Tendinte ale politicilor industriale alimentare

TENDINTE ALE POLITICILOR INDUSTRIALE

Politica industriala reprezinta ansamblul masurilor adoptate de stat in vederea influentarii unor decizii ale intreprinderilor, aflate atat in proprietate publica, cat si in proprietate privata, in scopul: promovarii anumitor obiective generale ca, de exemplu, reducerea somajului, a inflatiei, a deficitului balantei de plati externe etc. ; asigurarii structurilor concurentiale de piata; sprijinirii anumitor sectoare de activitate, atat a unora noi, de perspectiva, cat si a altora aflate in dificultate, in vederea depasirii unor situatii de criza pe baza adaptarii structurilor industriale la modificarile intervenite in cerintele progresului tehnic si solicitarilor beneficiarilor, evolutia preturilor materiilor prime si energiei; atenuarii consecintelor sociale negative care pot rezulta in urma procesului de restructurare.

Problematica rolului statului in industrie a dobandit in ultimele decenii o mai mare actualitate, atat in tarile cu traditie interventionista, precum Franta si Japonia, cat si in tarile de orientare economica liberala, precum S.U.A., Germania, ca urmare a accentuarii fenomenelor de recesiune economica cat si, mai ales, a intensificarii concurentei economice internationale. Interventia statului in industrie primeste o dimensiune sporita in tarile cu economie dezvoltata, deschise catre schimburile economice internationale, care impun in mod deosebit adoptarea unor masuri necesare in vederea adaptarii aparatului productiv, efectuarii unor restructurari sectoriale ample si rapide.

Desi interventia statului in industrie este o practica destul de veche, numai in ultima perioada a dobandit un caracter constant, termenul de politica industriala fiind oficializat in anul 1975. Trebuie mentionat faptul ca nu orice interventie a statului tine de domeniul politicii industriale ca, de exemplu, masurile privind fiscalitatea, modificarea ratei dobanzii, legislatia care reglementeaza activitatea societatilor comerciale etc., care desi au impact asupra deciziilor intreprinderii, influentandu-i rezultatele economice, nu rezulta dintr-o vointa explicita de a se adresa numai unor anumitor sectoare sau domenii de activitate.

Compatibilitatea dintre interventia directa a statului si functionarea corespunzatoare a mecanismelor pietei se afla in centrul dezbaterilor privind oportunitatea aplicarii politicilor industriale, divergentele de opinii reflectandu-se in modul concret in care statul actioneaza in reglarea economiei. Astfel, unii economisti, in special cei de orientare neoclasica (ex: M. Friedman), apreciaza ca o economie concurentiala se autoregleaza in mod spontan prin efectul raportului dintre cerere si oferta, nefiind necesara interventia directa a statului, in timp ce economistii keynesisti considera ca piata nu este decat o fictiune teoretica si ca, mecanismele acesteia nu conduc in mod necesar la utilizarea completa a fortei de munca si la realizarea unor structuri industriale optime, astfel incat statului ii revine rolul de a regla sistemul economic prin intermediul politicilor industriale.

2.1. Politici industriale in economiile de piata contemporane

In prezent, opinia predominanta este ca esecurile pietei, adica situatiile in care piata nu poate functiona in mod convenabil, pot fi eliminate prin diverse masuri de reglementare ale statului, necesitatea aplicarii politicilor industriale, justificandu-se numai prin urmatoarele doua motivatii care, se cuvine subliniat ca, nu sunt antagonice cu mecanismele pietei:

- industria joaca un rol decisiv in asigurarea cresterii economiei nationale, rol care decurge din relatia existenta in cadrul sectoarelor industriale (dintre cresterea economica, investitie si productivitate), din efectele pozitive pe care industria le are asupra tuturor sectoarelor economiei si din caracterul preponderent industrial al actualei crize economice;

- efectele negative ale concurentei internationale asupra industriei nu pot fi atenuate decat prin interventia statului, intrucat reafectarea factorilor de productie intre diverse sectoare de activitate necesita timp si fonduri suplimentare si are consecinte sociale si economice;

Procesul de restructurare a industriei ridica o serie de probleme deosebit de importante si dificile ca, de exemplu: necesitatea operarii unor transferuri importante de munca si capital; durata, de regula mare aferenta punerii in functiune a unor noi intreprinderi, instalatii, echipamente si formarii mainii de lucru pentru noile specialitati; efortul financiar deosebit aferent acestor restructurari, mai ales in conjunctura economica actuala, caracterizata prin recesiune.

In tarile dezvoltate facilitarea reconversiei sectoarelor de activitate aflate in declin are loc pe seama subventiilor acordate de catre stat, care permit reorientarea in alte activitati a factorilor de productie, compensarea unei parti din costurile irecuperabile. Strategia aplicata de unele tari dezvoltate industrial in vederea sustinerii ''cu orice pret'' a sectoarelor aflate in dificultate (siderurgie, textile, constructii navale), desi a necesitat subventii mari, nu a dat intotdeauna rezultatele scontate, datorita caracterului ei strict defensiv, a neluarii in considerare a consecintelor inevitabile ale tendintelor manifestate de piata si transformarii politicii industriale intr-un instrument al politicii sociale. Un exemplu de reusita a strategiei de sustinere a sectoarelor in dificultate il ofera Japonia, care a adoptat, in anul 1978, legea privind ''stabilizarea ramurilor in criza'' si, in anul 1983, legea privind ''ameliorarea structurilor industriale'', conform carora statul (puterea publica) organizeaza, in stransa conlucrare cu intreprinderile in cauza, adaptarea ''ordonata'' a cererii si a ofertei prin reducerea etapizata, programata, a capacitatilor de productie cu luarea in considerare a imperativelor de eficacitate economica, eforturile aferente suportandu-se, in mod echitabil, de catre toate intreprinderile implicate.

Experienta americana si japoneza demonstreaza ca reusita strategiei de sustinere a sectoarelor noi, de varf, este conditionata de promovarea concurentei, care ramane un instrument in selectarea inovarilor si alocarea resurselor. In S.U.A., programele publice de subventionare a cercetarii-dezvoltarii si comenzilor de stat, indeosebi celor din domeniul militar, le-au revenit si continua sa le revina un rol important in impulsionarea si dezvoltarea multor activitati de inalta tehnologie. Programele sunt concepute si aplicate astfel incat, la realizarea lor este asigurata o participare foarte larga a unei multitudini de intreprinderi private. Nici guvernul S.U.A., nici cel al Japoniei nu joaca un rol de intreprinzator, nu se amesteca in alegerea produselor si grupelor de produse specifice, intreprinderile private stabilindu-si singure, intr-un mediu intens concurential, sectoarele de activitate pe care doresc sa le dezvolte. In ceea ce priveste Germania, strategia de sustinere a sectoarelor noi are in vedere, in principal, descentralizarea procesului de definire a obiectivelor tehnologice specifice si a modului de distribuire a subventiilor de stat, utilizarea preponderenta a parghiilor fiscale de stimulare, acordarea de asistenta intreprinderilor mici si mijlocii pentru promovarea aplicarii noilor tehnologii. Politicile industriale aplicate in Franta si in Marea Britanie nu au dus in toate cazurile la rezultatele scontate datorita, in principal: alegerii de catre stat a sectoarelor care urmeaza sa fie dezvoltate; centralizarii procedurilor de definire a obiectivelor; implicarii directe a statului in gestiunea intreprinderii; alocarii cvasiadministrative a resurselor financiare si concentrarii acestora asupra unui numar limitat de intreprinderi considerate ''campioni nationali'' care sunt protejate fata de concurenta pe piata interna.

Se poate concluziona faptul ca,in tarile dezvoltate politica industriala a statului actioneaza in principal asupra ofertei de produse prin:

1. Crearea mediului favorabil expansiunii economice in industrie si manifestarii mai puternice a concurentei pe baza adoptarii legislatiei privind: concurenta interna si externa; utilizarea fortei de munca; dezvoltarea infrastructurii; adoptarea politicilor privind invatamantul si formarea profesionala, constructiile de locuinte si crearea retelelor de oficii de munca in vederea ameliorarii calitatii si mobilitatii fortei de munca; adoptarea masurilor care favorizeaza cercetarea si inovarea;

2. Reorganizarea si restructurarea sectorului industrial in vederea sporirii competitivitatii, in special la export, pe baza: incitarii si facilitarii concentrarii productiei, in scopul cresterii productivitatii muncii si obtinerii economiilor de scara; redistribuirii unor activitati intre marile grupuri, trusturi, holdinguri; promovarii unor programe prioritare;

Este de mentionat faptul ca, in perioada imediat urmatoare celui de-al doilea razboi mondial, in conditiile existentei unei economii de penurie, politica industriala a statelor afectate puternic a fost orientata in functie de optiunea adoptata: fie de dezvoltarea modesta a tuturor ramurilor, fie de dezvoltarea puternica numai a anumitor activitati, considerate ca avand capacitatea de a antrena in procesul de relansare celelalte domenii.

Succesul politicii industriale este conditionat de modul in care statul asigura corelarea acesteia cu politicile bugetara, fiscala, monetara si a veniturilor, aflate in stransa interdependenta si promoveaza masuri care sa incite intreprinderile sa investeasca.

In cadrul instrumentelor folosite pentru realizarea politicii industriale un rol important revine subventiilor acordate de stat. Practica tarilor dezvoltate a aratat ca in vederea asigurarii unui grad sporit de utilitate a ajutoarelor acordate de catre stat, astfel incat acestea sa contribuie la cresterea competitivitatii, sa conduca la obtinerea unor rezultate economico-financiare favorabile, este necesar ca alocarea subventiilor sa se efectueze direct catre intreprinderi in functie de situatia concreta a acestora pe piata si de profilul probabil si nu in functie de aprecierile globale privind situatia economica a intregii subramuri din care face parte intreprinderea respectiva.

Politica de subventionare este conditionata de potentialul economic al tarii, de resursele financiar-bugetare, si in consecinta, pentru stat este dificil sa acorde simultan ajutoare atat pentru sectoarele in declin cat si pentru sectoarele noi, de inalta tehnologie.

Acordarea subventiilor de catre stat poate conduce la situatii de concurenta neloiala in special intre producatorii din tari diferite. Astfel, intr-o prima etapa statul stabileste sectoarele de activitate care au o influenta mare asupra ansamblului industriei, dar care se afla intr-o situatie dezavantajoasa din punct de vedere al competitivitatii fata de intreprinderile din alte tari. In cazul acestor sectoare statul adopta masuri de protejare a pietei nationale si le acorda ajutoare financiare pana in momentul in care intreprinderile respective devin competitive. Piata interna fiind protejata de concurenta straina, permite fixarea unor preturi interne ridicate care compenseaza efectele financiare negative rezultate in urma vanzarii produselor pe piata externa la preturi mai mici decat cele practicate pe aceasta de intreprinderile altor tari. Intr-o a doua etapa, dupa eliminarea de pe piata a intreprinderilor concurente, preturile vor cunoaste o crestere, conducand, in final, la obtinerea unor profituri ridicate. S.U.A. apreciaza ca aceasta strategie concurentiala este practicata, de regula, de catre firme europene si japoneze impotriva celor americane.

Este de subliniat faptul ca realizarea de catre stat a unei politici industriale corespunzatoare este facilitata de existenta unui sector public, fiind conditionata hotarator de modul in care se desfasoara relatiile dintre stat si intreprinderile publice.

In tarile dezvoltate strategiile de restructurare a industriei, au fie un caracter preponderent voluntarist, in sensul ca statul cauta sa organizeze efectuarea schimbarilor structurale, fie un caracter preponderent liberal, in sensul ca statul cauta sa creeze acele premize care sa permita intreprinderilor o mai mare libertate de decizie in ceea ce priveste adaptarea lor la noua conjunctura economica.

In cazul strategiei voluntariste, aplicata in moduri specifice in Franta si Japonia, are loc o mai mare angajare a statului in finantarea restructurarii industriei, in conturarea si punerea in aplicare a politicii sectoriale sau de ramura.

Interventia statului se efectueaza prin intermediul marilor unitati de cercetare (de exemplu, in Franta rolul dominant revine unitatilor publice de cercetare), al marilor intreprinderi si al programelor nationale. In cazul fiecarei ramuri industriale o atentie deosebita este acordata dezvoltarii sau restructurarii unor intreprinderi, urmarindu-se ca acestea sa fie capabile sa infrunte concurenta internationala. In acest sens statul, in special, prin intermediul parghiilor economico-financiare, incurajeaza cresterea gradului de concentrare, redefinirea profilului de activitate al marilor grupuri industriale, preluarea in executie sau renuntarea la fabricarea anumitor produse.

In cazul strategiei liberale, aplicata in S.U.A., Germania, Marea Britanie, statul intervine mai putin prin subventii si mai mult prin scutiri de taxe si impozite, si prin acordarea de comenzi publice, urmarind, in principal, asigurarea structurilor concurentiale de piata, prevenirea aparitiei situatiilor de monopol al producatorului, protejarea producatorilor interni fata de concurenta externa prin promovarea unei politici de protectionism vamal. In aceste conditii modificarile sectoarelor din cadrul industriei se efectueaza de catre agentii economici privati pe baza semnalelor pietei.

In economia tarilor dezvoltate s-au conturat urmatoarele tipuri de politici industriale:

a. Globale sau orizontale, care constau in favorizarea ansamblului intreprinderilor industriale, fara sa se tina cont de domeniile specifice de activitate, de dimensiunile si de situarea lor geografica. Aceste politici sunt considerate ca politici industriale numai atunci cand actiunea statului depaseste un anumit prag minim de voluntarism, si este justificata prin constatarea unei relatii directe intre cresterea industriala si cresterea economica. Masurile luate in cazul acestor politici globale pot fi:

- indirecte, care vizeaza punerea la dispozitia intreprinderilor a mijloacelor necesare pentru dezvoltarea lor ca, de exemplu, pentru asigurarea unei infrastructuri de calitate care sa le permita implantarea in conditii de rentabilitate in diverse zone geografice;

- directe, care constau in acordarea intreprinderilor de ajutoare- pentru exporturi, cercetare si dezvoltare, investitii productive si investitii generatoare de economii de energie si de materii prime- si in politicile de organizare a industriei privind mai cu seama structurile concurentiale de piata si concentrarea productiei, prin incurajarea anumitor fuzionari dintre intreprinderi pentru a face fata concurentei internationale.

b. Specifice sau selective (verticale), care cauta sa actioneze fie asupra unui ansamblu precis de intreprinderi care contribuie la realizarea unui acelasi produs (politica de ramura), sau a unei serii de produse (politica de ''sector'', de ''proiect'', de ''filiera''), fie asupra unor intreprinderi bine determinate, al caror rol apare esential in dezvoltarea unei activitati sau asupra unora care se afla in stare de dificultate.

Marile coordonate ale politicilor industriale au in vedere urmatoarele:

- Recompunerea sectoriala. In cazul economiilor industrializate deschise spre schimburile internationale au loc frecvente recompuneri sectoriale, sectoare intregi disparand sub presiunea conjugata a diminuarii cererii mondiale si a presiunii exercitate de noii concurenti mai competitivi.

- Acordarea de ajutoare atat sectoarelor in declin cat si sectoarelor noi. In cazul sectoarelor in declin, acordarea ajutoarelor reprezinta un mijloc de a usura reconversia, in special, a mainii de lucru, de preluare intr-o forma sau alta a unei parti din pierderile de capital. In cazul sectoarelor noi, ajutoarele au in vedere in special sprijinirea cercetarii-dezvoltarii si vizeaza ansamblul tehnicilor sau produselor noi.

Politica industriala intampina o dificultate deosebita in ceea ce priveste stabilirea nivelului precis al interventiei statului asupra sistemului productiv, conturandu-se doua conceptii diferite de abordare:

- politica de ''creneluri'', care consta in selectionarea produselor si intreprinderilor, care constituie punctele ''tari'' ale industriei si dezvoltarea acestora pentru a le transforma in ''poluri de excelenta'';

- politica de ''filiera'', care acorda prioritate complementaritatii existente intre stadiile proceselor de productie si preconizeaza interventii coordonate ale statului de sprijinire a tuturor acestora.

Este de mentionat faptul ca politica de filiera nu incurajeaza specializarea internationala comparativ cu cea a crenelurilor care conduce la inserarea in schimburile internationale.

Elaborarea si aplicarea politicilor industriale ale statului se supun urmatoarelor limite si constrangeri:

a. Sporirea complexitatii activitatilor industriale si internationalizarea din ce in ce mai mare a schimburilor fac tot mai dificila definirea obiectivelor politicii industriale. Atata timp cat statul avea drept principal scop reconstructia tarii, iar relatiile comerciale externe detineau o pondere relativ scazuta, obiectivele politicii industriale erau simplu de determinat, dar, ulterior, pe masura ce cresterea economica s-a incetinit si concurenta internationala impune optiuni clare in ceea ce priveste competitivitatea, avantajele competitive si specializarea, obiectivele politicii industriale devin din ce in ce mai dificil de conturat si chiar modul lor de exprimare capata un caracter tot mai ambiguu.

b. Diferitele modalitati de interventie ale statului se reduc in final la acordarea de subventii sub forma directa sau indirecta (in cazul avantajelor fiscale, creditelor cu dobanzi reduse), fapt ce conduce, atunci cand respectivele productii sunt destinate pietei externe, la aparitia concurentei neloiale intre firmele subventionate si cele nesubventionate (situatie contrarie prevederilor G.A.T.T. si ale C.E.E.).

c. Dezvoltarea firmelor multinationale, necesara in conditiile amplificarii relatiilor economice internationale, accentuarii diviziunii internationale a muncii, intensificarii concurentei, ingreuneaza, de regula, aplicarea unor politici industriale, intrucat principalele centre de decizie sunt situate in afara granitelor tarii.

d. Costurile mari aferente adoptarii noilor tehnologii si cele sociale datorate urmarilor mutatiilor tehnologice, necesita eforturi bugetare mari, eforturi care vor fi si mai ridicate in viitor ca urmare a amanarii procesului de modernizare.

e. Adoptarea unor masuri protectioniste pentru recastigarea pietei interne de catre industria nationala risca sa provoace adoptarea de catre partenerii externi a unor masuri similare care sa se concretizeze in pierderi de export decat castigurile scontate a fi realizate pe plan intern.

f. ''Cultura'' comunitatii nationale, caracterizata prin atitudinea comuna a membrilor societatii, influenteaza tipurile de politici industriale adoptate, explicandu-se astfel diferentele existente intre politicile preconizate in S.U.A., Germania, Franta, Japonia.

Modificarile intervenite in mediul economic ca urmare a cresterii gradului de internationalizare si a amplorii progresului tehnic, accentuarea, in ultimii zece ani, a fenomenelor de criza au impus redefinirea relatiilor dintre stat si industrie, conturandu-se urmatoarele trei functii principale pe care puterea publica trebuie sa le indeplineasca:

1. Participarea la dezvoltarea industriala. In anii de crestere economica, caracterizati prin orientarea activitatii in vederea satisfacerii unor nevoi bine identificate, statul a participat, in diverse tari, in grade diferite la dezvoltarea industriala. In prezent, aceasta functie este pusa in discutie datorita unor tendinte manifestate in viata economica. In acest sens o prima tendinta, cea a internationalizarii economiei perturba relatiile dintre stat si industrie, dezvoltarea puterii consumatorilor coexistand cu cea a presiunii grupurilor producatorilor, in conditiile in care primii au posibilitatea sa aleaga intre produsul strain si cel autohton. Totodata, internationalizarea constrange intreprinderile producatoare sa nu dispuna decat de propriile resurse pe pietele straine, trebuind sa-si asume riscuri pentru a se impune pe acestea. O a doua tendinta o constituie modificarile frecvente intervenite in mediul economic care au drept imperativ necesitatea descentralizarii activitatilor, fapt ce a evidentiat ca implicarea statului s-a dovedit de multe ori ineficienta, mai ales in cazul industriei grele aflate in declin.

A treia tendinta o reprezinta cresterea constrangerilor bugetare ca urmare si a unei conjuncturi economice nefavorabile.

Cu toate aceste tendinte, statul se implica inca in actiuni decisive in cazul unor domenii strict definite: pietele marilor echipamente, utilizarea rationala si controlata a subventiilor, comenzile publice sau contractele perfectate cu unitatile nationale.

2. Protejarea activitatilor in dificultate sau a industriilor nou infiintate. Aceasta functie a statului primeste noi dimensiuni in conditiile sporirii internationalizarii activitatilor, a interdependentelor dintre diversele economii, in prezent guvernele fiind confruntate cu urmatoarea dilema: fie sa ramana fidele viziunii clasice a statului-natiune, responsabil al unui patrimoniu industrial, fie sa incurajeze investitiile, puterile publice fiind constiente de faptul ca, refuzul investitiei straine in numele mandriei nationale este un lux foarte periculos. In conditiile interdependentelor internationale existente, statul este constrans sa adopte orice masura tinand cont de contramasurile celorlalte state care pot sa le contracareze efectele si de reactiile de adaptare ale agentilor economici privati.

3. Crearea unui mediu economic corespunzator sporirii competitivitatii. Acest lucru se dovedeste deosebit de dificil in conditiile in care trebuie sa se tina cont de specificul national, de raporturile dintre intreprindere si puterile publice. Astfel, in Japonia, statul si principalul sau instrument in domeniul industrial, se afla in centrul unei retele de legaturi care asigura asocierea dintre puterile publice si intreprinderi, transformandu-se dintr-un organ de planificare si de conducere, intr-unul de informare si de previziune supla. Italia, se caracterizeaza prin politici independente ale grupurilor de intreprinderi publice, prin existenta unui sector privat avand multiple interdependente si dominat de cativa poli, sau familii, prin prezenta unei economii subterane si prin interventii ale fortelor politice.

Incepand cu anii 1980, un accent deosebit a fost pus asupra privatizarii intreprinderilor de stat, datorita: ponderii insemnate a constrangerilor bugetare, ineficacitatii intreprinderilor de stat, paraliziei sectorului public, bogatiei pietelor financiare, internationalizarii.

2.2. Politici industriale in unele tari dezvoltate

Este de mentionat faptul ca, in cazul diferitelor tari exista deosebiri in ceea ce priveste elementele caracteristice ale politicilor industriale practicate, modul in care s-a asigurat corelarea dintre acestea si obiectivele strategice de ansamblu ale respectivelor economii nationale, factorii restrictivi si favorizanti aplicarii politicilor industriale in diferite etape.

O ilustrare a situatiei economice generale, a locului si contributiei industriei in realizarea P.I.B. si a exportului, precum si a nivelului cheltuielilor aferente unor instrumente importante ale politicii industriale sunt prezentate sintetic in tabelul 2.1.

Indicatori de caracterizare a unor elemente si rezultate ale politicilor industriale in diferite tari dezvoltate in perioada 1970-1991

Tabelul 2.1

Sursa: L' etat du monde 1993, editions la Découverte, Paris.- citat de Managementul industrial, Bucuresti 1995.