Reforma organizarii administrativ-teritoriale a Romaniei. Problematica regionalizarii

Reforma organizarii administrativ-teritoriale a Romaniei. Problematica regionalizarii

In contextul reformei administratiei publice, aspecte precum regandirea structurii administrativ-teritoriale a Romaniei sunt aduse din ce in ce mai mult in discutie, in special atunci cand se pune problema unui proces eficient de descentralizare financiara si a serviciilor publice. Actuala impartire a teritoriului in 42 de judete nu numai ca nu raspunde criteriilor de eficienta necesare, dar, in acelasi timp, nu incurajeaza existenta unui raport de nesubordonare intre autoritatile centrale si cele locale (asa cum prevede legea) si nu constituie un suport adecvat pentru dezvoltarea economica locala. Un argument pentru aceasta ultima afirmatie il constituie faptul ca Uniunea Europeana a simtit nevoia constructiei unor unitati administrativ-teritoriale mai mari (regiunile de dezvoltare), care sa aiba responsabilitatea gestionarii fondurilor de pre-aderare alocate cu scopul dezvoltarii economice si sociale.

Eficienta celor din urma, rezultat al compromisului realizat in 1997 intre oficialii UE si guvernantii romani, este de asemenea amplu contestata, marturie stand esecurile inregistrate in domeniul politicii de dezvoltare regionala care nu si-a atins obiectivele de reducere a dezechilibrelor in dezvoltare, de stimulare a dezvoltarii economice, de incurajare a parteneriatelor si a spiritului regional. Cauzele acestor esecuri rezida, pe de o parte, in lipsa lor de putere (atributii restranse si institutii regionale slabe), dar si in modul in care cele 8 regiuni au fost conturate, fara o documentare temeinica bazata pe analiza unor indicatori relevanti, rezultatul fiind grupari de judete fara interese sau profiluri comune.

Pornind de la aceste puncte critice, diferiti actori nationali si internationali considera oportuna existenta unei dezbateri cu privire la reforma administrativ-teritoriala a Romaniei. Observatiile la adresa impactului pe care infiintarea unui nou palier de guvernare l-ar avea asupra Romaniei din punct de vedere politic, economic si social sunt in general critice. Intelectualitatea universitara din tara, impreuna cu ONG-urile au lansat dezbateri referitoare la acest subiect, facand cunoscute argumente pro si contra la adresa regionalizarii. Societatea civila, reprezentata de think tank-uri cu preocupari in domeniul administratiei publice, este una dintre vocile care contesta viabilitatea actualelor regiuni si propune reformularea criteriilor de delimitare a acestora, precum si regandirea statutului si responsabilitatilor pe care le detin.

O decizie in sensul infiintarii regiunilor necesita, fara indoiala, adoptarea conjugata a unui complex de masuri, pornind de la revizuirea legislatiei existente si chiar a Constitutiei, pana la organizarea unei campanii adecvate de informare a opiniei publice cu privire la motivatiile acestei decizii, dar si la implicatiile pe care le presupune implementarea ei. Este vorba despre un proces care implica o multitudine de actori si care nu se poate realiza decat dupa parcurgerea mai multor etape.

Termenul de regiune a fost definit in mod diferit de catre institutiile europene. Consiliul Europei desemneaza regiunea ca fiind "un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic si care este considerat ca fiind omogen". Pe de alta parte, Uniunea Europeana defineste regiunea mai degraba din punct de vedere administrativ ca fiind "esalonul imediat inferior celui al statului". Conform Nomenclatorului Unitatilor Teritoriale Statistice (NUTS), ce identifica unitatile administrativ-teritoriale in functie de dimensiunea teritoriului, exista: nivelul localitatii, nivelul departamental/judetean si nivelul regional. Adunarea Regiunilor Europei (ARE) a definit regiunile ca fiind "entitati politice de nivel inferior statului, care dispun de anumite competente exercitate de un guvern, care la randul lui este responsabil in fata unei adunari alese in mod democratic".

In lumina acestor definitii, Romania prezinta o situatie paradoxala: in timp ce, conform definitiei data de ARE, judetul este o regiune in sensul ca dispune de consiliu judetean (adunare aleasa prin vot direct), a carui presedinte exercita functia executiva la nivelul judetului, conform definitiei date de Uniunea Europeana regiunii, judetul este o unitate teritoriala mai mica, comparabila cu NUTS 3, iar cele 8 regiuni de dezvoltare, desi sunt compatibile potrivit acestei ultime definitii, nu sunt regiuni conform acceptiunii Consiliului Europei.

O alta delimitare conceptuala ce trebuie facuta in acest context se refera la termenii de regionalizare si regionalism.

Prin regionalizare se intelege, in general, crearea unui nou nivel in organizarea teritoriala a statului cu tot ceea ce presupune acest lucru: crearea institutiilor regionale si transfer de competente administrative la nivel regional. De fapt, punctul de plecare al regionalizarii il constituie dezechilibrele regionale sau, mai degraba, constientizarea acestora. Aceasta constientizare este urmata de strategia aparatului statal sau suprastatal (UE), care incearca sa planifice, sa descentralizeze, sa deconcentreze la nivel regional activitatile economice prea regrupate in unele puncte-forte din spatiul national sau european.

Regionalismul, pe de alta parte, porneste de la ideea ca regiunea este definita de un ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice care justifica crearea unui organism politic caruia sa-i fie recunoscuta o autonomie mai mult sau mai putin extinsa. El reprezinta constientizarea unor interese comune si aspiratia colectivitatii locale de a gestiona aceste interese.

In esenta, delimitarea dintre cele doua concepte este data de abordarea diferita: in timp ce in cazul regionalizarii este vorba despre o abordare de sus in jos, autoritatile centrale fiind cele care initiaza si implementeaza procesul, regionalismul porneste de jos in sus, fiind initiat de comunitatile locale si promovat de acestea la nivel central.

In concluzie, regionalizarea are ca obiectiv ajungerea, pentru o tara sau pentru Europa, la un mai bun echilibru in repartitia bogatiilor, prin incercarea de a ridica nivelul zonelor mai putin dezvoltate. Regionalismul are ca obiectiv ajungerea regiunii la puterea de decizie in toate componentele sale, afirmarea identitatii sale sub toate aspectele.

Odata cu intocmirea si implementarea unei politici de dezvoltare regionala in Romania si incepand cu conturarea regiunilor de dezvoltare, institutiile necesare coordonarii acestei politici au fost create. Principalul rol al acestora, pe langa conceperea si implementarea unei strategii de dezvoltare regionala, a devenit gestionarea fondurilor europene nerambursabile. Uniunea Europeana acorda deci o importanta deosebita acestor institutii. Romania este, prin urmare, impartita, incepand cu elaborarea "Cartei Verzi a Dezvoltarii Regionale" (1997), in 8 regiuni de dezvoltare formate prin incheierea unor acorduri de asociere, formale de altfel, intre 4 - 6 judete.

Regiunea de dezvoltare nu este nici o comunitate teritoriala distincta, nici o institutie deconcentrata a administratiei statului. In acelasi timp, ea nu are personalitate juridica.

Printre criteriile de care s-a tinut cont in momentul conturarii regiunilor au fost vecinatatea geografica si existenta unor disparitati economice si sociale intre judete care ar urma sa fie rezolvate prin implementarea unei politici regionale.

La nivelul fiecarei regiuni exista doua institutii implicate - Agentia de dezvoltare regionala (autoritate executiva) si Consiliul de dezvoltare regionala (autoritate deliberativa). Politica de dezvoltare regionala este gestionata la nivel national de Consiliul National de Dezvoltare Regionala (CNDR), cu functie deliberativa si Ministerul Dezvoltarii si Prognozei (MDP), avand atributii executive.

Puncte critice cu privire la statutul institutiilor regionale

Statutul legal, precum si modul de constituire a actualelor regiuni de dezvoltare sunt, in general, contestate de toate partile implicate, constituind un motiv al lipsei de eficienta in diferite aspecte.

Agentiile de dezvoltare regionala sunt ONG-uri de utilitate publica. Organizarea lor institutionala tinde mai mult catre o structura a administratiei. ADR-urile se afla practic intre doua tendinte contradictorii. Pe de o parte, institutiile publice cu care sunt obligate sa colaboreze pe plan judetean si local nu o privesc cu seriozitatea necesara, iar Ministerul Dezvoltarii si Prognozei manifesta tendinte de centralizare, considerand ca activitatea ar fi mai eficienta daca aceste institutii vor deveni institutii deconcentrate ale ministerului. Pe de alta parte, ADR-urile depun eforturi pentru a obtine independenta de care au nevoie pentru a gestiona fondurile in mod eficient, dincolo de constrangerile birocratice ale unei veritabile institutii publice.

Nu exista un indiciu referitor la care dintre aceste doua tendinte va prevala, insa diferitele modele de organizare din Uniunea Europeana demonstreaza faptul ca eficienta acestor institutii este data de gradul mare de autonomie sau chiar de independenta de care dispun.

Celalalt organism regional, Consiliul de dezvoltare regionala, are de asemenea un statut contestat datorita faptului ca permite o imixtiune accentuata a influentelor politice in distribuirea fondurilor europene nerambursabile catre judete. Desi exista un comitet independent de evaluare (format din experti independenti), deciziile importante, cele referitoare la finantarea investitiilor de amploare din cadrul judetelor, sunt rezultatul negocierii sau impunerii autoritatilor publice judetene care compun consiliul.

Oricare ar fi rezultatul dezbaterilor pe tema statutului acestor institutii, este evident faptul ca actuala lor constructie interioara este tranzitorie. Deciziile ce se vor lua in acest sens trebuie sa contribuie, pe de o parte, la eficientizarea activitatilor, iar pe de alta parte, la intarirea rolului de reprezentare a intereselor regionale, depasind momentul orientarii spre cele nationale (ADR) sau locale (CDR).

Din momentul in care autoritatile publice se pun de acord asupra necesitatii reformei administrativ - teritoriale in Romania, se impune initierea unui proces de modificare a legislatiei actuale in domeniu. Din acest punct de vedere, vointa politica este factorul esential fara de care reforma nu se poate realiza. Astfel, este important ca Parlamentul sa aiba un rol mai pronuntat in contextul dezbaterii, avand in vedere ca el este chemat sa adopte legislatia necesara.

O prima modificare legislativa are in vedere revizuirea Constitutiei, destul de restrictiva in prevederile sale privind organizarea administrativ-teritoriala. Astfel, articolul 3 al acesteia face o trecere in revista a tuturor palierelor administrative existente, nedand posibilitatea crearii altora noi in baza legii. Modificarea acestui articol ar presupune adaugarea urmatoarei fraze la textul deja existent: ", alte forme de organizare teritorial-administrativa care pot fi infiintate in baza legii". Desi este adevarat faptul ca administratia si organizarea teritoriala sunt domenii mai putin dinamice si predispuse schimbarii, este important sa existe posibilitatea reorganizarii in afara revizuirii Constitutiei.

Legile din domeniul administratiei publice sunt urmatoarele acte normative a caror modificare trebuie avuta in vedere in momentul initierii reformei. Modificata in numeroase randuri de la momentul primei adoptari in 1991, Legea privind administratia publica locala (nr. 215/2001) inca nu contine cele mai bune solutii referitoare la organizarea administrativa si institutiile aferente palierelor de guvernare. Revizuirea acesteia trebuie sa aiba la baza un proces de analiza complex si aplicat tuturor aspectelor ce necesita modificari. Infiintarea unui nou nivel de guvernare, ca si revizuirea celor existente presupun o atentie sporita acordata acestei legi.

Separat de acest ultim act normativ, reforma administrativ-teritoriala presupune existenta unui cadru coerent si complet pentru domeniul serviciilor publice. De modul in care acestea sunt departajate intre diferite paliere de guvernare si de modul in care este conceputa administrarea lor depinde eficienta actului de guvernare pe plan local. In prezent, nu exista un cadrul legislativ coerent in acest domeniu, mai multe acte normative reglementand, in mod disparat, aspecte legate de serviciile publice. Acest aspect reprezinta una din cauzele pentru care nu exista in prezent o delimitare clara cu privire la serviciile care sunt administrate la nivel judetean si cele administrate la nivel local. Pentru ca reforma sa aiba impactul scontat este esential sa existe reglementari precise din acest punct de vedere.

OUG nr. 45/2003, cea care reglementeaza domeniul finantelor publice locale, trebuie de asemenea revizuita in contextul reformei. Indiferent daca solutia adoptata in perioada imediat urmatoare este accentuarea procesului de descentralizare sau regandirea structurii teritoriale, doua directii trebuie avute in vedere. Pe de o parte, descentralizarea fiscala trebuie sa continue si sa fie corelata cu procesul de descentralizare a serviciilor publice, iar pe de alta parte, este necesara o revizuire a sistemului de echilibrare financiara.

Pentru ca nivelul regional sa devina mai eficient in coordonarea si incurajarea dezvoltarii economice locale, in contextul mentinerii regiunilor de dezvoltare, Legea 315/2004 privind dezvoltarea regionala in Romania va trebui, de asemenea, modificata in sensul intaririi atributiilor actualelor structuri, precum si al modificarii statutului institutiilor regionale, care sa devina astfel mai eficiente, iar politica de dezvoltare regionala sa aiba un impact real. Unul dintre obiectivele acestor modificari trebuie sa fie si un mai bun circuit al fondurilor europene nerambursabile alocate administratiei si agentilor economici locali.

In contextul necesitatii revizuirii legislatiei au fost punctate principalele acte normative vizate in cadrul reformei. Este la fel de important insa sa se tina cont de armonizarea acestei legislatii, pe de o parte, cu alte acte normative adiacente, iar pe de alta parte, cu recomandarile organizatiilor internationale cu activitate in domeniu.

Variante privind delimitarea administrativ-teritoriala a Romaniei

Pentru alegerea celor mai bune solutii cu privire la directiile de reforma administrativ-teritoriala este importanta elaborarea cat mai multor variante viabile, folosindu-se criterii si combinatii de indicatori indeaproape analizati de specialisti in domeniu. Tematica delimitarilor teritoriale se preteaza la o astfel de analiza. Trebuie mentionat, de asemenea, faptul ca aceasta tematica trebuie sa fie numai apanajul expertilor in domeniu, nefiind indicata implicarea opiniei publice.

Urmatoarele variante pot fi luate in discutie in contextul reformei actuale:

1. Mentinerea actualei impartiri teritoriale in 42 de judete (incluzand si municipiul Bucuresti) si a regiunilor de dezvoltare

Principalele critici aduse actualului sistem se refera la faptul ca nu exista o concordanta intre delimitarile teritorial-administrative si indicatori statistici, precum suprafata teritoriala a Romaniei si populatia acesteia. Mai precis, tinand cont de faptul ca regiunile nu sunt unitati administrative si de faptul ca numarul populatiei si suprafata teritoriului sunt mari, impartirea pe 42 de unitati (avand o forta dispersata si nereprezentativa) este ineficienta pentru dezvoltarea locala. Pe de alta parte, una din cauzele principale ale ineficientei actualelor regiuni de dezvoltare este constructia lor artificiala, criteriile si indicatorii folositi in conturarea lor fiind contestate din mai multe puncte de vedere. In primul rand, trebuie precizat faptul ca in constructia lor nu s-a tinut cont, neexistand un indicator distinct, de identitatea culturala a judetelor care le compun. Acest aspect s-a rasfrant intr-un mod negativ asupra capacitatii regiunilor de a incuraja parteneriatele interjudetene si spiritul regional in general. Datorita unor temeri legate de impactul asupra opiniei publice, factorii de decizie, care in 1997 au decis constructia regiunilor, au evitat crearea noilor unitati teritoriale pe modelul regiunilor istorice ale Romaniei. Este adevarat faptul ca opinia publica ar fi fost nepregatita in acel moment, dar in acelasi timp, pentru ca regiunile sa functioneze in mod real ar fi trebuit sa fie acordata o pondere mai mare indicatorilor de ordin cultural.

In aceeasi idee, un alt obiectiv urmarit in constructia regiunilor a fost existenta unui echilibru intre gradele de dezvoltare ale judetelor componente, premisa fiind ca se va reusi o nivelare a acestora prin compensare. In schimb, ceea ce s-a intamplat de fapt a fost mentinerea mentalitatii de asistat a judetelor mai putin dezvoltate, in paralel cu descurajarea celor cu un grad ridicat de dezvoltare si, in final, adancirea disparitatilor intre cele doua. O abordare mai adecvata in acest caz ar fi fost ca responsabilitatea echilibrarii interregionale sa revina statului, iar regiunile dezvoltate sa fie lasate sa prospere fara a fi "trase in jos" de celelalte. In final, aceasta solutie ar fi adus mai multe fonduri nu numai bugetelor regionale, dar si bugetului de stat.

2. Reconturarea actualelor regiuni de dezvoltare pe baza unor criterii diferite

O varianta de luat in calcul in constructia regionala a Romaniei o reprezinta mentinerea unor principii de delimitare similare cu cele in cazul regiunilor de dezvoltare pe baza carora sa se reconsidere gruparea judetelor pe regiuni. In primul rand, aceasta varianta ar insemna o analiza mai temeinica a indicatorilor ce vor fi folositi in delimitarea regiunilor. In acest sens, ponderea cea mai mare o vor avea indicatorii economici, cei de infrastructura si cei demografici. In acelasi timp, nu s-ar pune accent pe echilibrarea intraregionala in formularea criteriilor de grupare a judetelor, ci pe masura in care potentialul judetelor componente permite dezvoltarea unor politici comune si unitare. Principii de baza in acest caz vor fi complementaritatea si functionalitatea.

3. Crearea unor regiuni avand la baza criteriile de identitate culturala

Pornind de la ideea ca judetele cu o identitate culturala asemanatoare, pe de o parte, sunt mai dispuse sa accepte o asociere in context regional, iar pe de alta parte, este mai probabil sa dezvolte impreuna parteneriate, proiecte de dezvoltare economica si sociala, un al treilea model de delimitare teritoriala ar presupune luarea in considerare a ariilor culturale. Argumente pentru aceasta optiune sunt relevanta pe care frontierele culturale o pot avea pentru procese precum privatizarea sau pentru probleme de tipul somajului sau saraciei, pornind de la ipoteza ca unitatile teritoriale care au acelasi profil sub aspectul structurilor si fenomenelor demografice, sociale, culturale, de mediu fizic si rezidential, au aceeasi configuratie de orientari valorice dominante.

De asemenea, ar trebui mentionat faptul ca identitatea proprie a acestor arii culturale este si produsul unor indelungate procese economice derulate in limitele acestora. Delimitarea teritoriala in acest caz urmeaza sa se faca pe regiuni istorice: Moldova, Muntenia, Dobrogea, Oltenia, Transilvania, Crisana - Maramures, Banat si Bucuresti.

4. Reconturarea granitelor actualelor judete

O a patra varianta de delimitare teritoriala presupune infiintarea regiunilor ca urmare a redesenarii actualelor judete pe baza unei analize aprofundate la nivelul localitatilor. Indicatorii care ar trebui luati in considerare in aceasta varianta sunt asemanatori celor din varianta 2, punandu-se accentul pe trasaturi comune ce pot uni si favoriza colaborarea. Indicatorii folositi nu trebuie sa fie in mod necesar unitari pe intreg teritoriul. Exemple de astfel de modificari pot fi: unirea in cadrul unui judet a unei zone industriale (ex. Valea Jiului sau zona industriala Prahova, Dambovita, Arges) sau unirea judetelor Ialomita si Calarasi, asa cum erau initial, ele avand interese si profiluri economice similare.

Important pentru decizia de a regandi teritoriul este, in primul rand, elaborarea a cat mai multor variante avand la baza combinatii variate de indicatori pentru a se putea decide cea mai buna solutie. Rezultatul, dupa cum este deja mentionat, nu trebuie sa fie in mod necesar un model unitar de delimitare. Poate fi aleasa una din variantele de mai sus sau o combinatie intre acestea. Intr-o anumita zona sunt predominante trasaturile de identitate culturala, iar in altele cele legate de potentialul economic. Totodata se poate dovedi mai eficienta o abordare de agregare decat de dezagregare a zonelor cu deficit sau potential economic.

In concluzie, indiferent de metoda, decizia finala trebuie sa respecte urmatoarele considerente:

- analiza trebuie sa plece de la un set de indicatori cat mai complet, astfel incat specificul fiecarei zone sa poata fi surprins cat mai exact, dincolo de indicatorii tehnici de dezvoltare

- dezbaterea la nivelul specialistilor independenti

- consultarea prealabila a autoritatilor publice locale implicate

- prezentarea de catre experti, in faza intermediara, a potentialelor modele pentru o optiune politica asupra unuia dintre acestea

- decizia finala (politica) sa aiba la baza mai multe variante de trasare construite pe un model selectat in faza intermediara

- consultarea formala a consiliilor judetene cu privire la varianta finala

- explicarea/dezbaterea publica a procesului de regionalizare

- adoptarea noului tip de organizare administrativ-teritoriala.

Indiferent de variantele de delimitare teritoriala, precum si de organizare administrativa a Romaniei, descentralizarea trebuie sa ramana un punct central al reformei administratiei publice. Pana in acest moment, prin masurile adoptate in aceasta directie, autoritatile publice centrale au incalcat principii esentiale pe care literatura de specialitate le atribuie unui proces de descentralizare eficient si corect. Cel mai important dintre acestea este existenta unei corelatii intre descentralizare serviciilor pe principiul subsidiaritatii si descentralizarea fiscala, astfel incat procesul sa nu devina o povara pentru comunitatile locale, ci sa isi atinga scopul de a asigura autoritatilor posibilitatea sa ofere cetatenilor servicii de calitate.