Sistemul bugetar al uniunii europene

SISTEMUL BUGETAR AL UNIUNII EUROPENE

2. Veniturile Uniunii Europene

Sistemul de venituri care exista in momentul de fata la nivel european este un sistem deosebit de complex si in aceeasi masura intransparent.

Sistemul de venituri al U.E. cuprinde o serie de reglementari care din punct de vedere al compensarii financiare sunt foarte greu de justificat, dar care s-au realizat ca urmare a unor compromisuri politice.

Evolutia istorica a sistemului de venituri al U.E. cuprinde:

a) perioada taxelor

b) perioada cotizatiilor financiare

c) perioada taxelor vamale si agrare

d) perioada mijloacelor proprii.

a) Perioada taxelor

O data cu constituirea Comunitatii Europene pentru Carbune si Otel, Comisia Europeana era indreptatita sa perceapa taxe pentru produsele din industria carbunelui si cea de otel. Unitatile producatoare erau obligate sa raporteze lunar productia lor si sa isi calculeze singure taxele aferente, care se faceau venituri la U.E. Aceste taxe prezinta toate caracteristicile unui impozit pe productie, si au fost primele tipuri de impozite percepute de U.E.

b) Perioada cotizatiilor financiare

In momentul constituirii Comunitatii Economice Europene statele membre nu mai erau dispuse sa acorde Comunitatii autonomie deplina in constituirea veniturilor.

Asfel, partea de venituri a bugetului se realiza prin cotizatii ale statelor membre. Cota parte, care reprezinta contributia fiecarui stat membru era stabilita in urma unor hotarari politice si nu se baza pe criterii economice ca in cazul PIB.

Nu exista nici un factor economic sau demografic care sa justifies tratarea in mod egal a Frantei, Germaniei si Italiei.

c) Perioada taxelor vamale si agrare

Timp de 17 ani (din 1958 pana in 1974) a fost aplicat in cadrul Comunitatii Economice Europene sistemul cotizatiilor financiare. Anii din 1971-1974 au reprezentat o perioada de trecere de la sistemul cotizatiilor financiare la finantarea din mijloace proprii. Astfel au fost introduse prin decret legal in data de 1 ianuarie 1979 taxeie vamale si agrare, care constituie primele mijloace proprii de finantare la nivel European.

Taxele agrare erau percepute asupra produselor agrare care erau introduse din alte state pe teritoriul Comunitatii Europene. Scopul introducerii acestor taxe a fost echilibrarea, compensarea diferentei dintre pretul de pe piata mondiala si pretul practicat pe piata comuna europeana.

Prin introducerea acestor taxe s-a urmarit consolidarea principiului preferintei comune europene. In cadrul taxelor agrare erau cuprinse: impozitele pe productie, impozitele la cheltuieli de depozitare si impozite pe productia de zahar si isoglucoza.

Taxele vamale rezulta din perceperea unui tarif comun vamal asupra valorii marfii introduse. In literatura de specialitate taxele agrare si cele vamale sunt considerate venituri traditionale, originale.

Prin colectivizarea acestor mijloace se inlatura fenomenul conform caruia statele care detin mari porturi maritime incaseaza la intrarea marfurilor taxele vamale, chiar daca aceste marfuri sunt destinate altor state membre si circula in mod liber in interiorul Comunitatii Europene. Acest fenomen in care povara platii si beneficiul nu se suprapun se mai numeste si efectul 'Rotterdam-Antwerpen'.

Administrarea si incasarea taxelor nu este comunitara.

. Prin hotararea Consiliului European din 21 aprilie 1970 organele nationale incaseaza aceste taxe si isi retin din totalul lor un procent de 10% (se preconizeaza cresterea acestui procent pana la 25%) pentru a-si acoperi cheltuielile cu incasare si administrarea lor.

Restul taxelor vamale se face venit la bugetul U.E.

Pe langa aceste venituri originare, Comunitatea mai dispune si de incasari specifice, care rezulta din propria ei activitate: excedentul bugetului din anii anteriori, incasari din activitatea administrativa sau din dobanzi si garantii. Cele mai importante incasari specifice sunt impozitele asupra veniturilor personalului care lucreaza in cadrul institutiilor europene sau alte retineri din salarii.

d) Perioada mijloacelor proprii

Caracteristic bugetului U.E. incepand cu 1975, este faptul ca veniturile constau in totalitate din mijloace proprii. La inceput TVA-ul era un venit residual, adica se facea venit le el daca celelalte venituri nu erau suficiente pentru a acoperi cheltuielile. Procentul care poate fi cerut de Comunitatea Europeana la inceput este de 1% si nu se percepe suplimentar la cota de TVA perceputa pe plan national.

Fiecare stat trebuie sa hotarasca daca TVA care trebuie virata la bugetul U.E. provine din incasari de TVA pe plan local sau din alte surse de venituri. Baza de impunere a TVA a unui stat membru rezulta din suma tuturor incasarilor care sunt supuse impozitarii.

Pentru determinarea ei se pot folosi doua metode: metoda incasarilor si metoda conform declaratiilor veniturilor.

Deja la inceputul lui 1984 s-a ajuns la concluzia ca o cota pentru plafonul de TVA de 1% este insuficienta pentru acoperirea cheltuielilor. Ca urmare Statul European a decis in iunie 1984 la Fontainebleau in urma unor dezbateri politice ridicarea plafonului la 1,4%. Aceasta prevedere a fost aplicata incepand cu 1 ianuarie 1986. Pe langa ridicarea plafonului s-a mai hotarat si introducerea unui mecanism de corectare in favoarea U.E., care urma sa fie finantat prin incasari din TVA. Acest mecanism de corectare a condus la o complicare a procedurii de calcul a mijloacelor proprii de TVA.

Aceasta componenta de venit are caracter residual, se percepe cand celelalte incasari nu sunt suficiente pentru a acoperi cheltuielile.

La intalnirea la nivel inalt din Edinburgh din 11-12 decembrie 1992 s-a stabilit o cota maxima de 1,27 din PIB si reprezinta venit la bugetul U.E.

Astfel s-a hotarat reducerea treptata a plafonului de la 1,4% la TVA pana la 1%.

Prin raportul realizat de Comisia Europeana pe 7 octombrie 1998 cu titlul 'Finantarea U.E.' comisia si-a exprimat opinia ca o cota de 1,27% ce se aplica la PIB este suficienta pentru indeplinirea politicilor sale si pentru suportarea cheltuielilor legate de extinderea U.E. prin includerea de noi state membre.

Dupa ratificarea prevederilor de la congresul de la Berlin se va reduce cota ce se aplica la incasarile prin TVA in anii 2002-2003 la 0,75% si incepand cu 2004 la 0,5%. Mecanismul de corectie de care beneficiaza Marea Britanie ramane in continuare valabil.

Ca urmare a nemultumirii statelor care efectueaza mai multe plati la bugetul U.E decat incaseaza, ca de exemplu: Germania, Olanda, Austria, Suedia, la congresul de la Berlin s-a hotarat reducerea finantarii efectuate de aceste state la 25% din aportul lor.

Evolutia mijloacelor proprii prevede ca cea mai mare parte a incasarilor la nivel European sunt finantate prin intermediul mijloacelor proprii. In cadrul structurii veniturilor proprii, veniturile din TVA ocupa o pozitie dominanta. Ele reprezentau in anul 1990 -59% din totalul veniturilor, iar incepand cu 1992 nivelul lor a scazut in mod continuu. Ponderea mijloacelor proprii a inregistrat la sfarsitul anilor '80 28%, ele inregistreaza o evolutie descendenta.

Veniturile pe baza PIB au reprezentat in 1990 doar 0,2%, perioada in care veniturile din TVA si celelalte venituri inregistrau cu 59% respectiv 15% valori record. Ca urmare a reducerii ponderii incasarilor din TVA si a veniturilor originare incepand cu 1991 ponderea veniturilor pe baza de PIB a crescut astfel incat veniturile inregistrau in 1991 14,1% iar in 1999 au ajuns la 50%. In perioade de boom-economic se vor inregistra venituri mari, care vor permite efectuarea de cheltuieli mari, pe cand in perioadele de recesiune veniturile la bugetul U.E. vor ft mai mici. Rational ar fi insa ca in perioadele de boom sa se reduca cheltuielile iar in perioadele de recesiune cheltuielile sa creasca.

Competenta deplina in administrarea si incasarea fondurilor o are U.E. doar la impozitul pe productia de carbuni si otel, la perceperea de amenzi, penalitati, la impozitele si alte reduceri din salariile angajatilor institutiilor europene si la alte incasari specifice.

Veniturile originare, precum si cele pe baza TVA si a PIB sunt incasate de catre organele administrative ale statelor membre. Veniturile originare sunt din punctul de vedere al statelor membre niste incasari temporare, deoarece o data cu incasarea lor urmeaza concomitent debitarea acestor posturi si respectiv virarea veniturilor la nivelul bugetului supranational al U.E. Tarile care inregistreaza un grad de coruptie mai mare decat alte membre ale U.E. sunt in vizorul autoritatilor supranationale pentru a preveni delapidari de fonduri.

Finantarea U.E., incasarea veniturilor se realizeaza prin plata unor cotizatii financiare de catre toate statele membre. Marimea sumei care trebuie virata la bugetul supranational trebuie sa se supuna principiului echitatii fiscale, principiu care are in vedere puterea fmanciara a fiecarui stat membru. Ramane la latitudinea fiecarui stat sa hotarasca de unde va pune la dispozitia U.E. aceste fonduri. Statele pot sa finanteze aceste viramente prin: cresterea impozitelor, contractarea unui imprumut sau reducerea cheltuielilor pe plan national.

Cetateanul de rand participa doar indirect la plata acestor fonduri deoarece fondurile nu se obtin din salariile persoanelor fizice sau din profitul intreprinderilor. Treapta superioara de integrare, care acorda autonomie deplina U.E. in incasarea, perceperea si administrarea veniturilor se poate realiza doar printr-o renuntare, cedare a suveranitatii nationale. Realizarea acestei integrari supranationale nu este inca in momentul de fata posibila datorita existentei unor interese politice.

3 Cheltuielile Uniunii Europene

In ceea ce priveste stabilirea relatiei dintre venituri si cheltuieli, la nivelul bugetului U.E. exita o particularitate: in timp ce majoritatea bugetelor se formeaza pornind de la veniturile disponibile care apoi sunt repartizate posturilor de cheltuieli, in cazul bugetului U.E. se pleaca de la cheltuielile care trebuie efectuate pentru ca apoi sa se stabileasca nivelul veniturilor necesare acoperirii acestor cheltuieli.

In articolele 2, 3 si 4 ale Tratatului de la Amsterdam este prevazut drept scop al Uniunii Europene constituirea pietei comune si a uniunii economice si monetare, precum si:

o dezvoltare armonioasa si echilibrata a economiei in comunitate ;

- o crestere economica continua fara caracter inflationist, fara a afecta mediul

- un grad de convergenta inalt al rezultatelor economice ;

un inalt grad de ocupare a fortei de munca ;

protectie sociala;

cresterea calitatii vietii;

cooperarea economica si sociala intre state; solidaritate intre tarile membre;

Domeniile de activitate ale U.E. pentru care sunt necesare resurse financiare cuprind :

politica vamala;

piata comuna;

- politici concurentiale;

- politica agrara comuna;

- coordonarea politicii economice

proceduri in cadrul politicii economice generale ;

proceduri in cadrul politicii fiscale;

masuri politico-economice in situatii deosebite;

uniunea monetara;

politica sociala, educatie si tineret;

cultura;

sanatate;

- protectia consumatorului,

- drumuri transeuropene;

- politica industriaia;

- cercetare si dezvoltare tehnologica ;

mediul inconjurator;

Cheltuielile efecuate de U.E. au efect asupra bugetelor nationale ale tarilor membre dar si a tarilor care urmeaza sa adere la U.E. in viitorul apropiat prin sprijinul acordat de aceasta institutie in cadrul programelor PHARE, ISPA si SAPARD.

Efectele cheltuielilor bugetului U.E. asupra bugetelor nationale pot fi directe sau indirecte. Efectul direct se realizeaza atunci cand banii dati unui stat trec prin bugetul national. Chiar daca aceasta este doar o pozitie de trecere, banii avand o destinatie precisa pe partea de cheltuieli a bugetului respectiv, se influenteaza atat partea de venituri cat si partea de cheltuieli a respectivului buget national.

Pe langa aceasta mai exista si un efect indirect care apare atat in cazul in care banii trec prin bugetul national sau sunt directionati direct de la U.E. catre destinatia lor finala. Efectul realizat este cel asupra veniturilor la nivelul populatiei sau a diferitelor institutii nationale. Cheltuielile U.E. prezinta un surplus de venit in PIB-ul national care pentru bugetul statelor prezinta un plus de venit atunci cand se percep impozite. Acest efect se intalneste in oricare din cazurile in care U.E. efectueaza o cheituiala in favoarea unuia din statele membre.

In cele mai multe cazuri banii care provin din bugetul U.E. au o destinatie precisa nefiind la latitudinea statului, hotararea de cheituiala a resurselor pe care le primesc, acest fapt diminuand in parte autonomia de dececizii a unui stat

Finantarea din partea U.E. se poate face pe mai multe cai: 

- prin cresterea transferului catre populatie ;

prin cresterea subventiilor catre diferite intreprinderi;

prin cresterea transferurilor directe catre bugetul national al statelor membre si al celor candidate;

prin transferuri cu o destinatie precisa.

In momentul efectuarii de trasferuri catre bugetele nationale poate fi precizata de asemenea destinatia acestora:

- pentru marirea transferurilor catre populatie ;
- pentru scaderea datoriei pubice ;

pentru marierea subventiilor catre institutii si intreprinderi;

pentru reducerea impozitelor, sumele de la U.E. fiind destinate compensarii pierderilor generate de aceste reduceri fiscale.

Metoda trasferurilor prin intermediul bugetelor nationale este in schimb criticata din cauza asa numitului « Fly-Paper » efect care spune ca banii raman acolo unde ajung prima oara. Astfel in bugetele nationale exista adesea tendinta din partea diferitelor guverne de a creste propriile cheltuieli in loc sa isi reduca impozitele sau datoria publica. Se ajunge astfel ca banii veniti din bugetul U.E. sa primeasca o alta detinatie decat cea prevazuta atunci cand se efectueaza transferul.

Acest efect ar putea fi evitat doar atunci cand U.E. are grija prin propriile institutii sa efectueze toate transferurile catre destinatia lor finala, astfel incat aceste fonduri sa nu mai treaca prin bugetele nationale. Acest fapt ar presupune insa o crestere a cheltuielilor administrative ale U.E. care presupun cheltuieli mai mari.

In timp ce in anii '60 - '70 sumele cuprinse in bugetul de atunci al Comunitatii Europene se ridicau la 2,5 miliarde ECU in anul 2000 au ajuns la 93 miliarde EURO ceea ce se datoreaza pe de o parte numarului mai mare de state membre dar si dezvoltarii unor politici in cadrul U.E. care au presupus cheltuieli mai mari.

Diferite categorii de cheltuieli:

a) Cheltuieli pentru garantarea pietei gricole

Cheltuielile pentru garantarea pietei agricole in U.E. prevad in principal subventiile pentru exportul de produse agricole in alte state prin care se egaleaza diferenta dintre pretul mai ridicat din U.E. al produselor agricole si pretul mai redus pe piata agricola internationala si cheltuieli pentru interventii de regularizare a pietei agrare.

Cum acest domeniu de cheltuiala a inregistrat o continua crestere si reprezinta o parte a cheltuielilor bugetului U.E., s-a incercat reducerea acestora prin diferite metode. Astfel se acorda astazi subventii pentru nefolosirea temporara a unor suprafete agricole si acordarea de transferuri pentru cresterea veniturilor agricultorilor astfel incat sa nu mai creasca productia agricola. Prin aceasta se incearca rationalizarea produselor agricole detinute in U.E.

Prin aceste reglementari s-a obtinut o reducere a cheltuielilor agrare in ulttmii ani, acestea crescand intr-o maniera mai mica decat rata de crestere a cheltuielilor totale ale U.E. dar ocupa totusi pozitia principala in cheltuielile bugetare reprezentand aproximativ 45% din acestea, pe cand in 1988 reprezentau 60% din totalul cheltuielilor bugetare.

Prin garantarea preturilor la produsele agricole si mai ales prin subventiile acordate la export s-a obtinut o impartire inegala a fondurilor U.E., aproximativ 20% din agricultorii din U.E. au primit aproximativ 80% din totalul banilor acordati pentru sprijinirea acestui sector.

b) Cheltuieli pentru politica structurala

Aceste cheltuieli sunt prevazute pentru obtinerea armonizarii economice si sociale in cadrul Uniunii. Ponderea acestor cheltuieli a crescut de la 15% in 1988 la 31% din totalul cheltuielilor bugetare in 2000. Principalele obiective ale acestui domeniu de cheltuieli se grupeaza in urmatoarele :

a)      Promovarea dezvoltarii si acordarii structurale a regiunilor care inregistreaza un venit mediu pe cap de locuitor raportat la PIB mai mic de 75% decat media inregistrata in U.E. In acest obiectiv mai sunt incluse si coloniile Frantei, Madeira si Insulele Canare, precum si regiunile care inregistreaza un numar de locuitori mai mic de 8 locuitori pe kilometru patrat. Doua treimi din totalul cheltuielilor pentru politica structurala sunt incluse in acest obiectiv.

b)      Se finanteaza restructurarile sociale si economice din regiunile cu probleme structurale care nu se includ in obiectivul 1, adica regiunile care au o dezvoltare industriala uzata, au o rata de somaj ridicata, precum si regiunile agrare care au un grad de dezvoltare scazut atat din punct de vedere social cat si economic. Este in schimb precizat ca sub acest obictiv nu au voie sa fie incluse mai mult de 18% din totalul populatiei U.E.

c)      Obiectivul include toate masurile luate pentru dezvoltarea resurselor umane neincluse in regiunile incluse in obiectivul 1. Aici sunt prevazute masuri de combatere a somajului in randul tinerilor, precum si masuri de ajutorare a rescolarizarii celor ramasi fara loc de munca datorita restructurarilor economice care au avut loc.

Aceste obiective sunt realizate prin intermediul a 4 intiative la nivelul U.E.:

INTERREG este destinata promovarii colaborarii transnationale, interregionale si transfrontaliere ;

LEADER sustine activitatea grupurilor locale pentru dezvoltarea zonelor rurale ;

EQUAL este destinat dezvoltarii de noi metode pentru combaterea discriminarii si a inegalitatilor de orice natura in ceea ce priveste intrarea pe piata muncii a fortelor de munca;

URBAN sustine renasterea sociala si economica a oraselor care se afla in criza. Fondurile structurale dispun de 195 miliarde de EURO pe perioada 2000 - 2006 si se presupune ca aceste cheltuieli bugeare vor fi impartite intre obiective astfel :

69,7% sau 135,9 miliarte EURO ; 12% sau 23,6 miliarde EURO ; 12,3 sau 24,05 miliarde EURO.

c) Cheltuieli destinate politicii interne a U.E.

Pentru realizarea si sustinerea Pietei Comune, U.E. a fost silita sa efectueze cheltuieli bugetare si in alte domenii in care era necesara coeziunea si dezvolatarea rapida, acestea ajungand sa reprezinte un procent de 6% din totalul cheltuielilor bugetare.

Domeniile in care se efectueaza cheltuieli in cadrul sustinerii politicii interne sunt:

politica de cercetare si dezvoltare tehnica si tehnologica ;

domeniul cultural;

politica sociala;

politica energetica si situatia nucleara ;

- politica de mediu inconjurator.

Aceste cheltuieli sunt efectuate direct de Comisia Europeana si ajung de la bugetul U.E. la beneficiarul final.

d) Cheltuielile de politica externa

S-a dorit ca acest domeniu sa beneficieze de o crestere in ceea ce priveste sumele alocate pentru cheltuieli externe, lucru care insa nu a fost posibil, acestea ocupand 5% din totalul cheltuielilor bugetare.

Acest domeniu cuprinde doua categorii de cheltuieli : unele orientate geografic si unele care cuprind masuri pe orizontala.

Masurile pe orizontala se refera la cheltuieli facute in scopuri umanitare constand in alimente, in scopul sustinerii democratiei si a dreptului omului.

In ceea ce priveste masurile orientate geografic, acestea presupun cheltuieli pentru colaborarea cu fostele state sovietice, cu tarile mediteraneene, tarile in curs de dezvoltare din Asia si America Latina, precum si programe speciale petru Africa de Sud.

e) Cheltuielile administrative

La acest capitol se includ indeosebi cheltuielile cu personalul organismelor U.E., cu cladirile si materialele publicitare, cu organizarea conferintelor U.E. care totalizeaza 6% din totalul cheltuielilor bugetare.

f) Rezervele

Acest capitol cuprinde 3 subcapitole:

- rezerva bugetara care se va reduce din 2000 la 0 pentru ca nu mai este necesara o data cu introducerea EURO;

rezerva pentru ajutorare in caz de urgenta care permite interventia in terte state in caz de nevoie si se ridica la aceeasi suma anuala;

rezerva pentru cheltuieli neprevazute.

g) Cheltuieli pentru pregatirea la aderare

Aceste cheltuieli se realizeaza prin doua programe speciale destinate tarilor candidate :

PHARE care prevedea la inceput doar un ajutor financiar pentru Ungaria si Polonia in ceea ce priveste procesul de tranzitie, dar care acum se adreseaza tuturor tarilor candidate;

ISPA reprezinta un instrument financiar destinat ajutorarii tarilor candidate pentru realizarea mecanismelor si structurilor dupa aderare.

Acestui capitol de cheltuieli ii sunt destinate 3/2 din totalul sumelor din buget.

h) Cheltuieli pentru largirea est-europeana

Aceste cheltuieli au fost previzionate incepand cu 2002, dar datorita stabilirii termenului de aderare pentru primele tari acceptate la 1 ianuarie 2004 aceste mijloace vor putea fi alocate abia incepand cu acel an. Acest capitol cuprinde cheltuieli legate de agricultura, administrative, de politica interna si de politica structurala cauzate de tarile membre.

4. Procesul bugetar in Uniunea Europeana

Procesul bugetar reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor intreprinse de institutiile compentente ale U.E. in scopul evidentierii politicilor financiare aplicate de Autoritatea Bugetara (Consiliul Europei si Parlamentul). Daca in cadrul politicii econonomico-financiare se opteaza pentru un anumit volum si o anumita structura de bunuri si servicii publice precum educatie, sanatate, cultura, aparate, ordine publica, distribuite prin intermediul institutiilor guvernamentale, autoritatile statelor membre sunt imputernicite prin legi specifice sa puna in miscare producerea si distribuirea bunurilor si serviciilor.

Parlamentul european, Consiliul, Curtea de justitie a Comunitatii Europene, Curtea de conturi, Comitetul economic si social, Comitetul regiunilor, formeaza un statut previzional asupra veniturilor si cheltuielilor lor, fiind transmise Comisiei pentru a informa autoritatea bugetara inainte de 1 iulie a fiecarui an.

. Comisia anunta Consiliul Europei de un preproiect bugetar mai tarziu de data de 1 septembrie a fiecarui an, preproiectul fiind transmis in acelasi timp si Parlamentului European. Comisia europeana cu privire la preproiectul bugetar trebuie sa aiba in vedere urmatoarele operatiuni:

-sa analizeze gestiunea financiara a anului in curs si bilantul consolidat previzionat pentru acelasi exercitiu ;

-un aviz asupra statutelor previzionale ale altor institutii; acest aviz poate avea divergente previzionale din diferite motive.

Comisia stabileste introducerea generala a preproiectului bugetar, iar fiecare sectiune din preproiect este precedata de o introcucere stabilita printr-o institutie interesata. Comisia poate prin proprie initiativa sau trimite altor institutii sectiunile fondate asupra noilor elemente care nu erau cunoscute in momentul stabilirii preproiectului bugetar, anuntand in acelasi timp Consiliul European de o scrisoare rectificativa care modifica preproiectul bugetar. Drept urmare, Consiliul anunta Parlamentul European de scrisoarea rectificativa cu 15 zile inaintea primei lecturi.

Consiliul stabileste un proiect bugetar dupa procedura prevazuta in articolul 272 din Tratatul Comunitatii Europene, articolul 78 din Comunitatea Europeana a carbunelui si otelului (CECA) si articolul 177 din Tratatul European ; Consiliul anunta Parlamentul Europei cu privire la proiectul bugetar mai tarziu de data de 5 octombrie a fiecarui an.

Presendintele Parlamentului european constata ca bugetul este incheiat defnitiv dupa procedura prevazuta in articolul 272 din Tratatul Comunitatii Europene, articolul 78 din CECA si articolul 177 din Tratatul European. Incheierea definitiva a bugetului antreneaza incepand cu data de 1 ianuarie a exercitiului urmator, sau plecand de la data incheierii daca este posterior obligatiei pentru fiecare stat membru de a pune la dispozitie Comunitatii varsamintele in conditiile fixate prin regulamentul Consiliului aplicand decizii relative sistemului de resurse proprii ale Comunitatii.

Comisia, in caz de necesitate poate prezenta preproiecte bugetare rectificative.

Comisia anunta Consiliul european de preproiectul bugetar rectificativ mai tarziu de data de 1 septembrie a fiecarui an in circumstante exceptionale. Ea poate avea divergente cu privire la preproiectul bugetar rectificativ enuntate de alte institutii.

Autoritatea bugetara si comisia europeana poate descoperi avantajele catorva date relative transmiterii statutelor previzionale pentru a avea loc adoptarea si transmiterea preproiectului si proiectului bugetar, fara ca acest acord sa poata avea ca efect intarzierea perioadelor de analiza a acestor taxe prevazute in articolul 272 ale Tratatului Comunitatii Europene, articolul 78 din tratatul CECA si articolul 177 din tratatul Euratom.

Proiectul bugetar al U.E. cuprinde un statut general de venituri si sectiuni divizate in statute de venituri si cheltuieli pentru fiecare institutie. Veniturile Comisiei Europene precum si veniturile si cheltuielile altor institutii sunt clasificate de autoritatea bugetara in titluri, articole, capitole si posturi dupa natura sau destinatia lor. Cheltuielile Comisiei sunt prevazute in nomenclatoare inainte de Autoritatea bugetara fiind clasificate pe destinatii.

Un titlu corespunde unui domeniu politic si un capitol corespunde, ca regula generala, unei singure activitati. In cadrul aceluiasi titlu, creditele administrative sunt regrupate in cadrul unui capitol unic. Fiecare sectiune din buget cuprinde un titlu numit 'credite previzionale', iar asupra acestor credite, comisia poate actiona in cursul exercitiului asupra unui virament de credite doar in cazul unei dificultati de executie bugetara.

Comisia europeana executa bugetul de venituri si cheltuieli conform prevederilor legale ale Tratatului Comunitatii Europene; statele membre coopereaza cu Comisia pentru a face ca aceste credite sa fie utilizate in conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare.

Executia creditelor inscrise in buget pentru toate actiunile comunitare prevede adopatarea prealabila a unui act de baza. Urmatoarele categorii de credite pot fi executate fara actul de baza si drept urmare actiunile financiare releva competente comunitare:

creditele aferente proiectelor de natura experimentala vizeaza testarea fezabilitatii si utilitatii unei actiuni;

- creditele pregatitoare in vederea adoptarii viitoarelor actiuni;

creditele destinate functionarii fiecarei institutii cu titlul de autonomie administrativa.

Comisia si fiecare din celelalte institutii pot delega pentru serviciile lor executia bugetara in conditiile determinate de regulile lor interne si in limitele pe care acestea le-au fixat in acte de delegare. Toate actele executiei bugetare ce pot declansa un conflict de interese intre delegat, delegator si tragerile corespunzatoare veniturilor, sau tragerile destinate cheltuielilor sunt interzise. In ceea ce priveste modalitatile de executie bugetara se poate spune ca doar Comisia Europeana executa bugetul intr-o maniera centralizata, oportunitatile executiei sunt efectuate in mod direct de catre comisie, doar ca aceste servicii sunt pentru organisme de drept public national, comunitar sau international.

Deciziile delegatiilor acestor organisme sau ale organismelor externe de drept national, public, nou investite intr-o misiune de serviciu public, asupra granitei statului, trebuie sa inteleaga toate dispozitiile :

sistemul de control intern eficace operatiunilor de gestiune ;

o contabilitate separata de aceste operatiuni de reeditare a continuturilor distincte justificand utilizarea fondurilor comunitatilor ;

- un audit extern independent.

Comisia poate recunoaste echivalentul sistemelor de control si de contabilitate precum si procedurile miscarilor delegate cu propriile reguli inclusiv normele Internationale recunoscute. In cazul in care comisia efectueaza varsaminte catre organismele de drept public sau in cazul in care aceste varsaminte produc interese se formeaza un obiect periodic asupra bazei semestriale.

Comisia nu poate transmite actele executiei bugetare fara a cunoaste angajamentul, lichidarea, ordonanta si acoperirea pierderilor care apartin entitatilor sau organismelor externe de drept privat cu exceptia investitiei unei misiuni de serviciu public asupra garantiei statului. Astfel principalele functii ale actorilor financiari la nivelul U.E. sunt functiile ordonatorului si contabilului.

Ordonatorul

Fiecare institutie determina, in regulile sale interne, agenti de nivel apropiat delegati prin functiile ordonatorului; delegatii si subdelegatii ordonatorului sunt numiti in functie de catre acesta doar daca sunt agenti ai statului.

Ordonatorul deleaga si subdeleaga in mod diferit in fiecare institutie executarea veniturilor si cheltuielilor conform principiului bunei gestiuni financiare.

Pentru executarea creditelor se procedeaza in asa fel incat lichidarea cheltuielilor si a ordonantelor sa fie incheiate. Executarea creditelor cuprinde in mod egal programarea executiei precum si actele necesare pentru acordarea de credite tarilor destinate cheltuielilor.

Executarea veniturilor cuprinde stabilirea previzionala a creantelor, constatarea acoperirilor necesare, precum si emiterea unor ordine pentru acoperirea pierderilor.

Ordonatorul are in vedere normele minimale sosite pentru fiecare institutie, riscurile asociate gestiunii si naturii actiunilor financiare. In acest fel ordonatorul deleaga in numele institutiei un audit intern si un contabil carora le prezinta un raport anual cu privire la activitatile intreprinse.

Contabilul

Fiecare institutie numeste un contabil care indeplineste anumite sarcini:

- pregateste si prezinta statutele financiare ;

- defineste regulile minime contabile incat sitemul contabil sa se poata utiliza prin intermediul ordonatorului si sa poata valida acest sistem ;

- buna executare a platilor, gestionarea trezoreriei, incasarea veniturilor si

acoperirea pierderilor constatate.

Contabilul obtine de la ordonator toate informatiile de care are nevoie, insa prerogativele prevad ca in toate regulamentele sectoriale contabilul este singurul care are posibilitatea mentinerii fondurilor si valorilor, el fiind responsabil de conservarea lor.

Avand in vedere aceste functii si responsabilitati ale actorilor financiari se poate spune ca procedura in ceea ce priveste votarea bugetului prezinta unele particularitati daca se compara cu procedura de votare a bugetutui din oricare alt stat. Particularitatea esentiala in luarea deciziei privind bugetul U.E. este data de faptul ca nu Parlamentul European are cea mai mare nevoie de decizie, ci este implicata si Comisia Europeana si Consiliul European.

Procedura de luare a deciziei asupra bugetului se desfasoara astfel :

in luna iauarie a anului n-1 este intocmit un plan pentru bugetul anului n al U.E.

de catre Comisia Europeana ;

in luna mai a anului n-1 Comisia definitiveaza planul de buget care este aprobat

structurat de catre toti membrii Comisiei;

in luna iulie Consiliul European examineaza planul bugetar propus de Comisie, face modificari si da votul de aprobare asupra formei cu schimbarile aferente ;

in luna octombrie a anului n-1 este citit pentru prima data textul planului de buget in fata Parlamentului european, aducandu-se unele modificari din partea acestui organ ; in cursul acestei sedinte se deruleaza procedurile adunarii ad-hoc cu privire la cheltuielile obligatorii inscrise in buget;

in luna noiembrie n-1 planul de buget este citit a doua oara Consiliului European care poate aproba sau respinge modificarile aduse de Parlament; proiectul de buget poate fi modificat in functie de amendamentele (cu privire la cheltuielile obligatorii) sau propunerile pentru modificare (cu privire la cheltuielile obligatorii votate de Parlament). Rezultatele deliberate de Comisie

in aceasta sedinta asupra cheltuielilor obligatorii conducand in mod normal la fixarea formelor lor definitive. Daca proiectul de buget se modifica, dupa aceasta modificare este transmis Parlamentului inainte de 22 noiembrie.

in luna decembrie presedintele Parlamentului European stabileste forma finala a
planului bugetar pentru anul n si acesta este supus aprobarii finale a
Parlamentului European.

incepand cu luna ianuarie a anului n pana in luna decembrie, Comisia este cea care raspunde de executia bugetara la nivelul U.E.

Pentru a fi aprobat bugetul trebuie sa aiba aprobarea parlamentul U.E. dar acesta nu are drept de decizie deplina decat in unele domenii cum ar fi cheltuielile pentru regiuni, pentru combarea somajului, pentru cultura si educatie. La cheltuielile agrare de exemplu, care ocupa pozitia cea mai importanta in partea de cheltuieli a bugetului U.E., Parlamentul poate face doar propuneri de modificare, dar decizia finala apartine Consiliului, care nu este obligat sa adopte aceste propuneri.

Astfel se poate spune ca in cazul bugetului U.E. puterea de decizie sta in mainile Consiliului care este in masura sa ia deciziile cele mai importante referitoare la bugetul european. In cazul in care nu a fost votat pana la 1 ianuarie anul n, bugetul pentru anul respectiv atunci se va proceda la alocarea unor sume pentru diferitele cheltuieli bugetare in valoare de 1/12 din valoarea cheltuielilor pentru anul precedent pentru fiecare luna.

In timpul executiei bugetare, comisia are dreptul sa transfere mijloace banesti de la un capitol bugetar la alt capitol sau intre subcapitole bugetare, daca situatia inregistrata la un moment dat o cere. La sfarsitul fiecarui an Comisia prezinta Parlamentului situatia anului bugetar incheiat, oferind totodata si informatii cu beneficiile sau datoriile inregistrate. La recomandarea Consiliului European, Parlamentul acorda Comisiei descarcarea de la orice responsabilitate privind executia bugetara a anului precedent. Aceasta hotarare este luata pe baza rapoartelor speciale intocmite de Curtea de Conturi Europeana cu privire la executia bugetara.

5. Politica bugetara in Uniunea Europeana

Prin politica in general se intelege activitatea desfasurata de clasele, paturile sau grupurile sociale in lupta pentru realizarea intereselor lor, precum si metodele si mijloacele cu ajutorul carora sunt promovate aceste interese.

Politica bugetara nu constituie un scop in sine, ci ea contribuie la realizarea unor obiective de importanta economica si interes national. Aceasta actioneaza in special in faza separatiei asupra relatiilor ce iau nastere in procesul de formare si dirijare a foloaselor publice de rersurse, fie pentru satisfacerea nevoilor sociale.

Principalele domenii de manifestare a politicii bugetare de U.E. sunt:

a)      domeniul cheltuielilor publice ;

b)     domediul resurselor financiare publice care vizeaza:

veniturile ordinare cu caracter fiscal si nefiscal;

resursele financiare extraordinare procurate pe calea imprumuturilor contractate de stat, a emisiunii monetare, privatizarea unor fabrici, uzine, locuinte si alte bunuri proprietate de stat.

a) Politica promovata in domeniul cheltuielilor publice trebuie sa stabileasca marimea, destinatia si structura optime ale acestor cheltuieli, sa desfasoare obiectivele ce trebuie atinse prin efectele diferitelor categorii de cheltuieli, sa precizeze caile, metodele, instrumentele ce trebuie folosite pentru ca obiectivele respective sa fie realizate cu un efort minim.

■ Dimensiunea cheltuielilor publice presupune stabilirea marimii absolute (volumul total exprimat in moneda nationala specifica fiecarui stat membru) si relative (ponderea in PIB) a acestora. Volumul total al cheltuielilor publice prevazut pentru anul in cauza, comparativ cu cel realizat in perioada anterioara, arata tendinta de crestere, de mentinere sau de diminuare a efortului financiar al flecarui stat al U.E.

Ponderea cheltuielilor publice in PIB arata cat din acest produs este preluat de colectivitatea nationala si utilizat pentru satisfacerea nevoilor sociale. Nefiind alternat de evolutia preturilor si nici de fluctuatiile cursurilor de schimb ale valutelor, acest indicator permite comparatii utile pe plan intern si international.

Politica bugetara a fiecarui stat al U.E. trebuie sa fie preocupata in primul rand de circumscrierea cheltuielilor totale ale societatii in limitele resurselor ce pot fi mobilizate pe plan national; adica nici o societate nu trebuie sa consume mai mult decat produce.

■ Acest lucru presupune mentinerea cheltuielilor publice in limitele resurselor ce pot fi mobilizate, in conditiile normale, fara sa se recurga la emisiune baneasca sau la credite externe. Apelul la emisiune bancara fara acoperire duce la deteriorarea puterii de cumparare a monedei, la scaderea nivelului de trai al populatiei, iar contractarea de credite externe pentru consum determina cresterea datoriei externe si ingreuneaza situatia financiar-valutara a tarilor Comunitatii Europene.

■La stabilirea destinatiei cheltuielilor publice trebuie sa se porneasca de la nevoile sociale care trebuie satisfacute cu prioritate pe seama resurselor publice.

La repartizarea PIB este necesara asigurarea unui raport judicios intre consum si formarea bruta de capital, intre investitiile cu caracter productiv si cele neproductive, intre consumul individual si cel social. Stabilirea unor corectii optime in repartizarea PIB trebuie continuta in procesul de stabilire a cheltuielilor publice pe destinatii - invatamant, sanatate, cultura, aparare etc. - deoarece efortul final pe fiecare destinatie trebuie sa fie dimensionat cu luarea in considerare a obiectivelor stabilite de organele de decizie si a structurii economice a cheltuielilor pe care le necesita realizarea obiectivelor respective : salarii si alte drepturi de personal, materiale si servicii, transferuri si subventii, investitii si alte cheltuieli de capital.

Faptul ca resursele financiare sunt limitate, iar destinatiile economice sunt concurentiale, reclama utilizarea lor cat mai eficient. La determinarea cheltuielilor care reprezinta efortul maxim pentru realizarea unui obiectiv anume sau pentru o actiune, se impune cuantificarea efectului util obtinut in urama acesteia. In prezent nu este conceputa autorizarea efectuarii anumitor cheltuieli fara a se cunoaste eficienta economica sau eficacitatea sociala.

Drept urmare 'la angajarea cheltuielilor pentru realizarea unui obiectiv sau a unei actiuni, trebuie sa se examineze toate solutiile susceptibile a fi luate in considerare, in vederea alegerii vointei optime, care prezinta cel mai avantajos raport intre efortul social si efectul obtenabil de pe urma acesteia'.

Pentru a obtine o eficienta cat mai mare in utilizarea fondurilor publice sunt necesare nu numai dimensionarea, ci si repartizarea acestora pe destinatii, inclusiv stimularea investitiilor prin metode de finantare si gestionare. Acest lucru poate fi realizat prin alegerea metodei de finantare specifica fiecarei actiuni:

autofinantarea cu completarea resurselor proprii pe seama creditului;

autofinantarea cu completarea resurselor proprii pe seama alocatiilor bugetare ;

finantarea integrala cu titlul definitiv si nerambursabil din fonduri bugetare.

b) Politica promovata in domeniul resurselor finantelor publice trebuie sa stabileasca volumul si provenienta resurselor ce pot fi procurate de fiecare stat al Comunitatii Europene, in conditiile normale, la fonduri de resurse financiare, metodele de prelevare ce vor fi utilizate ulterior, inclusiv obiectivele ce trebuiesc sa fie atinse de instrumentele fiscale folosite pe parcursul constituirii fondurilor respective.

a) Volumul resurselor financiare de care statele Comunitatii are nevoie pentru implinirea functiilor si sarcinilor sale, fiind indicat de cheltuielile publice aferente persoanelor considerate. Daca aceste cheltuieli sunt aprobate, organele de decizie vor determina si volumul resurselor financiare necesare ; insa intre volumul cheltuielilor considerate necesare pentru satisfacerea nevoilor sociale (cererea de resurse financiare) si volumul resurselor financiare posibile de procurat pe plan intern (oferta de resurse) nu exista intotdeauna o concordanta deplina : fie cererea de resurse financiare este mai mare decat oferta sau invers.

Volumul resurselor financiare susceptibile a fi mobilizate la fondurile publice este cu atat mai mare cu cat economia unei tari este mai dezvoltata si activitatea desfasurata de agentii economici este mai eficienta, adica pe masura ce creste PIB ce revine in medie pe locuitor, creste ponderea resurselor financiare. Volumul resurselor financiare prelevate la fonduri publice depind nu numai de dezvoltarea economica a unui stat, ci si de solutiile adoptate de autoritatea publica cu privire la modul de satisfacere a nevoilor sociale si de finantarea cheltuielilor.

b) In ceea ce priveste provenienta resurselor financiare, organele de decizie pot sa opteze pentru folosirea resurselor interne ce pot fi procurate pe plan national fie sa apeleze la resurse externe atrase din exterior. Resursele financiare interne pot proveni in proportii diferite de la sectoare publice si private, in functie de structura de proprietate din economie. Organele de decizie pot promova o politica bugetara care sa-i trateze in mod egal pe toti agentii economici, indiferent de forma lor de proproietate sau de una preferentiala. In primul caz la veniturile egale contributia financiara este egala pentru toti intreprinzatorii, iar in cazul al doilea ea este mai mica pentru cei care apartin sectorului privilegiat. Diferentierea contributiei se face tinand cont de forma juridica a intreprinzatorilor (societate de persoane sau de capital) dimensiunea intreprinzatorilor (mica, mijlocie, mare) ramura careia apartine, zona geografica in care este amplasata si sediul acesteia.

c) Numarul si tipul canalelor sau modalitatea de prelevare a contributiei la fondurile publice-referitor la numar sunt luate in considerare folosirea unui singur canal si a mai multora. Folosirea unui singur canal are aplicabilitate in practica iar folosirea mai multor canale satisface exigentele practicii. Mai mult decat numarul canalelor este important tipul canalelor, felul instrumentelor de prelevare folosite. Astfel contributia poate fi de forma :

-impozitelor si taxelor stabilite individual pe persoane fizice si juridice in functie de venituri, avere, percepute la termene dinainte stabilite ;

-impozitelor si taxelor percepute la vanzarea de bunuri sau la prestari de servicii, la importul sau la exportul produselor aferent fiecarui Stat Membru.

Intrucat aceste tipuri de impozite si taxe percepute sunt dimensionate diferit unele fata de altele produc efecte diferite asupra platitorilor luati in mod individual.

d) Impozitele si taxele nu constituie numai metode de prelevare a resurselor financiare la fondul public, ci si instrumente sau parghii financiare de influentare a proceselor economice. De aceea ele trebuie sa fie concepute in asa el incat sa raspunda si cerintelor de influentare a activitatii economice intr-o anumita directie. Impozitele pot fi folosite inclusiv ca instrumente de realizare a unor obiective de ordin social, sanitar, demografic. . _;

e)      Veniturile provenite de la sectorul public deriva din modul de organizare si gestionare a unitatilor economiei de stat.

f)       Problema echilibrului financiar - atunci cand organele de decizie sunt adepte ale unei politici de echilibru fie pentru acoperirea, eventualelor deficite acestea contracteaza imprumuturi de stat evitand apelul de emsiune monetara. In cazul in care autroritatea publica foloseste deficitele bugetare pentru acoperirea diferentei dintre veniturile si cheltuielile publice, acestea folosesc emisiunea monetara si imprumuturi de stat

g)     Contractarea irnprumutului ridica probleme de natura financiara precum:

pentru ce scopuri se contracteaza ;

din ce resurse se ramburseaza ;

pe ce teme si in ce conditii se contracteaza ;

in ce moneda se contracteaza ;

daca imprumutul contractat peste granita este insotit de anumite conditii economice, politice, militare.

De pozitia adoptata de fiecare dintre aceste probleme depinde si reusita actiunii de contractare a imprumutului, efortul financiar reclamat de rambursarea acestuia si plata dobanzilor aferente.

Politica bugetara presupune nu numai stabilirea obiectivelor urmarite in diferite domenii, precum si mijloacele pentru atingerea acestora.