Ce sunt politicile publice?

Ce sunt politicile publice?

1.1        Definitie si concepte cheie

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezinta un domeniu de granita intre mai multe discipline "clasice" precum stiinta politica, sociologia, psihologia sociala, stiinta juridica sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta bransa cea mai recenta a stiintei politice. in ceea ce priveste tehnicile si metodele de cercetare, acestea sunt imprumutate din diverse discipline sociale si adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu in parte.

Pana prin anii 60 stiinta politica nu era interesata in mod special de studiul a ceea ce se intampla in interiorul guvernului si de studiul mecanismelor guvernarii. Studiile de specialitate prezentau extensiv procesul electoral, organizatiile politice, analiza conceptelor cadru in stiinta politica etc. Dupa anii 60 creste interesul pentru a afla ce se petrece in interiorul guvernului, se intensifica preocuparea pentru cresterea eficientei deciziilor in materie de alocare a fondurilor publice si de aici interesul pentru studierea manierei in care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 incepe sa se discute tot mai mult in termeni de reforma a guvernarii, accentul cazand pe cresterea performantei in gestionarea banului public, pe imbunatatirea relatiei intre Stat si Cetatean, intre Guvern si Societatea Civila.

Domeniul politicilor publice (cercetarea si analiza in domeniu) poate fi definit foarte bine ca ocupandu-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei in cauza, reprezinta actiuni realizate de catre guvern (central sau local) ca raspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cand o autoritate publica, centrala sau locala, incearca cu ajutorul unui program de actiune coordonat sa modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

Decantand definitia de mai sus rezulta o serie de elemente care dau consistenta unei politici publice.

in primul rand o politica publica este formata dintr-un ansamblu de masuri concrete, care dau substanta politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul ca o politica publica se defineste prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a caror natura este mai mult sau mai putin autoritara si in care coercitia este mereu prezenta. in al treilea rand, o politica publica se inscrie "intr-un cadru general de actiune", ceea ce ne permite sa distingem intre o politica publica si simple masuri izolate. in acest cadru de actiune, o politica publica are obiective si scopuri precizate, stabilite in functie de valori, norme si interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul ca o politica publica are un public, adica indivizi si grupuri a caror situatie este afectata de deciziile luate in politica publica in cauza.

Politicile publice sunt actiunile realizate de catre guvern (central sau local) ca raspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cand o autoritate publica, centrala sau locala, incearca cu ajutorul unui program de actiune coordonat sa modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

La nivel national, politicile publice pot sa apara dinspre oricare dintre institutiile majore ale Statului (Parlament, Presedinte, Guvern - central sau local).

Cele cinci elemente care dau consistenta unei politici publice sunt:

1. O politica publica este formata dintr-un ansamblu de masuri concrete, care dau « substanta » unei politici publice;

2. O politica publica cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a caror natura este mai mult sau mai putin autoritara si in care coercitia este mereu prezenta;

3. O politica publica se inscrie intr-un « cadru general de actiune », ceea ce ne permite sa distingem intre o politica publica si simple masuri izolate;

4. O politica publica are un public, adica indivizi si grupuri a caror situatie este afectata de catre politica publica in cauza;

5. O politica publica are obiective si scopuri, stabilite in functie de norme si valori.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde sase etape:

1. Identificarea problemei - are loc atunci cand un eveniment, o persoana, un grup reusesc sa atraga atentia asupra unei probleme, spre solutionare, prin interventia puterii publice.

2. Punerea pe agenda politica - este faza in care problema identificata este luata serios in consideratie de catre oficiali (putere publica si politica). Nu toate problemele identificate ajung si pe agenda politica.

3. Formularea cadrului de politica publica - atunci cand o anume problema ajunge sa fie considerata de catre oficiali, nu inseamna automat ca o politica publica va fi creata. Cineva (o anume autoritate) trebuie sa dezvolte un program care sa se refere la rezolvarea problemei.

4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program sa fie adoptat ca si program guvernamental. in aceasta faza sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea initiala asupra unei politici publice.

5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administratiei este decisiv.

6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficientei unei politici publice. Se analizeaza modul in care diversele activitati au condus la indeplinirea scopurilor initiale.

Obiectul acestei discipline cunoaste definitii variate, care insa cad de acord asupra unui aspect esential: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernanti.

Pentru a intelege mai bine acest termen putem considera cateva definitii suplimentare:

a.          Conform primei definitii, data de Thomas Dye, politicile publice sunt "tot ceea ce un guvern decide sa faca sau sa nu faca ".

b.          O a doua definitie, mai completa si mai conceptualizata, ne este oferita de William Jenkins. Acesta spune ca politicile publice sunt "un set de decizii interrelationate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri si mijloacele necesare pentru a le atinge intr-o situatie data."

c.           Ultima definitie pe care o vom lua in considerare ii apartine lui James Anderson. Anderson spune ca politicile publice sunt "un curs al actiunii urmat de un actor sau mai multi actori politici, cu un scop, in incercarea de a rezolva o problema".

d.          "Relatia Guvernului cu mediul". ( Eyestone, 1971)

e.          O serie lunga de activitati, mai mult sau mai putin relationate, si consecintele acestora. ( Rose, 1969)

Aceste definitii subliniaza elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politica, luata de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problema. in continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problema trebuie rezolvata, cum este formulata solutia si care sunt mijloacele ce pot fi folosite.

Interesul pentru a afla ce se petrece in interiorul guvernului creste preocuparea pentru marirea eficientei deciziilor in materie de alocare a fondurilor publice si de aici interesul pentru studierea manierei in care se iau deciziile politico-administrative. incepe sa se caute cu asiduitate "reteta bunei guvernari".

1.2        Problemele de politica publica

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acorda putina atentie naturii si definirii problemelor in politica publica. Problemele sunt considerate date si analiza incepea din acest punct. De ce unele probleme sunt solutionate, in timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite intr-un mod, iar altele in altul? Definirea problemei ajuta la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Daca o problema este de natura interna sau externa, daca reprezinta o noua situatie sau este o consecinta a unei politici publice actuale, daca este limitata sau larga ca scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politica publica emergenta. in evaluarea politicii publice sunt necesare informatii despre substanta si dimensiunea problemei tinta pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia.

Pentru scopul nostru, o problema de politica publica poate fi definita ca acea conditie sau situatie care genereaza nevoi ori insatisfactii, pentru a caror corectie actiunea guvernamentala este necesara. Conditii precum aerul poluat, mancare alterata, aglomeratia din inchisori, aglomerarea urbana sunt situatii care ar putea constitui potentiale probleme in conditiile in care insatisfactia si disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfactie (care impune si interventia guvernamentala) este masurat de persoane in functie de un standard sau un criteriu; daca acestea considera o anumita situatie ca normala, inevitabila sau propria responsabilitate, nici o actiune guvernamentala nu va fi initiata deoarece situatia respectiva nu este problematica.

Nu orice situatie devine o problema de politica publica:

situatiile nu se transforma in probleme decat in masura in care sunt percepute ca atare, articulate si aduse in atentia autoritatilor; acest tip de actiune este utilizat frecvent de oficialitati, parlamentari aflati in "cautarea" unor probleme;

o situatie devine problematica daca se identifica cu un domeniu de interventie a statului, pentru care o solutie guvernamentala este posibila. Profesorul Aron Wildavsky afirma ca autoritatile mai degraba vor ignora o problema daca aceasta nu este dublata de solutia aferenta. Uraganele si cutremurele de pamant nu pot constitui probleme datorita caracterului imprevizibil al acestora, insa distrugerile provocate constituie o problema de politica publica si numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost initiate.

Solutionarea situatiilor problematice poate fi urmarita de alte persoane decat beneficiarii directi. in anii 60, saracia a constituit o problema publica, iar administratia Johnson a declansat un "razboi impotriva saraciei" mai degraba ca reactie la actiunile ziaristilor si ale altor oficialitati, decat ca rezultat al actiunilor saracilor.

Desi multe probleme continua sa persiste, modul de definire al acestora se modifica odata cu schimbarea valorilor si a conditiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator in acest sens. in secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problema personala. in prima jumatate a secolului XX, alcoolismul constituia raspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problema sociala pentru a carei ameliorare se recomanda cu precadere consilierea si accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boala care necesita tratament medical acoperit din asigurarea de sanatate. Aceasta definitie medicala reduce responsabilitatea individuala si stigmatul aferent.

Situatii considerate normale intr-un moment, se pot transforma in probleme ca urmarea a schimbarii mentalitatilor. Abuzurile in familie, care au constituit de secole o problema personala, astazi sunt considerate infractiuni.

Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determina in acelasi timp si solutiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de catre persoanele cu handicap reprezinta o problema de transport ori o problema legata de drepturile omului? Mijloacele de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie solutia la o problema de transport. Perspectiva drepturilor omului implica accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care sa permita si persoanelor cu handicap sa utilizeze in mod egal transportul in comun.

Cauzalitatea reprezinta o a doua fateta a problemei de politica publica. O situatie se poate transforma intr-o problema, dar care sunt cauzele care au generat situatia respectiva? Multe probleme - criminalitatea, saracia, inflatia si poluarea aerului - au cauze multiple. Inflatia, caracterizata de cresterea generalizata a preturilor, masurata de indicele preturilor de consum, constituie o problema de politica publica cu multiple cauze: subproductia de bunuri si servicii, cererea excesiva de bunuri si servicii, prea multi bani in circulatie, rezultatul inflatiei psihologice (oamenii se asteapta ca preturile sa creasca) etc. Pentru solutionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestarile (simptomele) acestora, insa in multe situatii, cauzele principale nu sunt usor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme si negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcina nu tocmai usoara pentru cei ce elaboreaza politica publica (policy-makers), definirea problemei transformandu-se astfel intr-o problema de sine statatoare.

Natura si scopul multor probleme de politica publica sunt dificil de formulat datorita caracterului lor difuz ori "invizibil". Pentru ca masurarea este adeseori inadecvata, cei insarcinati cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corecta a situatiei de fapt si se afla in imposibilitatea de a propune solutii adecvate sau chiar de a intreprinde orice actiune guvernamentala pentru solutionarea problemei. Acestor inexactitati in masurare li se adauga si slaba intelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violentele impotriva copiilor, imigratia ilegala, evaziunea fiscala etc.

Un alt aspect al problemelor de politica publica se refera la capacitatea acestora de a fi usor de controlat/influentat, unele probleme implicand mult mai multe schimbari comportamentale decat altele.

Controlul asupra problemelor este conditionat si de caracterul tangibil sau intangibil al acestora. Probleme precum penuria de locuri de munca, managementul defectuos al proiectelor pot fi solutionate mult mai usor prin cresterea resurselor si a stimulentelor de care oamenii sau agentiile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilitati profesionale inadecvate sunt intangibile, implicand valori.

Obiectul studiului nostru il constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problema publica de una privata? in general, sunt considerate publice acele probleme care afecteaza un numar substantial de mare de persoane, ale caror consecinte sunt resimtite inclusiv de persoane care nu sunt implicate in mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, numar de persoane afectate in mod direct, nu sunt de natura publica.

Sa presupunem ca un cetatean este nemultumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislatia fiscala in vigoare. Atata timp cat cetateanul respectiv va actiona individual cautand sa obtina de la organele fiscale o derogare de la lege in favoarea sa, discutam despre o problema personala. Declansarea unei actiuni de modificare a legislatiei de catre respectivul cetatean impreuna cu alte persoane afectate de aceeasi problema in mod direct sau indirect, transforma problema personala intr-una publica.

Masura in care o situatie sau o conditie este perceputa ca o problema depinde nu numai de dimensiunea obiectiva a acesteia, ci, intr-o mare masura si de cum se raporteaza oamenii la situatia respectiva. O persoana bogata pentru care gasirea unui loc de munca nu a constituit o problema serioasa nu este amenintata de o crestere a ratei somajului, ba chiar o considera necesara in vederea reducerii ratei inflatiei. Un muncitor pentru care somajul este o amenintare va reactiona negativ la o asemenea crestere. Perceptia unei persoane este influentata de propriile experiente, valori si situatii in care se afla. Nu exista un unic mijloc de definire a problemei, desi multe persoane au pareri si preferinte fata de o situatie.

De multe ori, formularile diferite ale unei probleme concureaza pentru acceptarea publica. Daca ceva anume reprezinta sau nu o problema publica depinde de termenii in care a fost definita problema si de acceptarea definitiei propuse. in plus, termenii in care a fost definita si cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor solutii considerate adecvate.

1.3        Actori si institutii

Cine sunt cei implicati in procesul politicilor publice?

in functie de diversele teorii care explica politicile publice, incercand sa explice felul cum functioneaza o societate umana, exista mai multe impartiri ale acestor "actori".

Astfel acestia pot sa fie indivizii, luati separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale. Fiecare dintre acestia au propriile lor interese, iar felul cum interactioneaza, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori institutionali, de regulile care guverneaza procesul politic.

Nu intreaga societate este in egala masura implicata in procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de catre subsistemele politicilor, care sunt alcatuite din toti actorii care au legatura cu o anumita problema publica.

Termenul de actor include atat actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agentii descentralizate, etc.), cat si pe cei din cadrul societatii (sindicate, ONG - uri, grupuri de presiune, etc.), implicati direct sau marginal in procesul politicilor publice. O abordare sustine ca cei care participa direct in procesul politicilor publice pot fi considerati ca membrii ai unei retele a politicii respective, in timp ce actorii implicati doar marginal pot fi considerati ca facand parte dintr-o mai larga comunitate a politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri in care acesti actori discuta problemele publice, negociaza si incearca sa ajunga la solutii cat mai bune pentru interesele lor.

Institutiile sunt regulile care ghideaza comportamentul actorilor aflati in urmarirea interesului propriu. in sens restrans, pot fi definite ca structurile si organizarea statului, a societatii si a sistemului international. Putem sa dam cateva caracteristici formale de organizare: tipul de apartenenta al membrilor la institutia respectiva, regulile si procedurile de operare, dar si principiile, normele si valorile care definesc institutiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale.

Dupa cum s-a putut vedea, actorii pot sa fie indivizi sau grupuri. in mare, datorita varietatii imense a acestora, ii putem grupa in cinci mari categorii de actori: oficialii alesi, oficialii numiti (functionarii publici), grupurile de interese, organizatiile de cercetare si mass media. Primele doua categorii se regasesc in structurile statului, in timp ce ultimele trei in cele ale societatii, impreuna formand elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politica publica. Nu trebuie insa pierdut din vedere faptul ca aceste grupuri sunt doar aproximari: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferiti si pot avea interese diferite. Desi aceasta simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate usura efortul nostru de a intelege modul de desfasurare a procesului politic, ea ramane o simplificare. Modelarea mai apropiata de realitate a acestui proces ne cere sa luam in considerare in analiza noastra interesele individuale.

Oficialii alesi

Oficialii alesi (politicienii) care participa la procesul politicilor publice pot sa fie impartiti in doua categorii mari: executivul si legislativul.

Executivul

Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel national, este unul din jucatorii cheie din subsistemele politicilor publice. Rolul sau central deriva din autoritatea sa, conferita de constitutie, de a administra tara. Desi exista si alti actori care sunt implicati in proces, autoritatea de a face si de a implementa politici este a executivului. in sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atata vreme cat guvernul se sprijina pe o majoritate parlamentara este de putine ori controlat. in cadrul sistemelor prezidentiale (Statele Unite) desi executivul trebuie de multe ori sa convinga adunarile legislative pentru ca acestea sa-i aprobe masurile, exista intotdeauna o zona mare de actiune pe care legislativul nu o poate controla.

Alaturi de prerogativa constitutionala, executivul poseda o suma de alte resurse care ii intaresc pozitia: controlul asupra informatiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferential in mass media, un aparat birocratic la dispozitia sa. Prin aceste resurse poate sa isi manifeste controlul sau influenta asupra unor actori din cadrul societatii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. in multe tari, executivul poate controla prioritatile legislative si adoptarea legilor.

Legislativul

in sistemele parlamentare sarcina data de electorat legislativului este de a supraveghea actiunile executivului, sarcina care ii permite sa influenteze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice in agenda guvernului. Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, desi daca executivul se bucura de sprijinul majoritatii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil.

Separatia executiv/legislativ nu se regaseste doar la nivelul administratiei centrale, ci si in administratia locala. Desi diferenta de resurse politice nu este poate tot atat de marcanta, si aici executivul este actorul principal.

Functionarii publici

Oficialii numiti au ca sarcina sprijinirea executivului in indeplinirea sarcinilor sale, insa, in realitate, ei pot sa joace un rol cheie in procesul politic. Multe din functiile de luare a deciziilor si de implementare au fost preluate de acesti functionari de la executiv.

Grupurile de interese

Un rol important in procesul politicilor publice este jucat de catre grupurile de presiune. Una dintre cele mai importante resurse ale acestora este cunoasterea, sau mai precis, acele informatii care s-ar putea sa fie mai putin sau deloc la indemana altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc in detaliu ce se intampla in domeniul lor de interes. si pentru ca procesul politicilor publice este unul care ruleaza si proceseaza foarte multa informatie, este de asteptat ca cei care detin aceasta informatie sa joace un rol important.

Alte resurse detinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic si organizational. De multe ori, aceste grupuri contribuie financiar in campaniile partidelor sau candidatilor care ajung la putere.

in functie de resursele lor organizationale, impactul asupra formularii si implementarii politicilor publice variaza considerabil. Prima diferenta este introdusa de numarul membrilor- cu cat numarul membrilor este mai mare, cu atat ne asteptam ca organizatia sa aiba o influenta mai mare asupra deciziilor administratiei. Pe de alta parte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putand avea mai multa putere decat daca ar actiona individual. in al treilea rand, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate isi permit sa angajeze profesionisti si sa contribuie in campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferentele dintre resursele financiare au o importanta deosebita.

Organizatiile de cercetare

O alta categorie importanta de actori din cadrul societatii sunt organizatiile de cercetare care pot fi localizate in cadrul universitatilor sau a think tank - urilor.

Un "think tank" poate fi definit ca o organizatie independenta angajata in cercetare multi-disciplinara cu scopul de a influenta politicile publice. Cercetarile lor ofera, de obicei, solutii practice la multe din problemele publice sau cauta argumente, dovezi pentru sprijinul unor pozitii. Faptul ca cercetarile lor au o finalitate practica si practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizatii de centrele de cercetare din cadrul universitatilor.

Mass media

Rolul presei in cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol esential pana la unul marginal. Ceea ce este sigur insa este ca presa constituie legatura primordiala dintre stat si societate, pozitie care ii permite influentarea agendei administratiei si a opiniei publice.

Rolul presei in cadrul politicilor publice rezida in faptul ca, semnaland probleme, aceasta combina rolul reporterului (pasiv, care relateaza si descrie o problema) cu cel al unui analist (activ, care analizeaza si ofera solutii pentru o problema). Tot de aici rezulta o alta caracterisitica: semnalarea si introducerea anumitor probleme publice in cadrul agendei administratiei.

1.4. Tipologia politicilor publice

Toate nivelurile de guvernare - central si local - se implica din ce in ce mai activ in promovarea de politici publice. in fiecare an, adevarate volume de legi si ordonante sunt adoptate de organismele legislative federale, statale si locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativa de regulamente emise de agentiile administrative in baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat atat in ariile traditionale de interventie guvernamentala - cum ar fi politica externa, transporturile, educatia, protectia sociala, respectul legii, reglementarea relatiilor comerciale si de munca, relatiile internationale - cat si in domenii precum stabilitatea economica, protectia mediului inconjurator, egalitatea de sanse, ingrijirea medicala, energia nucleara si protectia consumatorilor, pana acum 20-30 de ani putin reglementate.

Sectiunea de fata sintetizeaza o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de catre analistii politici si alti academici, in detrimentul schemelor de clasificare traditionale (cum ar fi de exemplu, clasificarea dupa domeniul de activitate, institutii ori cronologica). Demersul urmator ofera cititorului o imagine asupra scopului, diversitatii si obiectivelor variate ale politicilor publice.

POLITICI PUBLICE PROCEDURALE sI SUBSTANTIVE

Politicile publice substantive incorporeaza ceea ce Guvernul urmareste sa faca in domenii precum constructia de autostrazi, plata beneficiilor sociale, interzicerea vanzarii en-gross a alcoolului etc. Politicile de tip substantiv confera in mod direct beneficiarilor avantaje si dezavantaje, beneficii si costuri. Politicile procedurale fac referire, in schimb, la actorii si modalitatile prin care un obiectiv/scop/lucru este realizat. Definite astfel, in categoria politicilor de tip procedural se includ legile de constituire si functionare a agentiilor administrative, legile prin care sunt definite atributiile si jurisdictia diferitelor agentii, procedurile instituite pentru derularea propriilor programe, precum si controlul operatiilor exercitate de ele.

Politicile de tip procedural pot avea insa consecinte substantiale - modul in care un obiectiv/scop/actiune este realizat si institutia abilitata in acest scop determina in ultima instanta rezultatul final. Frecvent, aspectele procedurale sunt utilizate pentru a intarzia sau amana adoptarea unor politici publice substantiale. Actiunile unei agentii pot fi contestate invocandu-se nerespectarea procedurilor legale, cand in realitate opozitia este indreptata impotriva actiunii ca atare.

POLITICI PUBLICE DISTRIBUTIVE, REGULATORII, AUTO-REGULATORII sI REDISTRIBUTIVE

Impactul politicilor publice si relatiile dintre cei implicati in formularea de politici publice determina aceasta clasificare.

Politicile distributive implica alocarea de resurse si servicii catre diferite segmente ale populatiei - persoane, grupuri, corporatii si comunitati. Unele politici de tip distributiv acorda beneficii doar unui numar restrans de beneficiari. Alte politici se adreseaza unui numar mare de persoane cum este cazul programelor de subsidii agricole, programelor educationale gratuite etc.

Politicile de tip distributiv implica de regula utilizarea fondurilor publice in favoarea grupurilor, comunitatilor si ramurilor industriale. Potentialii beneficiari nu concureaza in mod direct, dupa cum beneficiile atribuite nu constituie costuri directe pentru un grup anume.

Politica privind conservarea habitatului porturilor si raurilor este data drept exemplu clasic de politica distributiva, vazuta insa de unii analisti sub forma unor "decizii individualizate si care doar prin acumulare pot fi calificate drept politica publica" (Theodore J. Lowi) .

Politicile regulatorii restrictioneaza ori limiteaza comportamentul indivizilor sau grupurilor, reducand astfel libertatea de actiune a subiectilor (de exemplu, bancheri, comercianti, etc.). in acest sens, ele difera de politicile distributive care tind sa mareasca libertatea de actiune a grupurilor sau persoanelor beneficiare.

Formarea politicilor regulatorii este rezultatul conflictului dintre doua grupuri sau coalitii de grupuri, una din parti urmarind sa instituie o forma de control asupra celeilalte care va rezista, argumentand fie ca orice forma de control nu este necesara, fie ca instrumentele de control nu sunt adecvate. Politicile regulatorii delimiteaza clar castigatorii de perdanti, desi cei care castiga obtin mai putin decat si-au dorit initial.

Politicile regulatorii variaza si in continut. Pe de-o parte, unele stabilesc reguli generale de comportament, cum este cazul legislatiei comerciale in care sunt definite atat actiunile legale, cat si cele ilegale. Pe de alta parte, alte politici regulatorii insista pe detalii, de exemplu legile privind utilitatile publice reglementeaza expres standardele de furnizare, conditiile de autorizare, aspecte financiare, tarifele ce pot fi practicate.

Politicile regulatorii variaza in continut chiar in cadrul aceleiasi politici, politica privind protectia consumatorilor fiind relevanta in acest sens. Unele legi controleaza accesul produselor pe piata, interzicand comercializarea acelor produse care nu respecta standardele in domeniu. Alte legi confera consumatorului dreptul de a fi informat asupra produselor comercializate.

Unele politici regulatorii, cum sunt politicile privind audiovizualul, sunt implementate in baza unor decizii care confera drepturi unor actori, in timp ce altor actori li se neaga aceleasi drepturi.

Politicile auto-regulatorii sunt asemanatoare cu politicile regulatorii in sensul ca si ele restrictioneaza sau controleaza un grup ori aspecte particulare. Spre deosebire de politicile regulatorii, politicile auto-regulatorii sunt promovate direct de grupurile de beneficiari, ca modalitate de protectie a intereselor membrilor lor.

Ca regula, un grup profesional sau ocupational militeaza pentru adoptarea regulilor de autorizare de catre legislativ. Rezultatul se traduce prin adoptarea legii/legilor care reglementeaza exercitarea unei profesii ori ocupatii si conditiile in care se poate profesa. Implementarea acestor legi este incredintata unui comitet format din membri ai grupului de beneficiari. in timp, accesul la o profesie autorizata poate fi inasprit, iar tarifele percepute pentru serviciile sale specializate marite.

Politicile redistributive implica transferul de avere, venit, proprietate sau drepturi intre grupuri ori segmente ale populatiei ca urmare a actiunii concertate a guvernului. " Scopul acestei politici nu este utilizarea proprietatii, ci proprietatea in sine, nu egalitatea tratamentului, ci egalitatea posesiei".

Schema uzuala in politicile redistributive implica transferul de resurse de la cei ce au la cei ce nu au, insa acest flux poate fi inversat. Politicile redistributive sunt greu de adoptat deoarece implica realocarea de resurse financiare, de drepturi si de putere. Cei ce detin atat puterea financiara, cat si pe cea politica dispun de suficiente mijloace pentru a limita acest tip de politici publice.

POLITICI PUBLICE SIMBOLICE sI MATERIALISTE

in functie de beneficiile acordate, politicile publice se clasifica in politici materiale si simbolice. Politicile de tip materialist fie ofera beneficiarilor resurse tangibile ori puteri substantiale, fie dezavantajeaza net pe cei afectati negativ. Politicile simbolice nu au nici un impact in termeni materiali, neconferind nici avantaje, nici dezavantaje. Mai degraba, ele apeleaza la valori pretuite de oameni cum ar fi pacea, patriotismul si justitia sociala.

Cateodata politici publice cu o puternica conotatie simbolica pot avea importante consecinte practice.

Majoritatea politicilor nu sunt in totalitate simbolice ori materialiste. Aceste doua categorii - simbolice si materialiste - pot reprezenta doua extreme ale unei scale la care se raporteaza diferitele politici.

Politicile publice ostentativ materialiste pot fi transformate in politici publice simbolice in urma actiunii administrative sau incapacitatii legislativului de a finanta politica publica in cauza. Pe de alta parte, politicile publice pot transforma caracterul initial simbolic in unul materialist.

POLITICI PUBLICE CARE AU CA OBIECT BUNURI PUBLICE SAU BUNURI PARTICULARE

Politicile publice implica si furnizarea de "bunuri" publice/colective (indivizibile) sau "bunuri" private (divizibile). Bunurile publice sunt de asemenea natura incat furnizarea lor catre o singura persoana determina automat furnizarea catre toti. Un exemplu clasic de bun public il constituie apararea nationala: nu poate fi furnizata doar unor cetateni in timp ce altii sunt exclusi. Apararea nationala ca bun public trebuie furnizata de catre guvern si finantata prin taxe in conditiile in care nici o persoana rationala nu va contribui voluntar la finantarea ei, preferand sa lase pe altii sa acopere costurile . Aerul curat, siguranta publica, controlul circulatiei sunt alte exemple de "bunuri" publice.

"Bunurile" private pot fi divizate si achizitionate sau utilizate contra cost de fiecare utilizator ori beneficiar si sunt disponibile pe piata. Multe bunuri "sociale" furnizate de guvern (de exemplu, colectarea resturilor menajere, serviciile postale, serviciile medicale, muzeele, locuintele sociale si parcurile nationale) au caracteristicile unor "bunuri" publice. Daca asemenea "bunuri" care in teorie pot fi furnizate si de piata, sunt sau nu furnizate de guvern este rezultatul unei decizii politice influentate la randul ei de traditie, acceptiunea privind functiile guvernului, dorinta beneficiarilor sau utilizatorilor de a transfera o parte din costuri catre altii.

Exista tendinta de a transforma din ce in ce mai multe "bunuri" private in "bunuri" publice sociale, desi s-a argumentat ca obiectul politicii publice nu poate fi reprezentat decat de bunurile publice. Multi considera sanatatea, somajul, poluarea mediului inconjurator, accidentele industriale drept probleme publice, nu individuale care afecteaza intreaga populatie si, de aici nevoia pentru/de bunuri publice finantate de intreaga societate.

1.5        Modele teoretice de analiza a politicilor publice

Studiul politicilor publice ne ofera o intelegere a cauzelor si consecintelor deciziilor de politica publica si imbogateste astfel cunoasterea noastra asupra societatii. Studiile de politici publice ne ajuta sa intelegem mai bine legaturile dintre conditiile sociale si cele economice intr-o societate data, raspunsul pe care sistemul politic il aduce acestor conditii, efectele (daca exista) pe care activitatile guvernamentale le au asupra acestor conditii. Studiile de politici publice incorporeaza idei si metode din sociologie, economie, antropologie si psihologie, istorie, stiinte juridice si stinte politice.

O alta zona interesanta a studiului politicilor publice ne conduce catre analizele profesionale de politici publice realizate pentru a intelege cauzele si consecintele deciziilor de politica publica. Aceste analize au o dimensiune practica si normativa foarte puternica, reprezentand o aplicare concreta a stiintelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoasterea factuala a realitatilor sociale reprezinta baza pentru diagnosticarea starii societatii. Orice societate isi propune anumite scopuri, iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul « daca.atunci », permitand monitorizarea mai buna intre ceea ce ne-am propus si mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor.

Studiile de politici publice au si un rol foarte important in « alimentarea » discutiilor politice cu informatii structurate. Exercitarea acestui rol de catre comunitatea stiintifica conduce la dezvoltarea nivelului de informare a cetatenilor pe teme de interes public si aflate in dezbatere publica (sau vizand dezbaterea publica), imbunatateste calitatea dezbaterii pe teme de politica publica prin structurarea pe baze factuale, analizate stiintific a unor optiuni de decizie politica, ridica nivelul (calitatea) dezbaterii politice in legatura cu « politicile corecte » care trebuie adoptate pentru a duce la indeplinire « scopurile corecte » negociate si stabilite politic. Dupa cum spunea un Thomas Dye : « Cunoasterea e preferabila ignorantei chiar si in politica » .

Toate elementele mentionate mai sus nu trebuie sa ne conduca la ideea ca analistii de politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politica. Rolul analistului de politica publica este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul sau limitandu-se la acela de analiza si consiliere. Analistul de politici publice explica cauzele si consecintele diverselor actiuni de politica guvernamentala si nu prescriu tipuri de decizie. A analiza actiunile factorilor de decizie guvernamentala si consecintele acestor actiuni asupra mediului social nu echivaleaza cu a prescrie ceea ce trebuie sa faca acesti factori de decizie.

Studiile de politici publice au din definitie o valoare practica. in primul rand, studiile de politici publice pot sa ofere descrieri ale actiunii guvernamentale in diverse zone de politica sectoriala (politica sociala, protectia mediului, sanatate, politica fiscala, aparare etc). Aceste studii ne ofera o baza factuala de informatie indispensabila pentru orice efort realist si coerent de gestiune a unei societati.

Nu mai putin, studiile de politica publica ne ajuta sa interogam cauzele, factorii determinanti in stucturarea politicilor publice. Putem intelege de ce o anumita politica publica are un anume profil si nu altul. Putem intelege de ce guvernele iau anumite decizii in contexte specifice. Putem sa ne interogam asupra efectelor pe care politici institutionale, procese si comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem sa studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentand variabilele independente.

Studiile de politici publice ne ofera informatii si despre consecintele, impactul deciziilor de politica publica asupra societatii (sau comunitatii vizate). Aici avem de-a face cu o zona foarte specializata a studiilor de politica publica, aceea a evaluarii de politici publice. Putem vedea daca deciziile de politica publica au generat sau nu o schimbare in conditia initiala a grupului tinta, daca aceasta schimbare este cea intentionata sau nu. Putem analiza daca deciziile de politica publica au antrenat schimbari la nivelul institutiilor publice, celor politice sau procesului politic in general. Altfel spus, in momentul in care studiem consecintele sau impactul deciziilor de politica publica, politicile publice devin variabila independenta iar determinantii sociali, politici, economici sau culturali variabilele dependente.

Avand in vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implica o multitudine de actori si puncte de vedere, o cantitate substantiala de informatii statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care sa simplificam acest proces facilitand astfel intelegerea realitatii sociale. Prezentam in continuare diverse modele de analiza a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse « lentile teoretice ». Fiecare dintre ele ofera un cadru conceptual de intelegere si analiza a politicilor publice, un model de raportare la realitatea complexa a procesului de realizare a politicilor publice.

Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea reala. Modelele pe care le utilizam in studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele incearca sa :

- simplifice si sa clarifice gandirea noastra despre politica si politici publice;

- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;

- ne ajuta sa comunicam concentrandu-ne pe aspectele esentiale ale vietii politice;

- directioneaza eforturile de intelegere a politicilor publice sugerand ceea ce este important si ceea ce nu este important;

- sugereaza explicatii pentru politicile publice si le prezice consecintele.

Selectia modelelor de analiza a politicilor publice

Fiecare dintre modelele de analiza a politicilor publice identifica un model conceptual care poate fi gasit in teoria politica, teoria economica sau in sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice, dar fiecare ofera un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice si chiar sugereaza aspecte legate de cauzele si consecintele politicilor publice.

Aceste modele nu se afla in competitie, in sensul ca nu putem spune ca unul este mai bun decat altul. Fiecare ofera o alta perspectiva asupra vietii politice si fiecare ne ajuta sa intelegem diverse aspecte legate de politicile publice.

Institutionalism/etatism:

Sub aceasta denumire vom grupa teoriile care explica alegerea alternativelor de politica publica in contextul decizional institutionalizat al statului.

Principala unitate de analiza o reprezinta factorul de decizie sau organizatia responsabila cu luarea deciziei. Constrangerile ce deriva din contexte sociale sunt mult mai slabe in explicarea compatibilitatilor si incompatibilitatilor factorilor de decizie. Explicatiile centrate pe rolul statului indica faptul ca orice schimbare in politica publica este mai bine inteleasa prin prisma perceptiilor si interactiunilor dintre factorii de decizie si altii intr-un context organizational specific nivelului guvernamental. Cand aceste orientari au in vedere influentele sociale, ele trateaza lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia publica si alegerile ca variabile care influenteaza reactia oficialitatilor in materie de politica publica. Originea schimbarilor in politica publica se afla in cadrul institutiilor.

Institutiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru stiinta politica. in mod traditional, stiinta politica o definim ca si studiul institutiilor guvernamentale. Activitatile politice sunt centrate in jurul institutiilor guvernamentale, iar politica publica este in mod autoritar determinata, implementata si intarita de catre aceste institutii.

Relatia dintre politica publica si institutiile guvernamentale este foarte stransa. Institutiile guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. in primul rand, guvernul ofera legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezinta adesea obligatii legale pentru cetateni. si alte tipuri de politici publice venind dinspre biserica, organizatii profesionale, corporatii etc sunt privite ca fiind foarte importante. insa numai politicile guvernamentale implica obligatii legale. in al doilea rand, politicile guvernamentale implica universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toti oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinand altor grupuri pot sa se extinda numai la o parte a societatii. in al treilea rand, guvernul monopolizeaza forta coercitiva intr-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate in cazul nerespectarii unei politici publice. Sanctiunile care pot fi impuse de alte grupuri si organizatii sunt cu mult mai limitate.

Traditional, abordarea institutionala in stiinta politica nu da prea multa atentie legaturii dintre structura institutiilor guvernamentale si continutul politicilor publice. in schimb, studiile institutionaliste descriu in detaliu institutii guvernamentale dar fara o interogare sistematica privind impactul caracteristicilor institutionale asupra outputului reprezentat de politicile publice. Aranjamentele constitutionale si legale sunt descrise minutios, dar legatura dintre aceste aranjamente si politica publica ramane in mod general superficial sau deloc explicata.

Pentru a explica situatiile de aparenta autonomie a statului in definirea problemelor publice si dezvoltarea solutiilor inerente, aceasta perspectiva abordeaza rolul factorilor de decizie guvernamentali intr-un context mai larg. in opozitie cu modelul claselor sociale si al grupurilor de interes, statul este separat de societate si inzestrat cu interese pe care le urmareste sau depune toate diligentele in acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate si obtinerea si mentinerea unei pozitii hegemonice vis-a-vis de ceilalti actori sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societatii in acceptiunea elitelor politice reprezentand diferite regimuri, precum si interesele particulare ale suporterilor unui regim in mentinerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:36 ; Stepan 1978 ; Skocpol 1985:15 ). in orice moment aceste interese pot sa corespunda sau nu cu interesele claselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politica publica care favorizeaza grupuri sociale, dar aceasta nu implica faptul ca aceste grupuri isi impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol in elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate intampla ca factorii de decizie sa adopte independent o alternativa sau sa fi fost supusi unor presiuni pentru a adopta o politica publica particulara. Este clar ca, din aceasta perspectiva, nu este posibil sa se determine cu certitudine cine initiaza politica publica ori cine controleaza actiunea statului in raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmarind propriul interes, poate adopta o politica publica care nu este benefica ori care poate dauna intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este conditionata in mare masura de puterea si autonomia statului, factori care variaza de la un regim la altul si in timp (Migdal 1987, 1988 ; Skocpol 1985 ). in consecinta, statul este mai mult decat o arena pe fundalul careia se desfasoara conflictul social sau un instrument de dominatie utilizat de clasa sociala ori alianta de clase sociale dominanta. Este un actor influent si de sine statator. Prin urmare, se considera ca elitele politice nu sunt puternic constranse de interese sociale si ca ele au capacitatea de a elabora diferite motivatii pentru probleme diverse, precum si strategii diferite pentru solutionarea lor. in situatii specifice, ele reflecta nu numai interesele statului, dar si pe cele ale regimului.

intr-o analiza a intereselor statale, Bennet si Sharpe (1985:44 ) explica modalitatea prin care statul isi insuseste interese ce pot fi definite.

(1)         orientarea initiala fundamenteaza crearea statului in special in stabilirea bazelor sociale;

(2)         aceasta orientare este creata si modificata pe masura ce statul se confrunta cu noi probleme, inventeaza noi strategii si isi intareste capacitatea de a solutiona problemele, desi institutionalizarea orientarii initiale limiteaza perceptia unor probleme si modul de solutionare a lor;

(3)         schimbari masive in cadrul personalului guvernamental genereaza o noua orientare sau reformulari ale celei vechi.

Bennet si Sharpe considera ca aceste "orientari incorporate" ale statului sunt "institutionalizate prin ministere si agentii - in modul de diagnosticare si solutionare a problemelor si in modul de distributie a responsabilitatilor personalului si a resurselor". in acest fel ministerele si agentiile care actioneaza in numele statului conserva un grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relatia pe de-o parte dintre stat si interese sociale influente, iar pe de alta parte dintre primele doua si contextul international, relatii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul si prin extensie elitele politice lupta pentru autonomie in elaborarea si implementarea politicilor publice fara a o dobandi. Modificarea indusa politicilor publice este explicata de circumstante diferite care contribuie la redefinirea problemelor si solutiilor inerente si de tentativele de a atinge interesele globale ale statului care necesita noi initiative atunci cand politica publica initiala a generat consecinte neanticipate ori de situatii care modifica autonomia statului (Grindle 1980 ).

in modelul intereselor proprii statului reformele institutionale si ale politicilor publice sunt rezultatul interactiunii dintre tentativele celor care elaboreaza politica publica de a raspunde la problemele publice (policy-makers) si constrangerile de natura politica, sociala, economica si de experienta in politica publica. Modelul constituie insa un mijloc de masurare a activismului liderilor politici si a celor care elaboreaza politica publica (policy-makers) in determinarea rezultatelor politicii publice si in ceea ce priveste atingerea obiectivelor nationale de dezvoltare. Prezinta importanta in contextul tarilor in curs de dezvoltare unde statul are frecvent initiativa in definirea scopurilor generale si orientarea societatii. Notiunea de "orientari incorporate" justifica tendintele unor state de a urmari consecvent un anumit plan de actiune. Acest model demonstreaza ca elitele politice joaca un rol activ in promovarea unor teorii ale dezvoltarii in incercare lor de a crea aliante, legiferand masuri reformiste si dand nastere unor noi elite birocratice. in acelasi timp, foarte mult din cercetarea academica realizata in acest cadru teoretic pana in prezent ramane rupta de realitate, intocmai ca si modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, desi actiunile celor care elaboreaza politicile publice pot fi intelese prin intermediul acestui model, abordarea nu convinge in ceea ce priveste modalitatea de insusire de catre elitele politice a unor preferinte particulare.

in ciuda ingustimii de focus din analiza institutionala trebuie sa vedem si aspectele productive ale acestui model. Institutiile guvernamentale structureaza modele de comportament pentru individ si grupuri. Prin « structureaza » intelegem faptul ca aceste modele de comportament tind sa dureze in timp. Aceste modele stabile de comportament ale individului si grupurilor pot sa afecteze continutul politicilor publice. Institutiile pot sa fie astfel structurate incat sa faciliteze anumite rezultate de politica publica si/sau sa obstructioneze altele. Pot sa ofere avantaje unor anumite grupuri si sa le dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura institutiilor guvernamentale poate fi foarte importanta pentru consecintele de politica publica.

Abordarea institutionalista nu trebuie neaparat sa fie vazuta ca simplista si descriptiva. Putem sa ne intrebam asupra relatiilor care exista intre aranjamentele institutionale si continutul politicilor publice, putem sa investigam aceste relatii intr-un mod comparativ si sistematic. Este important sa retinem faptul ca impactul aranjamentelor institutionale asupra politicilor publice reprezinta o chestiune empirica care merita investigata. Frecvent reformatori entuziasti au considerat ca o schimbare intr-o structura institutionala va aduce de la sine schimbari in politica publica, fara a mai investiga adevarata relatie dintre structura institutionala si politicile publice. Astfel se poate usor cadea intr-o capcana , asumand in mod necesar faptul ca o schimbare institutionala va aduce schimbari in politicile publice. Trebuie sa analizam cu atentie impactul structurii asupra politicilor publice. S-ar putea sa descoperim faptul ca atat structura cat si politicile publice sunt in mod larg determinate de forte sociale si economice, si atunci « jocul » legat de schimbarea institutionala va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (in conditiile in care fortele determinante raman aceleasi).

Modelul procesual:

Analiza secventiala - analizeaza procesul de realizare a politicilor publice propunand o impartire in secvente (pasi) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secventa este distincta din punct de vedere temporal si functional, ea fiind analizata separat in cadrul acestui model.

Unul dintre scopurile acestui efort de investigatie este de a releva modelele « proceselor » politice. in acest sens s-a incercat o grupare a diverselor activitati in functie de relatia lor cu politica publica. Rezultatul consta in configurarea unei secvente de procese specifice politicilor publice:

Identificarea problemei           Cererea expresa de actiune guvernamentala

Stabilirea agendei (captarea atentiei factorilor de decizie asupra unor probleme specifice)        Decizia asupra problemelor care se vor regasi pe agenda

Formularea de propuneri de politica publica Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva probleme specifice

Legitimarea deciziilor de politica publica        Selectarea unei propuneri

Constructia suportului politic pentru sustinerea propunerii respective

Adoptarea propunerii prin act legislativ

Implementarea de politici publice      Organizarea administratiei

Stabilirea ofertei de servicii

Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau

alte mijloace

Evaluarea de politici publice   Studierea programelor

Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentale

Evaluarea de impact

Sugerarea de metode de imbunatatire sau ajustari ale procesului de politici publice

Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este vazut ca o serie de activitati politice. Acest tip de analiza permite studierea modului in care se iau deciziile sau a modului in care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discutii asupra substantei politicilor publice (cine ce primeste si de ce). Deci nu se studiaza continutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice.

in ciuda ingustimii de analiza concentrata doar pe studierea politicilor publice ca si proces, acest model ne ajuta sa intelegem diversele activitati implicate. Trebuie sa retinem faptul ca realizarea de politici publice implica stabilirea de agenda (atragerea atentiei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea optiunilor de politica publica), legitimare de politica publica (dezvoltarea suportului politic), implementarea de politica publica (crearea administratiilor, cheltuirea fondurilor, intarirea legislatiei) si evaluarea de politica publica (analiza modului in care politica publica si-a atins obiectivele, stabilirea de corectii) .

Desigur, exista o relatie intre modul in care politicile publice au fost facute si continutul acestora si vice versa. Aceasta este o problema care merita atentie. Dar, asa cum am aratat si in prezentarea modelului institutionalist, trebuie evitata capcana asumarii faptului ca o schimbare in procesul de realizare a politicilor publice va aduce intotdeauna schimbari in continutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrangeri de ordin social, economic, tehnologic sa determine ca schimbarile de proces (proces inchis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) sa aiba doar o importanta minora asupra continutului politicilor publice.

Teoria grupurilor:

Teoria grupurilor presupune faptul ca interactiunea dintre grupuri este elementul esential in politica. Indivizii cu interese comune se reunesc in grupuri formale sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului in vederea satisfacerii intereselor individuale si de grup. Indivizii sunt importanti in politica numai daca actioneaza ca parte sau in numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel de punte intre individ si guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influenta politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjand compromisuri si echilibrand interese, (3) intarind prin lege compromisurile stabilite si aplicarea acestor compromisuri.

Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezinta echilibrul atins la un moment dat in aceasta lupta perpetua a grupurilor. Acest echilibru este influentat de importanta relativa a unor anumite grupuri de interes. Schimbarile in aceasta importanta relativa conduc la schimbari in profilul de politica publica.

Influenta grupurilor este data de catre numarul lor, bogatie, tarie organizationala, conducere, acces la cei ce iau decizii si coeziune interna.

Teoria grupurilor descrie orice activitate politica in termenii luptei intre grupuri. Cei ce elaboreaza politici publice apar ca fiind in permanenta constransi sa faca fata constangerilor venind dinspre diferite grupuri. intregul sistem politic este coagulat de catre echilibrul dintre cateva forte. in primul rand avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt intotdeauna vizibile, dar pot fi activate de catre un alt grup organizat si impreuna pot distruge starea de echilibru relativ al sistemului.

in al doilea rand avem intrepatrunderea de membership. Fiecare individ este membru in mai multe grupuri. Valorile la care adera individul se regasesc simultan in toate grupurile la care el adera.

in al treilea rand, echilibrul ce rezulta din competitia dintre grupuri ajuta la echilibrarea sistemului in ansamblu. Nici un grup nu reprezinta majoritatea. Puterea fiecarui grup este controlata si echilibrata de puterea altor grupuri concurente.

Teoria elitelor:

Politica publica poate fi analizata si ca preferinta si expresie a valorilor unei elite guvernamentale. Desi se spune adesea ca politicile publice reflecta cererea publicului, acest lucru poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor sugereaza faptul ca masele sunt apatice si prost informate. Elitele modeleaza opiniile si problemele de politica publica, mai degraba decat masele influenteaza elitele. Politicile publice coboara dinspre elite spre mase si nu invers.

Prezumtiile teoriei elitelor sunt urmatoarele:

- societatea este divizata intre cei putini care detin puterea si cei multi care sunt lipsiti de putere. Numai un mic numar de persoane detin puterea de a aloca valori pentru societate. Masele nu decid in materie de politica publica ;

- cei putini care guverneaza nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. in general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societatii;

- deplasarea nonelitelor catre pozitiile elitelor trebuie sa se faca continuu si lent pentru a pastra stabilitatea sistemului si a evita revolutiile. Numai nonelitele care accepta consensul de baza al elitelor pot fi admise in cercurile guvernamentale ;

- elitele impartasesc consensul asupra unor valori fundamentale esentiale pentru prezervarea sistemului ;

- politicile publice nu reflecta cererile maselor ci, mai degraba, preferintele si valorile elitelor. Din acest motiv schimbarile in politicile publice sunt mai degraba incrementale decat revolutionare;

- elitele active sunt prea putin subiect al influentei din partea maselor apatice. Elitele influenteaza masele mai mult decat invers.

Care sunt implicatiile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice?

in primul rand, elitismul implica faptul ca politicile publice nu reflecta cererile publicului, ci reprezinta mai mult interesele si valorile elitelor.

Schimbarea si inovatia in politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de catre elite. Datorita conservatorismului caracteristic elitelor schimbarea nu poate sa fie decat incrementalista si nu revolutionara. Politicile publice sunt mai degraba modificate, nu inlocuite.

Schimbari in natura sistemului pot sa apara in conditiile in care anumite evenimente ameninta sistemul. in acest caz elitele, actionand in baza propriului interes, vor institui reforme pentru a prezerva sistemul si locul lor in cadrul acestuia.

Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de « noblesse oblige » poate sa conduca la faptul ca bunastarea maselor poate fi un element important in luarea deciziilor.

Elitismul nu inseamna ca elitele si politicile publice promovate de ele sunt impotriva maselor, ci faptul ca responsabilitatea pentru bunastarea maselor se afla la nivelul deciziilor luate de elite si nu la nivelul maselor.

in al doilea rand, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic si prost informat. Sentimentele maselor sunt manipulate de catre elite si nu invers. Iar comunicarea intre elite si mase e unidirectionala, de sus in jos. Cu toate acestea, alegerile si competitia intre partide pentru putere exista, dar fara a permite accesul maselor la guvernare. Aceste institutii « democratice», alegerile si partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolica. Ele ajuta la legarea maselor de sistemul politic, oferindu-le ocazia sa joace un rol limitat, in ziua alegerilor.

Elitismul sustine ca exista un set de valori comune si norme pentru elite. Desigur, exista si anume dispute, neintelegeri in jurul acestor valori si norme. Dar regulile generale ale jocului sunt intelese si respectate de catre elite. Competitia intre elite se desfasoara in cercul stramt al catorva centre de putere.

Rationalismul:

O politica publica rationala este aceea care maximizeaza castigul social. Asa fiind, guvernul trebuie sa aleaga politicile care aduc castiguri societatii excedand suma investita in implementarea acestor politici. Exista doua reguli importante in definirea castigului social maxim. in primul rand, nici o politica publica nu trebuie adoptata daca costurile exced beneficiile. in al doilea rand, dintre alternativele de politica publica, cei ce iau decizii trebuie sa o aleaga pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost.

Cu alte cuvinte, o politica publica este rationala atunci cand echilibrul dintre valorile sacrificate si valorile castigate este perfect. Nu trebuie sa intelegem rationalismul intr-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economica (cat costa implementarea unei anume alternative). Rationalismul implica luarea in calcul a tuturor valorilor sociale, politice si economice implicate in implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei in bani.

Pentru a selectiona o politica publica rationala, cei ce iau decizii trebuie:

- sa cunoasca valorile societatii si ierarhizarea lor;

- sa cunoasca toate alternativele de politica publica posibile;

- sa cunoasca consecintele pentru fiecare alternativa de politica publica in parte;

- sa cunoasca raportul intre beneficii si cost pentru fiecare alternativa;

Pentru a adopta o politica publica rationala trebuie sa avem o cunostere profunda a societatii.

Acest model este utilizat adesea pentru a considera marimea optima a unui program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie sa creasca pana in punctul in care un anume castig social este obtinut. Analiza cost-beneficiu este specifica pentru acest mod de abordare a politicilor publice si reprezinta principalul cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public.

Cu toate acestea, sunt multe bariere in adoptarea unei decizii de politica publica rationala. E foarte greu sa iei o decizie pur rationala. Modelul acesta ramane foarte important pentru scopuri analitice. Iata care sunt barierele care impiedica deciziile de politica publica sa fie pur rationale:

- nu se pot determina beneficiile pentru intreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri sociale sau indivizi; chiar si in acest ultim caz apar numeroase conflicte si contradictii;

- numeroasele beneficii si costuri conflictuale nu se pot masura cu exactitate (ex: nu poti compara demnitatea individului cu o crestere a taxelor);

- cei ce iau decizii nu sunt motivati exclusiv de maximizarea castigului social, ci si de elemente precum putere, status, realegere, bani etc;

- cautarea alternativei « perfecte » e foarte dificila. Cei ce iau decizii se opresc in momentul in care gasesc o alternativa care sa functioneze;

- investitiile mari in programe guvernamentale determina ca cei ce iau decizii sa temporizeze luarea deciziilor in preajma alegerilor;

- exista nenumarate bariere in colectarea informatiei necesare pentru a alege cea mai buna alternativa: costul informatiei, disponibilitatea informatiei, timpul implicat in culegerea informatiei necesare;

- incertitudinile cu privire la consecintele adoptarii unei anume politici publice sunt foarte complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii sa prefere sa imbunatateasca variantele de politica publica vechi in locul adoptarii unor politici publice noi;

- natura segmentata a procesului de realizare a politicilor publice in marile birocratii face dificila contabilizarea si coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diversilor specialisti si inglobarea lor intr-o decizie ideala de politica publica.

Incrementalismul:

Incrementalismul considera politicile publice ca pe o continuare a activitatilor guvernamentale trecute, doar cu imbunatatiri incrementale. Charles E. Lindblom a prezentat pentru prima oara modelul incremental realizand o critica a modelului rational de luare a deciziilor. Asa cum arata Lindblom, cei ce iau decizii nu realizeaza anual o revedere a actualelor si propuselor politici publice, nu identifica din nou valori societale, nu calculeaza din nou raportul cost-beneficii. Constransi de timp, informatie si costuri acestia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie sa luam in calcul si elementul politic care nu permite intotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare si un calcul exact al raportului cost-beneficiu.

Modelul rational recunoaste natura « rational-comprehensiva » a procesului de formare a politicilor publice si descrie un mod mai conservativ de functionare a procesului de politicile publice.

Pentru incrementalism programele si politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificari, variante, cresteri si descresteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii accepta legitimitatea vechilor programe si adesea considera ca trebuie continuat pe linia lor.

in primul rand exista constrangeri in termeni de timp, informatie si bani pentru a investiga noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictiva suficienta pentru a cunoaste consecintele fiecarei alternative. Cei ce iau decizii accepta legitimitatea vechilor politici publice pentru ca in acest caz incertitudinile cu privire la consecintele politicilor publice sunt reduse. Adesea se continua din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile in termeni de consecinte.

Nu trebuie uitat faptul ca lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investitii pot sa fie in bani, cladiri, dispozitii psihologice, practici administrative, structuri organizationale.

Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult mai usor se cade de acord asupra unor modificari de buget sau modificari de alta natura pe programe preexistente. Conflictele mari apar cand trebuie luate decizii de tipul « totul sau nimic », « da sau nu ». Incrementalismul permite reducerea conflictelor, mentinerea stabilitatii si prezervarea sistemului politic.

in final adaugam faptul ca in absenta unei concertari de opinie asupra ierarhiei valorilor intr-o societate e mult mai simplu si practic pentru un guvern sa continue programe preexistente mai degraba decat sa se angajeze intr-o « cruciada » pentru lansarea unei scheme de politici publice noi.

Public choice:

Public choice reprezinta o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice. Daca economistii studiaza comportamentul indivizilor pe piata si spun ca acesti indivizi isi urmaresc propriul interes, stiinta politica studiaza comportamentul indivizilor in spatiul public si face aceeasi asumptie cu privire la faptul ca indivizii isi urmaresc propriul interes.

Pentru « public choice theory » indivizii au acelasi comportament in politica ca si pe piata. Aceste teorii considera ca toti actorii politici: electorat, platitori de taxe, candidati, legislatori, birocrati etc.- incearca sa-si maximizeze propriul beneficiu in politica asa cum se intampla si pe piata.

James Buchanan , economist laureat al premiului Nobel si autor de referinta pentru public choice theory, considera ca indivizii vin impreuna in politica pentru a-si satisface propriul interes.

Guvernul este o forma de contract intre indivizi care cad de acord pentru un beneficiu mutual ca sa respecte legile si sa suporte guvernul in schimbul protectiei propriilor vieti, libertatilor si proprietatilor. Este adevarat faptul ca guvernul trebuie sa indeplineasca o serie de functii pe care piata nu le indeplineste. El are rolul de a indrepta lucrurile acolo unde mecanismele pietei esueaza (« market failure »).

in primul rand guvernul trebuie sa ofere bunuri de utilitate publica, bunuri si servicii care trebuie oferite tuturor fara exceptie. Serviciile de aparare nationala sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe de alta parte, externalitatile sunt un alt domeniu in care guvernul intervine iar mecanismele pietei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci cand o activitate a unui individ, firma sau guvern local impune costuri necompensate asupra celorlalti. Un exemplu in acest sens il reprezinta poluarea aerului si apei. Guvernul raspunde la aceste situatii fie reglementand activitatile care pot conduce la externalitati, fie impunand penalitati pentru aceste activitati pentru a compensa costul lor pentru societate.

« Public choice theory » ajuta la explicarea faptului ca, in general, partidele politice si candidatii esueaza in a oferi alternative de politici publice clare in campaniile electorale. Partidele si candidatii nu sunt interesati in a avansa principii, ci in a castiga alegerile. Ei formuleaza propuneri de politici publice pentru a castiga alegerile; ei nu castiga alegerile pentru a formula politicile publice.

Fiecare partid si candidat cauta sa prezinte alternativa de politici publice cea mai atractiva pentru electorat, deplasandu-se spre « centru », spre variantele cel mai putin conflictuale, pentru a creste numarul de votanti.

Exista si o serie de probleme pe care aceasta teorie le ridica. Oficialii guvernamentali nu au intotdeauna informatiile necesare pentru a analiza schimbarile in preferintele alegatorilor. Diferit de situatia consumatorilor pe piata, votantii « consumatori » nu se angajeaza permanent in activitati de votare. Cand candidatii afla cu adevarat preferintele electoratului se poate sa fie prea tarziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar dupa alegeri, candidatii pot doar presupune daca au intuit corect sau nu preferintele electoratului. Rezultatele voturilor nu sunt intotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat.

in absenta unei bune informari despre preferintele electoratului, tendinta politicienilor si birocratilor este de a considera faptul ca puterea lor in societate nu este limitata. Au tendinta de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizeaza diverse « iluzii fiscale » precum taxe mascate, finantare de deficit etc., toate acestea conducand la o subestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste « esecuri politice » duc la supraoferta de bunuri si servicii si suprataxare a cetatenilor.

« Public choice theory » contribuie si la o mai buna intelegere a activitatii grupurilor de interes si a modului in care acestea afecteaza politicile publice. Majoritatea guvernelor ofera « quasi-bunuri publice » de care beneficiaza doar anumite grupuri. Este rational pentru indivizii care urmaresc interesele proprii sa se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice poate fi distribuit catre toti platitorii de taxe, multi dintre ei neparticipand in nici un fel pentru obtinerea acestora din partea guvernului. Dar se poate intampla si invers.

Pentru a-si atrage suporteri, membrii si contributii, grupurile de interes trebuie sa-si dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul ca ignorarea cererilor lor reprezinta un pericol pentru societate. Chiar atunci cand guvernul le indeplineste cererile, grupurile de interes trebuie sa formuleze alte cereri pentru a ramane « in cursa ». Cu alte cuvinte si grupurile de interes, ca si actorii politici, isi urmaresc propriul interes pe piata politica.

Teoria sistemelor:

Aceasta teorie concepe politicile publice ca si raspuns al sistemului politic la fortele exteriore din mediu. Aceste forte exterioare sunt vazute ca si inputuri. Mediul unui sistem reprezinta orice conditie sau circumstanta definita ca exterioara limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri si procese intercorelate care functioneaza autoritar in vederea alocarii de valori catre societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocari reprezinta politicile publice.

Teoria sistemelor prezinta politicile publice ca si outputuri ale sistemului politic. Conceptul de sistem implica un set identificabil de institutii si activitati intr-o societate care functioneaza pentru a transforma cererile in decizii autoritare, cerand suport din partea intregii societati. Conceptul de sistem implica faptul ca elementele sistemului sunt intercorelate si ca sistemul raspunde fortelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de catre sistem sub forma de cereri si suport. Cererile apar atunci cand indivizi sau grupuri, ca raspuns la conditii din mediu reale sau percepute, actioneaza pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci cand indivizii sau grupurile accepta rezultatele alegerilor, respecta legile, platesc taxele, in general se conformeaza deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele fiind in raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri in outputuri (politici publice), trebuie stabilite o serie de reglementari. E recunoscut faptul ca outputurile (politicile publice) pot modifica mediul si cererile venind dinspre acesta. Sistemul se prezerva producand o cantitate rezonabila de outputuri care sa satisfaca diverse cereri, bazandu-se pe atasamentul si suportul pentru sistemul politic si utilizand, cand e cazul, forta.