Independenta Bancii Centrale si a politicii monetare

Independenta Bancii Centrale si a politicii monetare

Autoritatea monetara care elaboreaza, aplica si raspunde de politica monetara nationala este banca centrala.

Istoria bancilor centrale a inceput in 1668, cand Banca din Stockholm a fost transformata in banca regala, ea fiind considerata prima banca de circulatie sau cum am numi-o astazi banca de emisiune. La sfarsitul secolului XVIII si inceputul secolului XIX, bancile de emisiune se inmultesc in toate tarile, biletele de banca emise (operatiunea clasica desfasurata ) prezentand avantajul de a fi putin costisitoare si de a procura resurse stabile. Cu timpul insa, va avea loc o concentrare a bancilor de emisiune pana la ramanerea uneia singure, denumita si banca centrala, si aceasta ca urmare a doua fenomene: dezvoltarea circulatiei persoanelor in interiorul tarii si interventia statului care considera biletele ca un inlocuitor al monedelor pe care le bate si isi va aroga dreptul de monopol al emisiunilor. Legea bancara data de Sir Robert Peel in 1844 transforma Banca Angliei in banca a statului, servind ca model celorlalte tari. Aceeasi evolutie s-a produs in toate tarile occidentale, dar abia dupa cel de-al doilea razboi mondial s-au nationalizat bancile centrale.

Daca in cazul Belgiei, Austriei, Elvetiei si Japoniei, participarea statului este doar majoritara, Banca Africii de Sud este si in prezent, in intregime particulara. Asadar, banca centrala poate fi de stat (Argentina, Australia, Canada, Franta, Germania, Irlanda, India, Olanda, Spania, Marea Britanie), privata (Italia, Elvetia, SUA) sau mixta (Austria - proprietate de stat 50%, Belgia - 50%, Chile - 50%, Grecia -10%, Japonia - 50%, Mexic - 51%, Turcia - 25%). Un puternic argument impotriva detinerii private a bancilor centrale este ca ele ca institutii centrale trebuie sa se implice in corijarea disfunctionalitatilor macroeconomice, de multe ori intr-o maniera contraciclica. De aceea, existenta unor obligatii fata de actionarii privati poate constitui o ispita pentru banca centrala de a se angaja in activitati ciclice agravand problemele in loc de a le rezolva.

Problema independentei bancii centrale este din ce in ce mai des pusa. De exemplu, Tratatul de la Maastricht cerea bancilor centrale participante la Sistemul European al Bancilor Centrale sa intruneasca un anumit standard de independenta, si exista discutii in Marea Britanie in privinta independentei Bancii Angliei care acum serveste inca Trezoreria Statului. Aceasta idee a independentei are la baza trei fundamente: succesul Bundesbank-ului (Banca Centrala a Germaniei) si a economiei Germane in ultimii 40 de ani, teoriile economice in privinta inflatiei in cazul politicilor discretionare si dovezile empirice ale independentei Bancii Centrale[1]. Literatura in materie nu constata insa, ca o mai mare independenta este in mod necesar mai buna decat o mai mica independenta.

Pentru tarile dezvoltate a fost pusa in evidenta o relatie puternic negativa intre inflatia medie a anilor 1984-1994 si marimea independentei bancii centrale (calculata prin Indicele GMT, dupa numele celor care l-au conceput: Grilli, Masciandaro, Tabellini - 1991). Dar acest coeficient de independenta este pozitiv, desi nesemnificativ intr-o regresie matematica care include si tarile in curs de dezvoltare. Indicele GMT este calculat ca o suma simpla a 15 prevederi legale grupate pe 5 domenii: numirea; relatia cu guvernul; constitutia; finantarea monetara a deficitului bugetar si instrumentele monetare. In privinta numirii, banca centrala este cu atat mai independenta cu cat nu guvernul numeste guvernatorul, cu cat mandatul lui este mai lung etc.; legat de constitutie pot aparea doua probleme: daca este o cerinta statutara ca banca centrala sa urmareasca stabilitatea monetara ca obiectiv, si daca exista o baza legala a puterii de care dispune banca centrala in disputele cu guvernul. Alte doua criterii la capitolul instrumentelor monetare sunt urmatoarele: daca banca centrala stabileste taxa scontului si daca supravegheaza bancile comerciale.

O alta modalitate de masurare a gradului de independenta a bancii centrale este Indicele Cukierman (Cukierman Index of Legal Central Bank Independence), ca are la baza legislatia bancilor centrale din 72 de tari. Construit in 1992, Cukierman a diferentiat bancile centrale folosind 16 variabile grupate pe 4 mari componente stabilind o scara de la 0 la 1, fiecare variabila fiind masurata pe o perioada de 40 de ani:

Tabelul nr.4 Componentele Indicelui Cukierman

Masurarea independentei bancii centrale se poate face in functie de durata mandatului guvernatorului (conducerii), care este negativ corelata cu cresterea produsului intern brut (PIB), si pozitiv corelata fata de inflatie. Deci, o performanta mai buna a inflatiei, nu pare sa aiba un cost in termenii diminuarii cresterii economice.

Putem scrie pierderea cumulata a output-ului in timpul unei dezinflatii astfel:

L=S_t0^T b p_t p_te e_t (3)

unde to= momentul initial, T= sfarsitul dezinflatiei, p_t=rata inflatiei, p_te=rata inflatiei asteptate, e_t= socul ofertei. Cu cat banca centrala este mai credibila, cu atat b este mai mare, dar diferenta intre cele doua rate ale inflatiei va fi mai mica. 

Concluziile acestor studii este ca independenta bancii centrale duce la o inflatie mai scazuta si o fluctuatie mai mica a acesteia fara costuri in reducerea cresterii productiei sau o mai mare fluctuatie a respectivei cresteri. O tara cu aversiune mai mica la inflatie, va tinde sa aiba o banca centrala mai putin independenta (aici independenta fiind masurata ca o pondere a inflatiei relativ cu cea a output-ului-productie, venit-in functia pierderii calculata de respectiva banca). Trebuie de remarcat insa, ca oricat de bine ar fi definita independenta bancii centrale din punct de vedere juridic, ea nu poate ameliora performantele sectorului real.

Intr-un studiu facut de economisti ai Bancii Nationale a Austriei se arata ca independenta bancii centrale fata de institutiile politice va permite si incuraja banca sa se axeze pe politica monetara pe termen lung, in special pe stabilitatea preturilor. Este astfel eliberata de presiunile politice care genereaza cicluri politizate ale afacerilor (,,political business cycles') prin politici expansioniste inainte de alegeri pentru a ajuta eforturile electorale.

Se poate considera ca independenta bancii centrale are mai multe fatete: una functionala, o a doua personala si alta financiara. Latura functionala reflecta autonomia bancii centrale in a-si indeplini obiectivele intermediare de politica monetara si a implementa aceasta politica. Cea de-a doua fateta a independentei este asigurata prin stabilirea unor cicluri de alegere a conducatorului bancii centrale (presedinte, guvernator sau chairman) mai mari decat cele electorale sau prin diminuarea rolului guvernului in numirea acestui conducator si prin limitarea explicita a posibilelor motive de inlaturare a sa, necorelate cu deciziile de politica monetara. Cand vorbim de independenta bancii centrale mai este necesar sa amintim independenta fata de autoritatea fiscala, nefortarea de a contribui la finantarea deficitului bugetar.

Trebuie sa facem insa, distinctie intre independenta obiectivelor si cea a instrumentelor cu care opereaza banca centrala, tendinta actuala fiind ca obiectivul politicii monetare sa fie fixat prin lege, anume stabilitatea monedei nationale.

Se sugereaza insa, ca banca centrala trebuie sa aibe doar independenta instrumentelor, nu si a obiectivelor. Debelle si Fischer (1994) au demonstrat ca o independenta mare a bancii centrale duce la recesiuni puternice in procesele de dezinflatie, fiind foarte clar ca politica monetara nu este capabila sa afecteze variabilele reale pe termen lung, ci doar pe termen scurt. Cei doi economisti au aratat ca mandatul bancii centrale (lipsa independentei obiectivelor ) si independenta instrumentelor sunt factori cheie ai politicii de eliminare/reducere a inflatiei, izoland efectele acestora prin spargerea Indicelui GMT in 3 componente. Prima componenta este prezenta cerintei statutare ca banca centrala sa urmareasca stabilitatea monetara intre obiectivele sale - numita INVOBJ. A doua componenta, EC6, consta in acele masuri legate de dreptul bancii centrale de a nu finanta guvernul si de a stabili rata de scont. A treia este combinatia prevederilor legale legate de numirea si relatia bancii centrale cu guvernul - numita POL7. Variabilele cele mai puternic legate de performantele inflatiei sunt INFOBJ si EC6. EC6, masurand abilitatea bancii centrale in a-si folosi libera instrumentele, este singura variabila puternic corelata cu inflatia. Variabilele grupate in POL7 legate de procedurile de numire sunt nesemnificativ corelate cu rata inflatiei.

Asadar, instrumentele de politica monetara sunt intr-o foarte stransa corelare cu independenta bancii centrale. Independenta acesteia fata de guvern favorizeaza coerenta si convergenta politicii fiscale cu cea monetara in cadrul unui program de politica macroeconomica. Independenta bancii centrale creaza o anumita contrapondere in autoritatea guvernului, exercitarea functiilor executive ale statului de catre doua organisme cu atributii macroeconomice fiind o garantie in plus pentru respectarea regulilor democratice si pentru stabilirea orientarilor de politica monetara., asigurand o mai buna stabilitate monetara si apararea intereselor pe termen lung ale economiei.

Asadar, se considera ca politica monetara trebuie sa fie neutra din punct de vedere politic. Pe de alta parte, credibilitatea politicii consta in asteptarile ca politica anuntata sa fie cu adevarat dusa la bun sfarsit de catre autoritatile in materie.

La fel ca si Guvernul, conducerea bancii centrale este confruntata cu problema legitimitatii, nefiind aleasa direct de populatie, precum Parlamentul. Aceasta problema este rezolvata mai bine in tarile in care conducerea bancii este numita de un organism neales prin vor direct, cum este Guvernul (Canada, Franta, Japonia, Marea Britanie) sau mai rau, de catre actionari (Africa de Sud, Mexic, partial Elvetia). In plus, numirea membrilor Consiliului de Administratie este bine sa se faca pentru un mandat care sa depaseasca un ciclu politic. Stabilitatea guvernatorului bancii centrale si a Consiliului de Administratie, chiar in conditiile in care Guvernele si ministrii de finante se schimba, este de natura a conferi incredere mediilor de afaceri, garantand stabilitatea sistemului bancar.

O banca care incearca sa obtina o inflatie scazuta prin politici discretionare (modificate de la o perioada la alta) va trebui sa fie convingatoare pentru a-si castiga credibilitatea. Participantii la viata economica daca nu cred faptul ca banca centrala va permite o inflatie nu mai mare decat nivelul optim, nu vor gasi credibil targetul inflationist al bancii. S-a observat ca sunt costisitoare pentru banca centrala, atunci cand se doreste reducerea ratei inflatiei in economie, anunturile ei privind intentiile de dezinflatie, acestea nefiind apreciate drept credibile urmare a folosirii de catre banca a politicilor monetare discretionare. O solutie propusa pentru problema inconsistentei in timp (time inconsistency problem) este legarea autoritatii monetare de o regula, cel mai des fiind pusa in discutie o regula a tintirii inflatiei (inflation-targeting rule) ca obiectiv final. De asemenea, cu o regula monetara in functie, banca centrala nu va mai putea crea inflatie - surpriza, si problema inconsistentei dinamice va disparea; insa, o astfel de regula va indeparta banca respectiva de starea de independenta. Au fost propuse si reguli monetare sofisticate, cum ar fi de exemplu cea a lui McCallum (1994) care stabilea rata de crestere a bazei monetare la 3 % pe an, cu ajustari la schimbarea vitezei de rotatie in decursul a 4 ani si la deviatia PIB-ului de la nivelul tintit. Aceasta din urma regula s-a dovedit ca poate produce performante bune ale inflatiei si output-ului in cadrul modelelor econometrice.

Dar, legea lui Goodhart si multe experiente recente sugereaza ca orice regula monetara va fi incalcata pana la urma. Instabilitatea cererii de bani manifestata in multe tari in anii '70 si '80 a dus la costuri in cazul legiferarii unei astfel de reguli, autoritatea monetara dovedit necesitatea unei flexibilitati a deciziilor de zi cu zi de politica monetara.

Exista un caz particular in care sporul de credibilitate externa se poate traduce intr-un spor de credibilitate interna. De exemplu, atunci cand exista o marja semnificativa intre cursul de schimb oficial si cel practicat pe piata paralela, iar autoritatea monetara decide o devalorizare a cursului oficial, se pune problema cat de mare sa fie respectiva devalorizare. Daca in acelasi timp se incheie sau deruleaza un acord cu Fondul Monetar International, acesta imprumuta din credibilitatea sa tarii respective, existand toate sansele ca piata valutara sa accepte o devalorizare limitata.

O comparatie in cadrul tarilor din Europa Centrala si de Est este interesanta si elocventa. Aici in multe tari independenta bancii centrale fata de guvern este explicit statuata prin lege, lupta pentru independenta fiind chiar mai acerba decat in tarile occidentale. Mai nou, autonomia bancii centrale in a hotari in privinta politicii monetare a dus chiar la infiintarea unor organe speciale cum ar fi consiliul de politica monetara (Polonia) si Consiliul Bancii Nationale (Rusia). Tuturor bancilor centrale li se cere sa coopereze cu guvernul tarii, in conformitate cu elaborarea politicii economice si financiare. Aceasta cooperare poate avea diferite forme, de la un simplu rol de consultare, informare (in Cehia, Slovacia, Estonia) pana la sprijin (ca in Ungaria, Polonia, Lituania). Totodata, este important ca Guvernul, prin ministrul de finante in general, sa poata participa la sedintele Consiliului de Administratie a respectivei banci, chiar si fara a avea drept de vot. Putem mentiona ca in Romania, vechea lege-statut a BNR (Legea nr. 34/martie 1991) nu permitea guvernului sa participe la acest consiliu, odata cu noua lege nr. 101/ 26 mai 1998 aceasta fiind reconsiderata dat fiind necesara stransa colaborare pentru atingerea obiectivelor de politica economica.

Tabelul nr.5 Caracteristici ale bancilor centrale din Europa Centrala si deEst

Sursa: Banca Reglementelor Internationale (august 1998)

Consiliul monetar (Currency Board)

De-a lungul timpului, consiliile monetare au cunoscut o raspandire foarte mare, ele dezvoltandu-se in cadrul coloniilor britanice. Astfel, aproximativ din anul 1913 si pana in prezent au functionat peste 50 de astfel de consilii[4], acum numarul lor fiind de 14. Revigorarea ideii de reforma monetara prin revenirea la sistemele bazate pe consiliul monetar a avut loc la inceputul anilor '90 odata cu esecul bancilor centrale din multe tari in curs de dezvoltare in tentativa de reducere a inflatiilor mari, principalul atu al consiliului monetar fiind respectarea regulilor prevazute prin legi sau chiar prin constitutii.

Consiliul monetar este forma cea mai stricta a unui regim al cursurilor de schimb fixe, cursul monedei nationale capatand un nivel fix in raport cu o valuta forte, de preferinta cea in care este denominata cea mai mare parte a tranzactiilor comerciale ale tarii. Functionarea acestei institutii presupune legarea stricta (automata) a dinamicii bazei monetare de cea a activelor externe nete (rezerve valutare si aur) ale autoritatii monetare (banca centrala). Se argumenteaza ca astfel se evita injectiile de baza monetara inflationista in economie.

Consiliul monetar este deci, o autoritate stabilita prin lege, care emite bani acoperiti in proportie de (cel putin) 100% de active exprimate printr-o valuta straina (ancora) si deplin convertibile la cerere in aceasta, la un curs fix. Se asigura in acest fel, o inflatie relativ scazuta prin pastrarea unor cursuri de schimb stabile fata de valutele ancora sau fata de aur sau argint, guvernele fiind impiedicate sa tipareasca bani.

Spre deosebire de o banca centrala, un consiliu monetar mentine un regim de curs fix eliminand problemele legate de ratele reale mari ale dobanzii, penuria de credite sau ratele reale ale dobanzilor scazute artificial.

In cazul unui Consiliu Monetar (CM) strict, practic nu exista politica monetara, aceasta fiind in esenta transferata unei autoritati straine si fortelor pietei. Insa, in toate tarile in care la ora actuala functioneaza o astfel de forma de impunere a disciplinei monetare si fiscale (Argentina, Hong Kong, Estonia, Lituania, Bulgaria, Bosnia-Hertegovina), Consiliul Monetar admite o oarecare flexibilitate, fiind in principiu posibila ajustarea ratei de schimb fixe (chiar daca aceasta situatie apare foarte rar). Experientele din tarile mentionate demonstreaza eficacitatea mecanismului in a aduce inflatia la un nivel scazut avand totodata si o mare eficacitate in controlul expansiunii agregatelor monetare. Al doilea avantaj major al Consiliului este construirea credibilitatii, acesta fiind si motivul pentru care introducerea sa se recomanda unor tari pentru a solutiona o criza economica.

Iata comparativ, diferentele intre o banca centrala si un consiliu monetar:

Tabelul nr.6 Caracteristicile comparative ale unei banci centrale si un Consiliu Monetar

Inconvenientele Consiliului Monetar. In cadrul unui CM, lipsa unei politici monetare active se face simtita in multe situatii, de exemplu in cazul unor semnificative intrari sau iesiri de capital. Iesiri importante de capital sau un consum de rezerve ar atrage o comprimare dramatica a bazei monetare, care ar supune economia la un soc monetar (deflationist) foarte greu de suportat. Mai general, regimul este inflexibil, problematic in cazul unor socuri ale economiei. In al doilea rand, CM ar intarzia procesul de invatare si reforma din tarile aflate in tranzitie, deoarece atat experienta in formularea si conducerea politicii monetare, cat si disponibilitatea instrumentelor monetare sunt limitate. Mai mult, CM tinde sa fie prociclic. Iesirea dintr-un astfel de acord de CM s-a dovedit a fi un proces foarte complex, indelungat si greu (vezi Argentina si Lituania).

Consiliul monetar nu poate garanta disciplinarea deficitului cvasifiscal, mai ales intr-o economie cu mari probleme in ceea ce priveste disciplina financiara (cu mare volum de arierate).

CM prezumeaza atingerea rapida a unui foarte scazut diferential al inflatiei, si in virtutea functionarii cursului de schimb fix, ceea ce este greu de crezut acolo unde arieratele aproape ca formeaza moneda forte ( baza monetara) si inertia anticiparilor inflationiste este mare. Singura sansa ar fi sa se produca intrari masive de capital in tara, care sa atenueze pierderea competitivitatii exportului admitand ca nu sunt posibile mari castiguri de eficienta pe termen scurt.

Totodata, Consiliul Monetar ar elimina folosirea unui instrument al mixului de politica macroeconomica si anume, cursul de schimb, intr-o economie ca cea romaneasca, care nu are o cultura a stabilitatii monetare (ca cea de tip german, de exemplu). Oriunde economia este rigida si se manifesta un diferential important de competitivitate, cursul de schimb apare ca un instrument indispensabil pentru realizarea echilibrelor macroeconomice.

Ciclul alegerilor

Tot in sustinerea ideii de independenta a bancii centrale, ciclul acesteia ar trebui sa inceapa la jumatatea celui electoral sau sa dureze mai mult decat acesta (de exemplu, pana la jumatatea celui urmator). Conform noului statut al Bancii Nationale a Romaniei (din 1998) mandatul consiliului de administratie a fost redus de la 8 ani (in legea din 1990) la 6 ani, durata considerata optima de catre bancile centrale ale multor tari, evitandu-se o vulnerabilitate data de suprapunerea conducerii bancii centrale, pe de o parte si a guvernului, pe de alta parte.

Figura 3 Ciclul electoral si independenta bancii centrale

Ciclul alegerilor

4 ani 4 ani 4 ani

timp

6 ani 6 ani

Mandatul Consiliului de administratie al bancii centrale

Se considera deci, ca politica monetara trebuie sa fie neutra din punct de vedere politic. In 1992, Jeffrey Sachs si David Lipton ofereau o solutie pentru Banca Centrala a Rusiei si pentru alte banci centrale in chestiunea rezistentei acestora la presiunile politice de finantare a deficitelor bugetare: independenta politica. Aceasta conceptie, imbratisata si de actualul presedinte al FMI, Michel Camdessus, se traduce, practic, prin aceea ca guvernatorii bancilor centrale, odata alesi, sunt singurii in masura sa determine volumul masei monetare fara sa poata fi demisi de forurile executive sau legislative guvernamentale in timpul mandatului lor.