Raspunderea contraventionala

Raspunderea contraventionala face parte din raspunderea administrativa, este forma ei cea mai grava. Unele sanctiuni contraventionale se aplica de catre organele administratiei de stat (avertismentul, amenda) si altele de catre organele judecatoresti (obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii).

1. Elementele raspunderii contraventionale

In literatura de specialitate toate opiniile sustin ca temeiul raspunderii contraventionale, factorul care o declanseaza, il reprezinta contraventia, desi in privinta sinonimiei dintre raspunderea administrativa si raspunderea contraventionala sunt pareri diferite. Aceasta disputa nu este clarificata nici de Ordonanta Guvernului nr.2/2001, intrucat art.8 alin.1 precizeaza ca "amenda contraventionala are caracter administrativ" fara sa faca nici o mentiune referitoare la caracterul celorlalte sanctiuni contraventionale.[1] Noi opinam ca toate sanctiunile contraventionale principale si complementare au caracter administrativ. Raspunderea contraventionala consta in sanctionarea contraventionala a persoanelor fizice si juridice vinovate de incalcarea normelor legale care prevad si sanctioneaza contraventii.

Potrivit art.1 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, constituie contraventie fapta savarsita cu vinovatiei, stabilita si sanctionata ca atare prin lege, ordonanta, prin hotarare a Guvernului sau, dupa caz, prin hotarare a consiliului local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului judetean ori a Consiliului General al Municipiului Bucuresti.

Din definitie se desprind (elementele) trasaturile esentiale ale contraventiei:

a. Fapta sa aiba un anumit grad de pericol social.

Savarsirea de contraventii impiedica desfasurarea normala a vietii economice in plan imediat. Indirect, ele afecteaza intreaga viata social-politica a unei tari. Contraventiile se pot savarsi atat prin actiuni (,,calcularea eronata a impozitelor, taxelor si a contributiilor, cu consecinta diminuarii valorii creantei fiscale cuvenite statului"), cat si prin inactiuni (,,nerespectarea normelor emise de Ministerul Finantelor Publice cu privire la intocmirea si depunerea situatiilor financiare periodice" - Legea contabilitatii nr.82/1991, art.41, lit.e) ce pun in pericol buna desfasurare a activitatii de formare si administrare a banului public.

In evaluarea gradului de pericol social al unei contraventii, are o importanta deosebita aprecierea urmarilor faptei ilicite. Astfel, contraventiile financiare au un grad ridicat de pericol social, intrucat ele protejeaza valori deosebit de importante pentru bunul mers al intregii societati.

b. Contraventia este o fapta savarsita cu vinovatie

Contraventia are relevanta juridica, ea exista numai daca este savarsita cu vinovatie. Exista vinovatie atunci cand fapta care prezinta pericol social este savarsita cu intentie sau din culpa. Contraventia se sanctioneaza indiferent de forma vinovatiei. Nesanctionarea faptelor savarsite din culpa, ca exceptie, trebuie sa fie prevazuta in mod expres in actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia respectiva.

c. Contraventia este o fapta prevazuta si sanctionata prin acte normative emise de organele competente.

O persoana poate fi trasa la raspundere contraventionala numai daca fapta comisa este prevazuta si sanctionata ca atare in mod expres intr-o lege, o ordonanta, o hotarare a Guvernului sau o hotarare a autoritatilor administratiei publice locale. Ilicitul contraventional are un spectru mai restrans de exprimare prin faptul ca, in cazul contraventiilor, este stabilita prin lege exact modalitatea de infaptuire (de realizare) a activitatilor ilicite.[2]

In practica, legislatia contraventionala este abundenta, contradictorie si generatoare de confuzii. Sunt frecvente cazurile in care acte normative distincte reglementeaza fapte contraventionale identice sub aspectul elementelor componente, dar diferite sub aspectul sanctiunilor stipulate pentru cazul savarsirii unor asemenea fapte. Aceasta suprapunere de reglementare a contraventiilor au generat in practica situatii nefiresti. In cadrul activitatii de control s-au aplicat sanctiuni contraventionale pentru savarsirea de fapte de evaziune fiscala, fara a face distinctiile ce se impun pentru a separa contraventiile financiare de cele de evaziune fiscala. De asemenea, exista tendinta de a aplica sanctiunea mai aspra atunci cand aparent aceleiasi fapte ii sunt aplicabile doua texte legale. O incadrare juridica gresita a contraventiei este exploatata de catre contravenient, care atacand procesul-verbal de contraventie in fata instantei judecatoresti, solicita anularea acestuia. Au fost pronuntate de catre instantele judecatoresti numeroase hotarari de anulare a proceselor verbale de contraventie. Daca nu s-ar fi dispus anularea procesului-verbal de contraventie, s-ar fi creat situatia ca o persoana sa raspunda pentru o fapta pe care nu a savarsit-o (fapt extrem de periculos pentru ca ar deschide drum eventualelor abuzuri ce s-ar putea crea chiar in infractiuni savarsite de functionarii publici din cadrul organelor financiare ale statului). Pe de alta parte, faptul de a dispune anularea procesului-verbal de contraventie este, din punct de vedere social, la fel de periculos, intrucat in felul acesta, contraventia reala, savarsita intr-adevar de catre contravenient, ramane nepedepsita.

Concursul de fapte contraventionale (pluralitatea de fapte contraventionale)

O problema deosebita care apare in legatura cu subiectul, in cazul raspunderii contraventionale, este atunci cand o persoana comite mai multe contraventii fie prin incalcarea mai multor prevederi ale aceluiasi act normativ, fie prin incalcarea prevederilor mai multor acte normative, fara sa fi fost sanctionat pentru vreuna din ele. In aceasta situatie ne gasim in fata unei pluralitati de fapte, a concursului de contraventii.

Ordonanta Guvernului nr.2/2001 prevede in art.10 alin.1 ca daca aceeasi persoana a savarsit mai multe contraventii, sanctiunea se aplica pentru fiecare contraventie in parte.

In cazul in care contraventiile au fost constatate prin acelasi proces-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, sanctiunea contraventionala aplicata pentru fiecare contraventie din concurs se cumuleaza, fara sa poata depasi dublul maximului amenzii prevazut pentru contraventia cea mai grava, sau maximul general de 300 de ore pentru obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii.

In situatia concursului de fapte contraventionale pentru care contravenientul, cand este posibil, achita jumatate din minimul amenzii pe loc sau in 48 de ore de la data incheierii procesului verbal de constatare si sanctionare a contraventiei sau, dupa caz, de la data comunicarii acestuia suma amenzilor achitate nu poate depasi maximul prevazut pentru contraventia cea mai grava (art.29 coroborat cu art.28 alin.1 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001). Reglementarile prevad sanctionarea in concursul de contraventii pentru toate categoriile de sanctiuni contraventionale principale, cu exceptia avertismentului.

Concursul de contraventii (pluralitatea de fapte) presupune indeplinirea unor conditii

sa fie vorba de aceeasi persoana;

persoana respectiva sa fi comis mai multe contraventii;

contraventiile sa fie constatate simultan de acelasi agent constatator;

contraventia sa fie sanctionata cu amenda, ori dupa caz, cu obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii;

sanctiunea aplicata pentru fiecare fapta in parte sa fie de aceeasi natura.

Prevederile art.10 alin.1 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 privitor la sanctionarea concursului de contraventii se refera numai la sanctiunile contraventionale principale, nu si la cele complementare. In cazul concursului de contraventii prin notiunea de persoana se intelege atat persoanele fizice cat si cele juridice.

Participatia (coautoratul

O contraventie poate fi comisa de o singura persoana sau de mai multe persoane, in participatie (coautorat). Modul de aplicare al sanctiunii contraventionale in cazul in care la savarsirea unei contraventii participa mai multe persoane este prevazut de art.10, alin.3 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 care arata ca "in cazul in care la savarsirea unei contraventii participa mai multe persoane, sanctiunea se va aplica fiecareia separat". Sanctiunea nu se imparte pe contravenienti, cu cat a contribuit fiecare la comiterea faptei, ci fiecare savarsind contraventia va raspunde separat in limitele stabilite de actul normativ. Prin participatie, in sensul dispozitiilor legale mentionate mai sus, se intelege contributia efectiva, participarea in mod direct la savarsirea contraventiei si nu instigarea sau complicitatea la comiterea faptei.

In aceste situatii de coautorat, agentul constatator trebuie sa aprecieze obiectiv contributia fiecarui coautor la comiterea faptei si in raport de aceasta contributie, sa aplice fiecaruia sanctiunea corespunzatoare.

Persoana juridica subiect al contraventiei

Raspunderea contraventionala a persoanelor juridice isi gasesc explicatia in faptul ca persoanele juridice ca entitati distincte, in calitatea de subiect de drept pe care o au, le revin obligatii distincte. Art.3, alin.2 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 stabileste o derogare de la principiul ca sanctiunile contraventionale se aplica persoanelor fizice precizand ca "Persoanele juridice raspund contraventional in cazurile si in conditiile prevazute de actele normative care stabilesc si sanctioneaza contraventii," iar art.6, alin.1 din acelasi act normativ stipuleaza ca: "Avertismentul si amenda contraventionala se pot aplica oricarui contravenient, persoana fizica sau juridica".

Din cele prezentate mai sus reiese ca pentru sanctionarea contraventionala a persoanelor juridice trebuie indeplinite anumite conditii

persoana juridica poate fi sanctionata contraventional numai daca actele normative care stabilesc si sanctioneaza contraventii prevad in mod expres sanctionarea contraventionala a acesteia;

persoanelor juridice nu li se pot aplica toate sanctiunile contraventionale principale ci numai: avertismentul si amenda contraventionala.

In cazul sanctiunilor contraventionale complementare legea nu prevede nici o exceptie in aplicarea lor persoanelor juridice.

Sunt acte normative care prevad ca anumite contraventii se pot aplica atat persoanelor fizice cat si persoanelor juridice. In aceasta situatie agentul constatator poate sa aplice sanctiunea contraventionala ori persoanei fizice ori persoanei juridice, dar numai uneia dintre ele (Legea nr.12/1990 privind protectia populatiei impotriva unor activitati comerciale ilicite, republicata in 1991; Ordonanta Guvernului nr. 21/1992 privind protectia consumatorilor, republicata in 1994 etc.)

Alte acte normative prevad ca sanctiunea contraventionala se aplica persoanei juridice (exemplu art.183 din Ordonanta Guvernului nr.92/2003 privind Codul de procedura fiscala).

Unele acte normative nu precizeaza expres sanctionarea persoanei juridice, insa prevad sanctiuni diferite pentru persoanele fizice si pentru persoanele juridice.

In celelalte situatii in care se savarsesc contraventii la normele privind obligatiile persoanelor juridice, sanctiunile se aplica persoanelor fizice (administrator, director, cenzor, functionar, etc.) care aveau indatorirea de a aduce la indeplinire acele obligatii in baza unor acte normative, a actului constitutiv, a statului, a contractului de munca, a contractului de prestari servicii, a fisei postului ori in baza sarcinilor trasate de sefii ierarhici. Daca seful ierarhic nu a stabilit o asemenea sarcina, neglijandu-si sarcinile lui de serviciu, el este vinovat si lui i se aplica sanctiunea. In ultimii ani se observa o crestere a contraventiilor pentru care actele normative prevad posibilitatea sanctionarii persoanelor juridice.

In practica s-a constatat, ca in unele cazuri, pentru obligatii ale persoanei juridice, agentii constatatori au aplicat sanctiuni contraventionale persoanelor juridice, desi pentru acele contraventii actele normative nu prevedeau aceasta posibilitate. S-a apelat la aceasta practica deoarece este mai usor sa fie sanctionata persoana juridica decat sa se stabileasca persoana fizica vinovata. Un alt aspect care a adus la sanctionarea persoanelor juridice in locul persoanelor fizice a fost cuantumul mare al amenzilor fata de salariul mic al persoanelor fizice vinovate de comiterea faptei ilicite.

Reglementarile in materie contraventionala nu mai prevad obligatia persoanelor juridice, ca in situatia in care ele au fost sanctionate contraventional cu amenda, sa impute amenda persoanei fizice vinovate. S-a luat aceasta masura deoarece persoanele juridice sunt sanctionate contraventional pentru obligatiile lor, ca subiecte distincte de drepturi si obligatii.

Conducerea persoanelor juridice, de regula, este asigurata atat de organele unipersonale (manageri, directori, administratori, etc.) cat si organe colective (consiliul de administratie, consiliul director, etc.).

Decretul nr.31/1954 privind persoanele fizice si juridice[4] in art.3, alin.2 precizeaza ca actele facute de organele (de conducere) in limitele competentelor conferite sunt actele persoanei juridice. Alin.3 al articolului mentionat arata ca faptele ilicite savarsite de organele sale de conducere obliga insasi persoana juridica. Din aceste prevederi rezulta ca faptele contraventionale ale organelor de conducere (consiliul de administratie, consiliul director, adunarea generala a actionarilor, consiliul local, etc.) sunt contraventiile persoanei juridice.

In situatia savarsirii unei contraventii de catre organul colectiv de conducere, iar actul normativ care prevede si sanctioneaza contraventia stipuleaza posibilitatea sanctionarii persoanei juridice, acesta este subiectul raspunderii contraventionale si in consecinta sanctiunea se va aplica persoanei juridice.

In cazul in care actul normativ care prevede si sanctioneaza contraventia nu stipuleaza posibilitatea sanctionarii persoanei juridice, in situatia savarsirii unei contraventii de catre organul colectiv de conducere, sanctiunea se va aplica fiecarei persoane fizice ce compune organul colectiv de conducere. Raspunderea contraventionala in aceasta situatie este o raspundere pentru participarea culpabila a mai multor persoane la comiterea unei contraventii,[5] nu o raspundere solidara.

Organele colective de conducere au ca specific deliberarea, care se incheie printr-o hotarare (decizie) si care se adopta prin votul membrilor lor. Daca printr-o astfel de hotarare luata sau prin executarea ei se savarseste o contraventie, vor raspunde contraventional numai acele persoane care au votat pentru. Nu vor raspunde cei care au votat impotriva si cei care s-au abtinut. Daca prin neluarea unei hotarari care se impunea, s-a comis o contraventie, vor raspunde contraventional acele persoane care au votat impotriva adoptarii si cele care s-au abtinut.[6] Raspunderea contraventionala a membrilor organelor colective de conducere nu presupune egalitatea raspunderii. Este necesara individualizarea acestei raspunderi in raport de vinovatia fiecaruia, de gradul de pregatire, de gradul de participare la luarea hotararii.

O fapta trebuie analizata si in raport de imprejurarile in care a fost savarsita. Ea capata caracter contraventional prin vointa legiuitorului. Tot prin vointa legiuitorului faptelor ilicite savarsite in anumite conditii li se pot inlatura caracterul ilicit si in consecinta ele nu sunt considerate contraventii si nu pot fi sanctionate. Cauzele care inlatura caracterul contraventional al unor fapte sunt prevazute in art.11, alin.1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 care precizeaza: "Caracterul contraven-tional al faptei este inlaturat in cazul legitimei aparari, starii de necesitate, constrangerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitatii, betiei involuntare complete, erorii de fapt, precum si infirmitatii daca are legatura cu fapta savarsita. Minorul sub 14 ani nu raspunde contraventional."

Noul cod penal, Legea nr.301/2004, imparte aceste cauze in doua grupe: cazuri justificative (legitima aparare, starea de necesitate, ordinul legii si comanda autoritatii legale, consimtamantul victimei) si cazuri care inlatura caracterul penal al faptei (constrangerea fizica, constrangerea morala, cazul fortuit, minoritatea faptuitorului, iresponsabilitatea, betia, eroarea de fapt),[7] la aceste norme trebuie sa se alinieze si prevederile din domeniul contraventional.

2. Sanctiunile contraventionale

Ordonanta Guvernului nr.2/2001 in art.5 prevede doua categorii de sanctiuni contraventionale: principale si complementare.

Sanctiunile contraventionale principale sunt: avertismentul, amenda contraventionala si obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii.

Sanctiunile contraventionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii; suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, a acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati; inchiderea unitatii; blocarea contului bancar; suspendarea activitatii agentului economic; retragerea licentei sau a avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitati de comert exterior temporar sau definitiv; desfiintarea lucrarii si aducerea terenului in starea initiala.

Pentru una si aceiasi contraventie se poate aplica numai o sanctiune contraventionala principala, Sanctiunile contraventionale principale nu pot fi cumulate, ele se aplica in functie de pericolul social al faptei comise, in schimb sanctiunile contraventionale complementare care se aplica in functie de natura si gravitatea faptei pot fi cumulate cu sanctiunile contraventionale principale. Mai mult, se poate cumula o sanctiune contraventionala principala cu una sau mai multe sanctiuni contraventionale complementare. Ordonanta Guvernului nr.2/2001 prevede posibilitatea ca prin legi speciale sa se stabileasca si alte sanctiuni principale sau complementare in afara celor enumerate mai sus.

a. Sanctiunile contraventionale principale

Avertismentul este sanctiunea contraventionala principala cea mai usoara. Se aplica contravenientilor care comit fapte ilicite cu un pericol social redus.

Avertismentul consta in atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale.

Avertismentul se aplica verbal cand persoana care constata contraventia aplica si sanctiunea contraventionala a avertismentului si contravenientul este de fata la constatarea si sanctionarea contraventiei. Avertismentul se aplica in forma scrisa atunci cand contravenientul nu este de fata la constatarea si sanctionarea contraventiei sau in cazul in care sanctiunea contraventionala o aplica alta persoana sau organ decat cel care a constatat-o.

Din definitie rezulta ca avertismentul are doua elemente: unul de atentionare, mustrarea contravenientului pentru fapta savarsita caruia i se arata pericolul social al faptei savarsite; unul de recomandare, ca pe viitor sa respecte dispozitiile legale, iar in cazul in care nu le respecta i se va aplica o sanctiune mai grava.

Avertismentul, asa cum rezulta din prevederile art.7 alin.3 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, se poate aplica si in cazul in care actul normativ de stabilire si sanctionare a contraventiei nu prevede aceasta sanctiune. Aceasta situatie este o derogare de la principiul potrivit caruia sanctiunea contraventionala se aplica numai daca ea este prevazuta in actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia respectiva.

Aceste prevederi lasa o larga libertate agentilor constatatori sa decida daca inlocuiesc sanctiunea contraven-tionala a amenzii cu avertismentul sau nu. Pentru celelalte sanctiuni contraventionale principale nu se pune problema inlocuirii lor cu avertisment, deoarece ele se aplica pentru fapte ilicite grave, iar avertismentul se aplica in cazul faptelor cu o gravitate redusa. In activitatea practica se constata ca agentii constatatori nu aplica aceste prevederi. De obicei se merge catre limita superioara a amenzilor contraventionale. Nu se intelege ca orice sanctiune nu reprezinta un scop in sine, ci un mijloc de formare a unui spirit de responsabilitate si nu este nevoie ca in toate cazurile sa se aplice sanctiunea amenzii intrucat sanctiunile juridice nu reprezinta un mijloc de razbunare a societatii ci un mijloc de educare a persoanei vinovate si de prevenire a faptei ilicite.[10]

In practica s-a mai constatat ca si in prezent unii agenti constatatori aplica sanctiunea avertismentului dar nu mai incheie proces-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei (de exemplu inscriu faptul ca a fost sanctionat cu avertisment pe declaratia depusa cu intarziere).

Sanctiunea contraventionala a avertismentului se poate aplica atat persoanelor fizice cat si persoanelor juridice.[11] In situatia in care sanctiunea se aplica persoanelor juridice mustrarea si recomandarea se va adresa organului de conducere sau persoanei vinovate de actiunea sau inactiunea ilicita prin care s-a comis contraventia.

Amenda contraventionala este o forma a raspunderii contraventionale cu caracter pecuniar si consta intr-o suma de bani pe care contravenientul trebuie sa o plateasca cand savarseste o contraventie cu un grad mai mare de pericol social. Ea este sanctiunea contraventionala cea mai des aplicata in practica. Cuantumul amenzii este determinat de gradul de pericol social al faptei ilicite. De regula, actul normativ care stabileste si sanctioneaza o contraventie prevede limita minima si maxima a amenzii. Aceste limite ale amenzii, in marea majoritate a cazurilor, reprezinta sume fixe. Sunt si unele exceptii in care amenda nu este stabilita in suma fixa ci in procente.

Individualizarea amenzii se face de catre organul competent sa aplice aceasta sanctiune, in limitele prevazute de actul normativ. La individualizarea amenzii agentul constatator va avea in vedere criteriile de individualizare a sanctiunilor.

Amenda contraventionala poate fi aplicata atat persoanelor fizice cat si persoanelor juridice in conditiile art. 3, alin. 2) din Ordonanta Guvernului nr. 2 /2001.

Sumele provenite din amenzile aplicate de autoritatile administratiei publice locale si din amenzile privind circulatia pe drumurile publice se fac venit la bugetul local. Sumele provenite din celelalte amenzi, aplicate in conformitate cu legislatia in vigoare, se fac venit integral la bugetul de stat.

Obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii Aceasta sanctiune a fost prevazuta pentru prima data de Legea nr. 82/1999.[12] Ordonanta Guvernului nr.55/2002 privind regimul juridic al sanctiunii prestarii unei activitati in folosul comunitatii constituie de fapt, actul normativ cadru pentru aplicarea si executarea acestei sanctiuni contraventionale.

Sanctiunea contraventionala a obligarii contravenien-tului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii poate fi stabilita numai prin lege si ordonanta a Guvernului, iar durata maxima nu poate depasi 300 de ore, si intotdeauna se stabileste numai alternativ cu amenda.

Aceasta sanctiunea se aplica unor fapte contraventionale care au un pericol social ridicat si intotdeauna de catre instanta de judecata. Daca agentul constatator apreciaza ca amenda este neindestulatoare, si legea prevede ca sanctiune pentru contraventia comisa, amenda sau obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii, acesta trimite procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei judecatoriei competente, in a carei raza teritoriala a fost comisa contraventia, in cel mult 48 de ore, pentru a hotari ce sanctiune aplica.

b. Sanctiunile contraventionale complementare

Confiscarea consta in trecerea in proprietatea statului, fara plata, a unor bunuri care au legatura cu contraventia savarsita. Sanctiunea confiscarii poate fi luata numai daca ea este expres prevazuta in actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia.

Confiscarea, ca sanctiune contraventionala complemen-tara, se ia intotdeauna impreuna cu una din cele trei sanctiuni principale. Prevederile art.5 alin.3 lit.a) ale Ordonantei Guvernului nr.2/2001, referitoare la masura confiscarii, au fost puse de acord cu dispozitiile art.44 alin.9 din Constitutia Romaniei republicata. Din dispozitiile acestor prevederi legale reiese ca sunt supuse confiscarii:

bunurile destinate savarsirii contraventiei;

bunurile folosite la savarsirea contraventiei;

bunurile rezultate din savarsirea contraventiei.

In cazul in care bunurile care au fost destinate, folosite sau rezultate din contraventie nu se gasesc contravenientul va fi obligat la plata contravalorii lor.

Sanctiunea confiscarii este obligatorie si nu facultativa. Daca actul normativ o prevede, agentul constatator, persoana sau instanta de judecata care aplica sanctiunea principala va dispune si sanctiunea complementara a confiscarii. In practica s-au intalnit situatii in care unii agenti constatatori au aplicat gresit numai sanctiunea contraventionala a amenzii, fara sa aplice si sanctiunea confiscarii, desi aceasta sanctiune era prevazuta in actul normativ care reglementa contraventia respectiva pentru a "nu se mai complica cu bunurile ce trebuiau confiscate". Si despre aceasta masura trebuie sa se faca mentiunile necesare in procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei.

Ordonanta Guvernului nr.2/2001 prevede si alte sanctiuni contraventionale complementare si anume: suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, a acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati; inchiderea unitatii; blocarea contului bancar; retragerea licentei sau a avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitati de comert exterior temporar sau definitiv; suspendarea agentului economic; aducerea terenului in starea initiala.

Referitor la sanctiunile contraventionale complemen-tare trebuie sa facem cateva precizari:

sanctiunea contraventionala complementara poate fi aplicata numai daca ea este prevazuta in mod expres de actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia respectiva si intotdeauna insotita de o sanctiune contraventionala principala;

metodologia de constatare si aplicare a fiecarei sanctiuni contraventionale complementare este prevazuta in actul normativ care o stabileste. De exemplu, Ordonanta Guvernului nr.28/1999 privind obligarea agentilor economici de a utiliza aparate de marcat fiscale[14] prevede ca sanctiuni complemen-tare suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, a acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati si inchiderea unitatii; Ordonanta Guvernului nr.42/1995 privind productia de produse alimentare destinate comercializarii prevede ca sanctiuni complementare retragerea licentei de fabricatie;

Legea nr.30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii Financiare[16] in art.9 prevede ca se poate lua masura suspendarii activitatii pe o perioada de pana la 6 luni in cazul repetarii unor fapte contraventionale cum ar fi: nepunerea la dispozitia organelor de control a registrelor, corespondentei, actelor si bilanturilor contabile; neprezentarea pentru verificarea a valorilor de orice fel pe care le gestioneaza sau le are in pastrare si care intra sub incidenta controlului. De la aparitia actului normativ organele de control fiscal s-au intalnit cu numeroase situatii in care agentii economici nu au pus la dispozitia organelor de control registrele, corespondenta, bilanturile sau nu au prezentat pentru verificare valorile de orice fel pe care le gestioneaza, in mod repetat, insa pana in prezent nu au aplicat sanctiunea contraventionala complementara pe motiv ca nu au norme metodologice care sa stabileasca procedura de aplicare a sanctiunii. Aceasta situatie denota lipsa de responsabilitate si vointa a organelor fiscale;

Blocarea contului bancar ca sanctiune contraven-tionala complementara nu trebuie confundata cu blocarea contului bancar ca forma de stingere a creantelor bugetare, poprirea, prevazuta de Ordonanta Guvernului nr.92/2003 privind Codul de procedura fiscala;

Aplicarea sanctiunilor contraventionale complemen-tare atunci cand actele normative le prevad, este obligatorie, nu ramane la latitudinea agentului constatator. Realitatea contrazice acest principiu, organele de control care sunt agenti constatatori in activitatea desfasurata au constatat contraventii care prevad si sanctiuni contraventionale complementare insa nu le-au aplicat. De exemplu, Ordonanta Guvernului nr.28/1999 privind obligarea agentilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale prevede obligativitatea dotarii si utilizarii aparatelor de marcat electronice fiscale in unitatile de vanzare cu amanuntul si in unitatile care presteaza servicii direct catre populatie, in caz contrar unitatea respectiva se inchide de catre organele Ministerului Finantelor Publice dupa o procedura stabilita de actul normativ. Si in prezent sunt numeroase unitati de vanzare cu amanuntul si prestari de servicii si in orase, si in sate, aspect vazut de toata lumea, inclusiv de organele de control ale Ministerului Finantelor Publice dar nu sunt inchise. La multe  s-au efectuat si controale, dar isi vad linistite de activitate.

c. Despagubirile civile

Pe langa aplicarea sanctiunilor contraventionale principale, si dupa caz, complementare, in obligatiile agentului constatator revine uneori si sarcina stabilirii despagubirilor pentru pagubele pricinuite de contravenient prin fapta savarsita. Prin savarsirea unei contraventii se poate produce si o paguba patrimoniala unei terte persoane. In aceasta situatie contravenientul va fi obligat sa repare prejudiciul cauzat, sa despagubeasca pe cel pagubit. Echivalentul in lei al acestui prejudiciu reprezinta de fapt despagubirile civile[17].

Aplicarea unei masuri contraventionale principale, avertisment, amenda, obligarea la prestarea unor activitati in folosul comunitatii si a uneia sau a mai multor sanctiuni contraventionale complementare, nu scuteste pe contravenient de obligatia de a despagubi pe terti pentru pagubele pricinuite prin savarsirea contraventiei.

Despagubirile se stabilesc pe baza tarifelor prevazute in actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia, cand este cazul. Prin aceste tarife, legiuitorul a dorit simplificarea procedurii de stabilire a cuantumului despagubirilor civile, folosirea unei proceduri mai eficiente decat procedura recurgerii la instantele de judecata civile.

De exemplu obligatia de a calcula despagubirile civile pentru pagubele comise prin contraventie este prevazuta prin: Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interne al marii teritoriale si al zonei contigue a Romaniei[18] cu modificarile si completarile ulterioare; Legea nr.192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul si acvacultura; Hotararea Guvernului nr.36/1996 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor la normele privind exploatarea si mentinerea in buna stare a drumurilor publice cu modificarile si completarile ulterioare.

Ordonanta Guvernului nr.2/2001 are putine prevederi referitoare la despagubirile civile. In art.3 alin.1 se arata ca in actele normative prin care se stabilesc contraventii "se pot stabili si tarife de determinare a despagubirilor pentru pagubele pricinuite prin savarsirea contraventiilor."

Determinarea despagubirilor, atunci cand prin contraventie s-a produs o paguba, o face agentul constatator, daca actul normativ care stabileste contraventia prevede tariful de determinare al acestei despagubiri. Agentul constatator poate stabili despagubirile pentru pagubele produse de contravenient prin fapta ilicita numai cu acordul expres al persoanei vatamate. Despre despagubirea stabilita si modul de calcul al acesteia agentul constatator v-a trebui sa faca mentiune in procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei. Daca nu exista tarif de evaluare a pagubelor produse prin savarsirea contraventiei, partea vatamata, pentru recuperarea prejudiciului suferit, v-a trebui sa-si valorifice pretentiile potrivit dreptului comun.

3. Persoanele competente sa aplice sanctiunile contraventionale

Dupa constatarea faptei ilicite, care constituie contraventie, urmeaza o noua etapa procedurala, aceea a aplicarii sanctiunii contraventionale. Regula generala privind persoana competenta sa aplice sanctiunea este stabilita de art.21, alin.1 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001. Aceasta regula arata ca in cazul, in care prin actul normativ de stabilire si sanctionare a contraventiei nu se dispune altfel, agentul constatator aplica si sanctiunile avertismentului si amenzii, si in conditiile legii, cand este cazul si sanctiunile contraventionale complementare.

Agentul constatator aplica aceste sanctiuni contraven-tionale prin procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei. De la acest principiu unele acte normative deroga, prevad alte persoane competente sa aplice sanctiunile contraventionale, si nu agentul constatator care a constatat contraventia. Aceasta derogare nu este intalnita in domeniul financiar.

Persoana care aplica sanctiunea trebuie sa faca parte dintr-un organ competent sub aspect teritorial. Procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei este act administrativ, ori un act administrativ emis de o persoana sau organ necompetent este ilegal, nul de drept, iar ilegalitatea nu poate fi acoperita prin confirmarea sa de persoana sau organul competent.

Aplicarea sanctiunii contraventionale a obligarii contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii se face intotdeauna de catre instanta de judecata si anume de catre judecatoria pe raza careia s-a comis contraventia. In cazul in care legea prevede ca sanctiune obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii alternativ cu amenda contraventionala, daca agentul constatator apreciaza ca sanctiunea amenzii este neindestulatoare, inainteaza procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei incheiat judecatoriei in a carei raza teritoriala a fost savarsita contraventia pentru aplicarea sanctiunii corespunzatoare. Termenul in care agentul constatator trebuie sa inainteze procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei judecatoriei este de 48 de ore.

Aplicarea sanctiunilor contraventionale presupune, din partea unei persoanei competente, sa faca o analiza temeinica, astfel incat sanctiunea aplicata sa fie proportionala cu gradul de pericol social al faptei ilicite. Individualizarea se face in functie de anumite criterii.[22] Aceste criterii sunt:

Limitele prevazute de actul normativ. Sanctiunea stabilita trebuie sa fie numai intre limita minima si maxima prevazuta de actul normativ;

Modul de savarsire a contraventiei si mijloacele folosite de contravenient

Scopul urmarit si urmarile produse de contraventie

Circumstantele personale ale contravenientului La individualizarea sanctiunii, cel care o aplica trebuie sa tina seama de circumstantele personale ale contravenientului, daca acestea se cunosc de cel care o aplica, ca: starea materiala a contravenientului, gradul de pregatire culturala si de educatie, mediul social din care provine, ocupatia, conduita in familie si la locul de munca. Aceste criterii au o valoare relativa, intrucat nu se poate sti cu exactitate in momentul sanctionarii si nici nu este posibil sa se faca verificari de agentul constatator in scopul cunoasterii lor.

Varsta contravenientului. Minorii pana la 14 ani nu pot fi sanctionati contraventional.[23] Sub aceasta varsta minorii sunt considerati ca nu au capacitatea necesara sa-si dea seama de fapta ilicita si urmarile acesteia. In cazul contraventiilor savarsite de minorii care au varsta intre 14-18 ani limita minima si maxima a amenzii prevazuta in actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia se reduce la jumatate iar minorul care la data savarsirii faptei nu avea implinita varsta de 16 ani nu poate fi sanctionat cu obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii.

Atitudinea contravenientului fata de fapta comisa este impusa de practica. Ordonanta Guvernului nr.2/2001 nu prevede acest criteriu.

Recidiva contraventionala nu este prevazuta de Ordonanta Guvernului nr.2/2001, insa mai multe acte normative speciale reglementeaza aceasta institutie.[25] (De exemplu: Legea nr.83/1995 privind unele masuri de protectie a persoanelor incadrate in munca; Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.28/2002 privind valorile mobiliare si serviciile de investitiile financiare pe pietele reglementate, etc).

O problema care se ridica pentru persoanele imputernicite sa aplice sanctiunea contraventionala este aceea cand ele apreciaza ca fapta ilicita a fost savarsita in astfel de conditii incat potrivit legii penale, constituie infractiune. In aceasta situatie persoana imputernicita sa aplice sanctiunea va sesiza organul de urmarire penala competent.[28]

Daca prin savarsirea contraventiei s-a cauzat si o paguba materiala si exista tarif de evaluare a acestei despagubiri, persoana imputernicita sa aplice sanctiunea stabileste si despagubirea, cu acordul persoanei vatamate. Despre aceasta masura va mentiona in procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei. Cand este cazul, persoana care aplica sanctiunea principala dispune si confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventie. Ea va descrie aceste bunuri in procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei. De asemenea va stabili cine este proprietarul bunurilor confiscate si va lua masuri de conservare si valorificare a bunurilor care sunt supuse confiscarii. In situatia in care bunurile supuse confiscarii nu se gasesc, persoana imputernicita sa aplice sanctiunea va confisca contravaloarea acestor bunuri.

Art.12 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 stabileste aplicarea principiului legii celei mai favorabile in cazul succesiunii in timp a mai multor acte normative care reglementeaza contraventia in acelasi domeniu de activitate:

Daca prin noul act normativ fapta nu mai este considerata contraventie, ea nu se mai sanctioneaza chiar daca a fost comisa inainte de intrarea in vigoare a noului act normativ, iar sanctiunea aplicata dupa vechea reglementare si neexecutata pana la intrarea in vigoare a noului act nu se mai executa.

Daca sanctiunea prevazuta in noul act este mai usoara se va aplica aceasta.

Daca noul act normativ prevede o sanctiune mai grava contraventia savarsita anterior va fi sanctionata conform dispozitiilor actului normativ in vigoare la data savarsirii faptei.

4. Prescriptia aplicarii sanctiunilor contraventionale

Printre cauzele care inlatura raspunderea contraven-tionala Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 stabileste si prescriptia. Acest act normativ reglementeaza doua categorii de prescriptii si anume:

prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale;

prescriptia executarii sanctiunii contraventionale.

Prin prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale se intelege faptul ca prin trecerea unei perioade de timp, stabilita de actul normativ, de la savarsirea contraventiei si pana la constatare ei pentru aceasta fapta, nu se mai poate aplica legal sanctiunea contraventionala.[30] Art. 13 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 prevede ca:

"(1) Aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie in termen de 6 luni de la data savarsirii faptei.

(2) In cazul contraventiilor continue termenul prevazut la alin. (1) si (2) curge de la data constatarii faptei. Contraventia este continua in cazul in care incalcarea obligatiei legale dureaza in timp.

(3) Cand fapta a fost urmarita ca infractiune si ulterior s-a stabilit ca ea constituie contraventie, prescriptia aplicarii sanctiunii nu curge pe tot timpul in care cauza s-a aflat in fata organelor de cercetare sau de urmarire penala, ori in fata instantei de judecata, daca sesizarea s-a facut inauntrul termenului prevazut la alin. (1) sau (2). Prescriptia opereaza totusi daca sanctiunea nu a fost aplicata in termen de 1 an de la data savarsirii, respectiv constatarii faptei, daca prin lege nu se dispune altfel.

(4) Prin legi speciale pot fi prevazute si alte termene de prescriptie pentru aplicarea sanctiunilor contraventionale".

Alin.1 al acestui articol are o exprimare incompleta, care poate duce la confuzii, intrucat se refera numai la prescrierea aplicarii sanctiunii contraventionale a amenzii si nu la toate sanctiunile contraventionale, iar alt text din aceasta Ordonanta nu prevede expres termenul de prescriere al aplicarii celorlalte sanctiuni contraventionale. Continutul art.13, alin.1) ar fi trebuit sa fie: "Aplicarea sanctiunilor contraventionale se prescrie in termen de 6 luni de la savarsirea faptei."

Consideram ca termenul general de prescriptie a aplicarii sanctiunii, de 6 luni, prevazut de art.13 din Ordonanta Guvernului 2/2001 pentru amenda contraventionala se aplica tuturor sanctiunilor contraventionale principale si complementare avand la baza urmatoarele considerente:

Toate cele 4 alineate ale art.13 se refera la prescrierea aplicarii sanctiunii contraventionale.

In toate cazurile sanctiunea obligarii contravenien-tului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii se stabileste numai alternativ cu amenda, iar sanctiunea contraventionala a avertismentului se poate aplica oricaror contraventii chiar daca actul prin care se stabileste prevede numai sanctiunea amenzii, ori pentru aceeasi contraventie nu pot fi doua termene de prescriere a aplicarii sanctiunilor contraventionale in functie de sanctiunea aplicata.

Sanctiunile complementare in toate cazurile se aplica numai insotite de o sanctiune contraventionala principala, normal este ca termenul de prescriere pentru sanctiunea complementara sa fie acelasi ca pentru sanctiunea contraventionala principala, daca actul normativ care o stabileste nu prevede altfel.

Termenul de prescriere, de 6 luni, incepe sa curga de la data savarsirii faptei sau de la data constatarii in cazul contraventiilor continue, ori de la data sesizarii in cazul in care fapta a fost urmarita ca infractiune si ulterior s-a stabilit de catre procuror sau de catre instanta de judecata ca ea ar putea constitui contraventie.[31]

Prin legi speciale se pot prevedea alte termene de prescriptie a aplicarii sanctiunilor contraventionale. In practica se intalnesc asemenea situatii. (De exemplu: Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.28/2002 privind valorile mobiliare si serviciile de investitii financiare pe pietele reglementate[32] cu modificarile si completarile ulterioare, prevede un termen de prescriere pentru constatarea contraventiilor si aplicarea sanctiunilor de 3 ani de zile).

ANEXA 7

ORGANIGRAMA INTITUTIEI PREFECTULUI

Activitatea poate fi organizata la nivel de directie sau serviciu.

Compartimente.

ANEXA 8

CARIERA FUNCTIONARULUI PUBLIC

ANEXA 11

LISTA

Cuprinzand functiile publice

I. Functii publice generale:

A) Inaltii functionari publici:

secretar general al Guvernului;

secretar general adjunct al Guvernului;

secretar general din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

prefect;

subprefect;

inspector guvernamental;

B) Functii de conducere:

director general din cadrul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

director general adjunct, director si director adjunct din aparatul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

secretar al judetului si al municipiului Bucuresti;

director si director executiv adjunct, din aparatul ministerelor si organelor centrale, ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale;

secretar al municipiului, orasului, comunei si sector municipiu Bucuresti;

sef serviciu;

sef birou.

C) Functii de executie:

consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector;

referent de specialitate;

referent.

Nota:

Functii publice generale, altele decat cele prevazute la pct. I, se stabilesc cu avizul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici.

II. Functii publice specifice:

A) Functii publice de conducere:

arhitect-sef.

B) Functii publice de executie:

inspector de concurenta;

inspector vamal;

inspector de munca;

controlor delegat;

expert in tehnoligia informatiilor si telecomunicatiilor;

comisar.

C) Alte functii publice specifice

1. manager public.

Nota:

Functii publice specifice, altele decat cele prevazute la pct. II, se pot stabili de autoritatile si institutiile publice, cu avizul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici.

ANEXA 12

Anexe

Bibliografie selectiva

Alexandru Ioan Administratia public, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002;

Alexandru Ioan Drept administrativ, Editura Omnia, Brasov, 1999;

Androniceanu Armenia Management public, Ed. Universitara, Bucuresti, 2004;

Baltador Mihai Managementul capacitatii administrative in organizatiile administratiei publice, Ed. Universitatii "Lucian Blaga", Sibiu, 2005;

Draganu T., Drept constitutional si institutii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucuresti, 1998;

Draganu T., Formele de activitate ale organelor statului socialist roman, Editura Stiintifica, Bucuresti 1965;