Contenciosul administrativ in dreptul comparat

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV IN DREPTUL COMPARAT

1. Sistemul european

Sistemul tribunalelor administrative, ca instante de contencios administrativ de fond si cu tribunale administrative supreme, ca instante de fond si de apel sau de recurs, functioneaza, cu unele reglementari specifice, in majoritatea statelor europene, printre care mentionam: Franta, Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, Norvegia.

In aceste tari putem vorbi despre un sistem continental de control al legalitatii actelor administratiei publice de catre instante administrative – de contencios administrativ – care functioneaza intr-un sistem propriu de organe, paralel cu sistemul instantelor judecatoresti de drept comun.

In dreptul englez controlul judiciar are in vedere exercitarea de catre tribunale a dreptului exercitarea de catre tribunale a dreptului de a stabili daca un act administrativ este sau nu legal si de a dispune masurile necesare pentru remedierea lui. Controlul judiciar al activitatii administratiei are la baza teoria excesului de putere care ingaduie tribunalelor ordinare sa decida daca administratia ca institutie legala, a actionat in limitele puterii sale legale. Deoarece contextul legal este extrem de variabil, precedentul judiciar ce caracterizeaza in general, common law, are in aceasta materie o aplicare limitata.

2. Franta

Prin Legea nr.87 din 31 decembrie 1987 privind reforma contenciosului administrativ, au fost instituite trei grade de jurisdictie administrativa: tribunale administrative, curti administrative de apel si Consiliul de Stat.

In afara sistemului tribunalelor administrative, cu cele trei grade de jurisdictie, in Franta sunt organizate si functioneaza o serie de alte organe de jurisdictie administrativa, specializate.

In Franta sunt 26 tribunale pentru metropola, denumite dupa numele orasului unde isi au sediul. Fiecare tribunal se compune minimum dintr-un presedinte si 3 sau 4 consilieri, iar cele mai importante sunt impartite in camere, cu un personal mai numeros, in special la tribunalul din Paris. Competenta ratione materiae decurge din calitatea de judecator de drept comun recunoscute tribunalelor administrative. Toate litigiile, in afara de cele pe care legea, in mod formal le atribuie altei jurisdictii administrative, trebuie aduse in fata lor in prima instanta.

Curtile administrative de apel sunt in numar de 5, impartite in camere (2 sau 3 dupa importanta competentei), compuse dintr-un presedinte, 5 consilieri si 2 comisari ai guvernului. Presedintele curtii este un consilier de stat, fie ca el poseda deja aceasta calitate, fie ca e luat dintre membrii tribunalelor administrative sau curtilor. Curtile au competenta pentru a judeca apelurile contra hotararilor tribunalelor administrative situate in limitele sale de jurisdictie. Curtea din Paris are competenta si asupra hotararilor pronuntate de tribunalele departamentale de peste mari. Ca si tribunalele administrative, si Curtile de apel au si atributiuni consultative.

Consiliul de Stat are atributii consultative in raport cu actele Guvernului, dar si in materie contencioasa. Sunt aduse direct in fata Consiliului de Stat litigii importante, punand in cauza decrete, adica actele celor mai inalte autoritati guvernamentale, litigii nascute in sfera teritoriului national, unde autoritatile administrative franceze isi exercita competenta in afara frontierelor si recursurile indreptate contra actelor a caror camp de aplicare depaseste jurisdictia unui singur tribunal[1].

In apel, Consiliul de Stat nu este competent decat pentru recursurile contra hotararilor tribunalelor administrative care nu depind de Curtile administrative de apel. Consiliul de Stat este instanta de casatie fata de hotararile Curtilor administrative de apel.

3. Italia

In Italia exista un sistem dualist al contenciosului administrativ, in sensul ca litigiile dintre administratia publica si cetateni sunt atribuite, spre solutionare instantelor de jurisdictie ordinara si jurisdictie administrativa.

Criteriile de repartizare a litigiilor intre cele doua ordine de jurisdictie au in vedere in principiu, natura situatiilor juridice aduse in justitie si anume:

a) chestiunile de interes legitim – in care reclamantul facand apel impotriva actului administrativ, se plange de reaua exercitare a puterii de catre administratia publica a acestei puteri – sunt de competenta judecatorului administrativ;

b) chestiunile de drept subiectiv, in care se contesta nu reaua exercitare, ci chiar existenta, in competenta administratiei publice, a puterii exercitate in practica sunt de competenta judecatorului ordinar.

Trebuie mentionat ca alaturi de jurisdictia administrativa ordinara (Consiliul de Stat si tribunalele administrative regionale), in Italia functioneaza o serie de jurisdictii administrative speciale, competente in anumite materii (Curtea de Conturi, comisiile de control fiscal, Tribunalul apelor).

In acelasi timp, este reglementata si posibilitatea cetatenilor de a cere reexaminarea, de catre organele administratiei publice, a actelor adoptate de acestea.

Singurul instrument de protectie de care dispune cetateanul este posibilitatea de a obtine anularea actului administrativ ilegal. El nu poate obliga administratia publica sa-si indeplineasca obligatiile nascute din hotararea de anulare, obligatii care privesc, in principal, restabilirea situatiei anterioare si exercitarea in viitor a activitatii administrative. Situatia este aceeasi in cazul hotararii judecatoresti care constata ilegalitatea unui comportament al administratiei publice ce rezulta dintr-o omisiune. In astfel de situatii, cel in cauza urmeaza sa se adreseze, din nou judecatorului administrativ, spre a face sa se constate neexecutarea hotararii de catre administratia publica si numai in aceasta ipoteza, judecatorul dispune de posibilitati mai largi, mergand pana a se substitui administratiei in emiterea unor acte administrative[2].

In ultimii ani s-a extins competenta exclusiva, conferind, in acelasi timp tribunalelor administrative puterea de a obliga administratia publica la plata unor sume pe care le datoreaza.

4. Spania

Instantele de contencios administrativ fac parte din sistemul instantelor judecatoresti. Tribunalele administrative, organe jurisdictionale colegiale, poarta denumirea de camere de contencios administrativ, organizate teritorial.

Prima categorie este aceea a tribunalelor regionale, care judeca litigiile nascute pe teritoriul respectiv. In ce priveste litigiile avand ca obiect actele organismelor administratiei publice nationale, ele sunt solutionate, in prima instanta, de tribunale  nationale. Prin exceptie, actele unor organe – cum este Consiliul de Ministri- sunt supuse, in prima si ultima instanta, camerelor de contencios administrativ ale Tribunalului Suprem. Aceasta instanta judeca, de asemenea, apelurile contra hotararilor jurisdictionale date in prima instanta tribunalele teritoriale si nationale.

Camerele de contencios administrativ ale Tribunalului Suprem judeca, de asemenea, apelurile contra hotararilor jurisdictionale date in prima instanta de camerele teritoriale si nationale.

Cat priveste hotararile instantelor de contencios administrativ, acestea pot sa anuleze actul atacat, sa substituie actul autoritatii administrative cu actul sau propriu, fie sa se pronunte asupra unui drept si sa acorde daune-interese.

Deosebit de important apare faptul ca jurisdictia administrativa poarta nu numai asupra actelor administrative individuale, ci si asupra actelor normative adoptate de autoritatile administrative.

O reglementare privind protectia jurisdictionala a drepturilor fundamentale ale cetatenilor, consacra o procedura preferentiala pentru judecarea plangerilor avand ca obiect violarea, de catre administratia publica, a unor drepturi proclamate de Constitutie. Este o situatie mult mai avantajoasa sub aspectul posibilitatilor de a obtine suspendarea executarii actului administrativ atacat, ca si posibilitatea de a obtine obligarea administratiei la suportarea cheltuielilor de judecata, in cazul in care aceasta pierde procesul.

Trebuie precizat ca, desi in principiu, cel care pierde procesul urmeaza sa suporte cheltuielile de judecata, in materia contenciosului administrativ de drept comun, este dificil sa se obtina obligarea administratiei la plata cheltuielilor de judecata.

5. Grecia

Contenciosul administrativ a fost organizat initial prin infiintarea Consiliului de Stat si a tribunalelor administrative, cu doua grade de jurisdictie.

In prezent, organizarea justitiei administrative cuprinde tribunalele administrative, curtile administrative de apel si Consiliul de stat.

Competenta instantelor administrative, ca de altfel si a celor de drept comun, este stabilita prin Constitutie, astfel incat o lege care ar modifica aceasta competenta ar fi declarata neconstitutionala.

Tribunalele administrative, in numar de 28, sunt instante ordinare pentru contenciosul administrativ de plina jurisdictie.

Curtile administrative de apel, in numar de 7, sunt competente sa judece, in prima si ultima instanta, cauzele litigioase izvorate din contractele administrative, apelurile impotriva deciziilor pronuntate de tribunalele administrative de prima instanta, recursurile pentru exces de putere, introduse de unii functionari administrativi si alte persoane impotriva actelor administrative individuale privind situatia lor.

Consiliul de Stat, organizat pe patru sectii si putand functiona si in plan, judeca recursurile in anulare a actelor administrative, atat individuale, cat si normative, recursurile in casare impotriva deciziilor pronuntate de tribunalele administrative, recursurile de plina jurisdictie, date in competenta sa printr-o dispozitie speciala a Constitutiei.

Competenta acestor instante are la baza notiunea de litigiu administrativ definit ca fiind litigiul nascut dintr-un act juridic sau material – fapt administrativ – care se imputa unei persoane juridice publice, in limitele unei situatii supuse normelor dreptului administrativ.

6. Norvegia

In aceasta tara nu exista organizat un sistem independent al tribunalelor administrative. Controlul jurisdictional al administratiei, deci al actelor si faptelor administrative este de competenta judecatorului judiciar.

Consecinta nemijlocita a acestui sistem este unitatea de jurisdictie a instantelor , avand in varf, o singura Curte Suprema. In Norvegia, in principiu, toate instantele judecatoresti sunt competente sa solutioneze cauzele privind oricare ramura de drept.

Sistemul norvegian consacra posibilitatea folosirii a doua cai pentru controlul jurisdictional al actelor administrative. Aceasta particularitate consta in a pune la dispozitia cetateanului interesat o strategie activa si una pasiva. Intr-adevar, persoana care contesta actul administrativ poate alege si calea nerespectarii lui, ceea ce va avea ca rezultat dreptul administratiei de a introduce o actiune in justitie.

In cazul in care cetateanul se decide sa atace el insusi, pe cale judecatoreasca, actul pe care il contesta, el va urma modalitatile prevazute de procedura generala, parcurgand treptele justitiei de la tribunalul local pana la Curtea Suprema. In asemenea cazuri, cetateanul va trebui sa faca dovada unui interes legal, necesar pentru a actiona in justitie si sa invoce, ca obiect al procesului, o problema juridica avand caracter concret si actual, care sa-l priveasca relativ nemijlocit. Asa fiind, cererea unui cetatean nu poate fi indreptata impotriva unui act normativ, decat in masura in care dispozitiile acestuia privesc propria sa pozitie juridica.

Bibliografie selectiva

1.     Constitutia Romaniei

2.     Codul de procedura penala;

3.     Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ;

4.     Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale;

5.     Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor publici;

6.     Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale;

7.     Alexandru Ioan – Administratia Publica – Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1999;

8.     Alexandru Ioan – Drept Administrativ Comparat – Editura  Lumina Lex, Bucuresti, 2000;

9.     Balan Ion – Domeniul Administrativ – Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998;

10.  Brezoianu D. – Drept Administrativ  – Univ. Independenta “Dimitrie Cantemir”, Bucuresti, 1992;

11.  Iorgovan Antonie – Tratat de Drept Administrativ – vol.I, Biblioteca juridica Nemira, Bucuresti, 1996;

12.  Ivan Stelian, Osolinschi Adrian, Ivan Razvan-Corneliu – Managementul Administratiei Publice – Editura Axa, Botosani;

13.  Ivan Stelian – Drept Administrativ – Editura Fundatiei “Andrei Saguna”, Constanta, 1998;

14.  Ivan Stelian si Flonder Ion – Drept Administrativ – Editura Fundatiei “Andrei Saguna”, Constanta, 2001;

15.  Flonder Ion – Stiinta Administratiei – Note de curs – Editura Fundatiei “Andrei Saguna”, Constanta, 2001;

16.  Manda Corneliu si Manda Corneliu-Cezar – Administratia Publica Locala – Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1999;

17.  Negoita Alexandru – Drept administrativ si stiinta administratiei – Univ. Atheneum, Facultatea de Drept, Bucuresti, 1991;

18.  Negoita Alexandru – Drept Administrativ – Editura Sylvi, Bucuresti, 1996;

19.  Nicu Alina Livia – Sistemul Autoritatilor Publice in Romania si Media – Editura Sibila, Craiova, 1998;

20.  Oroveanu T. Mihai – Tratat de Drept Administrativ – Univ. Crestina “Dimitrie Cantemir”, Facultatea de Drept, Bucuresti, 1994;

21.  Oroveanu T. Mihai – Tratat de Stiinta Administrativa – Editura Cerna, Bucuresti, 1996;

22.  Popa Nicolae – Teoria Generala a Dreptului – Univ. Bucuresti, Facultatea de Drept, 1992;

23.  Prisecaru I. Valentin – Tratat de Drept Administrativ Roman – partea generala – Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1993;

24.  Preda Mircea – Democratia Legala in Legislatia Actuala – Casa de editura “Realitatea”, Bucuresti, 1995;

25.  Preda Mircea – Tratat Elementar de Drept Administrativ Roman – Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1996;

26.  Slaniceanu Popescu Ion – Teoria functiei publice – Editura Evrika, Braila, 1999;

27.  Tarangul Erast Didi – Tratat de Drept Administrativ – Cernauti, Tipografia “Glasul Bucovinei”, 1994.