreprinderi private contractante, cu impunerea respectarii unor tarife maxime (tehnica concesionarii);

sistemul american de reglementare, care consta in a impune intreprinderilor sa nu depaseasca anumite limite maxime de rentabilitate, sistem care difera de cel european de concesiune prin aceea ca intreprinderea privata are asigurata proprietatea tuturor investitiilor, in ciuda titlului de serviciu public pe care trebuie sa-l respecte

"Sectorul transporturilor urbane, dar si cele feroviare, aeriene, chiar maritime pareau sa apartina de drept domeniului rezervat puterii publice: tot astfel sectorul energetic, contractat cel putin partial la nivelul extractiei si prospectiei si aproape integral in stadiul transformarii si distributiei. Domeniului public sau cvasipublic i se mai adauga posta si telecomunicatiile; informatia radiotelevizata a fost, in general, inclusa, in Europa, in campul interventiei directe a puterii publice. Tot asa, o parte semnificativa a cercetarii. Bancile centrale au fost printre primele institutii supuse apropierii publice. Prin urmare, controlul statului s-a intins adesea asupra celor mai numeroase si mai influente institutii de credit."

Analizele realizate de Mattei Dogan si Dominique Pellasy arata ca interventia guvernului este legata de fenomenele de criza.

Intreprinderea publica

Intreprinderea publica este o componenta importanta a sectorului public, dar, o data cu privatizarea, dimensiunea sectorului public a scazut.

Sunt doua motive pentru a considera intreprinderea publica ca parte a managementului sectorului public:

pentru argumentarea domeniului de activitate a guvernului, iar privatizarea intreprinderilor publice are implicatii asupra sectorului public ca intreg;

intreprinderile publice genereaza probleme de management particulare, chiar in comparatie cu restul sectorului public, cele mai remarcabile fiind controlul si responsabilitatea organizatiilor guvernamentale.

Dezvoltarea unui mediu de piata care necesita un management pentru imitarea comportamentului unei firme competitive, fiind in proprietatea statului, reprezinta o prioritate a reformei serviciilor publice.

" . Un management mai bun ofera o eticheta pentru introducerea disciplinelor sectorului privat in serviciile publice, pentru intarirea controlului politic, echilibrarea bugetelor . " (Pollit, 1990, p. VI).

Intreprinderile publice au avut intotdeauna probleme particulare de management: responsabilitatea, reglementarea, politici sociale si industriale, politici de investitii, control financiar.

Intreprinderile publice, finantate in principal din vanzarea serviciilor lor, pot fi organizate asemanator firmelor din sectorul privat sau ca utilitati publice de interes general.

O intreprindere publica este un tip particular de autoritate: vinde bunuri si servicii publicului, veniturile revenindu-i in primul rand ei. Cele mai multe intreprinderi publice sunt in sectorul nonbugetar si functioneaza cu o independenta importanta.

Intreprinderile publice furnizeaza multe servicii publice sau de utilitate publica: telecomunicatii, electricitate, furnizare gaze, apa, canalizare, transport feroviar, aerian, maritim si transport public urban; servicii financiar-bancare si societati de asigurare, marketing agricol etc. Unele tari au societati de petrol, de autovehicule, tigari si alcool in proprietatea guvernului. Argumentele pentru intreprinderea publica au fost prezentate in subcapitolul anterior.

Utilitatile publice furnizeaza servicii de interes public - apa, canali­zare, electricitate, gaze si telecomunicatii - considerate esentiale pentru econo­mie ca intreg. Acest tip de servicii presupune existenta unei retele pentru furnizarea serviciului, ceea ce conduce la doua trasaturi:

conectarea gospodariei inseamna ca exista o reala tendinta spre "monopolul natural". O data ce reteaua a fost stabilita, devine din ce in ce mai ieftin sa adaugam noi utilizatori. Concurenta este constransa;

natura esentiala a utilitatilor publice.

Exista diverse argumente impotriva conceptului de monopol natural si deci a proprietatii utilitatilor de catre guvern Privatizarea a aparut in zonele cu monopol natural. Din motive politice, nici un guvern nu se poate total disocia de utilitatile publice, desi ar putea utiliza alte instrumente in afara proprietatii.

Interventiile cunoscute ale guvernelor sunt de tipul reglementarilor.

Transportul public si posta sunt servicii esentiale ca utilitati publice, care, se confrunta cu concurenta. De exemplu, in SUA, UPS si Federal Express - in proprietate privata - concureaza cu US Post Office si au o cota de piata mai mare decat intreprinderea publica.

Posta pentru scrisori este un serviciu esential, dar in timp ce o livrare obisnuita a scrisorilor poate avea tendinte spre monopol natural, aceasta se confrunta cu concurenta postei directe, a serviciilor curier, a postei prin fax si a postei electronice.

Concurenta in transportul public este din partea transportului privat.

Serviciile de transport public ar putea fi considerate la fel de esentiale ca serviciile postale.

Atat transportul public, cat si serviciile postale au tendinta de a avea venituri mici, desi exista diferente interesante intre performantele sistemului feroviar (exemplu: Marea Britanie, Franta sau Germania).

1. Intreprinderile si concurenta

Bancile, societatile de asigurare, liniile aeriene, societatile de petrol etc. sunt intreprinderile comerciale care concureaza direct cu cele private pe aceeasi piata.

Amintim cazul Renault - care este in proprietatea Guvernului francez si concureaza cu Peugeot-Citröen si alti producatori europeni de masini. Fara surprindere, aceasta forma de intreprindere publica este cea mai examinata in orice discutie. La inceputul anilor '90, lista intreprinderilor publice in medii competitive a fost considerabil redusa, datorita privatizarii. Se pune intrebarea: daca sunt profitabile si functioneaza la fel ca si concurentii lor, de ce trebuie sa fie in proprietatea statului?

Pe de alta parte, daca sunt profitabile si bine conduse, de ce nu ar trebui ca statul sa le pastreze si sa foloseasca profiturile intr-un mod productiv social?

Guvernele se implica in aceste intreprinderi atunci cand o intreprindere esueaza pe piata, pentru a stimula concurenta, pentru a mentine controlul unei industrii strategice.

Reglementarea

Autoritatile de reglementare reprezinta o componenta a sectorului intreprinderilor publice, in proprietatea si controlul guvernului

Reglementarea este o caracteristica importanta a intreprinderii publice. Utilitatile publice pot avea o tendinta spre monopol natural, sustinuta de sistemul legislativ. Reevaluarea efectelor mediului de reglementare reprezinta o componenta a interesului public.

Intrebari fundamentale despre intreprinderea publica pot fi considerate:

daca guvernele trebuie sa se implice;

conditiile in care proprietatea guvernului ar trebui mentinuta sau nu.

In anii '80, succesul aparent al programului de privatizare al Marii Britanii a fost urmat de alte tari, care au vazut privatizarea ca o modalitate de concentrare pe activitatile de baza si un mijloc facil de colectare a veniturilor.

Privatizarea intreprinderilor publice a devenit o miscare internationala intai in tarile dezvoltate si apoi in tarile in curs de dezvoltare prin vanzarea tuturor tipurilor de intreprinderi.

Agentiile internationale, ca aceea din Marea Britanie, si Fondul Monetar International au incurajat privatizarea ca parte a oricarui program de asistenta.

Cuvantul "privatizare" poate insemna multe lucruri:

Transferul activelor publice catre sectorul privat, acolo unde "controlul unei activitati este transferat de la sectorul public la sectorul privat prin intermediul emiterii de actiuni".

Reducerea implicarii guvernului in general: ca o reducere a productiei, dar si ca o reducere a furnizarii subventiilor sau reglementarilor sau orice combinatie a celor patru instrumente de privatizare

impozitarea implica substituirea (partiala) a taxelor utilizatorului;

subcontractarea reprezinta substituirea contractantilor privati;

denationalizarea presupune reducerea domeniului de activitate a guver­nului, care are ca forme vanzarea de intreprinderi publice si abandonarea (partiala) a functiilor ne-comerciale publice;

liberalizarea - inlaturarea barierelor statutare asupra sectorului privat, care concureaza cu sectorul public.

Aceste trasaturi sunt importante. Exista adesea o interconectare intre vanzarea de actiuni si reducerea mediului de reglementare.

Liberalizarea, prin reducerea regulamentelor, este o componenta critica a privatizarii, in timp ce subcontractarea si impozitarea se manifesta in sectorul public.

Exista numeroase motive pentru privatizarea intreprinderilor publice:

consideratii bugetare;

diferente privind managementul;

probleme de responsabilitate;

notiuni de rol "corect" al guvernului.

Acestora li se opun punctele de vedere ale unor specialisti privind privatizarea - unii spun ca este benefica pentru economie ca intreg, altii ca pastrarea intreprinderilor va conduce la beneficii economice pentru societate, in particular, pentru cei dezavantajati.

Sectorul utilitatilor publice are un rol general de dezvoltare. In Australia si Canada, utilitatile au fost monopol de stat inca de la inceput, datorita motivului de esec al pietei. Dar acest esec al pietei nu s-a datorat problemelor de monopol natural, ci celor de dezvoltare: adica pietele nu erau capabile sa ofere infrastructura necesara. Numai Guvernul avea resursele pentru a realiza dezvoltarea serviciilor-cheie.

Alegerea era intre:

a furniza serviciile de catre guvern si

a nu le furniza deloc.

Reformele manageriale au insemnat o transformare nu numai a manage­mentului public, dar si a relatiilor piata - guvern, guvern - birocratie, guvern - cetateni, birocratie - cetateni. Ele s-au bazat pe teoria noului management public, cunoscand dimensiuni diferite, cum sunt: reformarea sistemului contabil in tarile anglo-saxone, dezvoltarea unui nou management al personalului in Franta, in timp ce, in Germania, reformele structurale au fost relativ limitate. Particularitati sunt intalnite in Australia si in Noua Zeelanda.

Noul management public a aparut in Marea Britanie la inceputul anilor '80, perioada guvernarii Thatcher, avand arie de cuprindere globala.

Margaret Thatcher pledeaza pentru o politica monetara restrictiva, redu­cerea cheltuielilor publice, dereglementarea si deschiderea spre concurenta a monopolurilor publice, privatizarea celei mai mari parti a sectorului nationalizat.

Forma rigida, ierarhica, birocratica a administratiei publice, care a dominat cel mai mult in secolul XX, se schimba cu o noua forma flexibila de management public (H.E. Owen, 1994). Aceasta schimbare nu este o schimbare simpla a stilului managerial, ci o schimbare in rolul guvernarii in societate, a relatiei guvern - cetateni, a culturii institutionale din sectorul public de la preocuparea pentru interesul propriu la orientarea pe client.

Daca sectorul public doreste sa ramana important, atunci trebuie sa-si imbunatateasca performantele, utilizand orice fel de mijloace. Aceasta a inclus importarea unor teorii si practici din sectorul privat si exportarea unor bunuri si servicii.

Modelul traditional al administratiei publice era un model al birocratiei, procesului, neutralitatii si furnizarii directe de servicii (Osborne si Gaebler, 1992, p. 221).

"Modelul birocratic a adus preocuparea privind furnizarea serviciului - cu vaslire. Organizatiile isi canalizeaza energiile pe vaslire si mai putin pe conducere. Ele dezvolta o viziune de tunel. Ele asteapta pana ce o problema determina o criza si apoi ofera noi servicii celor afectati".

Acesta este un sistem in care performanta era pe planul secund si era considerata a fi prea dificil de evaluat. Nu se cunosteau produsele, cat de bine se produceau sau daca scopurile erau realizate, in conditiile in care ele exista.

Noul management public este o teorie generala privind guvernarea, activitatile si modalitatile de organizare si furnizare a serviciilor publice, cunoscand obiectivele guvernului. Aceasta teorie pune in evidenta limitele administratiei publice, considerata "instrumentul fundamental pentru organizarea guvernului" in secolul XX, sustinand inlocuirea modelului birocratic cu noul model de management, un model flexibil.

La sfarsitul acestui secol, este interesant ca se propune o noua teorie care depaseste teoria pura a birocratiei si a lui Weber. Aceasta inseamna transferul de la o organizare structurala formala si orientata pe legislatie (guvernarea sustinuta de teoria dreptului administrativ) la o organizare eficienta, un management eficient si o alocare eficienta a resurselor publice, bazata pe noul rol al statului definit din punct de vedere economic

Potrivit premiselor teoretice ale noului management public, modelul birocratic nu este eficient pentru sectorul public la sfarsitul secolului XX. Trebuie gasite instrumente noi, altele decat dreptul public si procesul bugetar conventional (Lane, 2000), de asemenea, vor fi schimbate calificarea si motivarea personalului. Cresterea autonomiei si flexibilitatii in utilizarea resurselor este fundamentala pentru dezvoltarea unei culturi orientate pe performanta. Deconcentrarea deciziilor privind alocarea resurselor - de la organismele centrale de management la departamentele si structurile operationale; in cadrul departamentelor operationale; de la nivelul central la nivelurile inferioare ale administratiei; de la sectorul public la subcontractantii din sectorul privat. Administratia inlocuieste structura sa clasica birocratica cu centre de responsabilitate, descentralizate. In acest context, interdependentele dintre structuri, proceduri si personal sunt critice. Necesitatea si gradul de aplicare in practica a specificatiilor procedurale si structurale sunt determinate predominant de cultura organizationala, de istorie, de situatia economica.

Dezvoltarea unei abordari orientate pe performanta reprezinta o provocare pentru modelul traditional al administratiei.

In acest context, sunt supuse atentiei unele caracteristici traditionale ale administratiei publice, astfel:

Guvernele ar trebui sa se organizeze in concordanta cu principiile ierarhiei, birocratiei enuntate in analizele clasice ale lui Max Weber si adoptate de catre intreprinderi si institutii ce nu apartin sectorului public. Pentru acea perioada era potrivit acest model, ca fiind singura cale de organizare a sectorului public.

Guvernul devine singurul producator de bunuri si servicii.

Problemele administrative si politice trebuie separate, administratia avand instrumente de realizare a instructiunilor si politica rezervandu-si atributiile conducerii politice.

Administratia publica a fost considerata ca o forma speciala de administratie, cerand o birocratie profesionala, angajata "pentru viata" cu "indemanarea" de a fi utila oricarei probleme politice.

Analiza economica a birocratiei (F. Teulon, 2002: 26) supune atentiei "cresterea dezechilibrata" a productivitatii sectorului public (William Baumol) , eficacitatea mai scazuta a productiei publice decat a productiei private (William Niskanen, 1971) datorata lipsei concurentei in administratia publica.

Aceste caracteristici nu au mai raspuns evolutiei societatii, modelul de administratie al lui Weber nu a mai ramas singurul furnizor de servicii si bunuri. In sectorul privat, erau utilizate sisteme de management flexibil, care, in timp, au fost preluate si adoptate de catre guverne, ceea ce a condus la intrepatrunderea problemelor politice si administrative.

Astfel, noul model al managementului sectorului public, conturat la inceputul anilor '90, il regasim la unii autori ca "managerialismul" (Pollitt, 1990), "noul management public" (Hood, 1991), "guvernare antre­prenoriala" (Osborne si Gaebler, 1992).

Rhodes, citandu-l pe Hood (1991), dezvolta conceptul mana­gerialismului in Marea Britanie, acceptand teza existentei unui efort determinant de aplicarea a celor 3 E: Economie, Eficienta si Eficacitate (1991, p.1) la nivelurile guvernarii britanice, argumentand ca noul management public are la baza urmatoarele doctrine centrale:

concentrarea asupra managementului, nu asupra politicii, si obti­nerea eficientei si a performantei;

dezagregarea birocratiei publice in agentii care stabilesc relatii pe bazele utilizator - plata;

utilizarea pietelor multiple si contractarea, rezultat al competitiei;

reducerea costurilor;

un stil de management care evidentiaza serviciul-tinta, contractele cu termen limitat, stimulente monetare, libertate de conducere.

Sintetizand, modelul noului management public introduce in admi­nistratia publica comportamentul pietei. Pentru intreprinderile furnizoare de servicii publice, noul management presupune utilizarea elementelor noi ale teoriei sectorului privat, administrarea in conditii similare intreprinderilor private.

In opinia teoreticienilor americani Osborne si Gaebler, guvernarea trebuie sa fie reinventata, initiind un program pentru guvernare antreprenoriala in zece puncte: cele mai multe guvernari antreprenoriale promoveaza compe­titia intre furnizorii de servicii. Ele imputernicesc cetatenii, amplasand controlul in afara birocratiei, in comunitate. Ele evalueaza performanta agentiilor sale, concentrandu-se nu asupra activitatii, ci asupra rezultatelor Ele sunt conduse de telurile lor, de misiunile lor, nu de catre reguli si reglementari. Ele isi redefinesc clientii in calitate de cumparatori si le ofera sansa de a alege. Ele previn problemele inainte de aparitia acestora, chiar daca ofera simple servicii dupa aceea. Ele depun energie pentru castigarea banilor, nu pur si simplu pentru cheltuirea lor. Ele descentralizeaza autoritatea, practicand metode moderne de management, managementul participativ. Ele prefera mecanismele de piata in locul mecanismelor birocratice si nu se concentreaza simplu asupra furnizarii serviciilor publice, dar sustin dezvoltarea parteneriatelor dintre sectorul public si privat in solutionarea problemelor comunitatii. Practica demonstreaza utilizarea acestui model in SUA la nivelul administratiei locale.

Indiferent de terminologia utilizata pentru noul management public, fenomenul este acelasi, si anume reasezarea birocratiei traditionale pe un nou model. Imbunatatirea managementului public, reducerea bugetelor, privatizarea intreprinderilor publice sunt actiuni intalnite pe plan mondial, care conduc la emiterea unor aprecieri pertinente privind competenta administrativa prin competitivitate.

Raportul OCDE (1990:1) evidentiaza existenta unei abordari structurate, identificata in mai multe tari dezvoltate "in care este nevoie de o schimbare radicala in cultura administratiei publice, daca eficienta si eficacitatea sectorului public sunt ulterior imbogatite. Schimbarea in cultura este ceruta de schimbarile birocratiei in rezultate de baza ale organizatiilor, in care fiecare manager este responsabil de realizarea obiectivelor si de rezultate".

Noul management public presupune reforma conditiilor externe ale administratiei publice si a conditiilor interne, astfel:

1. de la politica la management.

2. de la sisteme administrative piramidale la sisteme administrative "chester".

de la executia planificata si ierarhica a deciziilor la o dihotomie intre activitatile de baza si serviciile operationale adoptate.

4. de la administratia orientata pe proces la o administratie orientata pe rezultate (indicatori de performanta, evaluari, cresterea calitatii).

5. de la furnizarea colectiva a serviciilor publice sau sociale la furnizarea flexibila a unor servicii individualizate.

6. de la "a cheltui" la "a reduce costurile".

7. de la posesia proprietatii la managementul proprietatii.

Implicatiile schimbarii, in special ale unei schimbari adevarate a culturii organizationale, vor necesita o lunga perioada de timp, pana vor aparea. Chiar si atunci managerialismul poate atrage sprijin numai de la functionarii publici sau cercetatorii in administratia publica ce prefera vechile moduri.

Modelul noului management public, dupa unii cercetatori, se bazeaza pe combinatia teoriei alegerii publice cu neotaylorismul.

Management si privatizare

Reforma serviciilor publice isi are originea intr-un concept (OCDE, 1997:37) conform caruia "performanta administratiei publice se afla undeva intre nivelul dorit si nivelul acceptabil", ceea ce obliga administratia sa se orienteze pe performanta, deci pe client.

Introducerea sau simularea unui comportament de tip piata in serviciile publice presupune privatizarea si subcontractarea, contabilizarea integrala si recuperarea costurilor, incheierea de contracte de performanta, individuale sau colective.

Stimularea concurentei reprezinta o parte atractiva a unui program de privatizare. In teorie, concurenta ofera stimulente puternice pentru produse, servicii, pret, eficienta.

Atunci cand se confrunta cu concurenta, intreprinderile publice care nu au functionat in conformitate cu cerintele utilizatorilor sau au avut preturi mai mari ii vor pierde. Orice esec in domeniul performantelor va conduce la pierderea cotei de piata si la deteriorarea performantei.

Reducerea interventiei publice

O concurenta efectiva pe pietele deservite de intreprinderile publice va reduce, de asemenea, necesitatea unui control al guvernului, detaliat si costisitor, si a unor mecanisme de monitorizare.

Daca se doreste concurenta, trebuie comparate diferitele instrumente ale privatizarii. Argumente economice pentru privatizare pot fi considerate:

reducerea taxelor prin utilizarea veniturilor din vanzari;

expunerea activitatilor de piata, in conditii de concurenta;

reducerea cheltuielilor si a cotei guvernului din "prajitura" economica;

reduceri ale solicitarii (cerintei) de imprumutare a sectorului public.

Concurenta se poate introduce prin vanzare si inlaturarea reglementarilor.

Un exemplu poate fi British Telecom. A fost privatizata in 1984 cu reglementarile in vigoare, fara a se stabili o concurenta efectiva. Numai un concurent - Mercury - a primit licenta si aceasta, cu multe costrangeri privind operatiunile sale.

Convertirea unui monopol public intr-unul privat nu imbunatateste concurenta si poate avea ca efect urmatorul aspect: schimbarile viitoare competitive vor fi mult mai greu de realizat. In opinia specialistilor Kay si Thompson:

"Privatizarea firmelor mari, dominante este posibil daunatoare in absenta unei concurente efective si nu vor rezulta beneficii din performantele economice.

Privatizarea acestora va face sa fie mult mai dificila introducerea unor stimulente competitive in viitor."

Cea mai usoara modalitate pentru a introduce concurenta este sa inlaturam reglementarile pentru industrie si apoi sa vindem activele.

Trebuie facuta distinctie intre introducerea concurentei pentru diferite tipuri de intreprinderi publice.

Beneficiile imbunatatirii concurentei vor fi reduse pentru sectorul utilitatilor publice, in special unde exista monopoluri legislative.

Privatizarea prin vanzarea intreprinderilor ce sunt monopol natural ridica unele intrebari.

Teoria economica sugereaza ca monopolurile sunt constranse pentru a nu fi rapace prin intrarea potentiala a concurentilor (Baumol, Panzar si Willig) . Nu pot percepe preturi mari pentru ca poate aparea un concurent. Daca un monopol este constrans astfel, nu mai este nevoie de interventia guvernului.

In plus, acolo unde sunt probleme de adevarat monopol, ca in electricitate si telecomunicatii, acestea pot aparea in diferitele departamente ale intreprinderii.

De exemplu, realizarea altor retele de telefonie locala si electricitate este foarte scumpa, deci sunt conditii de monopol natural. Dar generarea electricitatii sau telecomunicatiile la mare distanta nu sunt - deci se argumenteaza permiterea intrarii de concurenti in acele zone care atrag concurenta. Chiar acolo unde retelele locale sunt prea scumpe pentru a le dubla, este posibil sa se dea in "franchisa" domenii particulare catre intreprinderile private. Rezultatul general: intreprinderile publice pot sa nu fie necesare chiar pentru monopoluri naturale si, chiar daca se creeaza un monopol privat, potentialul sau de a abuza de puterea de monopol s-ar putea sa nu fie mai rau decat monopolul public care il inlocuieste.

Potrivit unui alt studiu asupra privatizarii in Marea Britanie, cele mai mari probleme au aparut privind privatizarea utilitatilor. Criticile s-au concentrat pe gradul de reglementare necesar dupa privatizare.

Utilitatile sunt o problema de importanta politica chiar si privatizate. O utilitate este utilizata de toti, iar pretul si conditiile de livrare sunt aspecte politice.

Absenta concurentei efective conduce la conflicte privind pretul intre intreprindere si agentia de reglementare. Din aceste motive, Marea Britanie este cel mai bun exemplu de cum sa nu privatizezi, in particular, utilitatile publice. Monopolurile private au inlocuit monopolurile publice, dar consu­ma­torii nu au beneficiat si nici nu au fost beneficii pentru industria care utilizeaza acele servicii ca resurse.

Alt argument economic pentru privatizare - reducerea subventiilor incrucisate. Acest aspect are loc acolo unde o intreprindere variaza preturile sale astfel incat, pe ansamblu, activitatile profitabile sa subventioneze pe cele neprofitabile, dar dorite.

Privatizarea este vazuta ca o modalitate de a tarifa serviciile in concor­danta cu costurile reale.

Subventiile incrucisate sunt nedorite economic, deoarece costurile reale si ineficienta pot fi ascunse. Ele reprezinta o modalitate nespecifica de a sprijini pe cei dezavantajati intr-un anumit fel sau cu puncte politice tari. Se prefera alte mecanisme: transferuri de lichiditati, finantare directa de la buget.

Daca Guvernul doreste furnizarea unor servicii specifice, atunci trebuie sa aloce si fonduri in scopul respectiv.

Alt argument economic pentru privatizare: reducerea imprumuturilor guvernamentale.

Reducerea Solicitarilor de Imprumutare a Sectorului Public (SISP) a fost un element important al programului Thacher si este important si pentru alte guverne.

Costul economic al imprumutului este un motiv pentru privatizare.

Pietele financiare prefera in general un SISP mic.

Reducerea SISP ar duce la dobanzi mai mici si deci la sprijinirea economiei. Cu toate acestea, scopul imprumutarii este cel mai important.

Cel mai puternic dintre argumentele economice pentru privatizare este efectul benefic al concurentei. Daca privatizarea nu conduce la cresterea concurentei, atunci nu vor aparea beneficii majore.

Eficienta manageriala

Managementul organizatiilor din sectorul privat si managementul organizatiilor din sectorul public se desfasoara in medii diferite si adesea au obiective diferite.

Exista diferente teoretice intre ele in cadrul structurii stimulentelor si deoarece intreprinderile publice functioneaza intr-un mediu politic, se spune ca managementul acestora este mai putin directionat. Probabil, conditiile serviciilor publice nu sunt favorabile "excelentei".

Pentru operatiuni pe scara mica, exista cateva dovezi privind o mai mare eficienta a sectorului privat. De exemplu: ca urmare a competitiei privind colectarea privata si publica a deseurilor, a rezultat ca exista o tendinta, si anume contractantii privati sunt mult mai ieftini decat cei publici.

De fapt, guvernele utilizeaza foarte mult contractantii si aceasta tendinta va continua. Totusi, este numai o forma minima de privatizare.

Millward si Parker au studiat dovezile privind eficienta intreprinderilor publice si private si au concluzionat ca nu exista dovezi sistematice care sa arate ca intreprinderile publice sunt mai putin efective privind costul decat cele private.

De asemenea, in conformitate cu Vickers si Yarrow, dovezile sunt mai degraba combinate pentru toate beneficiile teoretice ale proprietatii private, iar "dovada stabileste superioritatea clara a proprietatii private privind eficienta din punctul de vedere al costurilor."

Absenta diferentelor sistematice este surprinzatoare. Sustinatorii priva­tizarii fac greseala sa compare practicile managementului sectorului public cu o lume ideala a managementului privat. In acest ideal, mana­gementul este controlat de actionari si este responsabil in fata acestora; angajatii simt ca fac parte din intreprindere, pretul actiunii reflecta valoarea intreprinderii; sanctiunea finala pentru un management neperformant consta in preluarea intreprinderii. In unele cazuri, aceste opinii pot fi realiste, dar managerii din sectorul privat sunt adesea impotriva preluarii riscurilor, dispretuiesc actionarii.

Dovezile existente sugereaza ca nu exista diferente masurabile intre cele doua sectoare. Diferentele care exista sunt mai mult legate de mediul de reglementare decat de proprietate.

Este evident ca intreprinderile publice in medii competitive pot fi la fel de eficiente ca intreprinderile private.

Kay si Thomson afirma ca sunt foarte mici diferentele privind performantele intreprinderilor publice si private, datorita mediilor de reglementare impuse de guvern. (ex.: Liniile Feroviare Canadiene si Liniile Aeriene Australiene).

Suportul ideologic

In opinia unor autori, suportul ideologic este important pentru discutii deschise privind privatizarea.

Unii sustin ca privatizarea confirma rolul limitat al guvernului si superioritatea intreprinderii private, iar altii sustin ca intreprinderea publica duce la realizarea unei societati mai drepte.

Daca ne uitam din nou la diferitele tipuri de intreprinderi publice, este clar ca beneficiile vor aparea numai prin vanzarea intreprinderilor care sunt in medii competitive. Pentru celelalte tipuri, de exemplu utilitatile, beneficiile vor fi cele mai mari numai prin incurajarea concurentei, prin intermediul eliminarii reglementarilor, schimbarea proprietatii fiind mai putin importanta.

"Gradul de concurenta si efectivitatea politicii de reglementare vor avea mai degraba efecte mai mari asupra performantei decat proprietatea prin ea insasi".

Se pare ca exista avantaje reduse prin privatizarea domeniilor cu pierderi, de exemplu liniile feroviare, dar privatizarea acestora s-a realizat in Marea Britanie si Germania, desi cu acorduri tranzitionale privind imbunatatirea performantelor inainte de privatizare pentru a le face atractive.

Acum, dezbaterea a fost castigata de cei in favoarea privatizarii. Acest lucru s-a intamplat desi:

argumentele economice pentru privatizare nu sunt incurajatoare;

nu exista dovezi pentru a sustine eficienta superioara a sectorului privat;

argumentele ideologice nu sunt convingatoare.

Scopul cresterii eficientei economice este uneori impartasit de actionarii principali.

"In final, impactul major al privatizarii poate veni pe cai indirecte si subtile. Asteptarile agentiilor guvernamentale, ale publicului, ale fortei de munca, ale managerilor pot fi modificate de schimbarea proprietatii.

Aceste schimbari ale asteptarilor se pot dovedi mai importante pe termen lung decat consecintele economice masurabile."

Argumentele si dovezile pentru privatizare nu sunt puternice. Dar nu sunt nici argumente serioase si durabile ale celor care sunt in favoarea pastrarii intreprinderii publice.

"Italia vinde industriile care au fost in proprietatea statului de pe timpul lui Mussolini. Franta vinde orice intreprindere de calculatoare la societatile de asigurare. Germania si-a anuntat saptamana aceasta planurile de a vinde cel putin o parte din Lufthansa si Deutsche Bundespost Telekom, sistemul national de telecomunicatii, precum si un numar de intreprinderi mai mici.

Guvernele din Europa de Vest se lupta sa scape de afacerea afacerii."

International Herald Tribune (24 iulie 1992)

Un motiv al noului val de privatizare in Europa ar putea reprezenta noile reguli ale Tratatului de la Maastricht, conform caruia iau sfarsit subventiile acordate intreprinderilor publice sau se convin limite privind deficitul bugetelor si datoria nationala.

Dar adevaratul motiv este ca nu mai exista argumente pentru ca aceste intreprinderi sa ramana in sectorul public. Ele au pierdut suporteri si sprijin. In 1994, a fost un acord general ca aceste activitati nu mai reprezinta activitatea de baza a Guvernului.

4.4. Experiente - societatile pe actiuni

A. Corporatiile publice japoneze

Desi economia japoneza se bazeaza pe initiativa privata, exista o serie de corporatii guvernamentale care sunt mai vaste si chiar mai diferite decat cele existente in SUA. Ca rezultat al reformelor administrative, din cele 111 corporatii publice existente in 1980, mai existau in 1988 doar 97. Companiile publice nationale au fost afiliate pe langa un minister economic, iar gradul de subordonare variaza de la caz la caz. Guvernul a impartit corporatiile nationale in mai multe categorii. O prima categorie cuprindea corporatiile monopoliste si cele prestatoare de servicii publice de maxima importanta: telefonie si telegraf (Nippon Telegraph and Telephone Corporation); caile ferate (Japanese National Railways); tigari si sare (Japan Tobacco and Salt Corporation). Prima a fost privatizata in 1985, a doua - in 1987, iar a treia, in 1988. A doua categorie includea cele mai dezvoltate corporatii privind agricultura, caile aeriene, resursele hidrologice, porturile, resursele energetice si programele de dezvoltare urbana. Alte categorii de corporatii erau cele insarcinate cu proiecte guvernamentale speciale, imprumuturi, finante si banci. Corporatiile publice locale sunt insarcinate cu serviciile publice.

Corporatiile publice au adus beneficii in economia japoneza sub diferite forme. Unele, printre care si Compania Nipona de Telefoane si Telegraf, inainte de privatizare, au fost importante surse de dezvoltare tehnologica, fonduri sau centre in jurul carora se grupau companiile private. Altele au furnizat servicii publice vitale pe care industria privata nu le-ar fi putut finanta. Bancile de dezvoltare, cu precadere Banca Japoneza de Dezvoltare, au constituit imediat dupa razboi surse de finantare pe termen lung, dar si instrumente de modelare a industriei. Din punctul de vedere al ajutorului financiar guvernamental, corporatiile publice nu numai ca nu l-au cerut, ci chiar s-au autofinantat, au contribuit la bugetul national si au oferit locuri de munca birocratilor pensionati. In perioada 1960-1970, reangajarea birocratilor pensionati pe post de consilieri la aceste corporatii sau in sectorul privat, sub denumirea de "amakudari", era un lucru obisnuit. Desi practicata in toata economia japoneza, aceasta reangajare a fost preponderent folosita in bancile bine organizate si in industriile de transporturi si de otel.

Corporatiile publice au si o latura negativa. Operatiunile acestora sunt mai putin eficiente decat cele din sectorul privat, iar in unele dintre ele, imixtiunea guvernamentala impiedica asumarea responsabilitatii. Alte pro­bleme manageriale frecvente sunt determinate de conflictele dintre cei din conducere (fosti birocrati in ministere diferite) si de invidia prezenta intre functionarii de cariera care isi vad blocate planurile de avansare tocmai din cauza acestor birocrati. Relatiile de munca sunt mai putin armonioase decat in sectorul privat. Cele mai puternice greve au fost inregistrate in cadrul companiilor de transport public.

Corporatiile publice (sau "Tokushu-Hojin" in japoneza, ceea ce inseamna, de fapt, o corporatie cu statut special) sunt corporatii stabilite printr-o lege speciala de catre guvern, pentru a desfasura activitati solicitate de stat.

O corporatie publica se infiinteaza atunci cand activitati specifice sunt mai bine conduse intr-o organizatie de tip intreprindere cu profit, atunci cand se vor obtine performante mai bune decat intr-o agentie guvernamentala sau cand se solicita o flexibilitate a managementului resurselor umane sau a managementului financiar mai mare decat cea posibila in cadrul agentiilor guvernamentale in conformitate cu legile si regulamentele.

Legea care autorizeaza infiintarea unei corporatii publice stipuleaza aspecte referitoare la obiectivele corporatiei, la scopul activitatilor acesteia, la organizare, afaceri financiare si la controlul realizat de Guvern. La data de 1 iulie 1993 (Tabelul 1), existau 92 de corporatii publice, infiintate de Guvern, care desfasurau o gama larga de activitati in domeniile social si economic, de la lucrari publice la asistenta sociala. Structura de organizare, modalitatea de control al Guvernului si alte caracteristici ale acestor corporatii variaza, de asemenea, in functie de obiectul acestora de activitate.

Fiecare corporatie publica are un presedinte, un presedinte al Consiliului de administratie si un presedinte care reprezinta corporatia si o conduce, fiind asistat de un anumit numar de directori.

Legea care autorizeaza infiintarea unei corporatii precizeaza, de asemenea procedura de numire a acestor persoane (de regula, presedintele, presedintele Consiliului de administratie si presedintele care reprezinta corporatia sunt nominalizati de catre ministri), titlul si numarul acestora.

Unele corporatii au un comitet de conducere, un comitet de administratie si un comitet care functioneaza in calitate de organism decizional. Alte corporatii au, de asemenea, un comitet operational, un consilier si un comitet insarcinat cu formularea de recomandari la cererea presedintelui, a presedintelui consiliului de administratie sau a presedintelui care reprezinta corporatia.

Suplimentar, fiecare corporatie publica are un numar de auditori insarcinati cu realizarea activitatilor de audit.

Legea privind serviciul public national nu se aplica functionarilor si angajatilor corporatiilor publice. Totusi, cateodata, in functie de activitatea lor, acestia sunt considerati angajati in serviciile publice.

Tabelul 1. Corporatii

In Japonia, la 1 iulie 1993, existau sapte corporatii publice "privatizate".

Corporatiile publice "privatizate" sunt cele care initial au functionat in calitate de corporatii publice si apoi au fost transformate in organizatii similare cu cele private, guvernul fiind mai putin implicat prin regulamente si sprijin financiar.

B. Regiile autonome

Prin HG nr. 597/1992 au fost trecute sub tutela consiliilor locale, regiile autonome si societatile comerciale cu capital integral de stat care presteaza servicii publice de interes local. Acesti agenti economici s-au reorganizat in conformitate cu prevederile Legii nr. 15/1990 privind transformarea intre­prinderilor de stat in societati comerciale. De asemenea, regiile sau societatile infiintate dupa intrarea in vigoare a hotararii trec sub autoritatea consiliilor locale. Prin Ordonanta nr. 13/1993 s-au stabilit masuri pentru restructurarea activitatii regiilor autonome in scopul eficientizarii lor, pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public, precum si pentru reglementarea raporturilor dintre autoritatile administratiei publice si regii.

Prin Legea nr. 135/1994 (de aprobare a Ordonantei nr. 69/1994) s-au stabilit numarul si obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local, urmand ca, pentru activitati ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale sa organizeze fie societati comerciale, fie servicii publice.

Prin Ordonanta de urgenta nr. 30/1997, privind reorganizarea regiilor autonome, s-a prevazut, printre altele, si infiintarea de servicii publice de interes local care vor trece sub autoritatea administratiei din unitatea administrativ-teritoriala respectiva.

C. Societatile comerciale

O alta categorie de agenti economici prin care se realizeaza serviciile publice sunt societatile comerciale pe actiuni sau cu raspundere limitata. Ca si regiile autonome, societatile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale au anumite particularitati, si anume:

societatea comerciala se infiinteaza prin actul administrativ numit hotarare de catre consiliile locale si prin care se precizeaza in mod obligatoriu: forma juridica; denumirea si sediul principal; capitalul social subscris si structura acestuia; modul de constituire, inclusiv preluarea activului si pasivului fostelor intreprinderi de stat;

prin actul de infiintare trebuie aprobat statutul de organizare si functio­nare a societatilor comerciale, care reprezinta legea de baza pentru functionarea normala si eficienta a societatii. De observat ca autoritatea administratiei publice locale este aceea care stabileste ansamblul de reguli si dispozitii care reglementeaza functionarea societatii comerciale de sub autoritatea sa;

la fel ca si in cazul regiilor autonome, capacitatea de folosinta a societatii comerciale este circumscrisa obiectului de activitate aprobat;

numirea consiliului de administratie se face de catre autoritatea administratiei publice care a infiintat societatea comerciala, membrii acestuia fiind oricand revocabili, ca si reeligibili. Consiliul de administratie are dreptul de a delega o parte dintre atributii unui comitet de directie format din membri alesi dintre administratori;

scopul principal al societatilor comerciale prestatoare de servicii nu este obtinerea de profit, ci cresterea calitatii serviciilor prestate cetatenilor si satisfacerea nevoii publice.

Atunci cand administratia publica nu a putut satisface nevoile colectivitatilor locale a trebuit sa apeleze la societati comerciale private carora sa le incredinteze gestiunea serviciilor publice. Aceasta incredintare s-a realizat pe temeiul contractelor, in primul rand al celui de concesiune.

In ceea ce priveste situatia societatilor comerciale prestatoare de servicii, distingem mai multe situatii:

a)     societatile comerciale infiintate in temeiul Legii nr. 15/1990 care si-au inclus in patrimoniu imobilele cu terenuri aferente, utilizate pentru desfasurarea normala a activitatii;

b)     societatile comerciale infiintate de administratia publica locala cu capital integral public. In cazul acestor societati, actionarul unic este consiliul local care, la randul sau, numeste consiliul de administratie si directorul. Situatia acestor societati comerciale este critica in primul rand pentru ca numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), in al doilea rand pentru ca AGA si Consiliul de administratie cuprind functionari din primarie (nespecialisti) si in al treilea rand pentru ca eficienta unei societati comerciale subordonate total administratiei este aceeasi ca in cazul regiilor autonome, adica slaba;

c)     societatile comerciale cu capital privat sau capital mixt, privat si public. In aceste cazuri, administratia isi pastreaza un drept de veto numai in ceea ce priveste strategia societatii (fara a interveni in actul de conducere, tehnic sau executiv al intreprinderii)

D. Institutiile publice

Un serviciu public se organizeaza si functioneaza ca o institutie cu personalitate juridica distincta fata de stat sau de colectivitatile locale. Altfel spus, este o persoana de drept public creata special pentru a asigura satisfa­cerea interesului general. Ca urmare, institutiile publice dispun de patrimoniu propriu, precum si de buget, si pot incheia contracte in nume propriu.

Coordonarea activitatii institutiilor publice in scopul realizarii intere­su­lui general, pentru care au fost, de altfel, create, poate fi facuta in doua feluri:

prin reprezentantii consiliului local in organul de conducere al institutiei (AGA sau CA). Aceasta modalitate directa are avantajul ca reprezentantii colectivitatii locale transmit operativ hotararile consiliului local cu privire la domeniul de interes pentru institutie;

prin contractul cu institutia publica, adica in mod indirect prin bilantul aprobat anual de catre colectivitatea locala. In acest caz, managerul/consiliul de administratie al institutiei actioneaza prin drepturi si obligatii de natura contractuala si raspunde material, civil sau penal fata de colectivitate.

Infiintarea institutiilor publice este subordonata principiilor dreptului administrativ; astfel, institutiile publice de interes local se infiinteaza prin hotararea consiliului local (judetean, municipal), iar institutiile publice de interes national de catre guvern.

E. Agentiile economice specializate

Autoritatile administratiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin intermediul unor agentii infiintate pe un anumit domeniu.

In acest sens, in tara noastra, Legea administratiei publice locale stipuleaza: "Consiliile locale si cele judetene pot hotari infiintarea in conditiile legii a unor societati comerciale, asociatii, agentii si pot organiza alte activitati in scopul executarii unor lucrari de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor si altor persoane juridice si fizice".

Din aceasta definitie rezulta cateva trasaturi esentiale pentru crearea agentiilor economice:

Agentiile se infiinteaza in conditiile legii.

Agentiile se pot infiinta in scopul executarii unor lucrari de interes local.

Agentiile functioneaza cu aport la capital (in bani sau natura) adus de consiliile locale.

Agentiile economice specializate se infiinteaza de catre administratia publica locala/judeteana.c

F. Societatea economica mixta locala

Experienta franceza demonstreaza existenta la nivelul comunitatilor locale a parteneriatului intre sectorul public si privat, in sensul functionarii unei economii mixte in care exista societati economice mixte locale

Din cele prezentate, distingem o parte din incompatibilitatile existente intre prevederile Codului comercial si cele ale administratiei publice, privind asocierea in participatiune. Este vorba de:

calitatea de comerciant sau societate comerciala pe care autoritatile administratiei publice nu o au, iar legea nu stipuleaza competenta pentru operatiuni comerciale a acestora;

autoritatile administratiei publice nu pot incheia contracte care prevad clauze de pierderi sau "conditii de risc", deoarece acestea ar trebui sa fie din patrimoniul colectivitatii locale;

lipsa de publicitate si a inregistrarii la administratia financiara pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscala, deci caracterul ocult al acesteia determina existenta unei alte incompatibilitati.

5. Parteneriatul

Asocierea intre autoritatile administratiei publice si agentii economici din sectorul privat poate avea ca obiect al contractului de asociere realizarea de lucrari sau servicii de interes public.

Experienta tarilor europene demonstreaza ca sistemul de asigurare a serviciilor publice locale variaza in functie de tipul serviciului si de marimea comunitatii locale, individualizandu-se pentru fiecare tara.

O alta forma de parteneriat intre sectorul public si sectorul privat este aceea a colaborarii pentru realizarea investitiilor. Se realizeaza pe baza con­trac­tului incheiat in conditiile legale, stipulate in Legea nr. 31/1990 privind societatile comerciale.

Parteneriatul intre sectorul public si sectorul privat are la baza faptul ca partenerii au preocupari comune si obiective, specifice si sunt interesati deopotriva de realizarea consensului. Parteneriatul local este preocupat de cresterea calitatii serviciilor bunastarii sociale, scaderea somajului si diversificarea activitatilor economice. Inceputurile dezvoltarii acestui partene­riat in unele tari ale Europei Centrale si de Est (Tabelul 2)³⁹ ne permit conturarea unor recomandari in ceea ce priveste conducerea antreprenoriala in sectorul serviciilor publice.

Parteneriatul public - privat nu se identifica cu simplele realitati dintre cele doua sectoare, prin "principiul asocierii si al impartirii" in special la nivelul obiectivelor, al beneficiilor si al riscurilor . Aceste relatii se efectu­eaza pe un ansamblu de solutii care merg de la parteneriatul elementelor, la un parteneriat mult mai integrat si complex. "Parteneriatul elementar" , organizat in jurul unei solidaritati financiare, intre sferele publice si private, permite incredintarea managementului serviciului unei persoane private, exterioare si independente colectivitatii locale. "Parteneriatul dezvoltat" implica faptul ca actorul privat sa fie, din punct de vedere financiar, independent, realizand exploatarea riscurilor si pericolelor (contractele de concesionare sau de arenda).

Reluand ideea lui Patrice Noisette⁴², vom defini parteneriatul public - privat ca "o asociere de decizii si de mijloace publice si private in cadrul aceluiasi sistem de actiune, cu obiectivul de a satisface simultan asteptarile consumatorilor si ale cetatenilor". Aceasta definitie insista asupra rec­u­noasterii garantarii si a solidaritatii obiectivelor, impartirea proportionala a riscurilor si a remunerarii si adaptarea permanenta a activitatilor din sectorul public si privat la mediul inconjurator. Prin cooperare, chiar si prin "coresponsabilitate", parteneriatul permite un demers transversal al mana­gementului, care este dificil de calificat atat timp cat dihotomia public/privat pare a fi desueta, in opinia lui Le Duff si Orange⁴

Circumstantele schimbarii pot fi bariere pentru comunitatea locala sau pentru indivizi, fiind cu dubla actiune, si anume: pozitiva, de stimulare si negativa, de apasare. La nivelul comunitatii locale sunt intalnite patru elemente intermediare, care influenteaza parteneriatul local:

Schimbari majore in viata viitorului antreprenor sau dezorganizarea economica majora intalnita la nivelul comunitatii locale.

Pregatirea de a participa ca parte a noilor antreprenori.

Exemplele altor modele comportamentale antreprenoriale care inspira credibilitate, cu o puternica influenta culturala sau psiho­logica.

Posibilitatea de a obtine resurse de pe pietele capabile pentru activitatea antreprenorului.

Se pare totusi ca exista un mare numar de critici care insotesc imaginea parteneriatului. Astfel, chiar daca raspunde, in ansamblu, criticilor din caietele de sarcini ale diferitilor actori locali, utilizarea sa sufera cateva disfunctiuni. El apare, de exemplu, ca fiind bine adaptat pentru administrarea duratei, dar utilizarea sa in perioada de criza se poate dovedi a fi inoportuna. Pericolul care apare in timpul negocierilor provine din faptul ca proiectul actorului privat (in general, mari grupuri specializate) se substituie celui al alesului local. Astfel, acesta din urma risca sa-si piarda viziunea pe termen lung, in profitul intreprinderii partenere (premisele pentru constructii reprezinta un exemplu in acest sens). Parteneriatul public - privat poate constitui un instrument de inegalitate in masura in care lichiditatile investite sau imprumutate de catre colectivitatile locale pot fi utilizate, in interesul anumitor persoane sau institutii. Considerand ca amestecul dintre public si privat este socant din punctul de vedere al cadrului de analiza, adeptii dihotomiei fac din acest argument o bariera impotriva acestui tip de parteneriat.

Evolutia modurilor de administrare a colectivitatilor teritoriale arata un interes nedisimulat pentru organizatiile de tip mixt, permitand astfel trecerea peste clivajul traditional dintre public si privat.

Trebuie amintit ca "sfarsitul secolului XIX si inceputul secolului XX au reprezentat o perioada de creativitate si inovatie in domeniul serviciilor publice". (Matei L., 1999).

Sfarsitul mileniului II este caracterizat de necesitatea dezvoltarii creatiei - si inovatiei sociale, iar "introducerea conducerii antreprenoriale in institutiile de servicii publice" este sarcina acestei generatii.

Tabelul 2. Aspecte ale parteneriatului intre sectorul public si privat in unele tari ale Europei Centrale si de Est

NOTE

Castangnos J. C. (1987), Performance et gestion publique: un pare impossible?, Économie et Societé, nr. 12, p. 141-17

Matei, Ani (2003), Economie publica. Analiza economica a deciziilor publice, Ed. Economica, Bucuresti, p. 255.

Rees, R., (1984), Public Enterprise Economics, Second Edition, London, Weidenfeld and Nicolson, p. 2-4;

Musgrave, R., Musgrave, P.B., (1989), Public Finance in Theory and Practice, Fifth Edition, New York, Mc Graw - Hill, p. 5.

Stokey, E., Zeckauser, R., (1978), A Primer for Policy Analysis, New York, W.W, Norton, p. 298-308.

Stigler G., (1975), The Citizen and the State, Chicago, University of Chicago Press.

Friedman, M., Friedman, R., (1980), Free of Choose, Hardmonds Worth, Penguin.

Anderson, J.E., (1989), Government and Economy: What Is Fundamental?, in Earren J.S., Fundamentals of the Economic Role of Government, New York, Greenwood Press, p. 18.

Jackson, P.M., The Boundaries of the Public Domain, in Warren J.S., op. cit., p. 18.

Lepage H., (1989), La nouvelle économie industriele, Hachette, Paris.

Ioncica M., s.a. op. cit., p. 93-95.

Dogan M., Pellasy D., (1992), Economia mixta, Ed. Alternative, Bucuresti.

Hughes, E.O., (1994), Public Management & Administration, An Introduction, St. Martin's Press, p. 120-124.

Le Grand, J., Robinson, R., (1984), Privatisation and the Welfare State, London, George Allen and Unwin, p.6.

Steel D., Heald D.,(1984) Privatising Public Enterprises, London, Royal Institute of Public Administration, p. 1

Teulon, Frederic (2002), Rolul statului in economie, Institutul European, Iasi, p. 40

Lane J.E., (2000), The Public Sector. Concepts, Models and Approaches, Third Edition, SAGE, London, p. 304-306.

Matei L., (1999), Effects of new public management on statute of civil servant, International Conference - The Statute of Civil Servant in Romania, Bucuresti.

In functie de productivitatea sectorului, economistul american Baumol clasifica sectoarele de activitate:

sectorul dinamic, cu productivitate ridicata (agricultura, industrie, teleco­mu­nicatii si serviciile pentru intreprinderi);

sectorul stagnant, cu slaba productivitate (intreprinderile publice, serviciile publice pentru cetateni, constructiile);

sectorul cu stagnare asimptotica reprezentat de activitati ce in ciclul de viata au avut o perioada de crestere, cu productivitate mare, urmata de etape cu productivitate constanta. Modelul Baumol construieste relatia productivitatea serviciilor publice prin cheltuielile publice caracterizata prin invers proportionalitatea cheltuielilor publice si a productivitatii [F. Teulon, 2002, p. 25 - 26].

Pollitt Ch, (1990), Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford; Basil Blackwell;

Hood Ch, (1991), "A public management for all seasons", Public Administration, 69 (1), pag. 3-19;

Osborne D., Gaebler T., Reinventing Gouvenment: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming in the Public Sector;

Rhodes R.A.W., (1991), "Introduction", Public Administration, 69 (1), p. 1-2.

Idem 20, p. 20.

Teoria alegerii publice este teoria adoptarii deciziilor in domeniul politic si explica cum, ce si pentru cine se fac alegeri in sectorul public. Knut Wicksell (1896) a formulat primele elemente constitutive ale teoriei: individualismul metodologic, homo oeconomicus si politica vazuta ca schimb. Alegerea publica este procesul prin care preferintele individuale se combina in decizii colective, N. Dobrota (coord.) 1999, Dictionar de economie, p. 465, Editura Economica, Bucuresti.

Teoreticienii ce au contribuit la dezvoltarea acestei teorii, dupa 1940: J. Schumpeter, K. Arrow, A. Downs, J. Buchanan si G. Tullok.

Dumitrescu M., Matei L., s.a (1993), Privatizarea. Succes al economiei moderne, Ed. Eurounion, Oradea, p. 55-75.

Kay, J.A., Thompson, D. J., (1986), Privatisation: a Policy in Search of Rationale, The Economic Journal 96, p. 29.

Hughes, E.O., op. cit., p. 130.

Vickers, J., Yarrow, G., (1988), Privatisation: An Economic Analysis, Cambridge Mass: MIT Press, p. 428.

Idem

Idem 26, p. 3

Aharoni, Y., (1991), Privatisation and Control of State Owned Enterprises, Washington D.C., The World Bank, p. 82-8

Matei L., (coord.), (1999), Management si administratie publica. Modelul japonez, Ed. Economica, Bucuresti, p. 160-167; 251-254.

Notiunea de economie mixta cu caracter local si statutul societatii mixte locale le intalnim in Franta, pentru prima data, in decretele promulgate de Poincaré in 5 si 28 dec. 1926; Pot fi consultate Deporca D, Sociétés et contention, Revue Française de Finances Publiques nr. 43, 1993, p. 63-79; Legea nr.830587/7 iulie 1983, Franta.

Definitia data prin proiectul de lege nr. 518, 1981, Franta.

Albouy C.,(1991) Sociétés d'économie mixte locales, 2^éme edition, Masson, Paris.

Michel J.C., La finalité et le fonctionnement d'économié mixte, La Documentation Française, Paris, p. 236-240.

St. Ionescu, (1933), Jurisprudenta romana la zi Editura Imprimeria Nationala, Bucuresti, , p. 211.

*** Legea nr. 215/2001.

Djuvara, M., (1930), Teoria generala a dreptului vol. I, Editura Librariei CO SA, Bucuresti, p. 17

*** Sistemul administratiei locale in Europa Centrala si de Est si Comunitatea Statelor Independente Institutul pentru Administratie Locala si Servicii Publice (1994), Budapesta.

Matei L., (1998), op. cit., p. 116-120.

Simpla comanda publica a unei prestatii a actorului privat nu provine din parteneriatul public - privat "in masura in care puterile publice definesc si platesc, ele insele aceasta prestatie". A se vedea Huron D., Sprindler J., (1998), "(re) developpement". Le cas de la France in Heinz W., Parteneriat public-privé dans l'aménagement urbain, L'Harmattan, Paris, 1994, p. 197-248.

Cardier M., Exploitation en participation ou déléguée de la distribution d'eau et de l'assainissement, in Martinand C., (1993) L'expérience française du financement privé des équipements publics, Ed. Economica, Paris, p. 101-108.

Noisette P., PPP et marketing urbain, in Ruegg J., Decoutere S. et Mettan N., Le parteneriat public-privé, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, Lausanne, 1994, p. 261-282.

Le Duff R. et Orange G., Des objects et des valeurs en management public, in Brechet J.P., Valeur, marché et organisation, Actes des XIV^es Journées des I.A.E., Press Academiques de l'Onest, 1998.

Matei L., (2003), Current and Future Developments of Public Services in Romania, in Reform of Public Services. Experiences of Municipalities and Regions in South-East Europe, FES, Zagreb, p. 53-65.