COSIDERATII GENERALE PRIVIND RASPUNDEREA ADMINISTRATIV - CONTRAVENTIONALA

1.1.Notiunea raspunderi contraventionale . Notiunea de contraventie. Contraventie - temeiul raspunderi contraventionale.

Raspunderea juridica , in mod traditional , este analizata ca o institutie ,fundamentala a dreptului , institutie care tinde sa ocupe centrul dreptului in totalitatea sa , reflectand stadiul de evolutie a intregii societati , nivelul costiintei si responsabilitatii sociale.

Data fiind importanta raspunderii juridice , asupra problemelor sale s-au purtat si se poarta numeroase discutii atat din perspectiva teoriei generale a dreptului , cat si din perspectiva stiintelor de ramura ale dreptului . Cele mai numeroase discutii , implicit lucrari (studii) din doctrina noastra , ca si din dreptul comparat , au ca obiect formele traditionale , cu existenta, am putea spune , milenara , ale raspunderii juridice: raspunderea civila si raspunderea penala . Intotdeauna a existat tendinta , care se mai manifesta si in prezent , cum se va arata , de a se explica orice aspect nou aparut in sfera fenomenului raspunderii juridice , fie prin intermediul categoriilor , constructiilor teoretice , institutiilor raspunderii civile , fie prin cele ale raspunderii penale.

In aceasta situatie se afla si doctrina referitoare la incadrarea juridica a raspunderii pe care o atrage incalcarea normelor dreptului administrativ, doctrina care mult timp a incadrat regimul juridc al abaterilor administrative (inclusiv al contraventiilor) in traditionalele tipare civile sau penale.

Toate aceste aspecte ne determina sa afirmam ca in dreptul contemporan sunt reglementate o serie de sanctiuni administrative , cu toate ca notiunea de raspundere administativa nu este peste tot recunoscuta de doctrina . Cele mai importante sanciuni administrative sunt <masurile> de politie administrativa, masurile coercitive ce intervin pentru abateri de la disciplina financiara, respectiv pentru neindeplinirea obligatiilor functiei publice.

Tocmai de aceea se impun unele clarificari atat sub aspect conceptual , cat si sub aspect logico-metodologic , in discutie intrand termenii : raspundere, canstrangere si politie . Nu este vorba pur si simplu de revenire la terminologia din perioada ineterbelica , ci de un proces mult mai comlpex, de evaluare a semnificatiei notiunilor respective , tinand seama de teoriile actuale din dreptul administrativ . Vom constata , cu usurinta , ca doctrina romaneasca de dupa razboi a dezvoltat mult teoria raspunderii in dreptul administrativ , doctrina ce reprezinta un bun castigat . Singura problema care apare in acest context de idei este raportul dintre constarngerea administrativa si politia administrativa nefiind utilizat in lucrarile publicate la noi dupa 1948 si pana in 1989.

Constrangerea si raspunderea administrativa in doctrina romaneasca interbelica

Marii autori de drept administrativ din aceasta perioada , desi au pus accente diferite asupra semnificatiei constrangerii administrative , atunci cand isi pun preoblema "responsabilitatii in dreptul administrativ" se opresc numai la aspectele raspunderii statului , a administratiei publice sau , dupa caz , a functionarilor publici pentru pagubele cauzate celor administrati, prof. Anibal Teodorescu fiind autorul cel mai explicit sub acest aspect.

Paul Negulescu se ocupa indeosebi de ideea costrangerii administrative , iar in lucrarea lui M. Vararu gasim , dupa modelele occidentale , cea mai ampla analiza a politiei preventive , respectiv a celei represive.

Astfel se facea distinctie intre constrangerea administrativa si represiunea penala in materie administrativa , intelegandu-se prin aceasta din urma represiunea contarventionala . Dupa prof. Paul Negulescu , coercitiunea administrativa nu urmareste pedepsirea unui fapt savarsit , considerat de lege daunator pentru societate , ci , " cauta numai sa infranga vointa sau viontele care se opun masurilor ordonate de autoritate , asigurand astfel ordinea" .

Dreptul de coercitiune , dupa acest autor, reprezinta o parte esentiala a dreptului de politie , el constand mai ales in intrebuintarea de mijloace de fapt realizate de forta publica ( de exemplu pentru raspandirea unor manifestati , perchezitionarea unor locuinte , inchiderea unor localuri etc.) ; o data ce rezultatul a fost atins , masurile coercitive inceteaza .

Spre deosebire de aceste situatii , " represiunea penala in materie administrativa " presupunea dreptul agentilor administratiei de a constata fapte ce reprezinta " violatiuni fata de dispozitiuni administrative , carora legea le da sanctiune cu caracter penal , dar care trebuie examinate si apareciate din punctul de vedere al legii de catre un judecator" . Era pozitia doctrinei administrative fata de trihotomia ilicitului penal- crime , delicte si contraventii , pe de o parte , precum si efectul unei interpretari rigide a principiului separatiei puterilor, pe de alta parte .

Aceste interpretari restrictive au intrat , insa , in conflict cu unele solutii adoptate de legiuitor , chiar in baza Constitutiei din 1923 , respectiv cu unele decizii ale Inaltei Curti de Casatie, in sectini unite, punctul de plecare reprezentandu-l art. 90 din Legea vamilor din 1905 , dispozitii reluate , in esenta , de art. 187 din Legea vamilor din 13 aprilie 1933 . Potrivit acestor dispozitii , agentii vamali , constatand infractiuni pentru articolele supuse cantaririi , masurarii sau numararii , puteau "dresa" procese-verbale in rezumat chiar pe declaratiile de vamuire , fara somatie si fara remitere de copie , oricare ar fi fost amenda la care era supus cantavenientul , iar " condamantiunile cuprinse in procesul-verbal erau definitive".

Inalta Curte de Casatie , in Sectiui Unite , prin Decizia nr. 5 din 12 februarie 1925 , a considerat aceste dispozitii ca fiind constitutionale , interpretand , intr-un mod foarte curios , ca agenti vamali au dobandit atributiuni judecatoresti , ceea ce era conform art. 101 din Constitutia din 1923. In acelasi sens s-a pronuntat Curtea de Casatie , in Sectiuni Unite , prin Decizia nr .16 din 9 martie 1933 , declarand constitutional art. 353 din Legea sanitara , care dadea medicilor primari si directorilor din Ministerul Sanatatii puterea de a condamna pe contravenienti la amenzi , care se transformau in inchisoare in caz de insolvabilitate .

Autorii vermii , in special prof. Paul Negulescu , au apreciat aceste texte ca fiind neconstitutionale , criticand deciziile instantei de contecios constitutional sub urmatoarele aspecte: a) puterea legiuitoare nu paote sa investeasca pe agentii puterii executive cu atributii jdecatoresti : " un agent vamal , un comisar , un perceptor, un inspector vamal , un director de minister sunt functionari aministrativi , ei nu pot fi proclamati judecatori decat daca vroiam sa facm o parodie de justitie", b) intr-o serioasa organizare a unui stat constitutional , puterea hjudecatoreasca se deosebeste de puterae executiva , ceea ce consacra si art. 40 din Constitutie , dupa care puterea jdecatoreasca se exercita de organele ei , hoatrarile pronuntandu-se in numele legii si se exercita in numele Regelui , pe cata vreme administratia lucreaza prin procese - verbale ; c) nimeni nu poate fi judecator in propria lui cauza , justitia terbuie distribuita de organe care judeca obiectiv- sine ira et studio ori , agentii vamali care descopera si constata o contarventie vamala aveau drept la 1/3 din suma amenzilor si a produsului vanzarii marfurilor, conform art . 231 din Legea vamala din 1905 , respectiv la 20% confom art . 229 din Legea din 1933 ; d) art . 101 din Constitutie are in vedere o alta ipoteza , el opreste executivul de a infiinta o instanta judecatoreasca printr-un simplu decret , neputand admite ca agenti ai administratiei active sa fie in acelasi timp si judecatori , de vreme ce Constitutia proclama principiul separatiei puterilor, e) agentul vamal este supus ierarhiei , primeste ordine de la superiorul ierarhic , ori organizarea jurisdictiilor , chiar administrative , nu admite ierahia judecatorilor , ci ierahia insatntelor, inamovibilitatea judecatorilor a fost ridicata la rangul de principiu constitutional" tocmai ca sa le asigure independenta".

Aceasta viziune teoretica a determinat , cum s-a mentionat deja , ca sanctiunile aplicabile functionarilor publici ori amenzile fiscale sa nu fie calificate sanctiuni administrative , preferandu-se alti termeni , desi caracterul lor de sanctiuni administrative era evident.

Dincolo de aceste aspecte , retinem pentru doctrina interbelica ideea dupa care dreptul de politie , ca esenta, insemna dreptul la constrangere imediata , directa prin propria forta a autoritatilor investite cu acest drept , iar dreptul de constangere se motiva pe nevoia inlaturarii unei infarctiuni sau a unei violente , materiale , datoria esentiala a politiei fiind de " a supraveghea , de a fi totdauna prezenta si vigilenta".

Constangerea si raspunderea administrativa in doctrina ramaneasca postbelica

Cat priveste autorii romani care , dupa razboi , s-au preocupat de institutia raspunderii fie din perspeciva teoriei generale a dreptului , fie din perspectiva stiintelor juridice de ramura , retinem ca au fost preocupati , in linii generale , de clarificarea a trei probleme esentiale :a) idntificarea categoriei juridice fundamentale prin intermediul careia sa se asigure definirea notiunii de raspundere juridica ; b) stabilirea criteriilor de delimitare (clasificare ) a formelor raspunderii juridice ; c) determinarea conditiilor si temeiurilor raspunderii jridice , implicit ale fiecareia din formele sale.

Aceste orientri s-au resimtit in stiinta dreptului administrativ relativ mai tarziu decat in alte ramuri ale stiintei dreptului . Explicatia principala nu o reprezinta inexistenta unei teorii a raspunderii administrative in perioada interbelica , ci orientarile ideologice din prima perioada a organizarii statului socialist , cand cursurile de drept administrativ erau axate pe idea explicarii metodei << convingerii si educarii maselor>>, ca metoda principala << de executare a actelor administrative >> ( a organelor administrative in general) , manifestandu-se o prudenta exagerata atunci cand , totusi , trebuiau sa se faca referiri la problemele constrangerii administrative , respectiv ale raspunderii administrtaive .

O dezvoltare ampla a teoriei raspunderii in dreptul administrativ a fost realizata de prof. Ilie Iovanas , desi nici el nu a depasit conceptia dominanta din epoca , dupa care raspunderea administrativa se identifica cu raspunderea contraventionala " fiind o creatie a dreptului socialist ". Autorul are meritul de a fi analizat , pentru prima data inrt-un curs universitar publicat dupa razboi ," raspunderea organelor administratiei de stat pentru pagubele cauzate prin actele lor ilegale " ca o raspundere autonoma , distincta de raspunderea civila delictuala .

Lucrarile care au aparut ulterior cursului autorului citat s-au inscris pe doua conceptii metodologice , una de fundamentare si a altor forme de raspundere administrativa decat cea contraventionala si alta de justificare a tezei traditionale . Sub acest ultim aspect, s-a formulat chiar propunera de a inlocui denumirea de raspundere administrativa cu denumirea de << responsabilitate contraventionala>> , denumire care evoca mai bine caracterul acestei raspunder .

Ilicitul contraventional este la origine de natura penala fiind consacrat in vechiul drept penal francez si apoi in legislatia ulterioara . Dupa aparitia Codului penal francez de la 1810 aceasta reglementare a fost preluata in aproape toate legislatiile penale europene si extra europene. Contarventiile erau considerate infractiuni cu un gard de pericol social mai redus fiind ultimele in ierarhia acestora , potrivit traditionalei impartiri tripartite a ilicitului penal in crime , delicte si contraventii avand drept criteriu de distinctie sanctiunenea aplicata.

In materia contraventionala legiuitorul nostru prin Codul penal farncez si Codul penal prusian aparut in anul 1851. Faptele contarventionale constituiau incalcari ale relatiilor de natura administrativa , civila iar a celor care priveau bunurile ori persoanele precum si incalcari ale indatoririlor de serviciu de catre anagajati.

Contraventiile erau in principiu fapte neintentionate savarsite de persoanele fizice carora li se aplicau circumstantele atenuante , cauzele exonerate de raspundere , recidiva iar tentativa si compliciatea la savarsirea faptei nu se pedepseau . Ca sistem sanctionar erau reglementate pedepsele constand in amenda si inchisoare . Masura confiscarii se putea lua dupa regulile Codului penal . Amenda se pronunta singura sau alaturi de inchisoarea politieneasca iar in caz de insolvabilitate a contravenientului , amenda se putea inlocui cu pedeapsa inchisorii care se stabilea de instanta de judecata .

Acest sistem de conventionalizare a faptelor ilicite de mica importanta a fost mentinut de legislatia penala din tara noastra pana in anul 1954, cand prin  Decretul 184/1954 au fost abrogate dispozitiile care stabileau si sanctionau contraventii atat din Codul penal , cat si din legile speciale . Decretul 184/1954 a considerat aceste fapte abateri administrative , mentinand denumirea de contarventii si le-a sanctionat doar cu amenda si avertisment.

In fundamentarea conceptului de contarventie , legiuitorul din anul 1954 a intebuintat ca si criterii de distinctie a faptelor contraventionale , de cele penale , gardul de pericol social mai redus si natura sanctiunilor , specific administrativa. Aceasta noua calificare juridica a naturii faptelor contaventionale a dat nastere la numeroase contorverse si confuzii teoretice si chiar la greseli practice , dezvoltandu-se constructii juridice care s-au impus prin ratiunea dictonului

" error comunis facit jus".

Prin Legea 32 din 14 noiembrie 1968 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor , care a abrogat actul normativ anterior , s-a reglementat cadrul juridic generel al sanctionarii faptelor contraventionale fiind considerata legea cadru in materie , intrucat cuprinda principiile generale ale acestei raspunderi si temeiul legal de contraventionalizare de catre anumite autoritati administrative a unor fapte antisociale . Legea oferea chiar in primul articol o definitie a contarventiei ca fiind " fapta savarsita cu vinovatie care prezinta un pericol social mai redus decat infarctiunea si este prevazuta si sanctionata ca atare prin legi sau alte acte normative ale organelor prevazute de lege ". Potrivit legii cadru a contraventiei, actelor normative de contraventionalizare trebuiau sa fie conforme principiilor fixate in cuprinsul acesteia . Totusi legea prevedea posibilitatea unor acte normative , cu aceiasi forta juridica , care puteau deroga de la aceste principii , stabilind alte sanctiuni sau alte cai de atac.

Bunaoara prin Decretul 329/1966 privind sanctionarea unor conraventii la regulile de calatorie cu trenul s-a instituit sanctiunea inchisorii contraventionale de la 15 la 30 zile, organe distincte de constatare si un sistem propriu de solutionare precum si o cale de atac speciala denumita reexaminare deschisa numai la cerea procurorului.

De asemenea Decretul 153/1970 privind stabilirea si sanctionarea unor contraventii la regulile de convietuire sociala , ordine si linistea publica a reglementat ca sanctiuni amenda si inchisoarea contraventionala , de la o luna la 6 luni , iar calea de atac , reexaminarea , era pusa si la indemana contravenientului . Totodata acest act normativ , modificat ulterior , a prevazut posibilitatea executarii inchisorii contraventionale , cu obligare la munca , si fiind singurul act normativ care preveda regulile referitoare la aplicarea si executarea sanctiunii inchisorii contraventionale , a determinat doctrina si practica judiciara sa-l considere dreptul comun in materia inchisorii contraventionale .

Legea 32/1968 a fost inlocuita prin Ordonanta Guvernului nr . 2/2001 privind regimul juridic al conraventiei , aprobata cu modificari de Legea 180 din 11 aprilie 2002 care constituie in prezent " noua lege - cadru" a contraventiilor .

In reglementarea actuala legea contraventionala apara valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penala si constituie contraventie fapta savarsita cu vinovatie , stabilita si sanctionata prin lege , ordonanta , prin hotarare a Guvernului sau , dupa caz , prin hotarare a consiliului local al comunei, orasului , municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti . Prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului se pot stabili si sanctiona contraventii in toate domeniile de activitate .

Legea contraventionala apara valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penala iar contraventia este fapta savarsita cu vinovatie , stabilita si sanctionata prin lege , ordonanta , prin hotarare a Guvernuluisau , dupa caz , prin hotarare a autoritatilor autonome locale . Din aceasta definitie legala a contraventiei se desprind trasaturile specifice ale ilicitului contraventional . Aceste trasaturi se refera la fapta contraventionala care trebuie savarsita cu vinovatie , sa prezinte pericol public in urma incalcarii unei valori sociale care nu este ocrotita prin legea penala si sa fie prevazuta de actele normative emise de organele competente . Totodata dispozitiile legale consacra principiul legalitatii stabilirii si sanctionarii contraventiilor , fapt ce constituie o garantie a apararii drepturilor si libertatilor umane . Sfera faptelor sociale care pot constitui contraventii este foarte larga , acestea putand fi stabilite in orice sector de activitate , portivit vointei legiuitorului .

Vinovatia ca trasatura a contraventiei se refera la starea de constiinta a faptuitorului in momentul incalcarii unei dispozitii legale . Ea presupune un act de constiinta care implica atat un factor intelectiv , cat si unul volitiv.Legislatia contraventionala nu defineste vinovatia si ca urmare, contraventia se sanctioneaza indiferent de forma acesteia intrucat raspunderea contraventionala fiind bazata pe culpa , nu este o raspundere obiectiva .

Pericolul social al faptei contraventionale se refera la atingerea adusa uneia din valorile sau relatiile sociale ocrotote de normele juridice , prin care legea prevede posibilitatea aplicarii sanctiunii contraventionale . Pericolul social se stebileste de catre legiuitor avand un caracter absatract . In consecinta odata stabilita contraventia , existenta pericolului social nu trebuie dovedita .

Principiul legalitatii satbilirii si sanctionarii contraventiilor impune tragerea la raspundere a unei persoane pentru o anumita fapta , numai daca aceasta este prevazuta expers printr-un act normativ emis de autoritatile prevazute de lege. Prin legi , ordonante sau hotarari ale Guvernului se pot stabili si sanctiona contraventii in toate domeniile de activitate.

De asemenea prin hotarari ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene se stabilesc si se sanctionaeaza contraventii in toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin lege , in masura in care in domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin legi , ordonante sau hotarari ale Guvernului .

Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti pot stabili si sanctiona contraventi in urmatoarele domenii : salubritate , activitatea din piete , curatenie si igienizarea acestora ; intretinerea parcurilor si spatiilor verzi , a spatiilor si locurilor de joaca pentru copii ; amenajarea si cuartenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte , precum si a terenurilor virane ; intretinerea bazelor si obiectivelor sportive in administrarea lor ; intretinera cladirilor , a scolilor si altor institutii de educatie si cultura , intretinerea cladirilor imprejurimilor si altor constructii ; depozitarea si colectarea gunoaielor si resturilor menajere . Consiliul General al Municipiului Bucuresti poate stabili si lte domenii de activitate din competenta consiliilor locale ale sectoarelor , in care acestea pot stabili si sanctiona contraventii .

Actele normative de contraventionalizare trebuie sa fie conforme cu legea cadru si sa cuprinda , in mod obligatoriu , descrierea faptelor care constituie contraventii si sanctiunea ce urmeaza sa se aplice pentru fiecare dintre acestea . In cazul sanctiunii cu maenda , actul normativ trebuie sa stabileasca limita minima si maxima a acesteia sau , dupa caz , cote procentuale din anumite valori . Legea ingaduie sa se stabileasca prin actul de contraventionalizare si tarife de determinare a despagubirilor pentru pagubele pricinuite prin savarsirea contraventiilor.

Hotararile consiliilor locale sau judetene ori , dupa caz , ale sectoarelor municipiului Bucuresti , prin care s-au stabilit contraventii , cu nesocotirea principiilor prevazute de lege sunt nule de drept iar nulitatea se constata de instanta de contecios administrativ competenta , la cerea oricarei presoane interesate.

Portivit legi , actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii intra in vigoare in termen de 30 zile de la data publicarii iar in cazul hatararilor consiliilor locale sau judetene , punerea in aplicare se face in termen de 5 zile de la data comunicarii oficiale catre prefect , prin aducerea la cunostinta publica fie prin afisare , fie prin orice alta forma de publicitate , in conditiile legii . In cazuri urgente actele normative ale autoritatilor centrale pot prevedea intrarea in vigoare intr-un termen mai scur t, dar nu mai putin de 10 zile . Calculul termenului de intrare in vigoare a actului normativ de contraventionalizre se face pe zile libere. Ca urmare , in acest termen nu se calculeaza nici ziua in care s-a adus actul respectiv la cunostinta publica si nici ziua cand expira termenul .

1.2.Corelatia dintre constrangerea administrativa si constrangerea judiciara

Majoritatea autorilor romani,pe baza legislatiei anterioare Constitutiei din 1991,au fost de parere ca masurile de constrangere seb clasifica in doua mari categorii:a)masuri de constrangere administrativa si b) masuri de constrangere judecatoreasca.

Argumentul de fond era formulat in sensul urmator:de vreme ce stabilirea raspunderii juridice presupune aplicarea unei constrangeri,atunci,logic,trebuie sa ajungem la concluzia ca si instantele judecatoresti aplica masuri de constrangere,stabilind raspunderea civila,penala etc.

Un atare punct de vedere l-am apreciat ca fiind,in principiu,corect,dar am propus extinderea sferei constrangere pe care le dispuneau organele procuraturii in cadrul procesului complex de realizare a raspunderii juridice,de restabilire a ordinii de drept,de aparare a drepturilor si libertatilor cetatenilor.Tocmai de aceea,am sugerat denumirea de constrangere procesual-juridiciara,spre a evoca constrangerea neadministrativa(in sensul ca era realizata de alte organe de stat decat cele administrative).

Fosta procuratura,ca institutie a disparut,in locul ei a aparut Ministerul Public,care in conceptia legiuitorului nostru constituant este o institutie statala ce face parte din sfera autoritatii judecatoresti,chiar daca procurorii isi desfasoara activitatea,potrivit principiului legalitatii,al impartialitatii si al controlului ierarhic,sub autoritatea ministrului justitiei (art. 132 din Constitutia republicata).Ca atare, masurilr de constrangere dispuse de Ministerul Public,cel putin sub aspect formal,ne apar tot ca masuri de constrangere judiciara.

Acest criteriu trebuie intregit cu unul de continut,referitor la regimul juridic aplicabil masurii de constrangere respective,regim stabilit in urma raportarii normelor care o reglementeaza la ramurile de drept.Astfel,vom constata ca anumite masuri- desi aplicate de Ministerul Public sau de o instanta judecatoreasca-este greu sa nu le calificam, sub aspectul naturii juridice,(si) prin intermediul categoriilor stiintei dreptului administrativ ( masuri de executare silita , sanctiuni adminisraative , sanciuni contraventionale ). In anumite situatii , indeosebi in cazurile procesuale , insatantele judecatoresti , precum si Ministerul Public recurg la anumite masuri care ne apar atat c amasuri administrative , cat si ca masuri peocesuale , penale sau civile , dupa caz, din punct de vedere al scopului ce este avut in vedere , implicit al regimului juridic menit a realiza aceasta finalitate , regim al procedurii penale sau , dupa caz , al procedurii civile. Asa incat , sub aspectul naturii juridice , o atare masura de constrangere poate sa primeasca o calificare prin intermediul stiintei dreptului administrativ , precum si o calificare prin prisma altei ramuri de drept , fara ca una sa o excluda pe cealalata , dimpotriva , ele se presupun reciproc . Aici este vorba , in fond , de un caz particular al corelatiei dintre dreptul administrativ si alte ramuri de drept , mai precis , corelatia dreptului administrativ cu dreptul procesual ( civil si respectiv , penal

In literatura de specialitate se discuta asupra naturii juridice a sanctiunii amenzii care intervine in cazul art. 198 C.proc. pen., considerandu-se de catre unii autori ca este o amenda judiciara , o sanctiune procesuala cu caracter patrimonial , pe cand alti autori o califica drept sanctiune juriodica de natura administrativa .

Prin urmare , daca avem in vedere numai criteriul naturii organului , nu suntem in prezenta unei masurii de constrangere administrativa , cu atat mai putin in fata unei sanciuni administrative .

Dimpotriva , dac avem in vedere , pe langa criteriul formal , si criteriul regimului juridic aplicabil acestei masuri - inteles atat sub aspectul naturii , cat si , mai ales , al finalitatii -vom constata ca , fie si numai in paret , apare intemeiata si calificarea de sanciune dministrativa .

Este in afara de oric indoiala ca ratiunea instituirii acestei sanciuni administrative nu o reprezinta buna desfasurare a activitatii organelor administratiei de stat intr-un domeniu sau altul de activitate , ci buna desfasurare a procesului penal . Ca atare , normele de drept administrativ care contureaza regimul juridic al unei sanciuni , indiferent de ponderea pe care o au in cadrul Codului de procedura penala , nu apar ca un scop in sine , ci tocami ca un mijloc de realizare a regimului juridic penal .

Exemple de acest gen se pot da cu privire la procesul civil , in sensul larg al termenului .Avem in vedere nu numai amenda prevazuta de Codul procesual civil , dar si de diverse proceduri speciale , cum ar fi procedura prevazuta de Legea conteciosului administrativ sau procedura prevazuta de Legea nr.47/1992( conteciosul constititional ) . In acest gen de situatii regimul administartiv apare ca o reglementare subordonata relizarii scopului unui alt regim juridic , in speta cel procesual civil sau , dupa caz , procesual [enal .

Ca atare , intr-o viziune riguros stiintifica , calificarea naturii juridice a amenzii prevazute de art. 198 C. proc. Pen. sau de art. 13 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 etc. nu poate face abstractie de categoriile stiintei dreptului administrativ , incat poate fi luata in discutie si opinia dupa care aceasta este o sanctiune juridica de natura administrativa . Este ,de fapt , o a,enda administrativa atipica , imperfecta , deoarece scopul principal al aplicarii ei nu-l reprezinta realizarea constrangerii administrative , ci a constrangeri judiciare ( penale , civile , administrative , constitutionale etc.) .

In alta ordine de idei , ne referim la sanciunile cu caracter administrtaiv (art.91 . C. pen.) pe care le poate aplica atat procurorul , cat si judecatorul . Aceste sanctiuni - care intevin fie ca urmare a inlocuirii raspunderii penale , fie ca urmare a aplicarii art. 18 C. pen. - , daca ar fi sa operam numai cu criteriul formal , cel al organului care aplica sanciunea , ar insemna sa nu le includem in sfera constrangerii administrative , mai exact a sanciunilor administrative . O atare concluzie nu poate fi acceptata , ea vine in contradictie cu insasi ratiunea de a fi a sanciunilor respective , aceea de a se realiza , in anumite situatii concrete , dar pentru fapte generic prevazute de legea penala , o raspundere de alta natura decat cea penala , in speta o raspundere de natura administrativa , prevazute de Codul penal , concretizeaza o forma de manifestare a raspunderii administrative ( alta decat cea contraventionala ) .

In concluzie , apreciez ca , pentru delimitarea masurilor de constrangere administrativa de masurile judiciare , trebuie sa avem in vedere un coplex de factori ( criterii ) : a) organul care le aplica ; b) regimul ( regimurile ) juridic ein care se relizeaza ; c) finalitatea aplicarii acestora .

Natura juridica a raspunderii contraventionale .

In actuala reglementare raspunderea contraventionala este o forma a raspunderii administrative iar stabilirea naturii ei juridice prezinta o importanta atat teoretica , cat si practica deoarece in caz de lacuna legislativa , ne intereseaza sa stim la care forma de raspunderae putem apela . De asemenea contraventia fiind scoasa din sfera ilicitului penal s-a pus problema de a sti , daca legiuitorul a dorit sau nu sa cuprinda prin notiunea de contraventie toate abaterile administrative sau , dimpotriva , in cadrul larg al acestei sfere , el a separat un domeniu limitat de fapte pe care le-a definit astfel , tocmai pentru a se putea diferentia de celelalte .

In legatuta cu natura juridica a raspunderii contraventionale , in literatura de specialitate au fost emise mai multe pareri . Astfel intr-o opinie se sustine ca rspunderea administrativa este o varianta a raspunderii penale intrucat in situatia in care reglementarea legala nu este completa , intregirea acesteia s-ar face cu regulile dreptului penal , avandu-se in vedere ca in cele mai multe cazuri , actele normative asimileaza contraventia cu infractiunea deoarece aceasta provine din dreptul penal .

Inrtr-o opinie contrara se sustine ca normele privind raspunderea administrativa , nu pot fi completate cu dispozitii imprumutate din dreptul penal , deoarece legea contraventiilor stipuleaza expres ca dispozitiile acestei legi se intregesc cu prevederile Codului de procedura civila care se aplica in mod corespunzator . Daca dispozitiile de sanctionare administrativa s-ar intregi cu regulile raspunderii penale , in mod obligatoriu si judecarea plangerilor s-ar face dupa regulile procedurii penale avandu-se in vedere legatura stransa dintre dreptul material si cel procedural . Or, acest fapt este contrazis de prevederi legale exprese.

Pentru solutionarea acestei probleme in alte opinii se face apel la regulile raspunderii civile , luandu-se in considerare tocmai prevederile legale amintite mai sus , sau se apreciaza ca raspunderea administrativa pentru contraventii este o forma noua de raspundere , specifica dreptului socialist .

Instanta suprema a statuat ca intreaga procedura de sanctionare a contraventiilor are un caracter civil - administrativ iar trimiterea pe care reglementarea legala o face la Codul de procedura penala , care se aplica in mod corespunzator , se refera la executarea sanctiunii inchisorii contraventionale si acest fapt, nu schimba natura juridica a cauzei din civila in penala.

Raspunderea contraventionala este o forma a raspunderii administrative bazata pe incalcarea sau nesocotirea unei norme administrative . Nerespectarea normei administrative reprezinta un fapt administrativ care este denumit si abatere admnistrativa . Includerea contraventiilor in sfera abaterilor administrtive a facut ca in literatura juridica , uneori sa se puna semnul egalitatii intre raspunderea contraventionala , alteori raspunderea contraventionala este considerata o forma a raspunderii administrtaive iar regimul sau juridic este in mod preponderent un regim de drept administrativ , dar ea nu reprezinta o forma tipica a raspunderii administrtaive ci forma atipica imperfecta .

Intr-un alt punct de vedere se sustine ca stabilirea naturii juridice a raspunderii contraventionale , nu s-a dezvoltat inca o teorie stiintifica pe baza careia sa se fundamenteze concluzia ca raspunderea administrativa include ca o parte componenta si raspunderea pentru contraventii . Raspundera pentru contraventii fiind in aceasta optica o forma a raspunderii juridice , o parte componenta a acesteia , esential pentru configurarea ei fiind faptul ca principiile , continutul si consecintele care o caracterizeaza sunt reglementate prin legi . Din logica interioara a acestei concluzii decurge si afirmatia , cu valoare de principiu, potrivit careia raspunderea contraventionala nu poate interveni , intr-un caz concret , decat temeiul unei reglementari juridice , adica a unui act normativ de un anumit nivel , ceea ce ii asigura , de altfel caracterul unei raspunderi legale .

Referitor la sfera abaterilor administrative , in doctrina , punctul de vedere majoritar subliniaza ca scopul urmarit de legiuitor prin legea contraventiilor , nu a fost acela de a reglementa toate abaterile administrative ci doar abaterile ce reprezinta contraventii , chiar daca acestea prezinta similitudini cu restul abaterilor administrative de care uneori delimitarea paote fi dificila .

Intr-o opinie se precizeaza ca intre abaterile administrative si contraventii nu exista deosebiri , ele fiind forme ale acelorasi incalcari ale normelor de drept. De asemenea se mai sustine ca notiunea abaterii administrative este folosita in doua sensuri : sensul larg prin care se intelege orice incalcare a normelor de drept administrativ si care poate sa atraga raspunderea administrativa sau masuri de executare silita si sensul restrans prin acte se intelege numai inlaturarea normelor de drept , ce reprezinta o contraventie si antreneaza raspunderea contraventionala .

Intr-o alta conceptie , contrara se arata faptul ca unele dintre abaterile administrative , contraventiile isi au originea in dreptul penal si numai prin vointa legiuitorului au devenit abateri administrative , sub forma contraventiilor , nu poate sa duca la concluzia ca , in dreptul administrativ sunt reglementate doua feluri de incalcari ale normelor de drept - abateri administrtive si contraventii - cu doua sanctiuni corespunzatoare , sanctiuni administrtive si sanctiuni contraventionale , inrucat contraventia se diferentiaza de abaterea administrtiva atat prin configuratia de ilicit administrativ, cat si prin regimul sanctionator .

In actuala reglementare legala , pastrandu-se denumirea de contraventii penrtu faptele din sfera ilicitului administrativ si reintroducandu-se sanctiunea inchisorii contraventionale pentru astfel de fapte , corespunzator vechii sanctiuni inchisoarea politieneasca , regimul juridic al contraventiei trebuie privit prin prisma prevederilor referitoare si la executarea sanctiunilor privative de libertate . Acest lucru se impune astazi cu necesitate ca urmare a noilor dispozitii constitutionale referitoare , in special , la garantarea libertatii individuale . De aceea consideram ca stabilirea justa a regimului juridic al contraventiei se poate realiza prin reintoducerea acesteia in sfera ilicitului penal si revenirea la sistemul nostru traditional de impartire a infractiunilor in crime , delicte si contraventii .

Un autor analizand natura juridica a contraventiei , cosidera ca in actuala reglementare legala , contraventia , avand o natura administrativa , nu are valoare constitutionla . Ea poate fi oricand modificata de acte , legiuitorul ordinar care poate adopta alte solutii , cu singura limita pusa de Constitutie ca fapta contraventionala sa nu intre in domeniul penal . Aceasta concluzie este fundamentata pe dispozitiile art. 41 alin.( 8) si art. (69) alin. 1 , din Constitutie care fac referire la confiscarea numai in conditiile legii a bunurilor destinate , folosite sau rezultate din infractiuni ori contraventii si la trimiterea in judecata penala ori contraventionala a deputatului sau senatorului cu incuviintarea camerei din care face parte , dupa ascultarea lor .

In opinia mea aceasta concluzie nu poate fi primita intrucat se bazeaza pe o interpretare speculativa a dispzitiilor constitutionale . Constitutia Romaniei este o constitutie moderna si bine structurata , bazata pe principiile dreptului public . Ea permite atat integrarea sistemlui legislativ , existent la data adoptarii ei , intr-o viziune noua , cat si dezvoltarea acestuia , in contextul noilor exigente constitutionale . Normele constitutionale au caracter general si valoare de principii , de idei calauzitoare pentru fiecare ramura de drept si de aceea si sensul cuvintelor folosite de constituant este mai larg decat legislatia de ramura .

In textele constitutionale invocate de autorul mentionat , valoarea principala a acestor norme vizeaza alte institutii ale dreptului si nici de cum nu se poate trage concluzia la care a ajuns autorul citat .Totodata , avand in vedere si dispozitiile constitutionale privind legiferarea , apreciem ca nu exista nici un impediment constitutional pentru legiuitorul ordinar de a schimba natura juridica a contraventiei din administrativa in penala . Dimportiva , consacrandu-se constitutional principiul legalitatii incriminarii si a pedepselor , se impune reintroducerea contraventiei in sfera ilicitului penal , tocmai datorita necesitatii sanctionarii acesteia si cu inchisoare contraventionala .

Mai este de luat in seama faptul ca prin anumite acte normative speciale, contraventiile sunt sanctionate pecuniar , mai sever deact faptele penale .

1.4. Elementele constitutive ale contraventiei .

Pentru a fi in prezenta savarsirii unei contraventii , fapta antisociala trebuie sa intruneasca cumulativ urmatoarele elemente: obiectul faptei , latura obiectiva , subiectul contraventiei si latura subiectiva . Lipsa uneia dintre aceste elemente duce la inexistenta contraventiei si implicit la imposibilitatea tragerii la raspundere a faptuitorului.

Obiectul contraventiei este constituit din valorile sociale aparate de normele contraventionale carora li s-a adus atingere sau sunt puse in pericol de fapta ilicita . De regula contaventiile sunt grupate in acte normative potrivit obiectului lor care se identifica dupa denumirea actului de reglementare.

Latura obiectiva a contraventiei consta in actiunea sau inactiunea contravenientului , producatoare de urmari periculoase , care aduce atingere valorilor sociale ocrotite de legea contraventionala si apare in continutul fiecarei contraventii prin descrierea trasaturilor ce o caracterizeaza si o diferentiaza de alte fapte . Actiunea ilicita priveste savarsirea unei fapte interzise de norma legala iar sanctiunea consta , in neideplinirea unei fapte la care obliga legea contraventionala . In unele situatii faptele contraventionale pot fi comisiv - omisive , adica in continutul lor intra actiunea , cat si inactiunea .

Subiectul contraventiei poate fi atat persoana fizica cat si persoana juridica . Persoana fizica raspunde proprio nomine in cadrul raportului juridic generat de savarsirea unei contraventii . Aceasta raspundere este netransmisibila si in cosecinta nu poate fi asumata in mod voluntar de o alta persoana . Pentru ca o persoana sa fie subiect al unei contraventii terbuie sa aiba varsta de cel putin 14 ani iar pentru a suporta sanctiunea obligarii la prestarea unei activitati in folosul comunitatii , legea prevede limita minima de 16 ani . Stabilirea unei varste minime a contravenientului este justificata de necesitatea ca persoana in cauza sa aiba aptitudinea psihica de a intelege si de a-si asuma obligatiile legale precum si capacitatea morfofiziologica de a-si stapani si dirija in mod constient actele de conduita in raport de dispozitiile legii .

Articolul 5 alin. 2 din Legea nr. 32/1968 stabilea regula aplicarii sanctiunii contraventionale persoanei fizice , iar sanctionarea persoanei juridice era inteleasa ca o derogare de la aceasta regula , precizandu-se ca amaenzile vor fi imputate persoanelor fizice vinovate . Ordonanta Guvernului nr.2/2001 ,cu exceptia aplicarii sanctiunii prestarii unei activitati in folosul comunitatii , admite tragerea la raspundere contraventionala , deopotriva (deci , ca regula ), a persoanei fizice si persoanei juridice (art. 6).

Tributara , totusi, conceptiei Legii nr.32/1968 , ordonanta contine si o precizare care, orarecum , contrazice regula din art. 6 : " Persoana juridica raspunde contraventional in cazurile si in conditiile prevazute de actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii"[ art. 3 alin. (2)] . Aceasta din urma prevedere legala a determinat pe un autor sa conchida ca raspunderea persoanei juridice ar opera exceptional si derogator comparativ cu raspunderea persoanelor fizice , in sensul ca trebuie sa existe o prevedere legala expresa , ceea ce cere in cazul subiectelor individuale de drept pentru reglementarile care le sunt aplicabile.

Pe de alta parte , se arata in doctrina , spre deosebire de Legea nr.32/1968 , care permitea sanctonarea persoanei juridice prin legi sau decrete , actuala lege - cadru nu mai face nici o distinctie sub acest aspect , intre tipurile de acte normative. Asadar, pentru persoanele juridice , ca si pentru persoanele fizice pot fi stabilite contraventii prin legi sau ordonante , dar si prin hotarari ale Guvernului , respectiv prin hotarari ale autoritatilor administratiei publice locale. Totodata , in literatura de juridica , s-a atras atentia asupra conturarii unei practici legislative in sensul stabilirii de contraventii in mod uzual si pentru persoana juridica si nu doar ca o derogare de la principiul sanctionarii persoanei fizice , ceea ce ilustra tendinta de a se sterge orice deosebire de regim juridic intre sanctionarea contraventionala a persoanei fizice si sanctionarea contraventionala a persoanei juridice.

Daca este vorba de una si aceeasi fapta contraventionala atunci , logic , aceasta nu poate avea decat <un autor> , care poate fi o persoana fizica ( sau mai multe) sau o persoana juridica . Dupa parerea mea , sanctionarea pentru una si aceasi contraventie a directorului (managerului) unei societati comerciale , de exemplu , si a societatii comerciale (persoanei juridice) este contrara literei si spiritului legii .

Din moment ce in practica legislativa se pare ca se tinde spre egalizarea tratamentului persoanei juridice cu cel al persoanei fizice , s-ar putea sustine , de principiu , ca nici cuantumul sanctiunilor nu ar trebui sa fie diferit. Ne indoim , insa , ca se va renunta , usor , la practica stabilirii de sanctiuni mai severe pentru persoanele juridice , dar sunt convins ca actele respective nu vor scapa de exceptiile de neconstitutionalitate .

Latura subieactva a contraventiei presupune savarsirea faptei cu vinovatie care este stabilita si sanctionata de lege. Cand legiuitorul nu impune nici o conditie a formei vinovatiei , contraventia se sactioneaza indiferent daca este savasrita cu intentie sau din culpa . In situatia in care actele normative prevad intentia ca element constitutiv al contraventiei , savarsirea faptei din culpa , nu poate fi calificata contraventie . Prin urmare in cadrul raspunderii contraventionale , distinctia din dreptul penal intre culpa si intentie devine relevanta , numai masura in care norma care stabileste contraventia face o asemenea distinctie . Fapta contraventionala este savarsita din culpa in comitendo atunci cand contravenientul prevede rezultatul faptei sale , nu-l accepta , dar socoteste fara temei ca rezultatul nu se va produce . Cand contavenientul nu prevede rezultatul faptei sale desi trebuia sa-i prevada , fapta este savarsita printr-o culpa in vigilendo . De subliniat ca nerecunoasterea legii de catre contravenient nu-l exonereaza de raspundere potrivit principiului nemo legem ignorare censetur.

Intr-o opinie care militeaza pentru caracterul autonom al raspunderii contraventionale se apreciaza ca se impune o " teoretizare aparte a unei vinovatii specifice , contraventionale cu o alta motivatie si o alta semnificatie socio - juridica decat cele ale vinovatiei penale constituita pe intentie ori culpa. Vinovatia contraventionala trebuie sa izvorasca dintr -o realitate proprie a faptei aflata intr-un raport de cauzalitate cu conduita contravenientului bazata pe o obligatie sociala si legala care presupune doua consecinte . Mai intai forma de comportament trebuie sa preeexiste oricarei norme legale de sanctionare contraventionala di in al doilea rand norma de sanctionare devine activa numai in cazul nerespectarii normei de comportament la care ea se refera".

Pentru persoana juridica de drept privat vinovatia pentru savarsirea faptelor contraventionale se stabileste in confirmitate cu actiunea sau inaciunea organului de conducere , fata de sarcinile ce-i revin din actul legal de constituire iar cazul persoanel juridice de drept public , vinovatia se determina potrivit drepturilor si obligatiilor prevazute de lege.

1.5. Cauzele care inlatura raspunderea contraventionala .

Existenta  acestor cauze reprezinta o recunoastere , in sfera reglementarii juridice , a unor situatii obiectve , care, tinand fie de aspectele materiale ale faptei ilicite , fie de cele subiective , au semnificatie sociala inlaturarea raspunderii . Cat priveste raspunderea contraventionala , sediul materiei acestor cauze de exonerare il reprezinta art. 11 alin(1) si(2) din Ordonanata Guvernului nr.2/2001.

Caracterul contraventional al faptei , potrivit art. 11 alin(1) din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 , este inlaturat in cazul legitimei aparari , starii de necesitate , constrangerii fizice sau morale , cazului fortuit , iresponsabilitatii , betiei involuntare complete , erorii de fapt , precum si infirmitatii, daca are legatura cu fapta savarsita .

Legitima aparare poate aparea in cadrul relatiilor sociale in anumite situatii de conflict care dau nastere la fapte grave . In acest caz de legitima aparare o persoana are dreptul sa riposteze pentru a se apara de consecintele daunatoare ce s-ar putea rasfrange asupra acesteia , aaltei persoane sau asupra unui interes public . Potrivit legii este in stare de legitima aparare acela care savarseste fapta pentru a inlatura un atac material , direct , imediat , si injust , indreptat impotriva sa , a altuia sau impotriva unui interes public si care pune in pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public .

Se prezuma ca este in legitima aparare si acela care savarseste fapta pentru a respinge fara drept a unei persoane prin viclenie , violenta , efractie sau alte asemenea mijloace , intr-o locuinta , incapere , dependinta sau loc imprejmuit , tinand de acesta . Este de asemenea in legitima aparare si acela care din cauza tulburarii sau temerii a depasit limitele unei aparari proportionlae , cu gravitatea pericolului si cu imprejurarile in care s-a produs atacul .

In cazul legitimei aparari inlaturarea caracterului contraventional al faptei este determinata de absenta trasaturilor esentiale ale vinovatiei . Pentru a fi in prezenta legitimei aparari este necesar existenta mai multor conditii si anume : a) fapta de aparare sa fie precedata de un atac ;

b) atacul sa fie material, direct si injust;

c) atacul sa fie periculos;

d) fapta savarsita pentru inlaturarea atacului sa fie o contraventie prevazuta si sanctionata de un act normativ;

e) sa existe actiunea de respingere a unei fapte de patrundere fara drept prin viclenie , violenta , efractie si alte asemenea mijloace , intr-un imobil sau loc imprejmuit ce tin de acesta ;

f) apararea da fie proportionala cu intensitatea atacului.

Starea de necesitate presupune apararea unor valori sociale aparate de lege care se afla in stare de pericol , ce justifica savarsirea unei contraventii pentru salvarea acestora .

Portivit legii este in stare de necesitate acela care savarseste fapta pentru a salva un preicol iminent si care nu putea fi inlaturt astfel, viata , integritatea corporala sau sanatatea sa , a ltuia sau un bun important al sau ori al altuia sau un interes public .

Nu este in stare de necesitate persoana care in momentul cand a savarsit contraventia si-a dat seama ca pricinuieste urmari vadit mai grave decat cele care s-ar fi putut produce daca pericolul nu este inlaturat.

Constrangerea fizica si morala exercitate asupra unui contravenient de catre alta persoana inlatura caracterul contraventional al faptei.

Potrivit legii nu constituie contraventie fapta prevazuta de un act normativ savarista din cauza unor constarngeri fizice careia contravenientul nu i-a putut rezista . De asemenea nu constituie contraventie fpata prevazuta intr-un act normativ care este savarsita din cauza unei constrangei morale exercitata prin amenintare cu un preicol grav pentru persoana contaravenientului ori a altuia si crae nu poate fi inlaturat in alt mod .

Cazul fortuit consta in interventia unui eveniment sau a unei intamplari, ce nu puteau fi prevazute si care au ca urmare producerea unui rezulatat socilamente periculos.In consecinta caracterul contraventional al faptei ilicite este inlaturat intrucat faptuitorul nu a avut posibilitatea de a prevedea factorul extern care a produs rezulatatul periculos , lipsind deci factorul intelectiv ce duce la savarsirea contraventiei fara vinovatie .

Iresponsabilitatea datorita starii mintale a contravenientului sau din alte cauze, pe baza carora acesta nu-si putea da seama de actiunile sau inactiunile sale ori nu putea fi stapan pe ele , inlatura caracterul contarventional al unei fapte ilicite .Caracretistic satrii de iresponsabilitate este lipsa discernamantului datorita unor anomalii sau boli mintal care nu0i permit contravenientului sa inteleaga natura si semnificatia aciunilor sale ori nu poate fi stapan pe acestea .

Starea de incapacitate psihica a contravenientului poate fi permanenta sau temporara si trebuie stabilita in raport de fiecare fapt savarista de un organm medical de specialitate .

Betia involuntara completa inlatura caracterul contarventional al faptei ilicite daca faptuitorul in momentul savarsirii contraventiei se gasea , gatorita unor imprejurari independente de vointa sa , in stare de betie completa produsa de alcool sau de alte subsatante . Betia completa provoaca abolirea discernamantului unei persoane care nu-si mai poate da seama ori nu mai poate fi stapana pe actiunile sau inactiunile sale .

Betia completa poate fi accidentala sau voluntar . Potrivit legii, starea de betie voluntara compleat produsa de alcool sau de alte subsatante , nu inlatura caracterul contraventional al unei fapte putand constitui dupa caz, doar o circumsatanta atenuanta sau agravanta . In situaitia betiei complete accidentale fapta ilicita nu poate fi sanctionata contraventional , lipsindu-i una din trasaturile esentiale si anume vinovatia .

Eroarea de fapt pentru a inlatura caracterul contraventional al faptei ilicite presupune ca faptuitorul in momentul savarsirii acesteia , nu cunostea existenta unei satri , situatii sau imprejuarari de care depinde caracterul contraventional al faptei . Prin urmare in cazul erorii de fapt , faptuitorul desi are discernamantul faptelor sale , in momentul savarsirii contaventiei isi reprezint in mod gresit realitatea obiectiva , avand in vedere ca nu cunostea acele starii de fapt, situatii sau imprejuarari existente in momentul comiterii faptei ori le cunostea gresit . Eroarea de fapt fiind o cauza personala de inlaturare a caracterului contraventional al faptei ilicite , nu produce efecte juridic efata de alti praticipanti la savarsirea acesteia .

Infirmitatea contravenientului inlatura caracterul ilicit al faptei savarsite daca are legatura cu contarventia , fiind o cauza care nu are corespondenta in dreptul penal .

Infirmitatea este o stare anormala a unei persoane ce presupune un defect fizic , congenital sau dobandit care ii diminuaeaza posibilitatea de actiune sociala si prin vointa legiuitorului , nu savarseste fapta cu vinovatie .

De asemenea , nu raspunde contraventional minorul care nu a implinit 14 ani [ art. 11 alin. (2)] .

Aceste cauze inlatura caracterul ilicit al faptei , dar implicit ne apar cauze de exonerare de raspundere contraventionala . Fata de reglementarea similara din Legea nr.32 /1968 , actuala enumerare este mai reusita , atat sub aspectul substantei , cat si al tehnicii de redactare . Se remarca , in literatura de specialitate ,ele sunt aproximativ aceleasi cu cele care in dreptul penal inlatura caracterul ilicit al infractiunii . De aceea , pentru intelegerea cauzelor de inlaturare a raspunderii contraventionale , pentru Legea nr. 32/1968 nu o facea , se spunea ca trebuie sa recurgem la textele Codului penal care definesc aceste cauze, fiind de principiu admis ca orice lege se completeaza cu dispozitiile cuprinse in alte legi, chiar daca nu se prevede expres .

In adevar , din compararea textului din Legea nr.32/1968 cu textele din Codul penal , se constata ca singura cauza care nu figura si in Legea nr.32 /1968 rea betia involuntara , precizandu-se , de catre autorii de drept administrativ , ca era, evident, o scapare a legiuitorului contraventional si ca, printr-o interpretare sistematica a legislatiei logic, ajungem l aconcluzia ca betia involuntara trebuia considerata si o cauza de exonerare de raspundere contraventionala . Ordonanta Guvernlui , nr.2/2001 remediaza aceasta deficienta a Legii nr. 32/1968 , prevazand expres betia involuntara completa in sfera cauzelor de exonerare .

Din modul in care era redactat at. 10 din Legea nr.32/1968 se desprindea ideea dupa care retinerae unei cauze de exonerare putea sa fie facuta de catre agentii constatatori , de catre organele administrative care solutionau caile de atac, respectiv de catre instantele de judecata . Textele privind solutionarea cailor de atacexclusiv pe linie administrativ - jurisdictionala din Legea nr. 32/1968 au fost declarate necostitutionale ( de exemplu O.G. nr 12/1994 ) , asa incat Ordonanta Guvernului nr.2/2001 in mod firesc nu mai contine o atare procedura , dar mentine , cum este si normal , procesul- verbal , ca act juridic de constatare si sanctionare si institutia agentului constatator .

Experienta acumulata la nivelul , mai ales , al primariilor si al organelor de politie , de-a lungul anilor , in materie contraventionala , au determinat Cabinetul Nastase , care a adoptat O.G. nr.2/2001 , sa limiteze competenta aplicarii cauzelor de exonerare doar la instantele de judecata :" Cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei se constata numai de instanta de judecata "[art. 11 alin. (5)] . Potrivit opiniei unui autor insa, acest text legal este deficitar , apreciindu-se ca , de principiu , orice organ competent sa stabileasca fapta ilicita si/ sau sa aplice sanctiunea poate constata , si este obligat sa o faca , in cadrul competentei sale legale , ca nu poate sanctiona sau nu poate solicita sanctionarea unei persoane pentru o fapta fata de care opereaza o cauza ce exclude caracterul ilicit al acesteia sau inlatura raspunderae juridica .

Mai adaugam ca, in unele lucarari , laturi de cauzele prevazute la art. 11 , este analizata , ca o situatie specifica , deconventionalizarea faptei, consacrata de art.12 alin(1) din O,G. nr.2/2001 . Potrivit acestui text legal " Daca printr-un act normativ fapta nu mai este considerata contraventie , ea nu se mai sanctioneaza , chiar daca a fost savarsita inainte de data intrarii in vigoare a actului normativ" . Trebuie precizat ca problema retroactivitatii legii mai favorabile in materie contraventionala a suscitata controverse atat in practica judiciara , cat si in doctrina juridica . Mai mult , atr. 12 alin.(1) a costituit obiect de sesizaree a Curtii Constitutionale , sustinandu-se , in esenta , ca aceasat dispozitie incalca principiul constitutional al neretroactivitatii legii , cosacrat la art. 15 alin(2) din Constitutia Romaniei (inainte de revizuire). Aceasta problema a fost transata definitiv prin revizuirea constitutionala din 2003 , art. 15 alin(2) din Constitutia republicata precizand ca : " Legea dispune numai pentru viitor , cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favirabile ".

In sfera cauzelor care inlatura raspunderea contraventionala , in afara celor de mai sus, care inlatura caracterul ilicit al faptei , mai trebuie inclusa si prescriptia.

Legea nr.32/1968 reglementa , de afpt, doua categorii de perscriptii : perscriptia aplicarii sanctiunii (art. 13) si perscriptia executarii sanctiunii (art.14), precum si unele cauze speciale , categorii preluate si de Ordonanta Guvernului nr.2/2001 , intr-o redactare superioara, cum vom arata in cele ce urmeaza.

Perscriptia aplicarii sanctiunii contraventionale

Alineatul (1)al art. 13 din Legea nr.32/1968 preciza un termen de prescriptie general. Teri luni de la data savarsirii faptei, iar la alin. (2) si (4) se preciza un termen de un an de la data savarsirii faptei . Alineatul (2) avea in vedere situatia in care fapta a fost urmariat ca infractiune si ulterior s-s stabilit ca ea costituie contraventie , iar alin.(4) se referea la contraventiile privind impozitele , taxele , primele de asigurare prin efectul legii si disciplina financiara .

Ordonanta Guvernului nr.2/2001 intoduce regula prescriptiei la 6 luni : "Aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie in termen de 6 luni de la savarsirea faptei " [art. 13 alin. (1)].

Cand fapta a fost urmarita ca infractiune si , ulterior , s- a stabilit ca ea costituie contraventie , perscriptia aplicarii sanctiunii nu curge pe timpul in care cauza s-a aflat in fata organelor de cercetare sau de urmarire penala ori in fata instantei de judecata , daca sesizarea s-a facut inauntrul termenului general de prescriptie .

Ordonanta precizeaza ca prescriptia opereaza , totusi , daca sanctiunea nu a fost aplicata in termen de 1 an de la data savarsirii , respectiv constatarii faptei, daca prin lege nu se dispune astfel [art. 13 alin.(3)]. De asemenea , se admite ca, prin legi speciale , sa fie prevazute si alte termene de perscriptie pentru aplicarea sanctiunilor contraventionale .

Momentul inceperii cursului termenului de perscriptie este usor de stabilit in situatia acelor contraventii care constau intr-o fapta simpla ce se consuma printr-un act al persoanei , care savarseste instantaneu . Cum apreciaza toti acei care s-au ocupat de problema perscriptiei contraventionale , momentul consumarii actului respectiv marcheaza punctul din care incepe sa curga termenul de perscriptie . De asemenea , in situatiile contraventiilor care au drept element fundamental al laturii obiective incalcarea unei obligatii cu termen , implinirea termenului marcheaza , fireste , momentul la care incepe sa curga termenul de perscriptie .

Dificultati mari s-au ridicat in practica in cazul contraventiilor se sunt susceptibile , in mod obiectiv , de mai multe perioade de tipm pentru fixarea momentului inceperii lor . Este cazul caontraventiilor care se perpetueaza in timp, indeosebi contraventiile care rezulta din " incalcarea normelor juridice care permit o anumita actiune numai cu autorizatia prealabila a administratiei de stat , de exemplu construirea unui imobil" .

Problema teoretica care reiese de aici, in baza Legii nr.32/1968 , care nu dispunea nimic, era aceea de a sti daca in materie contraventionala se putea admite conceptul < contraventiei continuate > sau cel de contaventie cu caracter de permanenta . Unii autori su inbratisat acest punct de vedere considerand ca , si in cazul constructiilor fara autorizatie , cel cel acre le face este pus intr-o stare contrventionala ce subzista tot timpul incalcarii normelor prevazute in actul normativ prin care se stabileste si se sanctioneaza contraventia . In consecinta , " nu se poate considera cu temei ca termenul de perscriptie curge din momentul in care s-a actionat fara autorizatie legala" . Dupa alti autori , aceasta conceptie nu putea fi acceptata pe motiv ca ar duce la imperscriptibilitatea acestor contraventii , ceea ce era neconform principiilor stabilite de Legea nr.32/1968 .

In ceea ce ne priveste , am fost , in principiu , de acord cu primul punct de vedere infatisat , constatand , totodata , ca regimul juridic al [rescriptiei contraventionale in cazul constructiilor fara autorizatie trebuie vazut in contextul ansamblului regimului juridic administrativ care reglementa materia la data respectiva . Din aceasta perspectiva , in lucrarile anterioare , am exprimat ideea dupa care termenul de perscriptie incepe sa curga de la inceperae executarii lucarilor si dureaza pana la implinirea perioadei de tei luni de la terminarea , intreruperea sau luarea in folosinta ( termen care ar trebui inscris in mod expres in viitoarea legislatie contraventionala ), dar am stabilit , totodata , ca acea constructie nu a dobandit un statut legal ,ea a iesit doa de sub regimul juridic contraventional , nu insa si de sub regimul administrativ , in sensul larg al termenului. Aceasta constructie teoretica nu este cu nimic afectata de starea actuala din legislatie. In consecinta , desfiinatrea sau demolarea constructiei , dupa ce s-a implinit termenul de perscriptie , va aparea ca o sacntiune administrative principala (alta decat cea contraventionala ) si nu ca o sanctiune contarventionala complementara .

Toate aceste discutii din literatura noasta au fost determinate de termenul scurt de perscriptie (3 luni) prevazut de legae -cadru , pe de o parte , precum si de dispozitiile contradictorii , anacronice , care reglementau atunci materia autorizarii constructiilor , pe de alta parte .

Ordonanta Guvernului nr.2/2001 tarnseaza ,cel putin in parte , controversa , consacrand conceptul de contraventie continua , mai mult, oferind si o definite a acesteia : " In cazul contraventiilor continue , termenul prevazut le alin. (1) curge de la data constatarii faptei. Contraventia este continua in situatia in care incalcarea obligatiei legale dureaza in timp" [art. 13 alin(2)].

Prin urmare , regula o reprezinta perscriptia de 6 luni , termen care incepe sa curga "de la data savarsirii faptei" , iar de la aceasta regula exista o derogare in cazul contraventiilor continue , cand termenul de 6 luni incepe sa curga "de la data constatarii faptei", ceea ce schimba registrul logic. Practic , textul la care ne referim , desi reprezinta un alineat in cadrul art.13 ,ce se doreste sediul materiei " perscriptiei aplicarii amenzii contraventionale " reglementeaza o perscriptie a "executarii sanctiunii amenzii contraventionale " , problema de care se ocupa art.14 din O.G. nr 2.2001.

Aici nu este vorba de aspecte tehnice de redactare , ci de aspecte de fond. Se constata cu usurinta ca , in realitate , pentru contraventiile continue , pe care , in sfarsit, legiuitorul le consacra expres , nu se reglementeaza o perscriptie a aplicarii sanctiunii amenzii , ceea ce , credem noi , conduce la un tratament discriminatoriu intre contraventii care savarsec contraventii ce se consuma instantaneu si contraventii care savarsesc contraventii ce se consuma in timp.

Ramanem la parerea ca lucrarile anterioare , ca si in acest gen de contraventii curgerea termenului de perscriptie trebuie sa fie legata de fapta si nu de elemente exterioare acesteia,in speta actiunea agentilor constatatori . Solutia preconizata de O.G. nr.2/2001 , citata , va fi de natura a incuraja abuzurile agentilor constatatori , care nu sunt constransi de nici un termen si transforma faptele contraventionale respective , practic , i fapte imperscriptibile ,ceea ce , evident ca nu poate fi acceptat.

Oricum, Legea 453/2001 a preluat iddea caracterului administrativ al sanctiunilor ce pot interveni in cazul constructiilor fara autorizatie .

Situatia tipic pentru care se solicita autorizatie de construire vizeaza "lucrari de construire , reconstruire , consolidare, modificare , extindere, schimbare de destinatie sau de reparare a constructiilor de orice fel , precum si a instalatiilor aferenet acestora , cu exceptia celor prevazute la art. 11 [ art.3 lit.a) din Legea nr.50/1991, republicata in 2004 ].

Executarea sau desfiintarea totala sau partiala , fara autorizatie a acestor lucrari de catre investitor sau executant , constituie contraventie , care se sanctioneaza cu amenda , indiferent daca este vorba de persoana fizica sau persoana juridica , de la 1000 la 10000 lei.

Articolul 28 din Legea nr.50/1991 , republicata in 2004 , precizeaza ca, o data cu aplicarea amenzii , se dispune oprirea executarii lucrarilor, precum si , dupa caz, luarea masurilor de incadrare a acestora in prevederile autorizatiei sau de desfiintare a lucrarilor executate fara autorizatie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia , intr-un termen stabilit in procesul- verbal de constatare a cntraventiei.

Distinct de acest text s-au introdus , prin Legea ne.453/2001, doua articole noi, devenite, in urma republicarii Legii nr.50/1991,art. 29 si 30 , cu privire la controlul statului in amenajarea teritoriului, urbanism si autorizarea executarii lucrarilor de constructie , prin Inspectoratul de Stat in Constructii si inspectoratele teritoriale care pot dispune oprirea executarii lucrarilor de constructii sau, dupa caz, desfiintarea acestora , cand constata ca respectivele constructii "se realizeaza cu incalcarea dispozitiilor legale , a cerintelor privind asigurarea calitatii in constructii, fara proiect ori pe baza unor autorizatii nelegal emise" [art. 29 alin. (2)].

Legiuitorul, de data aceasta , nu mai leaga masurile de oprire sau, dupa caz, de desfiintare , de constatarea contraventiei si de aplicarea sanctiunii principale a maenzii , sanctiunea contraventional ase poate aplica sau nu, dupa cum a intervenit sau nu perscriptia , dar sanctiunea administrativa a opririi ,respectiv, desfiintarii constructiei se aplica in mod obligatoriu , confirmanadu-se ,astfel, teza pe care am sustinut-o in mod constant.

Prescriptia executarii sanctiunii contraventionale

Prescriptia executarii sanctiunii contraventionale era reglementata de Legea nr.32/1968(art.14) numai pentru sanctiunea amenzii.Astfel,executarea sanctiunii amenzii se prescria daca procesul-verbal de constatare a contraventiei sau,dupa caz, instiintarea de plata a amenzii nu fusesera comunicate celui sanctionat in termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii.De asemenea,executarea sanctiunii amenzii se prescria in termenul de 1 an de la data aplicarii ei,chiar daca contravenientul exercitase calea de atac.Prescriptia executarii sanctiunii nu pe tot timpul cat,la cererea contravenientului,executarea fusese amanata sau esalonata.

O.G. nr. 2/2001 reitereaza,cu unele nuantari,cazurile de prescriptie a executarii sanctiunii amenzii contraventionale,pe de o parte,iar pe de alta parte,cuprindea,in forma initiala,si un text cu privire la prescrierea executarii inchisorii contaventionale.

Astfel,intr-o prima ipoteza,ordonanta preia solutia din art.14 teza I din Legea nr. 32/1968,simplificand insa textul si retinand doar obligatia comunicarii procesului verbal:"Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie daca procesul verbal de constatare a contaventiei nu a fost comunicat contavenintuli in termen de o luna de a data aplicarii sanctiunii"[art. 14 alin.(1)].

In adoua ipoteza,prescriptia era legata,ca si in art.14 teza II din Legea nr. 32/1968,de data aplicarii sanctiunii,dublandu-se,insa,termenul:"Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie in termen de 2 ani de la data aplicarii"[art. 14 alin.(2)],fara sa se mai faca mentiunea cu privire la caile de atac.Acest text legal a fost insa abrogat pri O.G. nr. 61/2002 privind colectarea creantelor bugetare,care stabileste un termen de prescriptie de 5 ani pentru executarea sanctiunii amenzii contraventionale.O.G. nr.61/2002 este la randul ei abrogata prin O.G. nr.92/2003 privind codul de procedura fiscala,aprobata,cu modificari si completari,prin Legea nr. 174/2004,ulterior republicata,care la art. 127 alin.(1) prevede ca "Dreptul de a cere executarea silita a creantelor fiscale se prescrie in termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului urmator celui in care a luat nastere acest drept",iar potrivit alin.(2)al aceluiasi articol acest termen se prescriptie "se aplica si creantelor provenind din amenzi conratraventionale".

De altfel,in literatura de specialitate,plecandu-se si de la solutiile instantelor,s-au ridicat doua probleme esentiale,legate de interpretarea si aplicarea textelor din legea cadru in materia contraventiilor(Legea nr. 32/1968)citate,probleme pe deplin actuale,de vreme ce O.G. nr.2/2001 preia solutiile de principiu ale legii anterioare .

Prima problema este legata de implinirea sau neamplinirea termenului de prescriptie,in conditiile in care contravenientul a exercitat caile de atac.

Legea nr.32/1968,in art.14 teza II,prevedea expres ca executarea sanctiunii se prescrie,in termenul rspectiv de un an de zile,"chiar daca contravenientul a exercitat calea de atac".Pe de alta parte,in art.31 alin.(4) din Legea nr.32/1968 se mentiona ca "plangerea suspenda executarea".

S-a interpretat ca precizarea din art.14 teza II este lipsita de eficienta juridica,fiind de principiu ca o reglementarea generala(cuprinsa la Cap.I-Dispozitii generale) nu poate modifica sau abroga o dispozitie speciala(Cuprinsa in Cap.III privind executarea contraventiei)-specialia generalibus derogant non generalia specialibus.

De aici ideea dupa care exercitarea cailor de atac suspenda cursul prescriptiei,pana la solutionarea definitiva a cauzei,urmand ca termenul de prescriptie sa curga de la acel moment pana la implinirea lui.

Opinia contrara este in sensul ca termenul de prescriptie a executarii sanctiunii amenzii curgea,asa cum legea o spunea expres,chiar daca s-au exercitat caile de atac,amenzile rspective namaiputand fi executate silit.

Fara comentarii prea ample,apteciem intemeiat cel de-al doilea punct de vedere,principiul din dreptul roman invocat nu are aplicabilitate cand ste vorba de unul si acelasi act normativ,una si aceeasi lege si,oricum,rationamentul este inversat.

O lege se interpreteaza sistematic,iar interpretarea trebuie sa conduca la consonanta ligica dintre texte,ele au un rost,de vreme ce au fost prevazute si,deci,interpretarea trebuie sa arate cum se aplica textul,implicit legea si nu sa contureze concluzii in sensul neaplicarii unui text,implicit a legii.Consonanta logica dintre art.14 teza II si art.31 alin.(4) teza I la care ne referim,din fosta Lege nr. 32/1968,se realiza doar daca interpretam ca suspendarea executarii sanctiunii amenzii"chiar daca contravenientul a exercitat calea de atac".

O.G. nr.2/2001 nu mai cuprinde precizarea cu privire la caile de atac,cum se poate observa din textul citat mai sus,dar mentine solutia suspendarii:"plangerea suspenda executarea"[art.32 alin.(3) teza I],ceeace aduce cu atat mai mult discutiile infatisate in actualitate.

Revenim la ideea de mai sus,a interpretarii sistematice,suspendarea executarii sanctiunii amenzii contraventionale nu poate,logic,depasi termenul de prescriptie de 5 ani prevazut de Codul de procedura fiscala.Nu are relevanta daca in acest interval de timp s-au exercitat sau nu caile de atac,a interpreta astfel inseamna a goli de continut un text prevazut in Cap.I-"Dispozitii generale" din lege.

A doua problema a vizat ideea abrogarii imlicite a dispozitiilor din legea cadru in materia contraventiilor prin O.G. nr.11/1996 privind executarea creantelor bugetare,aprobata cu modificari pri Legea nr.108/1996 si modificata prin O.G. nr.53/1997.

Potrivit acestei reglementari speciale,dreptul de acere executarea silita pentru creantelee bugetare provenind din amenzi se prescria in termen de 3 ani,unii autori si,corespunzator,unele instante interpretand ca O.G. nr.11/1996,cu modificarile ulterioare,a abrogat implicit art.14 din Legea nr. 32/1968,altii,dimpotriva,au sustinut ca ele au ramas in vigoare,cu precizarea ca "nu sa mai aplica decat amenzilor contraventionale stabilite de legi speciale care prevad ca modalitate speciala de executare transformarea amenzii in inchisoare contraventionala s care nu prevad termene speciale de prescriptie".

Dupa parerea noastra,nici a doua interpretare nu era cea corecta,Legea nr.32/1968 era o lege cadru,ea stabilea un regim specific,iar regimul executarii"creantelor bugetare" nu putea fi extins la amenzile contraventionale,chiar daca acestea,in sistemul Legii nr.32/1968,se faceau exclusiv venit la bugetul de stat[art.7 alin.(4)].

In editia anterioara a Tratatului am apreciat ca discutia nu mai era actuala,in conditiile O.G. nr.2/2001,din cel putin doua motive:1)ordonanta este o norma ulterioara si,daca ar fi dorit derogari prin legi speciale la prescriptia executarii sanctiunii amenzii contraventionale,ar fi spus-o in mod expres,printr-un text de trimitere,asa cum o face prin art.13 alin.(4),in cazul prescriptiei aplicarii sanctiunii amenzii;2)amenzile contraventionale ,potrivit art.8,asa cum a fost modificat prin legea de aplicare a ordonantei,nu se mai fac venit exclusiv la bugetul de stat,ci si la bugetul local,respectiv la bugetul autoritatii din care face parte agentul constatator.

Apoi,am aratat ca,de principiu,trebuie admis ca modificarea codurilor si a legilor cadru nu se mai poate concepe ase realiza implicit,ci numai expres,astfel codificarea si,respectiv,sistematizarea unei materii la nivel de lege cadru,cum este materia contraventiilor,apare ca fiind lipsita de sens.Ulterior,avand in vedere aceasta solutie de principiu,legiuitorul a transat aceasta problema prin O.G.nr.61/2002 care,dupa cum am aratat deja,a abrogat in mod expres dispozitiile art.14 alin.(2) din O.G.nr.2/2001.

Legat de temeiul juridic al prescriptiei in materie contraventionala trebuie sa retine si art.15 din Legea nr.32/1968 care mentiona ca dispozitiile art.13 si 14 din aceasta Lege nu impiedicau urmarirea despagubirilor si confiscarea lucrurilor supuse acestei masuri, text care a fost declarat neconstitutional prin Decizia Curtii Constitutionale nr.482/1997.Ca atare,in mod firesc,de o solutie corespunzatoare in O.G. nr.2/2001 nu putea fi vorba.