Trasaturile actului administrativ

Trasaturile actului administrativ.

Trasaturile actului administrativ sunt acele trasaturi care, toate luate impreuna, deosebesc acest act de celelalte acte juridice, desi fiecare in parte se poate gasi si la o categorie sau alta de acte juridice.[1]

Datorita multitudinii si diversitatii definitiilor cu privire la notiunea de act administrativ, in doctrina administrativa exista opinii diferite cu privire la numarul, denumirea si trasaturile actului administrativ.

Profesorul Tudor Draganu opereaza cu sase trasaturi ale actului administrativ: 1) emana de la organe ale statului; 2) unilateralitatea; 3) obligativitatea emiterii pe baza si in conformitate cu legea; 4) caracterul obligatoriu; 5) caracterul executoriu; 6) actualitatea[2]. Profesorul Romulus Ionescu evidentiaza numai cinci trasaturi: 1) forma principala a administratiei de stat; 2) este manifestarea de vointa unilaterala; 3) este emis in realizarea puterii de stat; 4) emana numai de la un organ al administratiei de stat; 5) are o forma specifica . Profesorul Ilie Iovanas se opreste tot la un numar de cinci trasaturi, dar le formuleaza altfel decat profesorul Romulus Ionescu: 1) este act juridic; 2) este manifestare de vointa unilaterala emisa in temeiul puterii de stat; 3) sunt obligatorii; 4) organizeaza executarea si executa in concret legile si celelalte acte normative; 5) sunt executorii . Profesorul Alexandru Negoita enumera patru trasaturi: 1) este un act juridic; 2) este o manifestare unilaterala de vointa; 3) vointa provine in principal de la organe ale administratiei publice; 4) vointa unilaterala este supusa unui regim specific . In schimb, Rodica Narcisa Petrescu analizeaza sapte trasaturi: 1) este principalul act al autoritatilor administratiei publice; 2) este o manifestare de vointa unilaterala; 3) emis in temeiul si pentru realizarea puterii de stat; 4) este obligatoriu; 5) este executoriu; 6) este emis pe baza legii si pentru organizarea executarii si executarea in concret a legilor si a celorlalte acte normative; 7) are un regim juridic specific.

Dupa cum vedem, la toti autorii intalnim anumite elemente comune esentiale pentru delimitarea actelor administrative de celelalte acte juridice ale autoritatilor administratiei publice, precum si de operatiunile administrative ale acestora, si anume:

a.                               sunt acte juridice.

b.                              sunt manifestari unilaterale de vointa.

c.                               sunt emise in realizarea puterii publice.[7]

Sub aspect formal-material, au fost identificate urmatoarele trasaturi ale actului administrativ, si anume:

este forma juridica principala a activitatii autoritatilor administratiei publice.

este o vointa juridica unilaterala.

este emis numai in realizarea puterii publice.

are un regim juridic specific in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ (legea 554/ 7 decembrie 2004).

Actul administrativ este forma juridica principala a activitatii autoritatilor administratiei publice.

Actul administrativ reprezinta una din formele cu semnificatie juridica prin care autoritatile administratiei publice isi realizeaza competenta si implicit sarcinile ce le revin. [8]

Ponderea actelor administrative in sfera formelor de activitate ale administratiei publice, sporeste pe masura ce urcam in ierarhia organizarii sistemului administratiei publice. Astfel, in timp ce la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operatiunile si faptele materiale, pe masura ce urcam spre varful organizarii, ponderea acestora scade in favoarea actelor administrative.

Actul administrativ reprezinta o vointa juridica unilaterala.

Caracteristica definitorie a manifestarii de vointa din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului administrativ potrivit careia el este emis fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care genereaza drepturi sau obligatii[9].

Prin identificarea acestei trasaturi se urmareste includerea actului administrativ in sfera actelor juridice si delimitarea lui de operatiunile tehnico-administrative, respectiv cele tehnico-productive.[10]

Caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de vointa unilaterala, il deosebeste de actele contractuale ale organelor administratiei publice.

Actul administrativ apare ca exteriorizarea vointei interne a unei structuri administrative de a produce in mod direct efecte juridice, ea trebuind sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta pana in momentul manifestarii ei. Cu alte cuvinte, un act administrativ nu poate cuprinde o rugaminte, o constatare, o parere sau o expresie a unui sentiment, ci numai o vointa, ce trebuie sa aiba drept scop producerea in mod direct de anumite efecte juridice si sa se manifeste printr-un fapt material pentru a putea fi cunoscuta.

Fata de aceasta trasatura a actului administrativ, in practica administrativa s-au ridicat, in timp, unele probleme, cum ar fi:

a.                               Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice

Majoritatea actelor administrative concretizeaza decizii ale unor organe de conducere colectiva, fiind vorba despre rezultatul voturilor persoanelor care compun aceste organe, potrivit cvorumului prevazut de lege.

Fata de aceasta, s-a pus problema de a sti daca acordul de vointa care intervine in vederea emiterii actului administrativ nu este de natura a inlatura caracterul unilateral al acestuia. In doctrina administrativa s-a sustinut in mod constant ca, in astfel de cazuri, vointa fiecarei persoane nu are relevanta decat in cadrul mecanismului decizional administrativ.

Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numarul de persoane fizice care participa la adoptarea acestuia, ci din faptul ca acele persoane fizice actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ.[11]

E posibil ca actul sa aiba caracter contractual, desi el este "opera" unei singure persoane, de exemplu, a primarului. De asemenea, un act poate avea caracter unilateral, desi este "opera mai multor persoane" care actioneaza in realizarea unei singure vointe juridice.

b.                              Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoritati publice, respectiv a unei structuri administrative si a unei structuri nestatale.

Este vorba despre caracterul unor hotarari comune, putandu-se intalni trei cazuri: acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la acelasi nivel, acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la nivele ierarhice diferite, si acte comune ale unor autoritati ale administratiei publice si ale unor structuri nestatale.[12]

c.                               Emiterea actului administrativ la cererea prealabila.

Potrivit doctrinei actuale, vom distinge doua mari situatii, si anume: atunci cand cererea prealabila apartine chiar organului emitent si este adresata organului ierarhic superior,   si situatia in care cererea prealabila apartine unui alt subiect de drept care urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ respectiv .

In primul caz, vor fi puse in discutie conditiile procedurale de emitere a unui act administrativ.

In al doilea caz, cererea prealabila are doar valoarea unei conditii prevazute de lege pentru ca actul administrativ sa fie emis.

Spre exemplu, autorizatiile emise in baza unei cereri prealabile nu creeaza, nu modifica sau sting o situatie juridica individuala, ci tot ceea ce fac este sa atribuie beneficiarului lor o situatie juridica generala, adica un numar de drepturi si obligatii care sunt dinainte stabilite pe cale generala de lege, existand insa si cazuri cand are loc chiar constituirea unor situatii juridice subiective, neprecizate in textul legii, cum ar fi o autorizatie de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate si locul de exercitare.

In doctrina s-a pus problema de a sti care este semnificatia juridica a renuntarii beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte cuvinte, s-a pus problema daca intr-o asemenea situatie, actul administrativ mai produce efecte juridice, daca renuntarea beneficiarului are semnificatia unei modalitati de incetare a producerii de efecte juridice.

Dupa parerea noastra, renuntarea beneficiarului actului nu reprezinta, o modalitate de incetare a efectelor actului administrativ, deoarece, in cazul actului administrativ suntem in prezenta unei manifestari unilaterale de vointa a organului administrativ, manifestarea de vointa a celui interesat nefiind "incorporata" in structura actului. In acelasi timp, trebuie mentionat ca, odata ce pozitia beneficiarului actului este adusa la cunostinta organului emitent, acesta are obligatia de a o examina si de a emite actul de revocare. [14]

Intr-o opinie mai transanta, se sustine ca renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului nu afecteaza valabilitatea actului, ci el continua sa produca efecte juridice pana in momentul revocarii sale de catre organul emitent.

Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice.

Actele administrative nu sunt orice manifestari unilaterale de vointa ale organului administratiei publice, ci ele concretizeaza numai vointa acestor organe ca subiecte in raporturile juridice ce presupun exercitiul autoritatii publice, vointa de a da nastere, a modifica sau stinge drepturi si obligatii, in regim de putere publica.

Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea lor din oficiu.

Obligativitatea actelor administrative , ca trasatura distincta, trebuie inteleasa sub mai multe aspecte:

actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiilor sale.

actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitenta atata vreme cat el nu a fost abrogat, revocat sau anulat, iar obligatia organului emitent de a-si respecta propriile acte exista numai daca este vorba de acte de natura si forta juridica diferita.

actul administrativ este obligatoriu si pentru autoritatea administrativa ierarhic superioara celei emitente, situatie in care trebuie facuta distinctie intre actele administrative normative si actele administrative individuale.

astfel actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pana cand acesta din urma va emite, la randul lui, un act normativ cu un continut contrar, act care, avand o forta juridica superioara, il va abroga pe cel al organului inferior, iar actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atat timp cat acesta nu il anuleaza (revoca) in conditiile prevazute de lege.

Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaza faptului ca este emis de o autoritate a administratiei publice, investita prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce ii confera valoare obligatorie pentru orice persoana fizica si juridica careia i se adreseaza.[15]

Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ (legea 554/ 2004).

Aceasta trasatura permite diferentierea actului administrativ, emis in principal de autoritatile administratiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoritati publice.[16]

Exista acte administrative apartinand altor autoritati publice decat cele ale administratiei publice, care pot face obiectul unor actiuni in contencios administrativ.

Datorita numarului mare si diversitatii situatiilor in care sunt angajate organele administratiei publice, si actele administrative poarta denumiri diferite, adecvate fiecarei situatii in parte: decrete (in cazul Presedintelui Romaniei), hotarari si ordonante (in cazul  Guvernului), ordine (in cazul prefectului), hotarari (in cazul consiliilor locale si judetene), si dispozitii (in cazul primarului).