MANAGERUL DIN DOMENIUL PUBLIC IN CALITATE DE CREATOR DE POLITICI PUBLICE

MANAGERUL DIN DOMENIUL PUBLIC IN CALITATE DE CREATOR DE POLITICI PUBLICE

"Dar spune-mi cum a inceput!'

"Nu exista nici o teorie in aceasta profesie; doar practici'

Honore de Balzac

In ultimele doua decenii, un mic grup de cercetatori din noile programe de politici publice a acordat tot mai multa atentie conducerii si indrumarii organizatiilor publice. Datorita eforturilor lor, managementul public, definit mai mult sau mai putin ca functie executiva a guvernarii, a trecut de la pozitia sa veche de fundal la una de prim-plan in cercetarea si practica acestor programe.

La inceput, acesti cercetatori si profesori au avut un mare capital intelectual pe care se puteau baza. Adminsitratia publica traditionala, asa cum se vede clar din capitolul anterior, a produs lucrari clasice si importante traditii de cercetare, printre care si opera timpurie a lui Herbert Simon, studiile Brookings cu privire la executiv si cazuri de predare interesate de management si procesul de decizie. Studiul birocratiilor publice a fost un domeniu recunoscut atat in sociologie cat si in stiinta politica. Noile programe au respins, totusi, explicit aceste traditii si au incercat sa creeze o intreprindere intelectuala si de predare care sa fie distincta si noua.

Managementul public este conducere in domeniul politicilor publice

Bazindu-se pe succesul celor pregatiti in analiza cantitativa a sistemelor din managementul programelor de siguranta nationala (si unele semne de succes potential in programele sociale), primele facultati cu programe de politici publice au incercat sa atraga studenti interesati de "politicile inalte' si mai putin in cariera de functionari in serviciul civil. Ideea era de a le oferi o pregatire riguroasa in tehnicile analitice ce pareau sa fie tot mai solicitate de "cei mai buni si mai inteligenti' inalti functionari publici.

Scolile de politici publice respingeau administratia publica traditionala ca sursa de inspiratie a acestei misiuni din mai multe motive. Administratia publica traditionala, dupa parerea lui Donald Stokes, era considerata mai degraba descriptiva decit prescriptiva, preocupata de institutii, nu de alegerea prin actiune si, de asemenea, insuficient de interdisciplinara (Stokes, 1986). Joel Fleishman (1990) se refera la "cadrul nesistematic de programe existente in administratia publica'. Richard Elmore (1986) sustine ca administratia publica a fost o "colectie de subiecte disparate si nelegate intre ele in cautarea unui centru intelectual, preocupat de descrierea intelectuala si nu de analiza, fara o rigoare intelectuala suficienta pentru a impune respectul altor discipline academice sau publicului in general'.

Era necesara o noua abordare a educatiei pentru noua serie de functionari publici. "Poate ca ideea cea mai tentanta care anima noile scoli de politici publice - spune Fleishman - era posibilitatea de a ne concentra nu asupra mijloacelor prin care actioneaza guvernul, ci asupra scopurilor in slujba carora poate fi folosita puterea guvernamentala' (1990, 737). "Dorind sa pluteasca la inaltime, in compania unor profesori din domenii foarte aerate' (Stokes 1986), ei se vor baza pe "prestigiul analizei cantitative' pentru a pregati oamenii, dupa cum arata Elmore, intr-un "cadru analitic de gindire' (1986, 70), condus de decizii si prescriptiv, "ptolemaic', dupa cum il defineste Stoke, mai degraba decit "copernican'.

Desi in noile programe se punea accentul pe tehnicile cantitative necesare in evaluarea politicilor publice, analiza politica si organizationala a fost inca de la inceput considerata esentiala - dupa cum arata Stokes - pentru a compensa "diferentele de adoptare', adica diferente dintre adoptarea politicilor si rezultatul final, locul sau in noile programe fiind astfel asigurat (Hargrove 1975). Din acest amestec de programe avea sa se dezvolte domeniul managementului public.

Dupa Elmore, "noul management public isi are radacinile in analiza poli- ticilor publice [si in disciplinele economicej, dar in partea politica si organizationala a domeniului' (1986, 72). Principalul interes, reflectat si in lucrarile lui Elmore ca si in opera deosebit de importanta a Scolii Berkeley (Eugene Bardach, Jeffrey Pressman, Aaron Wildavsky), se orienta catre ceea ce avea sa fie numit "problema de implementare'. Problema era de a vedea in ce fel pot fi traduse ideile de politici publice in rezultate operative ale guvernarii. Cu toate acestea, spune Stokes, anticipind nemultumirile lui Terry Moe (1991) referitor la administratia publica, "atit timp cat analiza politica avea mai ales rolul de a compensa diferentele de "adoptare' si "implementare', legatura [intre gandirea politica si managementul publicj era mai putin proeminenta' (1986, 55). Cursurile initiale erau in mare parte descriptive si pasive, nepropunind nici un fel de legaturi teoretice intre politica si politici publice. Era nevoie de o "rafinare evolutiva' a programei, dupa cum spunea Fleishman (1990).

Fleishman considera ca dezvoltarea actuala a interesului pentru managementul public isi are originea in eforturile lui Mark Moore de a "reorienta analiza politica si organizationala spre o materie prescriptiva, cu un punct de vedere evident strategic' (1990, 743). Inovatia importanta, spune Fleishman, a fost stabilirea de catre Moore a unui curs de management "ascendent si exterior 'numit Management Politic si Conducere Institutionala. "In "managementid politic', mai mult decit in orice alt curs, probabil spiritul scolilor de politici publice, care le diferentiaza definitiv de administratia publica, se observa cel mai clar Predind tehnicile in contextul cazurilor care impun o decizie in cadrul unor cursuri caracterizate de o orientare strategica uniforma, pornind de la premisa utilizarii unor tehnici analitice sofisticate, scolile de politici publice par sa nu fie amenintate de primejdia de a recadea in vechile forme ale administratiei publice (1990, 745-46)".

Dupa cum observa Strokes, "gandirea politica strategica evidentiaza managerul din domeniul public, care este capabil sa duca o organizatie dincolo de rolul sau de custode managerul strategic observa micile deschideri in rutina organizatiei pentru a induce anumite schimbari in directia unui scop identificat, pas cu pas, asa cum pescarii trag pestele la suprafata in momentul in care firul unditei este intins. Transmiterea acestui punct de vedere viitorilor manageri este o sarcina la fel de dificila ca toate celelalte implicate in programa de politici publice'(1986,55).

Accentul pus pe managementul public strategic din programele de politici publice a evoluat spre un accent pus pe practica functiei managementului general. in 1979, Graham Allison sustinea ca "functiile de management general concentrate in CEO al afacerilor private sint, prin modelul lor constitutional, diseminate in sectorul public printre mai multe institutii concurentiale si astfel sint folosite de mai multi indivizi, ale caror ambitii se confrunta'. imbunatatirile managementului public vor proveni, dupa cum spune Allison, dintr-o "articulare a functiei managementului general si din constiinta de sine referitoare la punctul de vedere al managementului public general". "Efortul de a dezvolta managementul public ca un domeniu de cunoastere ar trebui sa inceapa de la problemele cu care se confrunta managerii practicieni din domeniul public'.

In 1984, Moore rezuma astfel situatia respectivului domeniu: "Conceptia noastra referitor la «managementul public» presupune responsabilitatea pentru stabilirea telului si managementul politic adaugat la responsabilitatile traditionale ale administratiei publice Conceptia noastra referitoare la managementul public adauga functii executive esentiale cum ar fi stabilirea scopului, mentinerea credibilitatii in fata supraveghetorilor, directionarea autoritatii si resurselor precum si pozitionarea organizatiei proprii intr-un mediu politic dat ca niste componente centrale ale activitatii de management public' (Moore 1984, 2, 3). Esenta managementului public este "de a concepe si implementa politici publice care realizeaza potentialul unui anumit cadru politic si institutional'.

Acest accent, asa cum considera Moore, este in contrast cu abordarea traditionala, pe care a caracterizat-o ca "dezvoltind mijloace eficiente, programatice pentru realizarea unor teluri bine definite ale politicilor publice', mentinind o responsabilitate bazata pe incredere si exemplificind valoarea unei competente neutre. Steven Kelman (1987) a articulat misiunea scolilor profesionale de politici publice si management mai concis si cu implicatii clare de jurisdictie, acestea contribuind la "dezvoltarea culturii profesionale a managementului public'.

Referitor la dogma lor aflata in plina dezvoltare, au existat citeva voci si unele controverse utile. Aaron Wildavsky (1985) s-a indoit multa vreme ca exista aici ceva nou: "Substituind un cuvint, adica «administratie» pentru «management», vechea lume a administratiei publice este reinnoita sub noua rubrica a «managementului public»' (p. 33). Wildavsky a considerat efortul mai putin original si mai mult un efort de a imita scolile de afaceri precum si o incercare de "hegemonie conceptuala', o reactie impotriva limitelor cu care se confrunta analistii politicilor publice datorita realitatilor vietii politice si organizationale. J. Patrick Dobel (1992) face referinte sardonice la "efortul continuu de a crea un nou «mit» pentru managementul public. Miscarea managementului public s-a distantat intentionat de administratia publica prin accentuarea unei orientari politice si activiste - eroii si antreprenorii au devenit tema principala a studiilor sale de caz' in detrimentul institutiilor (1992, 147). Dupa Wildavsky, managementul public este administratie publica; dupa Dobel, este elogierea unor eroi.

Cu toate aceste voci, fundamentarea unui domeniu pe baza "ramurii executive a guvernarii' ce valorifica la maximum o oportunitate constituie o desprindere decisiva de administratia publica traditionala. Aceasta identifica domeniul cu un anumit tip de actor fara o validare constitutionala explicita. In contextul unei scoli profesionale, aceasta alegere a accentului duce aproape inexorabil la un punct de vedere proactiv, chiar transcendent asupra rolului actorului. O stiinta sociala pasiva, descriptiva, neangajata si un punct de vedere wilsonian (James Q. Si Woodrow deopotriva) asupra rolului executiv ca administrare reprezinta ceva prea putin atractiv pentru profesorii si cercetatorii a caror ambitie este de a pregati si a oferi sfaturi conducatorilor din politicile publice.

Noua practica a cercetarii

Chiar daca administratia publica traditionala a fost respinsa ca sursa de cunostinte, facultatile fondatoare aveau propriul lor capital intelectual pe care se puteau baza. in literatura "precolumbiana', care era mostenirea intelectuala a noilor scoli de politici publice, Richard Neustadt era cel mai influent autor, cel putin pe coasta de est. Lucrarea sa Presidential Power (Puterea prezidentiala) (1978) oferea, dupa parerea lui Stokes, "o teorie prudenta a exercitiului puterii la un actor politic central care depinde de mai multe generalizari factuale observate cu mare acuitate' (Stokes 1986, 48). Intuitia sa centrala - "puterea executiva este puterea de a convinge' - a devenit un aforism definitoriu pentru managementul public. Prin contrast, lucrarea lui Thomas Schelling, The Strategy of Conflict (Strategia conflictului) (1960), a fost aparent considerata prea abstracta si indepartata de interesele manageriale. Lucrarea lui Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process (Politica procesului bugetar) (1964) era prea pesimista, non-interventionista si critica la adresa analizei pentru a avea vreo influenta dincolo de coasta de vest.

Prima lucrare academica sustinuta aparuta din noile scoli a fost cartea lui Allison Essence of Dedsion (Esenta deciziei) (1971). Desi nu era identificata astfel, cartea se concentra in mod ftindamental asupra analizei organizationale si politice si, prin implicatie, asupra managementului public. In scurta vreme, au inceput sa apara si alte contributii ale unor tineri cercetatori din noile scoli: The Skill Factor in Politics (Factorul tehnic in politica) (1972) de Bardach, Implementation (Implementare) (1973) de Pressman si Wildavsky si The Cybernetic Theory ot Decision (Teoria cibernetica a deciziei) (1974) de Steinbruner. Toate aceste lucrari se refereau la analiza politica si organizationala, nu la analiza politicilor publice, disciplina cantitativa care se afla la baza noilor scoli.

Esenta deciziei este o realizare intelectuala ce se datoreaza mult participarii autorului la nou formatul seminar de cercetare de la Kennedy School referitor la birocratie, politica si politici publice. Bazindu-se pe literatura de specialitate despre teoria organizatiei (dar echivalind aceasta teorie cu ideile de la Carnegie School) [Moe 1991]), Allison a distilat trei modele distincte de "alegere birocratica' - actorul rational, procesul organizational si politica guvernamentala - si a aplicat logica fiecarui model la un singur caz, criza rachetelor din Cuba, pentru a arata cum a contribuit fiecare la interpretarea datelor din cazul respectiv.

Modelele insele continua sa fie de interes intelectual (Bendor si Hammond 1989, 1992), dar cartea continea si doua idei metodologice cu putere potentiala. Prima era intentia lui Allison de a produce lucrari de cercetare care sa fie interesante atit pentru "artisti' cat si pentru "oameni de stiinta', de a produce atit "explicatii' (adica arta) cat si "concepte si propozitii in termenii carora sa fie produse explicatiile' (adica stiinta). O idee la fel de importanta era va- loarea pe care Allison o acorda formularii si evaluarii de explicatii alternative si convertibile pentru evenimentele politice. in plus, in subsidiar, Allison a avut grija ca esenta oricarei decizii sa ramina impenetrabila pentru observator. Astfel, maiestria, analiza si modestia trebuiau sa fie, intentionat, caracteristicile specifice ale acestei noi carti.

Teoria cibernetica a deciziei (1974) a lui Steinbruner, produsul aceluiasi mediu intelectual de la Harvard, este o excelenta carte erudita. intr-un spirit similar cu cel al lui Allison, Steinbrunner s-a inscris in seria lucrarilor referitoare la procesul de decizie, cu un accent special asupra notiunii de "rationalitate impusa', si a sintetizat numeroase contributii in doua paradigme distincte, pe care le-a numit "analitica' si "cibernetica'. Conform celei de-a doua si in contrast cu ipotezele integratoare de valori ale primeia, "procesul de decizie este organizat in jurul problemei controlului incertitudinii inerente prin intermediul unei atentii puternic concentrate si a unui raspuns puternic programat La nivelul deciziilor colective, paradigma propune un proces in care deciziile sunt fragmentate in segmente mici, iar segmentele sunt tratate secvential. Procesul este dominat de o procedura stabilita (Steinbrunner 1974, 86-87)".

Importanta potentiala a acestei idei pentru comportamentul managerial este destul de clara. Steinbrunner insusi ajunge la concluzia ca: "intr-o lume de mare complexitate si cunostinte slab dezvoltate, este inerent mai simplu sa dezvoltam argumente negative decit sa avansam argumente constructive. Incertitudinea se aliaza in mod natural cu neincrederea, ezitarea si intarzierea. Presedintii complet avizati pot oscila intre presiuni opuse; guvernele pot actiona incoerent.

El noteaza dilema implicatiilor opuse ale "avertizarii' si "increderii' in functionarii executivi. De interes sunt si observatiile sale cu privire la implicatiile pentru cercetarea aplicata a stabilirii distinctiilor de paradigma. Cartea lui Steinbrunner, ca si a lui Allison, se bazeaza pe dovezi dintr-un studiu de caz detaliat. intr-o astfel de lucrare aplicata - spune Steinbrunner - "ar trebui sa se obtina standarde foarte inalte in aplicarea efectiva a paradigmelor, dimensiuni importante de complexitate ar trebui manifestate, faptele ar trebui sa fie bine documentate si trebuie sa se aiba grrja sa se aplice perspective separate cat mai independent'.

De un interes deosebit au fost contributiile de pe coasta de vest. Lucrarea scrisa de Pressman si Wildavsky, Implementare (1973), a lansat virtual domeniul cercetarii implementarii. Implementarea incepe - sustin autorii - cind un program a fost creat prin decizii legislative si administrative. "Implementarea este capacitatea de a stabili legaturi noi in lantul cauzal pentru a obtine rezultatele dorite Cu cat este mai lung lantul cauzal, cu atit sunt mai numeroase relatiile reciproce intre entitati si cu atit devine mai complexa implementarea'. Obiectivul lor in studierea programului de angajare de la Administratia pentru Dezvoltare Economica din Oakland, California, era de a tine pasul cu misiunea profesionala a noilor scoli, de a imbunatati performanta guvernamentala: "Concentrindu-ne asupra implementarii programelor ca si asupra initierii lor, ar trebui, sa fim capabili sa marim probabilitatea ca promisiunile politicilor publice sa fie realizate'. Astfel, concentrarea lor asupra implementarii a atras atentia asupra modului in care intregul sistem guvernamental, de la nivel federal pina la nivel local, functiona datorita realizarilor din domeniul politicilor publice.

Problema abordarii Pressman-Wildavsky, dupa parerea lui Eugene Bardach, a fost ca ea nu mergea dincolo de tipologiile sugestive pentru a ajunge la procesele fundamentale de implementare. Cartea lui Bardach, Jocul implementarii (1977) se bazeaza pe un studiu de caz al stabilirii de politici publice in reforma domeniului sanatatii mentale din California si referitor la un antreprenor politic puternic si de succes din instanta legislativa californiana. "Problema de implementare esentiala - sustine Bardach - este de a controla si directiona numeroasele activitati legate de program desfasurate de numeroase organizatii disparate sau indivizi diferiti astfel incit sa se atinga obiectivele programului, sa se mentina costurile scazute si sa se reduca intirzierile'. El alege "metafora maiestriei' din joc pentru a caracteriza aceste procese. Aceasta metafora "ne indruma sa-i privim pe jucatori, ceea ce considera ei miza importanta, strategiile si tacticile lor, resursele lor pentru joc, regulile de joc (care stipuleaza conditiile pentru a invinge), regulile jocului "corect' (care stabilesc granitele dincolo de care se gasesc frauda si lipsa de legitimitate), natura comunicarii (sau lipsa ei) intre jucatori si gradul de incertitudine al rezultatelor posibile".

Scopul lui era de asemenea de a "oferi sfaturi practice' actorilor politici prinsi in jocurile de implementare.

Concluziile lui Bardach arata un pesimism destul de profund legat de stabilirea politicilor publice si de managementul public. "Functionarii de rang inalt numiti pe criterii politice din ramura executiva au nevoie de mult timp pentru a stapani detaliile referitor la ceea ce se intimpla in mod real in jocurile de implementare. Cand au ajuns la o adevarata maiestrie in legatura cu aceste detalii, sunt aproape gata sa plece. in orice caz, se intimpla adeseori ca stimulentele lor sa presupuna cu precadere retorica si autoafirmare decit sarcina lipsita de stralucire a amagirii, fortarii, amenintarii etc.".

Totusi, poate ca ei nici nu ar trebui sa incerce. "Pietele si moravurile sunt mai solide si mai rationale, iar guvernul este probabil mai putin sensibil si mai putin de incredere decit vor sa admita reformatorii liberali Este esential sa devenim mai modesti in cererile si asteptarile noastre fata de institutiile guvernului reprezentativ' . "In plus - si aceasta a reprezentat un mandat potential pentru cercetare - cele mai importante probleme care afecteaza politicile publice nu sunt de obicei acelea de implementare, ci acelea de teorie politica, economica si sociala fundamentala.'

Reactionind la deficientele intelectuale ale domeniului in curs de dezvoltare al cercetarii implementarii si la pesimismul de la Berkeley, Richard Elmore a articulat (acceptind o idee originala a lui Mark Moore) un concept metaforic care continua sa influenteze managementul public: planificarea in amonte. "Planificarea in amonte - sustine Elmore - pune explicit in discutie ipoteza ca cei ce stabilesc politicile publice ar trebui sa exercite sau chiar exercita o influenta determinanta asupra a ceea ce se intimpla in procesul de implementare' (Elmore 1979-80,604). Planificarea in amonte incepe cu o "tinta relativ precisa la nivelul inferior al sistemului' si defineste capacitatile si resursele necesare pentru ca acestea sa fie atinse. Implicatia pentru managementul public este destul de clara: "capacitatea de a rezolva probleme ale sistemelor complexe nu depinde de controlul ierarhic, ci de maximizarea discretiei in punctul in care problema este urgenta'.

Succesul in planificarea in amonte - insista Elmore - impune o perceptie destul de adinca a "modului de utilizare a structurii si procesului in organizatii pentru a elabora, specifica si defini politici'. El ia in consideratie abordarile economistilor care sustin stimulente de tipul celor de piata ca substitut pentru patologii organizationale ca fiind antitetice fata de acest tel. "Literatura de implementare - sustine el - ofera un sprijin puternic pentru un cadru analitic care tine cont de reciprocitate in relatia dintre superiori si subordonati in organizatii, de conexiunea intre control ierarhic si complexitate tot mai mare, de discretie ca instrument de adaptare si negocierea, ca o conditie necesara pentru efectelelocale'.

Observatiile metodologice ale lui Elmore sunt la fel de interesante ca ideea insasi. Dupa parerea lui, sfaturile bazate pe studii de implementare erau "nesistematice si sub aspect strategic vagi' deoarece cazurile pe care se bazau nu sustineau decat descoperiri precaute, incrementale. El le-a sugerat cercetatorilor implementarii sa aiba mai mult "curaj', sa-si ia mai multa libertate fata de literatura de specialitate. "Problema importanta - sustinea Elmore - nu este daca este «corect» sau «gresit» cadrul analizei, ci daca este suficient de clar in legatura cu consecintele adoptarii unui cadru si nu al altuia'.

In totalitate, aceste informatii mai vechi sugereaza ca noile scoli de politici publice reprezentau medii interesante, interdisciplinare, in care instrumentele conceptuale si de cercetare ale disciplinelor au fost facute sa se bazeze selectiv pe materialul brut al unor probleme publice semnificative. Daca studiul de caz in adincime a devenit de rigueur, asa a fost si dispozitia de cercetare fata de datele din domeniu.

Abordarile fata de selectivitate ale primilor cercetatori din domeniul politicilor publice au fost ele insele semnificative. Preferinta pentru concepte cum ar fi rationalitatea impusa sau politica birocratica semnalau respingerea teoriei economice ca baza a intelegerii managementului public in favoarea modelelor care cuprindeau realitatile cu operare complexa ale birocratiilor publice in contexte politice specifice si operatiunile complexe ale mintii umane sub presiunea evenimentelor.

Telul intelectual al noilor scoli, daca literatura de specialitate constituie o indicatie importanta, a fost echilibrarea artei si stiintei precum si producerea de intuitii de subtilitate si adincime considerabila. Cei ce au contribuit la o astfel de literatura si-au studiat unii altora problemele si intuitiile lor au fost cumulative: AUison-Steinbrunner-Coulam; Pressman/ Wildavsky-Bardach-Elmore. Ca domeniu academic, studiile de politici publice in general si managementul public in particular au demonstrat destul de multa originalitate intelectuala, promitand destul de mult.

Noua cercetare a practicii

O noua forma de activitate academica devenea de asemenea populara in aceste programe. Credinta motivanta era ca o relatie existentiala mai strinsa cu lumea practicii le-ar permite noilor scoli sa contribuie mai eficient la aceasta. Ideea era de a se apropia de practicieni, de a invata ceea ce stiu ei si de a face aptitudinile si intelepciunea lor accesibile studentilor.

Ideea de a invata prin observarea si documentarea contextelor si cazurilor efective si-a gasit aplicatia naturala in adaptarile metodei de predare a studiului de caz la misiunea de predare a noilor scoli. Studiile de caz au fost multa vreme folosite in programele de administratie publica, multe accentuind procesul de decizie, aparentul punct forte al scolilor noi (Stein 1952). Scolile de politici publice au fost mai impresionate de utilizarea cazurilor in scolile de afaceri in domenii ca politica afacerilor sau procesul de decizie. Sub patronajul lui Neustadt, un program ambitios de studii de caz a fost creat la Kennedy School. in 1978, Joseph Bower si Charles Christenson, membri ai corpului profesoral de la Harvard Business School, au publicat primul volum cu studii de caz pentru a fi folosit in noile scoli, Public Management: Text and Cases (Management public: text si studii de caz).

Articole de management public pentru practicieni atat in sectorul public cat si in cel privat au inceput sa apara in Harvard Business Review. in articolul sau, "Finding Where the Power Lies in Government' (A descoperi unde anume se afla puterea in cadrul guvernului), Dan H. Fenn, Jr., fost functionar public si instructor la Harvard Business School, sustinea ca cei care au un interes in performanta guvernamentala au nevoie de "o harta, oricit de rudimentara, a procesului politicilor publice Cine sunt principalii actori? Care le sunt interesele, tintele si electoratul? Ce fel de propunere (folosind telurile comune) pot eu sa inaintez pentru a fi sigur ca aceasta are cele mai bune sanse de a functiona?'

Contrar parerilor conventionale, el sustinea ca activitatea guvernamentala este neierarhica pentru multi dintre actori, fiecare dintre acestia putind fi plasat in centrul unei retele de putere. Articolul lui Bower din 1977, "Effective Public Management' (Management public eficient) continea o fraza pe drept cuvint vestita: "Este aproape adevarat ca resursele executivului de afaceri - structura si oameni - reprezinta constringerile executivului public' si ilustra sensul acestei fraze cu materiale extrase din studii de caz in predare. In acelasi ani, Lynn si Seidl au publicat in Harvard Bnsiness Review articolul "Bottom-line Management for Public Agencies' (Management al pragului inferior pentru organizatiile publice) pe baza experientelor lor in managementul organizatiilor federale.

A obtinut astfel popularitate notiunea ca intelegerea managementului public ar fi favorizata de un dialog continuu intre cercetatori si practicieni, renuntindu-se la distinctia dintre cele doua domenii. Cercetatorii-practicieni - profesori care combinau experienta guvernamentala cu interesele academice - au devenit tot mai cautati. Acest concept hibrid a fost extins pentru a include profesori-practicieni - mai intii Gordon Chase, care a urmat o lunga cariera in guvernare, si apoi fostul guvernator de Massachusetts, Michael S. Dukakis, de exemplu, au devenit profesori cu norma intreaga la Kennedy School si figuri centrale in accentuarea managementului public in aceasta institutie.

La mijlocul anilor 1970, au inceput sa circule idei specifice, cum ar fi "regulile' lui Donald Rumsfeld pentru consilierii prezidentiali, urmate la scurta vreme de lucrarea lui Gordon Chase, "Bromides for Public Managers' (Banalitati pentru managerii din domeniul public) (1980). Ideile din cea de-a doua lucrare, care aveau sa stea la baza unei carti aparute dupa moartea lui Chase, in 1980 (Chase and Reveal 1983), erau pragmatice, anecdotice si didactice: "obtineti si mentineti sprijinul sefului politic'; "asigurati-va ca exista bani'; "folositi-i (sau neutralizati-i, daca este cazul) pe cei din afara guvernului pe care nu-i controlati'. Chase considera ca managementul public este o arta, nu o stiinta. El era descris de colegi ca un prototip de "practician reflexiv' (Chase si Reveal 1983).

Doua lucrari exemplifica noua cercetare condusa de practica. Lucrarea Marthei Weinberg, Managing the State (Administrarea statului) (1977) "a aparut din experienta activitatii in cadrul birourilor executive din doua state'. Influenta practicianului asupra cercetarii ei este evidenta in orientare: "desi studiul nu este scris din perspectiva jurnalistului, a personalului executiv din mediul de afaceri, a politicianului sau a votantului, el se bazeaza in mare parte pe intuitiile si prevederea specifice fiecaruia dintre acestia'.

Desi Weinberg invoca atit "actorul rational' cat si modelele "de superficialitate' ale deciziei executive, versiunile sale de modele sunt caricaturi. Dezvoltarea si relevanta conceptuala a unor astfel de modele nu o intereseaza. "Pentru a intelege dinamica din conducerea executiva, este necesar sa ridicam nivelul de argumentare dincolo de stabilirea modelului corect dintre cele doua existente si de intrebarea pusa functionarilor executivi referitor la ceea ce iau ei in consideratie in luarea anumitor decizii'. Ea ajunge la concluzia ca "unicul factor deosebit de important pe care nici unul dintre modele nu reuseste sa-l ia in consideratie este importanta crizei in determinarea modului in care un membru al guvernului isi desfasoara activitatea administrativa. intrebarea importanta care trebuie pusa in legatura cu managementul unui functionar executiv politic este, deci, ce anume face un eveniment sa devina o criza si, in particular, in ce fel acest lucru afecteaza activitatile unui membru al guvernarii in organizatiile sale".

In 1979, Chase a publicat lucrarea sa clasica "Implementing a Human Services Program: How Hard Will It Be?' (A implementa un program de servicii umane: cat de greu poate sa fie?). Aici, Chase identifica expost patruzeci si patru de obstacole care ii afectasera Capacitatea de a implementa diferite programe pe cind era administrator al Serviciilor Sanitare ale Orasului New York. "Abia mai tirziu - spunea el - am inteles ca aceste obstacole ar fi putut fi anticipate. Acest lucru l-a determinat sa schimbe obstacolele intr-o tipologie de precepte care ar putea fl aplicate ex ante, de fapt un protocol pentru planificarea in amonte.

Aplicind preceptele retrospectiv la trei programe pe care incercase sa le implementeze, el a aratat in ce fel utilizarea lor prospectiva 1-ar fi putut ajuta sa administreze totul mai eficient si sa-si stabileasca prioritatile cu mai multa intelepciune.

Cadrul de implementare al lui Chase, mai mult decit "banalitatile' sale, parea sa stimuleze speranta ca teoria condusa de practica poate adauga intuitie si putere prescriptiva studiului managementului public intr-un mod in care cercetarea ce se conforma standardelor academice traditionale nu ar putea s-o faca.

Literatura de specialitate care stabikste "ceea ce conteaza'

Cand noile scoli de politici publice au intrat in cel de-al doilea deceniu al lor, accentul pus pe managementul public a devenit tot mai mare, iar produsele intelectuale au devenit tot mai numeroase si tot mai diverse. Desi nu a existat o coagulare reala a unor anumite teme si probleme, au inceput sa apara doua orientari distincte - una mai ptolemaica si concentrata asupra executivului ca actor biografic specific cu influenta politica si alta mai copernicana si concentrata asupra executivului si managerilor ca interpreti ai unor roluri intr-un sistem complex, deschis, implicind in mod explicit organizatii si institutii. Ambele concepte se aflau intr-o oarecare tensiune cu notiunea fondatoare a executivului public care obtine influenta bazindu-se pe analiza formala a politicilor publice.

Problemele intelectuale de baza au fost prezentate foarte clar in timpul unui simpozion din 1988 referitor la o dezbatere pe tema: "Ce anume conteaza?' in realizarea telurilor politicilor publice (Pentru un rezumat, vezi Sawhill 1989). Desi a fost o ocazie speciala pentru ca adeptii analizei politicilor publice, organizarii si conducerii sa-si sustina punctul de vedere, simpozionul a generat o dezbatere continua, chiar daca doar implicita, in literatura de specialitate. in special, tensiunea fundamentala intre conducere si organizare ca decisive in rezultatele politicilor publice explica in mare parte dezbaterea intelectuala din cadrul comunitatii managementului public.

Conducerea conteaza

O parte importanta a literaturii de specialitate se refera la problema existentiala a executivului public in calitate de conducere si cu rol de conducere in realizarea telurilor politicilor publice in context politic.

Noile lucrari aparute in anii 1980 au inceput sa reflecteze influenta tot mai mare a orientarii in functie de cazurile practice in cercetarea managementului public. Martin Levin si Barbara Ferman (1986), de exemplu, sustinind ca implementarea continua sa fie "cel mai incurcat aspect al politicilor publice', au studiat implementarea a noua programe de angajare a tinerilor, autorizate de Legea proiectului demonstrativ pentru angajarea tinerilor (Youth Employment Demonstration Project Act - YEDPA) din 1977. Telul lor era sa construiasca un model impresionist al conditiilor ce contribuie la implementarea eficienta'. Printre impresiile lor se aflau urmatoarele: directorii de programe foloseau stimulente si mijloace de convingere pentru a transforma un interes destul de slab al actionarilor potentiali in sprijin activ; telurile programului erau modeste, directe si, in mod relativ, nu afectau interesele locale. Directorii de succes anticipau pericolele si problemele pe masura ce apareau.

In "Effective Implementation and Its Limits' (Implementarea eficienta si limitele ei) (1986), pe baza trecerii in revista a unor cazuri de implementare, Levin enumera conditiile ce contribuie la o implementare eficienta. Cea mai importanta cauza era reprezentata de "directorii talentati', desi el completeaza totul cu ideea ca talentul este idiosincratic si greu de reprodus. Alte conditii favorabile pot fi "contextul favorabil', ajutorul oferit de "grupuri cu interese private', "o organizare noua' si "coercitia'. Levin insita ca "aceste concluzii nu sunt tautologice prin faptul ca in multe circumstante opusul respectivelor concluzii este, de asemenea, adevarat' . Acestea nu sunt truisme deoarece ele "fac cititorul sa se concentreze asupra conditiilor carora ei nu le-ar acorda in mod obisnuit prea multa atentie' .

Lucrarea lui Jameson Doig si Erwin Hargrove, Leadership and Innovation: A Biographical Perspective on Entrepreneurs in Government (Conducere si inovatie: o perspectiva biografica asupra antreprenorilor din guvern) (1987) este o lucrare ce se inscrie in zona cenusie dintre managementul public, administratia publica "traditionala' si stiinta politica, fiind influentata de toate trei. Lucrarea este semnificativa din cel putin doua motive. Mai intii, asa cum arata Neustadt in prefata, ea coboara problema strategica a transformarii autoritatii formale in influenta efectiva de la nivelul presedintiei federale "cu un nivel sau doua mai jos, la nivelul ramurii executive si se ocupa de acesta ilustrativ, biografic, de la persoana la persoana'. In al doilea rind, lucrarea prezinta o idee potential importanta dm duzina de capitole empirice: realizarile sunt asociate cu aparitia unui acord favorabil intre aptitudinile individuale si sarcinile organizationale din cadrul unui context istoric/ politic favorabil.

Aptitudinile pot fi antreprenoriale (o concluzie greu de evitat, o data ce s-a inceput cu subiecte care erau, dupa toate standardele rezonabile, antreprenorii): "o capacitate de a te angaja in analiza rationala sistematica; o abilitate de a vedea noi posibilitati oferite de situatia istorica in evolutia sa si o dorinta de «a face diferente»'. Dar aceste aptitudini nu constituie un garant al succesului. "Aproape majoritatea celor treisprezece subiecte au trecut prin transformari semnificative Talentele lor nu au fost erodate', dar potrivirea dintre aptitudini, sarcinile adoptate si contextele in care functionau era destul de slaba.

Am formulat o versiune oarecum mai elaborata a acestei abordari in evaluarea succesului sau esecului celor cinci manageri publici, care nu erau deloc antreprenori cu totii, numiti de presedintele Ronald Reagan (Lynn 1985). Am sustinut ca patru factori interactioneaza pentru a explica succesul sau esecul managerial: 1) aptitudinile instrumentale; 2) "personalitatea manageriala' a directorului; 3) contextul organizational si politic si 4) ideea strategica sau planul de actiune al directorului. Printre altele, am ajuns la concluzia ca, in masura in care sarcinile erau mai grele si planul pentru indeplinirea lor efectiva era mai sofisticat, si la fel erau satisfactia pentru aptitudinile instrumentale si personalitatea sau dispozitia adaptabila a individului la un mediu politic complex. Cu alte cuvinte, multi factori "conteaza', dar ceea ce conteaza cel mai mult intr-o situatie data depinde de valorile relative ale tuturor factorilor (adica de o "potrivire' complexa). Referindu-se la aceste cercetari, Hugh Heclo (1985) sustinea ca in masura in care guvernarea rezulta din interactiunea mai multor parti diferite, unitatea adecvata de analiza nu este constituita de angajatii din birouri, de grupurile de interes, de presedintie, de programul administratiei in Congres sau de actiunile tribunalelor. Unitatea adecvata de analiza este combinatia acestor parti intrepatrunse, care produce rezultatele prin care suntem guvernati .

Cercetarea empirica ce se concentreaza asupra actorilor sau programului risca sa ignore sau sa lase la periferie factori explicativi semnificativi, probabil decisivi.

Un accent prescriptiv deschis, ce avea sa devina ulterior la moda, poate fi observat in lucrarea lui Douglas Yates, The Politics ofManagement (Politica manageriala). Interesata atit de organizatii publice cat si de organizatii private, dar bogat ilustrata cu exemple din organizatiile publice, cartea lui Yates incearca sa arate "centralitatea politicii birocratice si a managementului conflictului in toate organizatiile Conducatorul efectiv este manager capabil sa rezolve conflictul politic si organizarea eficienta este aceea care a stabilit modalitati de a controla propriile conflicte interioare in moduri productive si nu distructive.' Rezultatul final va fi ca noi vom observa imperfectiunile substantiale din politicile noastre, din organizatiile, deciziile noastre sau la nivelul conducatorilor nostri. Problema centrala cu care se confrunta posibilii conducatori este "modul de a juca mai multe roluri cu succes, de a combina mai mult de o singura forta si de a sti care ocazie impune un anumit stil de conducere'.

Bazindu-se mai ales pe literatura conceptuala si empirica interesata de analiza organizationala si politica, Yates sustine in special ca managerii ar trebui sa creeze si sa dezvolte "o dezbatere concurentiala pe tema politicilor publice un dialog deschis, combativ in care partile afectate lupta pentru cele mai importante diferente dintre ele si pentru interesele conflictuale' intr-un limbaj neutru si intr-un spirit de respect reciproc, integrare si angajare pentru obtinerea de castiguri reciproce.

In lucrarea The Politics of Public Management (Politica managementului public), Philip Heymann cauta sa distileze din propria experienta guvernamentala si din "numeroasele studii de caz ale actiunilor politice si manageriale ale functionarilor guvernamentali' (ignorind in mare parte literatura de specialitate din acest proces) idei cu privire la "politica manageriala', prin care el nu intelege politica birocratica in stilul Allison-Yates, ci mentinere a sprijinului legislativ si public al unei organizatii si al telurilor conducatorului ei'. Bazindu-se mai ales pe cele saisprezece studii de caz de la Kennedy School, care prezinta diferiti manageri administrindu-si politicile, examinarea sa ajunge la concluzia ca managerul guvernamental este "cirmaciul unei organizatii cat de cat independente, indrumat de o strategie ce leaga organizatia de alte astfel de organizatii si de functionarii oficiali alesi [un individ care] poate uneori chiar sa modeleze conditiile acceptarii politice care i-au limitat independenta'.

"La o analiza finala - sustine Heymann - capacitatea unui conducator de organizatie numit de a conduce o organizatie guvernamentala provine din capacitatea sa de a administra politica ce decide stabilirea politicilor publice in sfera responsabilitatilor organizatiei'.

Buna gestionare a politicii de administrare a unei organizatii guvernamentale impune alegerea unor teluri care vor obtine sustinerea din exterior necesara pentru executia lor datorita realizarilor pe care le promit telurile sau a ceea ce spun ele despre persoanele si lucrurile importante sau a aliantelor pe care le propun. in plus, telurile, trebuie sa ramina in cadrul capacitatii realizabile a unei organizatii caci altfel promisiunile si afirmatiile se vor dovedi goale de sens.

Un cititor sceptic are dreptul sa suspecteze ca, eventual, convingerile lui Heymann au inspirat aceasta selectie de dovezi si nu invers.

La prima vedere, lucrarea lui John Dilulio, Governing Prisons (inchisori guvernamentale) (1987), poate parea prea specializata pentru a prezenta interes pentru comunitatea generala de management public. Totusi, proiectul sau este interesant: sa determine daca ceea ce sociologii numesc "societati de captivi' pot fi guvernate in acord cu standardele civilizate. Concluzia sa, bazata pe studii de caz detaliate a trei sisteme statale de inchisori, poate parea surprinzatoare pentru cititor: "Calitatea vietii intr-o inchisoare depinde mult mai mult de practicile manageriale decit de orice alta variabila nivelul scazut de ordine, confort si servicii in inchisori nu sunt nici expresii ale unor forte sociale amorfe nici produse secundare ale apatiei publice sau dezintereslui functionarilor insarcinati cu controlul. Conditiile inadecvate din inchisori sunt produse de defecte observabile si, se pare, remediabile ale modului in care sunt organizate si administrate inchisorile'.

Situatia specifica este adeseori la fel de surprinzatoare. De exemplu, Dilulio spune ca "inchisorile birocratice pot favoriza un moral mai ridicat al personalului, programe interne mai bune si un mediu mai sigur si mai civilizat in inchisoare' decit administratiile slab structurate, non-coercitive ale inchisorilor. in plus, "directorii buni de inchisori si managerii institutionali nu sint acum aici si miine in alta parte. Ei ramin in functie indeajuns de mult pentru a invata ce trebuie sa faca, planifica totul si isi implementeaza planurile. In al doilea rind, ei sunt direct implicati in activitate si actioneaza proactiv. Ei acorda multa atentie detaliilor si nu asteapta sa apara problemele, ci incearca sa le anticipeze in acelasi timp, ei recunosc nevoia de ajutor din afara'. Concluziile sunt deosebit de convingatoare deoarece ele par sa fi provenit din colectarea si evaluarea datelor, nu le sunt precedente.

In 1988, Behn a introdus "managementul pe bijbiite' printre cunostintele conventionale de management public. "Majoritatea conceptelor manageriale sunt simple - sustinea el - si pentru a avea vreun impact aceste idei manageriale simple trebuie exprimate cat mai conds' (Behn 1988, 651). Pe baza unor surse variate - materiale din studiile de caz, functionari publici din Massachusetts, cazuri clasice de predare, prezentari ale guvernatorilor diferitelor state de la Duke's Governors' Centre, literatura de afaceri populara - Behn sustinea ca "in loc sa dezvolte o strategie detaliata ce trebuie urmata fara rezerve, un bun manager stabileste o directie specifica - un obiectiv foarte clar - si apoi isi gaseste drumul spre el pe bijbiite'.

In "Comentariul' ce insotea articolul lui Behn, Alan Altshuler (1988), sustinind ca domeniul politicilor publice redescopera institutiile si relatiile umane, rezuma ceea ce crede el ca sunt concluziile acestei "redescoperiri':

. Strategiile sunt cel mai sigur eficiente cind sunt extinse si simple, lasind in mod explicit tactica sa fie stabilita prin adaptare pe masura ce evenimentele se desfasoara.

. Cele mai puternice strategii reale se refera in mod tipic la modul in care trebuie abordate provocarile si nu la prevederea unor retete anterioare pentru depasirea lor.

. Managementul public la nivelul cel mai inalt se refera mai .putin la implementarea unor statute precise si mai mult la a) definirea unor misiuni ale organizatiilor in contextul unor constringeri statutare largi si b) potentarea capacitatilor unei organizatii de a duce la indeplinire misiunile astfel definite.

. Capacitatile respective se refera, in mod notabil, la modalitatile de mentinere a prospetimii, lejeritatii si adaptabilitatii si, in acelasi timp, la modul de aplicare a tehnicilor dezvoltate ca raspuns la vechile provocari.

. Cei mai buni manageri nu sunt cei care planifica totul pe hirtie, ci aceia care cauta continuu, care tin legatura cu diferitele grupuri electorale si care sunt gata oricind sa incerce (nu doar sa studieze formal) noi idei. In acelasi timp, ei au in orice moment o idee generala a directiilor in care vor sa se indrepte.

Interesul central (dar nu unicul) al acestor lucrari este propunerea conform careia conducerea conteaza intotdeauna. Pentru unii autori, adevarul acesta este presupus de la sine si se gasesc dovezi care sa il "confirme'; pentru altii, adevarul lui apare in urma examinarii mai multor cazuri. Ceea ce lipseste din multe astfel de opere de a doua generatie este interesul meticulos pentru modelare si pentru lucrarile stiintifice anterioare. Echilibrul intre arta si stiinta pare sa fi fost pierdut in favoarea artei.

Organizarea conteaza

Un tip de literatura subtil contrastanta se refera la personalul executiv din organizatiile publice ca la un actor impersonal intr-un cimp de forte multiple.

Lucrarea lui Eugene Bardach si Robert A. Kagan, Going by the Book: The Problem ofRegulatory Unreasonableness (Ca la carte: problema irationalitatii reglementative) (1982) nu este, la prima vedere, o carte referitoare la managementul public. Autorii incearca sa demonstreze existenta unei probleme sociale, pe care o numesc irationalitate reglementativa: tendinta programelor de reglementari sociale de "a se extinde excesiv si de a impune excesiv de multe lucruri' sau de a produce prea multe "indepartari de simtul comun' (pp. XII, 6). Originea irationalitatii reglementative - sustin ei - este dorinta laudabila de a proteja publicul de acte discretionare ale inspectorilor, care pot cauza anumite probleme.

Rezultatul este un regim de controale asupra procesului reglementativ care garanteaza virtual irationalitatea reglementativa: actiunile sau inactiunile care sfideaza simtul comun. Se ajunge la urmatoarea concluzie importanta: "Riscul situatiei in care statul impinge cerintele de responsabilizare la limitele si in adincimile vietii sociale este ca, pe termen lung, oricine sa fie responsabilizat pentru orice si, totusi, nimeni sa nu raspunda de nimic. Astfel, responsabilitatea sociala a celor ce reglementeaza, in cele din urma, nu trebuie sa fie pur si simplu impunerea controalelor, ci activarea si folosirea constiintei si talentelor celor pe care incearca sa-i supuna unor reglementari".

Astfel, in timp ce cartea se refera in mod evident la modelul aranjamentelor de reglementare, ea se refera in acelasi timp la administrarea intreprinderilor de reglementare in doua sensuri. in primul rind, intr-un capitol dedicat "administrarii organizatiei de reglementare', Bardach si Kagan sustin ca, in ciuda faptului ca diferitii conducatori ai reglementarii sunt preocupati in mod necesar de ceea ce Heymann numeste "politica manageriala', ei pot incerca sa "incurajeze o aplicare flexibila'. Categoriile de actiune ale autorilor (incluzand multe masuri specifice) includ inspectii manageriale pentru a mari posibilitatea ca puterea de decizie sa fie folosita intelept, facind fata in mod rational constringerilor impuse resurselor si avind o functie educationala larga referitor atit la cei ce reglementeaza cat si la cei asupra carora se aplica reglementarile. in al doilea rind, o implicatie a cartii lor este aceea ca, in calitate de manageri politici, conducatorii responsabili cu reglementarea ar trebui sa mareasca sprijinul pentru aranjamentele de reglementare care - dupa parerea lor - activeaza si folosesc constiintele celor care se supun reglementarilor. Astfel, ei incearca sa-i determine pe manageri sa serveasca un obiectiv derivat dintr-o analiza strinsa, academica a proceselor institutionale.

Intr-o serie de articole, Janet Weiss a urmarit notiunea conform careia ideile sunt un instrument de management public si se asociaza "valului de interes fata de instrumente generice (sau tehnologii sociale) pentru atingerea telurilor guvernamentale' (Weiss 1990,178). Pe baza unei analize a aplicarii Legii construirii centrelor si facilitatilor comunitare de sanatate mintala (Community Mental Health Centres and Facilities Construction Act) din 1963, ea ajunge la concluzia ca atit "ideile' cat si "sugestiile' sunt utile in realizarea telurilor politicilor publice. Ea stabileste un contrast intre puterea potentiala a unei abordari instrumentale si valoarea accentuarii "capacitatilor de conducere': "conducerea nu este doar un haos conceptual, ci are si implicatii extrem de limitate pentru politicile publice. Conducatorii buni sunt putini si nu se poate conta pe ei pentru a repeta propriile lor succese Perspectiva instrumentelor de politici publice separa tipurile de activitate distincte care pot fi concurate in mai multe medii'.

In alt articol, ea a examinat obstacolele existente in calea cooperarii in noua grupuri de districte scolare locale. Ea a inceput cu ipoteza ca "organizatiile trebuie impinse sau trase intr-o relatie de cooperare; nu ne putem astepta ca ele sa imbratiseze aceasta relatie in mod natural' (Weiss 1987,94). Ea aduna informatii cu privire la costurile si cistigurile potentiale ale organizatiilor in urma cooperarii in rezolvarea unei probleme comune. Ea ajunge la concluzia ca "managerii din domeniul public nu se pot astepta ca o cooperare sa se stabileasca in urma unei discutii aprinse referitoare la beneficiile ei. Ei trebuie sa anticipeze si sa administreze toate treptele procesului pentru a stabili conditiile necesare pentru aparitia cooperarii'.

Intr-o serie de lucrari ce se extind pe mai mult de un deceniu, ancorate intelectual in curentul principal al stiintei politice, Evelyn Brodkin a dezvoltat ideea politicii politicilor publice ca activitate administrativa cu consecinte semnificative pentru rezultatele politicilor publice. intr-un articol din 1987, ea sustine ca "organizatiile administrative s-au adaptat la slabiciunile institutiilor politice de guvernare, slabiciuni care rezulta in blocaje politice si conflicte politice dezorganizate. Adaptarea presupune transformarea politicii politicilor publice de la forma ei contencioasa, mai dramatica, intr-o forma administrativa mai usor de administrat' (Brodkin 1987, 585) si aparent mai tehnica, non-politica si, mai rau, inaccesibila influentei cetatenilor si controlului democratic.

Brodkin face trimiteri la implicatiile politicii politicilor publice pentru managementul public: "institutiile care ofera politici sociale influenteaza agendele si strategiile antreprenorilor de politici publice concurenta intre institutii poate domina optiunile de politici publice sau le poate face costisitoare pentru antreprenorii de politici publice eforturile personalului executiv din organizatiile publice de a-si impune propria agenda in organizatii sunt adeseori exercitii frustrante' (Brodkin 1990, 114).

Intr-o lucrare ulterioara, Brodkin (1992) inainteaza doua propuneri referitoare la relatia dintre ceea ce se poate numi antreprenoriat politic si politica a politicilor publice: 1) "Definitiile problemelor care atrag atentia asupra unei anumite teme maresc sansele acesteia de a obtine un loc in agenda extrem de plina a politicilor publice, dar creeaza dificultati pentru formularea de politici publice prin mobilizarea diverselor grupuri cu interese concurentiale'; 2) "Propunerile de politici publice care simplifica prea mult problemele, exagereaza solutiile si mascheaza obiectivele concurente pot ajuta la crearea de coalitii necesare pentru a avansa anumite politici in cadrul procesului legislativ; totusi, astfel de politici, cind sunt puse in practica, creeaza potentiale dificultati de implementare, nemultumiri publice si chiar reactii politice'.

In cercetari complementare cu acelea ale lui Brodkin, Jane Hannaway a investigat sursele dezvoltarii administrative pe baza unor interviuri structurate cu atentie, luate managerilor din sistemul scolilor publice. Ea studiaza doua modele ale procesului de dezvoltare, un "model economic' construit pe baza ipotezei ca managerul este un personaj care maximizeaza bugetul in cautare de chirii, si un model al procesului organizational, care n considera pe manageri in mod obligatoriu rationali si operind in contexte usor legate, birocratice, reglementate si procesuale.

Hannaway ajunge la concluzia ca "natura speciala a activitatii manageriale incurajeaza in mod natural dezvoltarea administrativa' (Hannaway 1987, 122).

In special, "doua interese imediate si constante ale managerilor care promoveaza dezvoltarea, data fiind natura complexa si ambigua a mediilor lor sint: 1) sa isi inteleaga oarecum lumea si 2) sa limiteze posibilitatea aparitiei unor rezultate negative' (p. 122). in plus, "expansiunea administrativa rezultind din procesele organizationale continue este deosebit de greu de controlat'.

In Managing Government Operations (Administrarea operatiunilor guvernamentale) (1982), Stephen Rosenthal critica implicit accentul pus in domeniul managementului public pe personalul executiv de rang inalt prin redirectionarea atentiei de la managementul problemelor importante la "macinarea zilnica' a managementului operatiunilor. El aplica unele categorii traditionale ale sistemelor de operare - operatiuni in linie (sau in flux), tirguri de servicii si proiecte - la o mare varietate de materiale de caz in format de manual. Telul lui este de a-i familiariza pe studenti cu scheme utile de gindire referitoare la productia guvernamentala. Prin aceasta carte, Rosenthal "incearca sa umple un gol important din literatura de specialitate explorind modul in care responsabilitatile si oportunitatile managerilor de operatiuni sunt modelate in moduri previzibile de catre sistemul organizational in care ei lucreaza'. Avem deci prima carte care prezinta o perspectiva fundamental operationala si tehnica asupra managementului public.

Rosenthal se inspira dintr-un set tot mai larg de studii organizationale referitoare la originile si functiile structurii organizationale. Asa cum vor arata multi cercetatori (de exemplu, Bolman si Deal 1991), personalul executiv de rang inalt este capabil sa adopte un punct de vedere destul de ingust asupra organizatiei lor, invocind principii de "organizare eficienta' sau "conducere', sau "coordonare' pentru a rationaliza incercarile de rezolvare a problemelor. In loc de asta, este nevoie insa de forme mentale care valorizeaza analiza critica si abilitatea de a se baza pe o varietate de tipuri conceptuale euristice si "lentile' prin care pot fi privite problemele. Concluzia larga a lui Rosenthal este aceea ca "functionarii publici interesati de performanta operatiunilor guvernamentale ar trebui sa introduca perspective operationale inca de la inceputul procesului de formare a politicilor publice, anticipind astfel problemele potentiale'.

Steven Kelman ofera o perspectiva similara (desi, in mod curios, nu il citeaza pe Rosenthal) in lucrarea sa foarte ambitioasa din punct de vedere intelectual Making Public Policy (Realizarea politicilor publice) (1987). Pe baza unui punct de vedere asupra unui ciclu de viata al crearii politicilor publice, el sugereaza ca, in trecerea de la "idee de politici publice' la "rezultate din lumea reala', "productia' trebuie folosita ca un cadru de analiza si prescriptii pentru realizarea telurilor politicilor publice. in timpul productiei, organizatiile guvernamentale creeaza output. intr-adevar, in accentul pus pe functiile organizationale si in lipsa de accentuare a procesului de decizie, a antreprenoriatului si a functiei executive, cartea lui Kelman migreaza, in spirit, inapoi in directia "administratiei publice traditioanle'.

Similara prin activitatea meticuloasa cu unele carti mai vechi este si lucrarea lui Kelman Procurement and Public Management (Aprovizionare si management public) (1990). Dezvoltind in continuare o tema din cartea sa anterioara, el spune ca "problema sistemului curent [de aprovizionare guvernamentala] este aceea ca functionarii publici nu pot folosi simtul comun si buna judecata in moduri care sa promoveze o mai buna performanta a vinzarilor. Cred ca ar trebui sa aiba loc o relaxare considerabila a reglementarilor pentru a le permite functionarilor publici o putere de decizie mai clara'. El a incercat o analiza intensiva a modului in care guvernul cumpara tehnologie computerizata deoarece "un studiu al aprovizionarii guvernamentale cu computere arunca o oarecare lumina asupra filosofiei noastre manageriale din sectorul public Un raspuns la intrebarea: «De ce are probleme sistemul de aprovizionare?» poate explica de asemenea de ce managementul sectorului public are de asemenea probleme'.

In concluzie, Kelman ofera prescriptii clare pentru reformarea aprovizionarii, dar ofera si unele idei mai generale. "Impunerea de reguli in managementul sectorului public se potriveste bine cu telurile de management public care se limiteaza la echitate, integritate si economie. intr-o lume complexa, aflata in schimbare, telurile care ofera un loc important calitatii performantei reale a guvernului par sa ceara mai multa putere de decizie pentru functionarii oficiali din domeniul public". Adevarul trist este - spune el - acela ca "numai aratand bun simt prin favorizarea unui vinzator pentru ca este bun se poate ajunge la interpelari, decadere sau chiar inchisoare. Din pacate, acesta este modelul pentru o parte extrem de mare a sectorului public'.

Kelman este, probabil, primul cercetator din domeniul managementului public dupa Allison (mai ales in lucrarea acestuia din urma Remaking Foreign Policy: The Organizational Connection (Re-crearea politicii externe: filiera organizationala), scrisa impreuna cu Peter Szanton in 1976) care insista sa se acorde prioritate propunerii ca structurile conteaza in performanta manageriala si organizationala. Analiza unor studii de caz il duce, alaturi de Elmore, Bardach si Kagan, la sustinerea relaxarii reglementarilor in rindurile birocratiei. Altundeva, Kelman sustine ca cetatenii ar trebui sa judece organizatiile in functie de rezultate si nu in functie de respectarea regulilor birocratice a te baza excesiv pe reguli duce la esecuri intelectuale in intelegerea faptului ca teama de a oferi putere de decizie presupune un pret mare in termenii unei performante guvernamentale reale slabe O parte a luptei impotriva fricii de a oferi putere de decizie managementului guvernamental trebuie purtata in domeniul ideilor (Kelman 1991, 196).

In contrast cu cea mai mare parte a literaturii care afirma "importanta conducerii', aceste lucrari pun intrebari mai complexe: Cum si in ce circumstante conteaza conducerea? Cum modeleaza mandatarile, organizatiile si aranjamentele institutionale comportamentul conducatorilor? Spre ce teluri institutionale ar trebui sa-si indrepte conducatorii eforturile? De asemenea, multe dintre aceste lucrari sunt mai valoroase din punct de vedere academic in sens traditional poate din cauza ca multi dintre autorii lor lucreaza in medii academice cu legaturi mai strinse cu comunitatea stiintelor sociale.

Managementul public in calitate de omiletica

In 1982, Thomas J. Peters si Robert H. Waterman, Jr., au publicat lucrarea In Search of Excellence: Lessons from America's Best-Run Companies (in cautarea excelentei: lectii din companiile cel mai bine conduse in America). Facand parte dintr-o serie de lucrari de cercetare serioase, cartea incepe cu un atac foarte dur la adresa "modelului rational', mostenire a lui Frederick Taylor, care ii dezbina pe manageri. Autorul critica managementul rationalist, cantitativ, bazat pe "justificari analitice detasate', cu tendinta sa conservatoare inerenta, care ignora "mizeriile umane'. Acesta sustinea managerii care ajunsesera la "un sentiment profund al formei profesiunii lor' si a identificat, sustinind cu exemple, opt atribute ale "celor mai bine conduse companii", printre acestea numarindu-se "tendinta spre actiune', "apropierea de client' si "autonomia si antreprenoriatul'.

Critica rationalismului, epistemologia "simtului comun' si sustinerea "managerilor de succes' cu voci distincte, exprimind idei clare urmau sa devina larg raspandite in literatura de specialitate a managementului public. Succesul lucrarii a fost si este un moment de inspiratie pentru profesorii de management public, care incearca, la rindul lor, sa inspire si sa mandateze functionarii publici.

Nerabdatoare sa le transmita functionarilor oficiali convingerea ca "managementul conteaza' si un spirit antreprenorial, proactiv, scolile de politici publice au devenit puternic prescriptive.

Lucrarea lui Behn, Leadership Counts (Conducerea conteaza) este o carte didactica, chiar tendentioasa. Pe baza unui studiu al modului in care o echipa de antreprenori de politici publice aplicasera reforma asigurarilor sociale in statul Massachusetts, Behn studiaza "miturile' dominante: politicile determina actiunea, administratia inseamna control si managementul competent se aseamana cu afacerile. Ceea ce recomanda el in schimb este "metastrategia conducerii in centrul careia se afla o misiune plina de inspiratie si un tel specific'.

Intr-adevar, esenta managementului public este sustinerea neobosita a misiunii si telurilor. in ce priveste mijloacele, "domeniul va gasi o cale de actiune' si un bun manager isi va mandata angajatii sa gaseasca solutii in acest sens.

In cele din urma, ne avertizeaza Behn, lucrurile nu sunt simple. "Pentru a avea succes - rezultate - managerul trebuie sa puna la un loc politici, administratie si conducere'. Accentul trebuie sa se puna, totusi, pe acea "strategie insuficient utilizata': conducerea. Fara ea - consider ca spune Behn - rezolvarea anumitor probleme administrative - coordonare, motivatie, tehnica, bugete, cheltuieli de regie, politica - vor deveni scopuri in sine si vor produce patologii organizationale (preocupare pentru servirea necesitatilor organizatiei in locul preocuparii de a produce rezultate) pe care conducatorii managementului vor trebui sa le depaseasca.

Lucrarea la fel de didactica, dar mai putin tendentioasa a lui Reich, Public Management in a Democratic Society (Managementul public intr-o societate democratica), contine unsprezece studii de caz celebre pentru cursurile de management public. Majoritatea "impun decizii', incheindu-se chiar in punctul in care managerul public trebuie sa actioneze. Dupa cum spune Reich in materialul introductiv, "v-as ruga apoi sa va imaginati ca sinteti managerul si trebuie sa decideti ce trebuie sa faceti.' La fiecare caz este atasata un fel de nota didactica, care se incheie cu lectii ce reflecta temele lui Reich.

Tema centrala a lui Reich este obtinerea unui "management eficient si receptiv', problema pe care el o considera o dilema. Accentuarea eficacitatii prin manipularea si subversiunea politica trimite la Robert Moses. Accentuarea receptivitatii trimite la pasivitatea unui actor ce are rezultate tendentioase si incoerente. Solutia acestei dileme este facilitarea "deliberarii', a conversatiei continue, in care se investeste si din care se profita, care stabileste teluri si asteptari, facilitind la rindul ei responsabilizarea managerului. Concluzia sa este: "Bine inteleasa, politica si legea nu sunt restrictii impuse actiunii publice eficiente; ele sunt surse de cunoastere si intelepciune cu privire la scopurile publice'.

Lucrarea lui Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government (A depasi obstacolul birocratic: o noua viziune a managementului in guvern) (1992) sustine ideea ca toate culturile managementului public trebuie transformate prin infuzia de spirit care a inspirat reformele recente ale managementului corporativ: motivarea implicarii angajatului, aflarea cunostintelor angajatului si eliberarea inventivitatii angajatului. El considera acest tip de reforma ca succesor al valurilor anterioare de reforma administrativa: 1) protejarea serviciului civil, perioada scurta de vot, reorganizarea guvernului, stabilirea executiva a bugetului si achizitiile pe baza concurentiala; 2) stabilirea bugetului in ftinctie de program, evaluarea programelor si analiza politicilor publice si 3) clienti, calitate, servicii, valoare, stimulente, inovatie, mandatare si flexibilitate.

Cu sponsorizarea Programului pentru inovatii la nivelul organelor de stat si locale ale administratiei publice (Program on Innovations in State and Local Government), actiune comuna a Fundatiei Ford si a Scolii Kennedy, Barzelay a inceput un studiu detaliat al programului din Minnesota "Lupta pentru excelenta in actiune' (Striving for Excellence in Performance - STEP), cistigator al unui premiu pentru inovatie, ca un studiu de caz exemplar pentru efortul de a transforma relatiile dintre personal/ linie de productie/ supraveghetor astfel incit sa se ofere servicii mai bune cetatenilor din Minnesota. in cercetarea sa, Barzelay a lucrat mult cu conducatorii acestui program, iar unul dintre ei i-a devenit chiar colaborator. in introducerea lui Atshuler la aceasta carte se arata ca abordarea lui Barzelay "are de invatat din practica de avangarda pentru a vedea cum se poate adapta ea in alte medii'.

Telul intelectual al lui Barzelay este de a crea o "paradigma post-birocratica' pe baza unei munci intelectuale si practice anterioare. Pentru a evidentia problemele, el inventeaza un dialog ingenios (chiar daca nu cu totul ingenios) intre un aparator al situatiei de fapt, un sociolog (care explica si, astfel, legitimeaza situatia de fapt) si un ginditor progresist (care ar transforma situatia de fapt in numele unor valori mai inalte). Deus ex machina este aici "cel care crede ca totul e posibil' si care este convins ca problemele de personal/ linie de productie/ supraveghetor sunt comune, dar posibil de solutionat. El considera ca toate cele trei pozitii anterioare au diferite deficiente. Pentru a-si sustine ideea, cel care crede ca totul este posibil se refera la programul STEP din Minnesota pentru a exemplifica ceea ce vrea sa spuna.

Pentru el, problema trebuie conceputa ca una de "responsabilizare'. Barzelay sugereaza ca standardul retoric: "rezultatele sunt valorile cetatenilor'. Pentru a stabili sau redirectiona responsabilitatea, exista mai multe strategii - clasificate ca schimbari ale restrictiilor, stimulentelor si rutinelor. O data realizate, aceste schimbari, cu justificarile lor retorice, constituie o schimbare in cultura organizatiei. Justificarile, care iau forma "principiilor' legitimate prin "deliberare' in cadrul organizatiei, constituie paradigma birocratica.

Exemple de astfel de principii sunt "responsabilitatea extinsa pentru economisire si adaptare', "conceptualizarea muncii in oferta de servicii', "identificarea cu grija a clientilor', "responsabilitatea fata de clienti', "reorganizarea pentru separarea serviciilor de control', "acceptarea finantarii furnizorilor de catre clienti'. intr-un paragraf rezumativ, Barzelay enumera virtutile manageriale in curs de formare: "Paradigma postbirocratica considera valoroase argumentarea si deliberarea referitoare la modul in care trebuie incadrate rolurile managerilor din serviciul public. Managerii informati din serviciul public de astazi inteleg si apreciaza concepte variate de roluri cum ar fi exercitarea conducerii, crearea unei misiuni inalte si a unei culturi organizationale, planificare. strategica, management fara autoritate directa, gasirea caii, stabilirea problemei, identificarea clientUor, mersul "pe bijbiite', reflectia in actiune, pregatirea, structurarea stimulentelor, sustinerea produselor, angajarea fata de calitate, crearea unui climat favorabil inovatiilor, crearea de echipe, reorganizarea muncii, investirea in oameni, negocierea mandatelor si managementul itinerant".

Impotriva parerilor contrare, Breaking Through Bureaucracy pare sa se mentina in mod ferm si ironic in cadrul a doua traditii asociate in mod obisnuit cu administratia publica traditionala: politica si administratia dihotomiilor, deoarece procesele politice ca sursa de legitimitate nu intra in analiza lui Barzelay si inspiratia din sectorul de afaceri pentru principii care pot fi aplicate in guvernare, deoarece concentrarea pe produs/ client trece cu vederea faptul ca sursa veniturilor publice, in special pentru bunuri publice, nu o reprezinta nici clientii, nici vanzarea produselor. Aceste predispozitii sunt absolut evidente in sectiunea "De la justificarea costurilor la obtinerea de valori', care ignora pur si simplu politica bugetara si influenta ei asupra proceselor bugetare.

Ele sunt de asemenea evidente in sursele citate de Barzelay, provenind in mare parte din literatura de afaceri. Birocratiile sunt privite aici in maniera lui Max Weber, ca entitati cu vointa proprie care pot incerca (si trebuie sa o faca) sa fie responsabile fata de cetateni, dar care se afla dincolo de influenta mecanismelor alegerii sociale.

In lucrarea Making Government Work: How Entrepreneurial Executives Turn Bright Ideas into Real Results (A face guvernul sa functioneze: cum reusesc functionarii executivi cu aptitudini antreprenoriale sa puna idei stralucite in practica), Martin Levin si Mary Bryna Sanger au inceput sa demonstreze prin numeroase exemple ca "managementul conteaza' si ca este vital pentru succesul politicilor publice. Intr-o carte "despre viata reala, nu despre principii teoretice', autorii concureaza cu stilul deja familiar al lui Peters si Waterman: antreprenorii birocratici de succes se orienteaza spre actiune, transforma obstacole aparent insurmontabile in oportunitati, au incredere in invatarea prin actiune, actioneaza fara un plan complet si risca sa faca greseli. "Ar trebui sa ne temem mai mult de paralizia analizei decit de actiune', sa avem viziune, sa mergem rapid inainte si sa fim vigilenti. "Acesta este un ecou al recomandarii scolilor de politici publice ca managerii din domeniul public sa foloseasca analiza politicilor publice'. Situatia este insa total diferita, "managementul public referindu-se la valori'.

Un fel de virf al literaturii prescriptive a fost atins de Richard N. Haass, care, asemeni lui Gordon Chase si lui Robert Reich, este un inalt functionar cu experienta in domeniul public, care a predat la Kennedy School of Government.

Lucrarea sa, The Power to Persuade (Puterea de a convinge) (1994) este subintitulata How to be Effective in Government, the Public Sector orAny Unruly Organization (Cum sa fii eficient in guvern, sectorul public sau orice organizatie mai putin reglementata). Marturii referitoare la aceasta carte sunt oferite de Tom Peters, Richard Neustadt, fostul senator al Statelor Unite Howard Baker, fostul presedinte al Urban League (Liga oraseneasca) si consilier al presedintelui Clinton, Vernon Jordan si, in cele din urma, Ted Koppel de la programul T.V. "Nightline' (Linia de noapte).

The Power to Persuade este prezentata ca "singura carte care le spune managerilor din organizatiile guvernamentale si din alte organizatii ale sectorului public cum sa-si imbunatateasca performantele cind nu exista un prag clar de la care sa porneasca.' Totul se reduce la vorbe dure si fara sens (de exemplu, "Nu incalca legea'). Cartea este plina de liste de indrumari si principii. Pentru a exercita influenta - se intreaba Haass - "ce trebuie facut'? Raspunsul este sa fie urmate "cele cinci principii', care sunt:

. dezvoltati o agenda restrinsa si concentrati-va asupra ei;

. cautati oportunitati de a actiona;

. aduceti onestitate si integritate in tot ceea ce faceti;

. fiti atenti;

. acordati atentie oamenilor.

"A fi eficient este foarte simplu si foarte complicat in acelasi timp' este concluzia lui Haass. Exista un rol important acordat activitatii mentale in lumea lui Haass. Pentru "a fi atent', trebuie, printre altele, "sa fii atent cu faptele, cu ipotezele si riguros in analiza'. Cu toate acestea, atentia in acest sens nu capata mai multa greutate decit atentia la ceea ce se spune.

Astfel, multi cercetatori si profesori au renuntat la majoritatea aspectelor rolurilor manageriale, pastrindu-le pe cele mai idiosincratice, psihologice si ducind astfel la o imagine foarte reductionista a managementului public. Managerii din domeniul public au fost redusi la false figuri eroice. Cercetarea a fost redusa la prezentarea unor exemple pentru ceea ce autorul incearca sa evidentieze dintre nenumaratele situatii de lucruri ce se intimpla in lume.

Aspectul eroic are doua forme. in prima forma, managerii de succes au ajuns la o stare psihica generica, determinata probabil in mare parte de personalitate. Astfel, managerii de succes pot fi caracterizati ca intreprinzatori si antreprenori, dispusi sa isi asume riscuri, cu scopuri clare, imaginativi si intuitivi, inclinati sa actioneze. in cea de-a doua forma, managerii de succes urmeaza un proces generic care este justificat din punct de vedere al experientei si nu este explicit sau necesar analitic. Astfel, managerii de succes stabilesc teluri si au subordonati ai realizarilor lor, apoi se deplaseaza in diferite alte locuri pentru a clarifica, inspira si monitoriza. Respingand rationalismul steril si conservator, acesti autori reductionisti nu apreciaza prea mult un manager contemplativ, analitic, curios din punct de vedere intelectual sau inteligent, interesat de probleme si bun cunoscator al lor.

Richard P. Nathan este un exemplu al scolii antianalitice reductioniste. Intr-o scrisoare catre un nou functionar executiv (1993, 139, cursive adaugate), Nathan pare a spune: "Mi-ai cerut sa recomand carti de management. imi place cartea lui Peters si Waterman In Search ofExcellence Ei sunt sceptici in ce priveste analiza fantezista, modelul actorului rational si planificarea elaborata.

Critica la adresa scolilor de afaceri este clara, de exemplu, cind vorbesc de «paralizia analizei» Managementul la virfatit in afaceri cat si in guvernare este o forma de arta. Este o functie a stilului si situatiei.'

Ce este nou?

Cind membrii comunitatii administratiei publice si ai comunitatii de politici publice se refera la managementul public, ei nu vorbesc aceeasi limba si nici nu-si propun aceeasi agenda intelectuala.

Conducatorii efortului de a crea un nou domeniu al analizei politicilor publice au prodamat o ruptura decisiva fata de administratia publica traditionala. Comunitatea de management public al politicilor publice nu a aratat o prea mare inclinatie de a se comporta politicos cu domeniul inrudit din administratia publica. A existat si mai exista inca o atitudine de superioritate fata de administratia publica in cadrul comunitatii politicilor publice.

Ca reactie la pretentiile asupra termenului si materiei de studiu venite din partea membrilor comunitatii de poltici publice, reprezentantii administratiei publice sunt capabili sa intre in defensiva. Donald F. Kettl, de exemplu, citeaza provocari la adresa administratiei publice din trei directii - implementare, management public si alegere rationala, care i-au "afectat increderea in sine si atentia fata de sine.' Kettl considera ca managementul public pune accentul pe conducatorii administrativi de rang inalt pornind de la studii de caz si de la practici si pe modul in care se angajeaza in managementul strategic al programelor si in asigurarea si mentinerea sprijinului politic. Desi "utila' prin concentrarea exclusiva asupra nivelurilor superioare ale organizatiei, scoala managementului public (versiunea politicilor publice, nu a administratiei publice) refuza sa vada probleme importante. Scoala managementului public ofera prea putine indicii cu privire la modul in care trebuie sa ne ocupam de alte niveluri (decit cele de virf) ale birocratiei sau la modul in care aceste niveluri se comporta (cu exceptia, probabil, a situatiei in care constituie un impediment pentru actiunea executiva). Scoala managementului public ne ofera astfel putine indicii cu privire la modul in care functioneaza administratia - si la motivul pentru care uneori nu functioneaza.

Pentru un membru al adminsitratiei publice, un manager tipic din domeniul public este, in primul rind, un profesionist din domeniul administratiei publice, nu o persoana numita politic, cu alte afilieri sociale mai importante (Perry si Kraemer 1983). "Unitatea de analiza' este organizatia guvernamentala, nu politica publica, programul, problema sociala sau specificul unei pozitii executive.

"Lecturile esentiale' compilate de Ott, Hyde si Shafritz (1991) si un volum paralel compilat de autorii principali din sectiunea precedenta nu au - cu siguranta - lecturi comune.

Doua ironii aparente merita a fi notate. Una este aceea ca, in cadrul administratiei publice, managementul public este considerat in general mai putin "normativ' decit administratia publica traditionala, mai instrumental sau tehnocratic. in cadrul comunitatii politicilor publice, prin contrast, managementul public este sau devine mai "normativ' decit analiza traditionala a politicilor publice, mai putin stiintific si dezinteresat. in cadrul comunitatii de administratie publica, managementul public pare sa mai reduca emotivitatea; in cadrul comunitatii politicilor publice, pare sa o mareasca.

O a doua ironie, identificata de Alasdair Roberts (1995), este mai subtila, dar mai semnificativa. Adoptind o atitudine omiletica fata de promovarea "descoperirii civice' ca norma pentru managerii din domeniul public, experti ai managementului public ca Moore si Reich reinventeaza vechea roata: dihotomia politica - administratie. Un proces de descoperire civica - sustine Roberts - impune in mod necesar impartialitatea managerilor din domeniul public daca se vrea ca cetatenii sa aiba incredere ca procesul este in mod esential corect. Astfel este reificat conceptul venerabil al competentei neutre indelung asociat cu parerea ca politica si administratia sunt guvernate de o logica procedurala si normativa separata. Astfel, sustinatorii recuperarii si renasterii din cadrul administratiei publice se considera spirite inrudite cu cei ce propun descoperirea civica in cadrul comunitatii de politici publice.

Prinsa intr-un virtej in afara acestui curent principal al omileticii este problema care i-a preocupat cindva pe cercetatorii managementului public: obtinerea echilibrului dintre arta si stiinta, care sa puna activitatea functionarilor executivi din domeniul public pe baze intelectuale noi si mai puternice. Se misca domeniul de cercetare in directia corecta abandonindu-si aspiratiile pentru a obtine un astfel de echilibru?