Imprumutul de stat si gestionarea datoriei publice

Imprumutul de stat si gestionarea datoriei publice

Imprumuturile de stat au aparut si s-au dezvoltat in cadrul finantelor publice moderne, alaturi de impozite si taxe, ca mijloc de completare a fondurilor banesti de utilitate publica sau ca venituri bugetare extraordinare.

Din punct de vedere terminologic este des utilizata expresia "imprumut public" care este sinonima celei de "credit public". In sfera acestuia se cuprind atat imprumuturile de stat, cat si cele ale colectivitatilor publice (unitatile administrativ teritoriale).

In general, datoria publica a unei tari poate avea una sau mai multe cauze, printre care: razboaiele (necesitatea finantarii acestora peste veniturile fiscale), lucrarile publice, statul bunastarii (investitiile sociale), nationalizarea unei parti a sectorului privat, deficitele bugetare, crize ale balantei de plati, etc.

Imprumuturile de stat ocupa locul principal in cadrul imprumutului public si sunt contractate de la cetatenii autohtoni, agenti economici autohtoni sau straini, precum si de la alte state ori de la organizatii financiare si bancare internationale (FMI, Banca Mondiala, etc.). Definitia imprumutului de stat poate fi urmatoarea : sume de bani pe care statul ii contracteaza de la diferiti creditori pentru a asigura echilibrarea bugetului de stat in vederea asigurarii finantarii unor cheltuieli publice mai mari decat veniturile publice (fiscale si nefiscale).

Asadar, banii care fac obiectul datoriei publice sunt imprumutati sub diferite forme si provin dintr-o varietate de surse, cum sunt:

imprumuturi interne, care sunt facute pe langa persoane private, agenti economici si institutii din interiorul tarii;

imprumuturi externe, care sunt avansate de catre persoane private, agenti economici sau institutii straine si guverne straine;

imprumuturi internationale, care sunt imprumuturi externe facute pe langa institutii internationale cum ar fi Fondul Monetar International (FMI) sau Banca Mondiala.

Conditiile, termenii si consecintele creditelor interne si externe sunt, in general, diferite si deci este util sa se faca distinctie intre ele.

Imprumuturile de stat pot fi angajate pentru acoperirea unor necesitati determinate de:

deficitul bugetar prevazut prin legea bugetara anuala;

cheltuieli publice de interes national pentru obiective de investitii, care nu se pot finanta din resursele curente ale bugetului de stat,

refinantarea datoriei publice interne,

alte necesitati aprobate prin legi speciale.

Imprumuturile de stat se realizeaza prin emisiuni de valori mobiliare: obligatiuni, bonuri de tezaur, titluri de renta sau alte inscrisuri de stat. Acestea se plaseaza prin subscriptie publica sau prin alte procedee tehnice specifice (prin intermediul consortiilor sau sindicatelor bancare sau prin vanzare la bursa).

Trasaturile caracteristice ale imprumutului de stat sunt :

caracterul contractual si voluntar ;

caracterul rambursabil ;

asigurarea unei remuneratii sub forma dobanzii pentru creditor ;

influenta asupra generatiilor viitoare ;

influenta asupra disponibilitatii capitalului pe piata.

Datoria publica consta atat din datorie (titluri de valori) negociabila, cat si din datorie nenegociabila.

Datoria negociabila poate fi tranzactionata la Bursa de valori. Un cumparator al unui titlu de credit guvernamental care este negociabil poate sa decida sa vanda acest titlu altcuiva inainte de data scadentei titlului.

Datoria nenegociabila se exprima sub doua forme: (1) titluri de credit care nu sunt tranzactionate la Bursa de valori si vor fi rascumparate de la stat de cumparatorul initial; (2) imprumuturi, cum ar fi cele de la Fondul Monetar International, pentru care nu se emit titluri de credit.

Pana nu de mult, in multe tari occidentale, politica emisiunii imprumuturilor de stat continea in mod traditional caracteristici particulare. Astfel, mult timp aceste imprumuturi beneficiau de avantaje financiare. Pentru a contrabalansa rata dobanzii fixe care era, in general, sub cea a pietei financiare, statul insotea emisiunile de conditii privilegiate: varsaminte de prime, exonerari fiscale, formule de indexare, admiterea de titluri pentru plata impozitelor.

La finele anilor 1980, emisiunile de titluri de stat au inceput sa se alinieze la conditiile pietei, ceea ce a condus la eliminarea perturbatiilor pietei financiare prin eliminarea privilegiilor pentru fondurile statului si la reducerea costurilor cu emisiunile deoarece avantajele erau foarte costisitoare pentru finantele publice.

Plasarea titlurilor de stat prin subscriptie publica se face prin intermediul diferitelor institutii financiar bancare (perceptii, oficii postale, banci) unde persoanele fizice si juridice subscriu la imprumut. Suma subscrisa se varsa statului fie integral la subscriere, fie esalonat in rate, in decursul unei perioade anumite de timp.

In cazul apelarii la un consortiu sau sindicat bancar, bancile participante la acesta preiau asupra lor sarcina plasarii imprumutului. Aceasta operatiune se poate desfasura in doua moduri. In prima modalitate, sindicatul bancar poate prelua in comision plasarea titlurilor de stat, statul intrand in posesia fondurilor imprumutate pe masura plasarii titlurilor, iar consortiul in posesia comisionului aferent valorii titlurilor plasate. O a doua modalitate consta in cumpararea integrala a titlurilor de stat de catre sindicatul bancar si plasarea acestora in numele sau. In acest caz, statul intra imediat in posesia fondurilor, iar sindicatul este remunerat prin diferenta dintre valoarea cu care a cumparat titlurile de la stat si valoarea cu care poate sa le plaseze efectiv pe piata. In al doilea caz, riscul plasarii revine integral consortiului (sindicatului) bancar, plasamentul respectiv fiind cunoscut ca plasament garantat sau subscriptie publica garantata.

Plasarea titlurilor de stat prin vanzare la bursa, cunoscuta si ca "plasare prin robinet", are o aplicabilitate limitata. Statul negociaza in mod treptat si fara publicitate titlurile de imprumut la bursa pentru a nu provoca scaderea cursului si reducerea corespunzatoare a randamentului financiar al imprumutului.

Titlurile emise de stat sunt de regula "la purtator", adica fara indicarea numelui subscriitorului pe ele. Totusi, atunci cand titlurile se adreseaza unui numar mic de creditori, statul poate emite titluri "nominative". In asemenea cazuri, sumele imprumutate si dobanzile datorate creditorilor se inscriu in cartea datoriei publice.

Pentru imprumutul contractat de stat, acesta se obliga la plati periodice de dobanzi si la rascumpararea la scadenta a titlurilor. Operatiunile prin care are loc contractarea imprumuturilor de stat, organizarea si tinerea evidentei prin conturi specifice, rambursarea datoriei publice, calculul si plata dobanzii, comisioanelor si spezelor datorate, precum si a altora asemenea, constituie gestonarea datoriei publice. Administrarea sau gestionarea datoriei publice in tara noastra este realizata de Ministerul de Finante.

Datoria publica reprezinta pentru investitori (cumparatorii de titluri de credit) un activ si acestia castiga venituri din investitia respectiva care sunt sigure si convenabile. Daca aceste titluri pot fi negociabile si se obtine un castig de capital, se furnizeaza astfel o alternativa de investire in sectorul privat.

Pentru guvern, datoria publica este o obligatie ce-l determina sa plateasca dobanda pentru banii imprumutati si sa ramburseze la scadenta imprumutul. Aceasta impune o povara interna si externa pentru tara, dar pot exista si avantaje in urma datoriei publice; totul depinde de capacitatea guvernului de a cheltui corespunzator banii imprumutati si de a-i rambursa apoi.

Pentru rambursarea datoriei exista trei surse de finantare:

Impozitele sunt folosite pentru plata datoriei "neproductive", care nu finanteaza crearea de avutie generatoare de venit, si a dobanzilor aferente acesteia.

Venitul obtinut din finantarea prin imprumutul de stat a unor investitii productive generatoare de venit folosit, la randul lui, la finantarea datoriei. In practica sunt rare astfel de cazuri.

Noi imprumuturi este ultimul resort la care recurg guvernele atunci cand nu pot finanta serviciul datoriei publice din celelalte doua surse aratate.

Rambursarea imprumutului de stat consta in rascumpararea titlurilor de credit de la detinatorii lor, adica restituirea sumelor imprumutate (a valorii nominale a titlurilor). Ea poate fi obligatorie sau facultativa.

In practica exista urmatoarele trei modalitati de rambursare: (1) pe calea anuitatilor, (2) prin tragere la sorti, (3) prin rascumparare la bursa.

Rambursarea imprumuturilor prin anuitati consta in aceea ca, incepand din anul al doilea sau al treilea de la contractarea imprumutullui, statul incepe sa plateasca pe langa dobanzi, si o parte din suma imprumutata. Aceasta modalitate se foloseste atunci cand exista putini creditori cu care statul stabileste conditiile de rambursare. Anuitatile pot fi stabilite fie in sume egale pe toata durata restituirii imprumutului, fie in parti neegale (in cote progresive sau regresive).

Rambursarea prin tragere la sorti are loc cand imprumutul de stat a fost contractat cu un mare numar de creditori. In momentul lansarii imprumutului, statul stabileste valoarea titlurilor ce vor fi amortizate (rambursate) in fiecare an prin tragere la sorti.

Cele doua modalitati de rambursare expuse mai sus sunt specifice imprumuturilor pe termen. Imprumuturile emise fara termen se ramburseaza, de obicei, pe calea rascumpararii la bursa, prin aparatul Ministerului Finantelor sau prin intermediul bancilor.

Datorita modificarilor in conjunctura pietei si in situatia financiara a statului, acesta poate recurge la unele operatiuni privind modificarea ratei dobanzii promise sau a termenului pe care a fost contractat imprumutul.

Daca statul se gaseste intr-o situatie financiara precara, iar conjunctura pietei financiare ii ingaduie reducerea ratei dobanzii sau prelungirea duratei imprumutului, acesta poate preschimba titlurile de imprumut mai vechi cu titluri ale unui nou imprumut, emis cu o dobanda mai mica. Aceasta operatiune se numeste conversiune.

Operatiunea inversa conversiunii este arozarea si consta in preschimbarea titlurilor de imprumut existente cu titluri noi cu o rata a dobanzii, insa, mai mare. Aceasta operatiune poate interveni pentru a face atractive titlurile emise de stat atunci cand piata ofera conditii mai bune decat cele oferite initial de stat, preintampinandu-sa astfel "fuga" publicului de astfel de titluri. Cu cat datoria este mai larga cu atat creditorii vor putea crede ca statul utilizeaza inflatia pentru a-si reduce costul in detrimentul lor. Ca urmare, ei vor solicita rate ale dobanzii nominale mai ridicate. Mijlocul de lupta impotriva acestei solicitari de rate ale dobanzii mai ridicate este inlocuirea datoriei pe termen scurt cu o datorie pe termen lung.

Statul poate recurge la prelungirea termenului de rambursare a imprumuturilor (imprumuturile pe termen scurt se transforma in imprumuturi pe termen mediu si lung), caz in care are loc operatiunea de consolidare. Aceasta operatiune duce pe termen scurt la reducerea cheltuielilor bugetare anuale ale datoriei publice, insa pe termen mediu si lung aceste cheltuieli cresc datorita dobanzilor mai mari.

Resursele de rambursare a imprumuurilor de stat sunt: fondul de amortizare a datoriei publice (alimentat dintr-o serie de venituri publice date in administrarea institutiei care se ocupa de acest fond, precum si din veniturile monopolurilor fiscale), resursele bugetare (venituri bugetare inscrise in buget pentru rambursarea datoriei publice) sau, atunci cand ele exista, din excedentele bugetare.

Daca statul contractant al imprumuturilor ce constituie datorie publica are o situatie financiara foarte critica, el poate cere instantelor jurisdictionale speciale amanarea serviciului datoriei publice, amanare care se numeste moratoriu.

In cazuri extreme, din motive politice, guvernul unui stat poate sa repudieze (sa nu recunoasca) datoria publica contractata anterior de catre un alt guvern. Prin repudiere se intelege refuzul unui stat de a-si onora obligatiile asumate prin contractul de imprumut.

Platile datorate pentru rambursarea datoriei publice, reprezentand ratele scadente intr-o perioada de un an, dobanzile si comisioanele aferente, inclusiv cheltuielile ocazionate de plasarea titlurilor de imprumut, formeaza serviciul datoriei publice. Pentru fiecare tip de datorie publica, interna si externa, exista corespunzator serviciului datoriei publice interne si serviciul datoriei publice externe.

Rambursarea imprumuturilor contractate de stat se face, dupa caz, din excedentele bugetului de stat, din imprumuturile de stat pentru refinantarea datoriei publice interne, precum si din alte resurse stabilite prin dispozitiile legale.

Dobanda aferenta datoriei publice, comisioanele precum si cheltuielile ocazionate de emisiunea si plasarea titlurilor de credit reprezinta cheltuieli care se prevad in bugetul de stat.

Gestiunea datoriei publice ridica o problema importanta, si anume aceea a reducerii sau limitarii datoriei publice care ramane un fenomen costisitor. Dar aceasta reducere sau limitare a datoriei publice ramane utila pentru a rezolva problema efectelor de evictiune intr-un mod satisfacator ca si pentru a pastra oportunitatea relansarii intr-o situatie de recesiune economica.

Principalele consecinte ale cresterii datoriei publice sunt:

Cresterea fondurilor disponibile la dispozitia guvernului pentru programele de cheltuieli publice curente sau de capital.

Transferarea resurselor de la sectorul privat la sectorul public al economiei.

Cresterea impozitelor pentru rambursarea imprumuturilor si a serviciului datoriei.

Contul balantei de plati, in cazul imprumuturilor externe, imbunatateste situatia incasarilor in valuta, dar o inrautateste cand incepe plata dobanzilor si cand trebuie rambursate imprumuturile.

In anumite circumstante, inflatia se accelereaza si tot mai multi bani sunt injectati in economie.

Daca efectul total al imprumutului de stat va fi benefic sau in detrimentul tarii depinde de scopul indatorarii, realizarea in timp a imprumuturilor, cum sunt folositi banii, realizarea in timp a cheltuielilor publice si de gestionarea datoriei publice.

Ministerul Finantelor are obligatia de a tine registrul datoriei publice, in care se evidentiaza situatia datoriei publice in ordine cronologica si are 4 componente:

a. subregistrul datoriei publice guvernamentale directe;

b. subregistrul datoriei publice guvernamentale garantate ;

c. subregistrul datoriei publice locale directe ;

d. subregistrul datoriei publice locale garantate.

De asemenea, Ministerul Finantelor intocmeste anual Contul general al datoriei publice, anexa la Contul general anual de executie a bugetului de stat, care se transmite spre aprobare Parlamentului Romaniei. Contul general al datoriei publice cuprinde Contul general al datoriei publice guvernamentale si Contul general al datoriei publice locale. Totodata, Ministerul Finantelor intocmeste anual si prezinta Guvernului, spre aprobare, si Parlamentului, spre informare, Raportul privind datoria publica guvernamentala, pana cel tarziu la 30 iulie a anului urmator celui de raportare.