Acceptiunea serviciului public in uniunea europeana

ACCEPTIUNEA SERVICIULUI PUBLIC IN UNIUNEA EUROPEANA

In materie de servicii publice, in Uniunea Europeana exista o problema care pune in discutie rolul fiecarui stat si finalitatea constructiei europene: cum sa se armonizeze serviciile publice nationale si locale cu ambitiile de realizare a unui spatiu economic comun?

Aceasta problema este de actualitate deoarece exista o contradictie aparenta intre interesul colectiv al serviciului public din interiorul unui stat si deschiderea fata de concurenta europeana.

Constructia comunitara, prin esenta economica la originile sale, a avut ca obiectiv realizarea unui spatiu economic bazat pe patru libertati fundamentale: libertatea circulatiei marfurilor, a capitalurilor, a serviciilor si a persoanelor.

Piata comuna, definita ca o piata interioara unica, are drept rezultat obligarea statelor si a actorilor economici de a inlatura obstacolele acestui spatiu economic unificat. Intr-o prima etapa, tratatele nu evoca nici problema rolului intern al statelor si nici cea a serviciilor publice. In absenta unor termeni clari cu privire la rezerva sau neaplicarea regulilor comunitare pentru serviciile publice, acestea sunt supuse dreptului comun. Astfel, doua reguli de drept comunitar aveau in vedere functionarea clasica a serviciilor publice: interdictia oricarei discriminari fata de nationalitate si deschiderea catre spatiul european al concurentei.

Aceste reguli au trei consecinte directe: prima consecinta ar fi ca orice operator poate interveni pe ansamblul teritoriului comunitar si deci, poate concura serviciile publice prin alegerea de activitati rentabile, ceea ce poate fi ilustrat in domeniul postei. A doua consecinta ar fi interdictia ajutoarelor de stat si a controlului care afecteaza concurenta, ceea ce poate fi observat in domeniul transportului. Cea de a treia consecinta ar fi ca monopolurile publice trebuie sa fie deschise ca in cazul energiei electrice.

Problema serviciilor publice a fost aproape ignorata in tratate si nu a fost adusa in prim plan decat in momentul in care Comisia a luat in discutie imbunatatirea pietei interioare pentru 1 ianuarie 1993. Aceste reflexii au fost tardive, dar au constituit raspunsuri la initiativele Comisiei in domenii noi pentru comunitate, precum energia, posta si telecomunicatiile.

Tratatul de la Roma inscrie punerea in aplicare a unui spatiu european al concurentei. Se interzic ajutoarele de stat[1] si se impun limite cantitative de export[2]; statele sunt obligate sa organizeze monopoluri nationale cu caracter comercial (art.37) si sa respecte regulile concurentei in raporturile cu intreprinderile publice (art.90).

Referiri clare la notiunea de serviciu public nu apar decat in art. 77 cu privire la politica de transporturi, articol care precizeaza ca "sunt compatibile cu prezentul tratat ajutoarele care raspund nevoilor de coordonare a transporturilor sau care corespund rambursarii anumitor servituti inerente notiunii de serviciu public".

Actul unic european din 1985 constituie prima revizuire cu privire la competenta comunitara. Acesta prevede in art. 8 realizarea pietei interioare incepand cu 31 decembrie 1992. Fara a face noi referiri la notiunea de serviciu public, tratatul incredinteaza Comisiei Comunitatilor europene mandatul clar de a pune in aplicare o piata interioara in toate domeniile si indeosebi in cele care pot face obiectul serviciilor publice, cum ar fi domeniile electricitatii, gazului natural sau telecomunicatiilor.

Tratatul asupra Uniunii Europene nu evoca nimic in plus in ceea ce priveste notiunea de serviciu public, contribuie doar la recunoasterea acestora.

Pe de o parte, un nou titlu este consacrat retelelor transeuropene pentru care serviciile publice au caracteristici speciale. Art. 129 B dispune: "comunitatea contribuie la stabilirea si la dezvoltarea retelelor transeuropene in sectorul infrastructurii de transport, a telecomunicatiilor si energiei". Astfel, Comunitatea trebuie sa favorizeze punerea in aplicare a retelelor europene in domenii care fac obiectul serviciilor publice in cea mai mare parte a statelor si trebuie sa se tina cont de specificul national.

Pe de alta parte, in timp ce Tratatul de la Roma revizuit nu facea nici o referire la rezervele nationale sau la un principiu relational intre state si Comunitate, tratatul de la Maastricht[3] contine consideratii noi. Aici se afirma ca Uniunea respecta identitatea nationala a statelor membre (art. F) si, pe baza principiului subsidiaritatii, formuleaza o noua abordare care sa permita anumite specificitati nationale.

Dincolo de evolutia textuala a tratatului care ramane supus interpretarii Curtii de Justitie a Comunitatilor europene, "se poate constata un inceput al recunoasterii juridice de catre Curte si o sensibila evocare a serviciului public de catre instantele comunitare"[4].

Institutiile europene arata un interes particular fata de problema serviciilor publice. Comitetul Economic si Social a adoptat in septembrie 1993 un aviz de initiativa asupra sectorului public in Europa. Parlamentul European, adoptand raportul lui M. Roberto asupra serviciilor publice si privatizarii din mai 1994 a invitat Comisia sa propuna o carta europeana a serviciilor publice axata pe trei puncte: a) identificarea principiilor comune carora trebuie sa le raspunda serviciile publice in Europa pentru a satisface exigentele unei cetatenii europene reale; b) unitatea de tratament pentru toti utilizatorii in diferite servicii distribuite pe o baza nationala dar avand o dimensiune supranationala; c) norme care sa garanteze pentru orice serviciu un plan calitativ si unul cantitativ. Comisia Europeana s-a angajat sa publice un document de reflexie asupra orientarilor in materie de serviciu public, analizand situatia pentru fiecare sector, datorita diferentelor existente.

Proiectul francez de Carta europeana a serviciului public propunea Comisiei si altor tari europene o conceptie novatoare permitand emergenta veritabilelor servicii publice europene si prezervarea principalelor modalitati de organizare si gestiune proprii fiecarei tari. Aceasta propunere a reprezentat o noua abordare care permitea existenta unei abordari europene a serviciilor publice.

In septembrie 1996, Comisia Europeana a prezentat un comunicat[5] asupra "Serviciilor de interes general in Europa", care punea clar in evidenta diferenta dintre misiunea si statutul operatorului, lasand statele membre sa aleaga proprietatea capitalului, recunoscandu-se legitimitatea serviciului public[6].

Tratatul de la Amsterdam[7] a adus modificari importante Tratatului asupra Uniunii Europene si Tratatului care a instituit Comunitatea Europeana, aducand lamuriri suplimentare asupra conceptelor de dezvoltare locala si subsidiaritate; a fost consolidata politica de protectie a mediului; au fost aduse clarificari in materie de protectie a consumatorilor etc.[8], fara a exista insa o abordare expresa a serviciilor publice. Exceptia o reprezinta noul articol 16 din Tratatul Uniunii Europene, care prevede ca: "Fara a prejudicia articolele 73, 86 si 88, si avand in vedere locul pe care il ocupa serviciile de interes economic de ordin general printre valorile comune ale Uniunii, ca si rolul pe care acestea il joaca in promovarea coeziunii sociale si teritoriale a Uniunii, Comunitatea si statele sale membre, fiecare in limitele competentelor lor si in limitele campului de aplicare a prezentului tratat, vegheaza ca aceste servicii sa functioneze pe baza principiilor si in conditiile care sa le permita indeplinirea misiunii lor".

Un alt moment important pentru evolutia serviciilor publice in Uniunea Europeana a fost reprezentat de comunicatul cu privire la "Serviciile de interes general in Europa", adoptat de catre Comisia Europeana la 20 septembrie 2000, la Lisabona.

Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, proclamata de Consiliul European in decembrie 2000 (la Nisa), cuprinde un articol 35 privitor la accesul la serviciile de interes economic general: "Uniunea recunoaste si respecta accesul la serviciile de interes economic general, asa cum este prevazut de legislatiile si practicile nationale, in conformitate cu dispozitiile tratatului care instituie Comunitatea Europeana, pana la promovarea coeziunii sociale si teritoriale a Uniunii". Referindu-se doar la "legislatiile nationale", acest articol nu deschide calea serviciilor europene de interes general, necesare totusi pentru a construi noua Europa.

In luna noiembrie 2002, Comisia a prezentat un "Raport cu privire la liniile directoare ale ajutoarelor de stat in domeniul serviciilor de interes economic general"[9] prin care se preciza ca serviciile de interes economic general (SIEG) indeplinesc o functie fundamentala in toate statele membre care, in absenta reglementarilor comunitare dispun de o mare libertate pentru a le defini si a le pune in aplicare in functie de alegerea lor politica.

Un moment recent al evolutiei serviciilor publice il reprezinta proiectul Cartei verzi a serviciilor de interes general[10] - proiect initiat de catre Centrul european al intreprinderilor cu participare publica si de interes economic general (C.E.E.P.), in colaborare cu Confederatia europeana a sindicatelor (C.E.S.) - transmis spre studiu Consiliului Uniunii Europene.

Potrivit art. 16 al proiectului Cartei verzi a serviciilor publice de interes general, acestea sunt activitati create, organizate si reglementate de autoritati publice (nationale, regionale sau locale) pentru a garanta ca furnizarea serviciilor este asigurata in conditiile considerate ca necesare pentru satisfacerea necesitatilor societatii. Aceste servicii indeplinesc misiuni de interes general si sunt supuse de catre autoritatile publice unor obligatii specifice.

Proiectul de directiva asupra serviciilor in piata interna, depus in ianuarie 2004 de Comisia Prodi, a fost complet rescris de deputatii europeni. Principiul sau motor, cel al "tarii de origine", a fost eliminat, in locul sau fiind stabilita o clauza care stipuleaza "libera circulatie a serviciilor". Printr-un comunicat din 16 februarie 2006 se precizeaza ca dupa doi ani de dezbateri, Parlamentul European a adoptat, cu o larga majoritate, in prima lectura, un raport privind proiectul de directiva referitoare la serviciile de pe piata interna - "o problema majora pentru Uniunea Europeana (UE)"[11].

In 2007, a fost aprobata de catre Parlamentul European, in varianta Consiliului, cu unele schimbari minore directiva serviciilor - al carei obiectiv consta in facilitarea serviciilor trans-frontaliere, prin inlaturarea obstacolelor din calea liberei circulatii a serviciilor in piata interna.

In tarile membre ale Uniunii Europene, exista o mare diversitate de servicii publice:

- Servicii comunale;

- Regii municipale sau intercomunale;

- Intreprinderi publice nationale;

- Societati private in proprietate publica, mixta sau privata;

- Delegarea de servicii sau parteneriate public-privat.

Aceasta diversitate reprezinta rezultatul istoriei, culturii, economiei si alegerilor politice specifice fiecarei tari. Nu se poate identifica o organizare "tip", ci doar reguli si principii general aplicabile, adaptate contextului national, urmand logica subsidiaritatii.