Sistemul cheltuielilor publice

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

1. Continutul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice exprima relatii economico-sociale in forma baneasca, care se manifesta intre stat, pe de o parte, si persoane fizice si juridice, pe de alta parte, cu ocazia repartizarii si utilizarii resurselor financiare ale statului, in scopul indeplinirii functiilor acestuia.

Cheltuielile publice se materializeaza in plati efectuate de stat din resurse mobilizate pe diferite cai, pentru achizitii de bunuri sau prestari de servicii necesare pentru indeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, actiuni social-culturale, intretinerea armatei si a intregii activitati desfasurate in domeniul militar, actiuni economice etc.

Continutul economic al cheltuielilor publice se afla in stransa legatura cu destinatia lor. Astfel, unele cheltuieli exprima un consum definitiv de produs intern brut, reprezentand valoarea platilor pe care le efectueaza institutiile publice in formele specifice ale cheltuielilor curente, iar alte cheltuieli publice exprima o avansare de produs intern brut, reprezentand participarea statului la finantarea formarii brute de capital atat in sfera productiei materiale, cat si in sfera nemateriala.

In prezent, cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Unele se manifesta direct, prin finantarea de catre stat a institutiilor publice pentru a putea functiona. Altele influenteaza direct mediul economic si social si constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului respectiv pentru a-l ameliora. Fiind folosite ca instrumente de interventie, cheltuielile publice trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului in care sunt efectuate, ci si din punctul de vedere al influentei pe care o pot avea asupra procesului general al repartitiei sociale.

Cheltuielile publice inglobeaza: cheltuielile publice efectuate de administratiile publice centrale de stat, din fondurile bugetare si extrabugetare. La statele cu structura federala se iau in considerare si cheltuielile autoritarilor publice ale statelor, ale provinciilor si regiunilor membre ale federatiei; cheltuielile colectivitatilor locale (ale unitatilor administrativ-teritoriale); cheltuielile finantate din fondurile asigurarilor sociale de stat; cheltuielile organismelor (administratiilor) internationale finantate din resursele publice prelevate de la membrii acestora.

Cheltuielile publice totale se obtin prin insumarea cheltuielilor diferitelor categorii de administratii publice, din care s-au dedus sumele reprezentand transferuri de resurse financiare intre administratiile publice.

Trebuie facuta distinctie intre notiunile de cheltuieli publice si cheltuielile publice se refera la totalitatea cheltuielilor prin intermediul institutiilor publice (aparat de stat, institutii armata, ordine interna si siguranta nationala, cercetare s.a.), care se acopera fie de la buget (pe plan central sau local), extrabugetare sau de la bugetele proprii ale institutiilor, veniturilor obtinute de acestea. Cheltuielile bugetare se refera la acele cheltuieli care se acopera de la bugetul de stat, din locale, din bugetul asigurarilor sociale de stat.

Deci, cheltuielile bugetare au o sfera mai restransa decat cheltuielile publice, in cadrul carora sunt cuprinse. Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile bugetare sunt cuprinse in bugetele definite in cadrul sistemului de bugete, aprobate de organul legislativ sub forma creditelor bugetare.

Delimitarea cheltuielilor bugetare in cadrul celor publice se bazeaza pe cateva principii:

efectuarea cheltuielilor bugetare este conditionata de prevederea expresa si aprobarea nivelului acestora de catre Parlament sau de consiliile locale, dupa caz, in conformitate cu legile in vigoare;

nerambursabilitatea sumelor alocate si cheltuite conform destinatiilor pentru care s-au aprobat aceste sume;

efectuarea cheltuielilor este determinata de indeplinirea conditiilor legale si nu numai de constituirea (existenta) resurselor banesti;

finantarea se efectueaza in functie de gradul de subordonare a institutiilor sau activitatilor cu caracter bugetar din bugetul de stat, din bugetul asigurarilor sociale de stat, din bugetele locale sau din bugetele fondurilor speciale;

exercitarea controlului financiar cu caracter preventiv si acordarea vizei cu ocazia operatiunilor de deschidere a finantarii, de alocare si utilizare a resurselor financiare publice.

2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice

Abordarea structurii cheltuielilor publice necesita utilizarea mai multor criterii de grupare. In literatura si practica financiara si statistica a statelor si a organismelor internationale, se folosesc urmatoarele tipuri de clasificatii: a) administrativa; b) economica; c) functionala; d) financiara; e) in functie de rolul lor in procesul reproductiei sociale; f) gruparea folosita de organismele O.N.U. si clasificatii mixte sau combinate.

a) Clasificatia administrativa. Aceasta clasificatie are la baza criteriul institutiilor prin care se efectueaza cheltuielile publice: ministere (departamente, agentii guvernamentale), institutii publice autonome, unitati administrativ-teritoriale etc. Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este utila, deoarece alocatiile bugetare se stabilesc pe beneficiari: ministere si alte institutii centrale, judete, orase, comune etc. Ea insa sufera prin faptul ca un minister, departament, agentie guvernamentala, judet, municipiu sau oras reuneste cheltuieli cu destinatii variate si, in plus, structura ministerelor si, respectiv, subordonarea institutiilor publice se modifica periodic, ceea ce face cheltuielile publice necomparabile in timp.

Acest criteriu este folosit la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare.

b) Clasificatia economica. In cadrul acesteia se folosesc doua criterii de grupare: primul, conform caruia cheltuielile se impart in: cheltuieli curente (de functionare), si cheltuieli de capital (cu caracter de investitii); al doilea, care imparte cheltuielile in cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative si cheltuieli de transfer (de redistribuire).

Cheltuielile curente asigura intretinerea si buna functionare a institutiilor publice, finantarea satisfacerii actiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, lipsite de remuneratie or avand venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului (imprumuturi). Ele reprezinta un consum definitiv de produs intern brut si trebuie sa se reinnoiasca anual. In cea mai mare parte a lor, cheltuielile publice sunt cheltuieli curente.

Cheltuielile de capital (de investitii) se concretizeaza in achizitionarea de bunuri de folosinta indelungata, destinate sferei productiei materiale sau sferei nemateriale (scoli, spitale, asezaminte de cultura, administratie etc.), dupa caz. Ele duc la dezvoltarea si modernizarea patrimoniului public.

Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative se deosebesc de cheltuielile de transfer, dupa cum au sau nu la baza o contraprestatie, in momentul si in masura in care acestea se efectueaza de catre stat. Cheltuielile privind serviciile publice cuprind, in general, remunerarea serviciilor, a prestatiilor si a furniturilor necesare bunei functionari a institutiilor publice sau achizitionarii de mobilier, aparatura si echipamente.

Cheltuielile de transfer reprezinta trecerea unor sume de bani de la buget la dispozitia unor persoane juridice (institutii cu activitati autofinantate, intreprinderi productive), unor persoane fizice (pensionari, someri, studenti, elevi etc.), sau a unor bugete ale administratiilor locale. Ele pot avea, deci, caracter economic (subventii acordate agentilor economici pentru acoperirea unor cheltuieli de productie, stimularea exportului, redresarea financiara, restrangerea unor activitati economice etc.) sau sociale (burse, pensii, ajutoare si alte indemnizatii definitive si fara contraprestatie), finantarea unor actiuni de importanta majora efectuate prin intermediul administratiilor publice locale.

Transferurile sunt consolidabile si neconsolidabile, in functie de continutul lor si de legaturile pe care le implica intre diferitele verigi ale sistemului bugetar.

Combinarea gruparii cheltuielilor publice in cheltuieli de capital (investitii) si cheltuieli curente (de functionare), cu gruparea lor in cheltuieli privind serviciile publice si cheltuieli de transfer permite definirea unei alte grupari: a) cheltuieli ale serviciilor publice, care cuprind cheltuieli curente si cheltuieli de capital; b) cheltuieli de transfer, care cuprind cheltuieli privind crearea de venituri in bani (alocatii, asistenta sociala) si subventii acordate intreprinderilor productive sau institutiilor pentru activitatile autofinantate in vederea acoperirii cheltuielilor care devanseaza veniturile obtinute pe seama preturilor sau tarifelor.

c) Clasificatia functionala foloseste drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate, spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinatii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri intre diferitele niveluri ale administratiilor publice, plata dobanzilor la datoria publica sau constituirea de rezerve la dispozitia autoritatii executive. Ele reflecta obiectivele politicii financiare a statului.

Acest criteriu este important pentru repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate si obiective care definesc nevoile publice si reprezinta obiectivul principal urmarit la examinarea si aprobarea prevederilor bugetare de catre Parlament. Institutiile care functioneaza in diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse bugetare, iar conducatorii lor sunt ordonatori de credite bugetare.

In Romania, aceste domenii sunt definite in Legea privind finantele publice astfel: "La determinarea cheltuielilor publice se vor avea in vedere politica financiara a statului, numarul de salariati, reteaua de institutii publice in functiune, cele care urmeaza a se infiinta in noul exercitiu bugetar, folosirea bazei tehnice existente cu maxima eficacitate, precum si urmatoarele: a) in domeniul social - utilizarea resurselor financiare ale statului pentru invatamant, sanatate, ocrotiri sociale, cultura, arta, tineret si sport, refacere si ocrotire a mediului inconjurator, mentinerea echilibrului ecologic si altele, in conditiile stabilite de lege; b) sustinerea unor programe prioritare de cercetare, indeosebi fundamentala; c) in domeniul economic - realizarea unor investitii si a altor actiuni economice de interes public, acordarea de subventii, facilitati si alte mijloace stabilite potrivit legii; d) asigurarea cerintelor de aparare a jarii, ordinii publice si siguranta nationala; e) finantarea administratiei publice centrale si locale si a altor cheltuieli prevazute de lege; f) dobanzile aferente datoriei publice si cheltuielile determinate de emisiunea si plasarea valorilor mobiliare necesare finantarii acestei datorii, precum si de riscul garantiilor de stat in conditiile legii".

d) Clasificatia financiara. In functie de momentul in care se efectueaza si de modul in care afecteaza resursele financiare publice, cheltuielile publice se grupeaza in: cheltuieli definitive; cheltuieli temporare si/sau operatiuni de trezorerie si cheltuieli virtuale sau posibile.

Cheltuielile definitive finalizeaza distribuirea resurselor financiare. Ele cuprind atat cheltuieli curente, cat si cheltuieli de capital. Majoritatea cheltuielilor publice efectuate au caracter definitiv, finalizandu-se cu plati la scadente certe si atesta lichidarea completa a angajarii statului pentru a efectua cheltuielile prevazute in buget. Cheltuielile definitive sunt cuprinse, deci, ca posturi distincte in bugetele publice.

Cheltuielile temporare sunt urmate de finalizarea prin plati cu scadente certe. Majoritatea dintre acestea reprezinta operatiuni de trezorerie si sunt evidentiate in conturile speciale ale trezoreriei (de exemplu, finantarea rambursarii imprumuturilor si avansurilor anterior consimtite). Cheltuielile temporare nu figureaza in bugetele publice, ci se gestioneaza separat prin trezoreria publica.

Cheltuielile virtuale sau posibile reprezinta cheltuieli pe care statul se angajeaza sa le efectueze in anumite conditii. De exemplu, garantiile acordate de stat pentru imprumuturi pot conduce la cheltuieli publice numai daca rambursarea lor din resursele special constituite sau de catre debitorii girati nu poate fi infaptuita; cheltuielile ce se vor efectua pentru actiuni sau obiective neprevazute, pe seama rezervelor la dispozitia guvernului, aprobate in legea bugetara anuala.

Dupa forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi: cu sau fara contraprestatie; definitive si provizorii; speciale si globale.

Cheltuielile fara contraprestatie au caracter de alocatii bugetare, reprezentand finantare definitiva, fara un contraserviciu din partea colectivitati beneficiare de resurse publice (alocatii familiale, indemnizatii de somaj, burse s.a.).

Cheltuielile cu contraprestatie se refera la incasarea unor sume de bani de catre stat, conform conditiilor in care se efectueaza aceste cheltuieli: dobanzi la imprumuturi acordate, comisioane la garantiile guvernamentale ale imprumuturilor si altele.

Cheltuielile definitive nu presupun restituirea sumelor banesti alocate de stat, in timp ce cheltuielile provizorii (imprumuturi si avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligatiei de furnizare de produse sau servicii institutiilor statului.

e) Clasificatia dupa rolul cheltuielilor publice in procesul reproductiei sociale. In cadrul acesteia, cheltuielile publice se impart in cheltuieli reale (negative) si cheltuieli economice (pozitive).

In categoria cheltuielilor reale intra cheltuielile cu intretinerea aparatului de stat, plata anuitatilor, dobanzilor si a comisioanelor la imprumuturile de stat, intretinerea si dotarea armatei cu armament si tehnica militara etc. Acestea reprezinta un consum definitiv de produs intern brut.

In categoria cheltuielilor economice se cuprind investitiile efectuate de stat pentru infiintarea de unitati economice, dezvoltarea si modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri etc. Aceste cheltuieli au ca efect crearea de valoare adaugata si reprezinta o avansare de produs intern brut.

f) Clasificatia folosita de institutiile specializate ale O.N.U. Aceasta are la baza doua criterii principale: clasificatia functionala si clasificatia economica.

Clasificatia functionala O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: servicii publice generale; aparare; educatie; sanatate; securitate sociala; locuinte si servicii comunale; recreatie, cultura si religie; actiuni economice; alte scopuri.

Clasificatia economica O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde: cheltuieli care reprezinta consum final: dobanzi aferente datoriei publice; subventii de exploatare si alte transferuri curente; formarea bruta de capital (investirii brute si cresterea stocurilor materiale); achizitii de terenuri si active necorporale; transferuri de capital In Legea bugetului de stat pe anul 1998, in cadrul clasificatiei economice, cheltuielile publice se grupeaza astfel:

I. CHELTUIELI CURENTE

Cheltuieli de personal

Cheltuieli materiale si servicii

Subventii: alocatiile de la buget pentru institutiile publice; subventiile pe produse si activitati; subventii pentru acoperirea diferentelor de pret.

Prime

Transferuri: transferuri consolidabile (transferuri de la bugetul de stat catre bugetele locale si fondurile speciale; contributiile persoanelor asigurate pentru finantarea ocrotirii sanatatii); transferuri neconsolidabile locuinte, burse, alocatii pentru copii, pensii si ajutoare IOVR, ajutoare sociale, alte ajutoare, alocatii si indemnizatii, contributii si cotizatii la organisme internationale, dobanzi bancare subventionate, plati in cadrul programului de redistribuire a fortei de munca, fondul de cercetare-dezvoltare, fondul pentru stimularea inovarii, transferuri pentru acoperirea deficitului bugetar al asigurarilor sociale de stat, cheltuieli pentru sustinerea programelor tehnice de conservare sau inchidere a minelor, protectie sociala pentru unele activitati din sectorul minier.

Dobanzi aferente datoriei publice

Rezerve

II. CHELTUIELI DE CAPITAL

III. IMPRUMUTURI ACORDATE:

Imprumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate prin conventii bilaterale si acorduri interguvernamentale

Imprumuturi pentru creditarea agriculturii

Imprumuturi pentru acoperirea arieratelor catre RENEL si ROMGAZ

IV. RAMBURSARI DE CREDITE SI PLATI DE DOBANZI SI LA CREDITE

Rambursari de credite si plati de dobanzi si comisioane la credite

Clasificatia economica arata natura cheltuielilor finantate pe seama resurselor financiare publice. In acest fel se poate stabili: ce ponderi detin cheltuielile curente, incluzand si subventiile, transferurile, dobanzile la datoria publica si rezervele, in totalul cheltuielilor publice; ce ponderi detin cheltuielile de capital; care este ponderea imprumuturilor acordate; cat reprezinta rambursarile de credite, dobanzile si comisioanele aferente: Parlamentul poate interpreta rationalitatea deciziilor guvernamentale privind repartizarea resurselor financiare publice pe destinatiile economice.

Clasificatia economica este primul criteriu folosit in prezentarea generala a cheltuielilor publice. Ea este folosita apoi in structura specifica a clasificarii functionale, pe care o detaliaza, cu scopul de a evidentia continutul economic al fiecarei subdiviziuni definite din punct de vedere functional. Astfel, fiecare parte a cheltuielilor functionale cuprinde repartizarea acestora pe criterii economice (cheltuieli curente, cu subdiviziunile lor, cheltuieli de capital, cu subdiviziunile lor, rambursari de credite externe, cu dobanzile si comisioanele aferente). De asemenea, clasificatia economica serveste la detalierea cheltuielilor pe capitole, subcapitole, articole de cheltuieli si aliniate. Pe structura clasificatiei economice se definesc si conturile in contabilitatea publica, care reflecta rezultatele executiei bugetare.

In cadrul clasificatiei functionale, cheltuielile publice se grupeaza astfel:

PARTEA I: SERVICII PUBLICE GENERALE:

Autoritati publice: Presedintia Romaniei; Autoritati legislative; Autoritati judecatoresti; Alte organe ale autoritatilor publice; Autoritati executive

PARTEA A-II-A: APARARE, ORDINE PUBLICA Sl SIGURANTA NATIONALA:

Aparare nationala: Administratie. centrala; Aparare nationala si operatiuni de mentinere a pacii; Actiuni de integrare euroatlantica; Plati efectuate in cadrul programului de redistribuire a fortei de munca;

Ordine publica: Administratie centrala; Politie; Protectie si paza contra incendiilor; Jandarmerie; Siguranta nationala; Alte institutii si actiuni;

Partea A-III-A: CHELTUIELI SOCIAL - CULTURALE:

Invatamant: Administratie centrala; Invatamant prescolar; Invatamant primar si gimnazial; Invatamant liceal; Invatamant profesional; Invatamant postliceal. Invatamant special; Invatamant superior; Biblioteci centrale universitare; Internate, camine, cantine; Servicii publice descentralizate; Alte institutii si actiuni de invatamant .

Sanatate: Administratie centrala; Dispensare medicale; Spitale; Sanatorii si preventorii; Crese; Centre de transfuzii sanguine; Servicii de ambulanta; Centre de sanatate, diagnostic si tratament; Alte institutii si actiuni; Cultura, religie si actiuni privind activitatea sportiva si de tineret.

Asistenta sociala: Alocatii; Pensii; Ajutoare si indemnizatii.

PARTEA A-IV-A : SERVICII Sl DEZVOLTARE PUBLICA, LOCUINTE, MEDIU Sl APE: Servicii si dezvoltare publica; Mediu si ape.

PARTEA A-V-A: actiuni ECONOMICE: Industrie; Agricultura si silvicultura; Transporturi si comunicatii; Alte actiuni economice.

PARTEA A-VI-A: ALTE ACTIUNI: Cercetare stiintifica; Alte actiuni.

PARTEA A-VII-A: TRANSFERURI: Transferuri din bugetul de stat.

PARTEA A-VIII-A: IMPRUMUTURI ACORDATE

PARTEA A-IX-A: PLATI DE DOBANZI Sl ALTE CHELTUIELI AFERENTE DATORIEI PUBLICE

PARTEA A-X-A: FONDURI DE REZERVA: Fonduri de rezerva; Fond de rezerva bugetara la dispozitia guvernului; Fond de interventie la dispozitia guvernului; Fond la dispozitia Guvernului Romaniei pentru relatiile cu Republica Moldova; Fond la dispozitia Guvernului constituit din varsaminte din privatizare.

EXCEDENT / DEFICIT

3. Factorii care influenteaza cresterea cheltuielilor publice

Tratarea la modul general a factorilor care conduc la cresterea cheltuielilor publice impune o delimitare a acestora in urmatoarele categorii:

a) Factori demografici, care se refera la cresterea populatiei si la modificarea structurii acesteia pe varste si categorii socio-profesionale. O astfel de evolutie determina cresterea cheltuielilor publice pentru invatamant, sanatate, securitate sociala, ordine publica etc., precum si a celor legate de sporirea numarului de locuri de munca in sectorul public;

b) Factori economici, referitori la dezvoltarea economiei si la modernizarea acesteia pe baza cercetarii stiintifice, a noilor cerinte ale utilizarii resurselor si a crearii de bunuri materiale si servicii. Pe langa faptul ca pe seama bugetului de stat se asigura finantarea unor actiuni economice costisitoare, redistribuirea resurselor financiare publice ajuta la repararea prejudiciilor create de repartitia concurentiala in economia de piata. Astfel, bugetul joaca rol de filtru si asigura redistribuirea pe principii mai echilibrate si bazate pe eficienta;

c) Factori sociali. Cresterea venitului mediu pe locuitor in societate antreneaza preocuparea statului ca, prin efort financiar, sa aloce resurse pentru armonizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse in sectorul public, inclusiv a persoanelor in varsta sau care necesita asistenta sociala;

d) Urbanizarea. Aceasta reprezinta un factor de crestere a cheltuielilor publice, antrenand resurse financiare atat pentru crearea si dezvoltarea centrelor urbane, cat si pentru finantarea unor utilitati publice caracteristice mediului respectiv;

e) Factori militari, care prin pregatirea sau purtarea de razboaie, conduc la cresterea cheltuielilor legate de aparitia unor conflicte armate sau de eliminarea efectelor nefavorabile ale acestora pe plan economic si social;

f) Factori de ordin istoric, care actioneaza prin transmiterea de la o perioada la alta a nevoilor sporite de cheltuieli si de suportare a poverii celor facute in anii anteriori, prin imprumuturi publice. La fel se explica si propagarea in timp si spatiu a fenomenului inflationist sau preluarea, de catre noul regim, instalat in urma revolutiei a datoriilor contractate in vechiul regim;

g) Factori politici, care se refera la cresterea considerabila a complexitatii sarcinilor statului contemporan, la transformarea conceptiei politice cu privire la functiile statului, pentru indeplinirea carora este necesara sporirea cheltuielilor publice.