Principiile bugetare

Principiile bugetare

Bugetul de stat se conformeaza unor reguli tehnice (principii) devenite treditionale. Deci, prin principii bugetare se intelege un set de reguli ce trebuie respectate cu ocazia elaborarii si aprobarii bugetului, in speta bugetului de stat.

Aceste reguli au atat o semnificatie tehnica, cat si una politica. Considerate ca fiind necesare unei bune gestiuni a finantelor publice (latura tehnica), ele sunt, pe de alta parte, destinate sa usureze controlul Parlamentului asupra gestiunii guvernamentale (latura politica). Legate de dezvoltarea democratiei parlamentare, aceste principii s-au perfectionat in decursul istoriei.

Respectarea stricta a acestor principii a devenit totusi foarte dificila in perioada zilelor noastre. Natura cheltuielilor publice a evoluat in mod considerabil, finantele publice s-au diversificat, iar necesitatile de a actiona pe termen lung nu mai pot respecta exigenta unui orizont de timp prea ingust (anualitatea). Deoarece aceste reguli sunt in parte astazi neadaptate exigentelor contemporane, ele si-au pierdut partial sensul si utilitatea. Ca urmare, exceptiile de la aceste reguli s-au inmultit, dar totusi ele fac parte din dreptul pozitiv si ar fi o greseala sa le consideram ca niste reminescente. Ele reflecta astazi inca o anumita conceptie asupra naturii si functionarii statului.

In literatura de specialitate se vorbeste de urmatoarele principii bugetare: principiul unitatii bugetare, principiul universalitatii bugetare, principiul anualitatii bugetare, principiul echilibrului bugetar, principiul neafectarii veniturilor, principiul specializarii, principiul realitatii, principiul unitatii monetare si principiul publicitatii bugetare.

A. Principiul (regula) unitatii bugetare

Acest principiu sustine ca toate cheltuielile publice si toate veniturile bugetare trebuie sa figureze intr-un document unic (bugetul de stat) supus aprobarii Parlamentului. Pentru-ca aceasta regula sa fie respectata, trebuiesc indeplinite doua conditii: (1) bugetul trebuie sa cuprinda ansamblul veniturilor si cheltuielilor bugetare, fara nici o exceptie; (2) acestea trebuie sa fie reunite intr-un proiect de lege unic, asupra caruia Parlamentul trebuie sa se pronunte.

Aceasta regula traditionala are o dubla justificare. Pe de o parte, este vorba de o ajustare politica, adica Parlamentul sa fie in masura sa asigure arbitrajul sau, ceea ce nu se va realiza daca Parlamentului i se supun aprobarii in mod succesiv o serie de planuri financiare partiale sau daca se exclud din buget elemente de cheltuieli sau venituri bugetare care trebuesc sa figureze in acesta. Pe de alta parte, exista si o justificare tehnica potrivit careia unitatea bugetara este singura care permite a se sti daca bugetul este echilibrat si care este deficitul bugetar exact.

Derogarile de la regula unicitatii se refera la:

Bugetele anexa - sunt bugete speciale cu care sunt dotate anumite servicii publice ale statului, carora li se aplica o gestiune comerciala. Aceste bugete nu sunt cuprinse in bugetul general decat prin varsamantul soldului lor creditor sau debitor, dar ele sunt supuse aprobarii Parlamentului.

Conturile speciale ale trezoreriei - constituie simple conturi de trecere a fondurilor si de contabilizare a operatiunilor fara caracter definitiv. Ele nu figureaza in bugetul de stat.

Debugetizarea cheltuielilor publice - consta in transferarea in afara bugetului a cheltuielilor care in mod normal trebuie sa figureze in acesta. Aceasta practica este concretizata in bugete extraordinare care isi au legitimitatea in caracterul exceptional al unor conjuncturi (necesitatea, de exemplu, de a finanta un razboi).

Aceasta tehnica, utilizata in mod curent in secolul al XIX-lea, a fost deturnata de la semnificatia sa si este uneori folosita pur si simplu pentru a camufla un deficit bugetar.

In perioada contemporana, totusi, debugetizarea (cere nu se confunda in totalitate cu bugetele extraordinare) constituie doar un simplu artificiu bugetar destinat limitarii amplorii deficitului.

Bugetele autonome - in sensul strict al cuvantului - sunt bugetele persoanelor publice distincte de stat. Este vorba de serviciile publice descentralizate care beneficiaza de autonomie bugetara, care nu constituie, in definitiv, decat un mod de  organizare a statului.

B. Principiul (regula) universalitatii bugetare

Universalitatea este principiul potrivit caruia veniturile si cheltuielile se gasesc in bugetul de stat in sume globale sau totale. Astfel, i se ofera Parlamentului posibilitatea sa cunoasca veniturile totale ce se vor incasa in anul bugetar respectiv si destinatiile acestora.

Ca si principiul unitatii, cel al universalitatii are o semnificatie politica, aceea data de necesitatea autorizatiei parlamentare pentru bugetul de stat. Dar si acest principiu cunoaste anumite exceptii justificate prin preocuparea fata de eficienta administrativa.

Principiul universalitatii vizeaza necesitatea autorizarii parlamentare, ceea ce implica doua cerinte: (1) cerinta ( principiul) necompensarii intre cheltuielile si veniturile bugetare, ceea ce permite Parlamentului sa ia cunostinta in detaliu despre toate operatiunile financiare prevazute in buget; (2) cerinta ca in interiorul bugetului cheltuielile publice si veniturile bugetare sa formeze doua mase autonome, izolate una de alta, fara a exista dinainte stabilita o corelatie intre anumite cheluieli bugetare si anumite venituri bugetare; acesta este principiul neafectarii.

In reglementarea romaneasca, potrivit acestui principiu "veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute, veniturile nu pot fi afectate direct unei anume cheltuieli bugetare, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte."

Exceptiile de la principiul universalitatii se pot concretiza in abateri oculte de la lege, relativ frecvente in activitatea administrativa, si in exceptii legale. Abaterile oculte de la lege au loc cand administratia se poate intelege cu furnizorii pentru a efectua transferuri de valori din patrimoniul statului in patrimoniile acestora din urma, in interesul ambelor parti.

C. Principiul (regula) anualitatii bugetare

Principiul anualitatii are o dubla dimensiune: (1) durata autorizatiei (aprobarii) bugetare este de un an si (2) executia bugetului de stat are acelasi orizont de timp.

Din punct de vedere istoric, principiul are o justificare politica, adica cerintele unui regim parlamentar reprezentativ au impus o periodicitate suficient de scurta pentru a garanta eficacitatea controlului parlamentar asupra finantelor statului.

In perioada ce a urmat celui de al doilea razboi mondial, concretizata mai ales prin extinderea rolului statului, principiul anualitatii a fost pus sub semnul intrebarii din doua motive: in primul rand, din motive tehnice, legate de investitiile statului si de prelungirea procesului necesar realizarii anumitor lucrari publice; in al doilea rand, din motive economico-politice, cum ar fi aparitia ideii programarii pe termen lung sau mediu care incearca sa limiteze partea de hazard si de aleatoriu in viata economica.

Cu toate acestea,  anualitatea este un factor de suplete in tactica financiara a statului, ceea ce constituie motivul pentru care ea a fost mentinuta in majoritatea drepturilor pozitive. Se poate spune ca anualitatea este regula, iar plurianualitatea este exceptia

Bugetul de stat comporta, deci, in mod necesar, un pronuntat caracter de plurianualitate. Aceasta afirmatie este intregita de apelarea la programe si la legi de programe care au ca menire construirea unor mecanisme financiare destinate realizarii de lucrari publice esalonate pe mai multi ani. Astfel, in SUA, pentru unele investitii finantate de la buget, legea pemite angajarea de fonduri pentru o perioada mai mare de un an, iar pentru altele, creditele bugetare aprobate valabile pana la terminatea lucrarii. De asemenea, in Franta, pentru cheltuieli esalonate pe o perioada mai indelungata de timp se aplica ceea ce este cunoscut ca legi de programe.

D. Principiul echilibrului bugetar

Principiul echilibrului bugetar presupune ca bugetul sa fie echilibrat, adica cheltuielile bugetare sa fie perfect egale cu veniturile inscrise in buget. Acest principu a constituit cheia de bolta pentru finantele publice din perioada clasica a lor. Daca cheltuielile bugetare sunt mai mari decat veniturile bugetare inscrise in buget se vorbeste de deficit bugetar. In situatia inversa, cand veniturile bugetare sunt superioare cheltuielilor bugetare, exista un surplus bugetar.

In perioada moderna, bugetul de stat (cheltuielile publice si impozitele) fiind folosit de catre stat ca instrument de politica economica, in speta politica bugetara, dezechilibrul bugetului nu mai constituie o abatere grava de care sa fie facut responsabil statul. Deficitul bugetar, mentinut intre anumite limite, constituie azi regula planificarii bugetare, regula impusa fie de precaritatea resurselor comparativ cu nevoile de fonduri, fie de optica politicii guvernamentale care poate considera deficitul ca un instrument de politica economica conjuncturala.

Cu titlu de exemplu, aratam ca in perioada 2005-2009, bugetul general consolidat al Romaniei s-a incheiat in fiecare an cu deficit bugetar, asa cum reiese din urmatorul tabel :

Tabelul 13.1. Evolutia deficitului bugetului general consolidate al Romaniei in perioada 2005-2009

Anul     Soldul bugetului general consolidat (excedent +, deficit -); in milioane lei Procentul deficitului bugetului general consolidat din PIB

2005     -2.268,4 0,78

2006     -5.651,0 1,64

2007     -9.448,3 2,26

2008     -24.654,9 4,79

2009     -36.400,6 7,41

Sursa : www.bnro.ro

E. Principiul specializarii bugetare

Potrivit acestui principiu, veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu si se aproba in buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheluieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora, potrivit clasificatiei bugetare. Aceasta din urma reprezinta gruparea veniturilor si cheltuielilor intr-o anumita ordine si pe baza unor criterii (administrative, economice), precis determinate.

Clasificarea sau clasificatia veniturilor si cheltuielilor bugetare este un document tehnic conceput si realizat de Ministerul Finantelor si grupeaza veniturile si cheltuielile intr-o anumita ordine, pe titluri, capitole, subcapitole, articole si paragrafe, precum si alineate, atunci cand este necesara o si mai mare detaliere.

Clasificarea bugetara a cheltuielilor este de doua feluri :

- clasificare economica - vizeaza gruparea cheltuielilor dupa natura si efectul lor economic, respectiv cheltuieli salariale, sociale, economice (intretinere, reparatii, achizitii de bunuri si servicii), cheltuieli de investitii ;

- clasificare functionala - vizeaza gruparea cheltuielilor dupa destinatia lor, pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activitati sau obiective care definesc necesitatile publice : cheltuieli militare, sociale, pentru invatamant, pentru sanatate etc.

F. Principiul realitatii bugetare

Potrivit acestui principiu, la elaborarea legilor bugetare anuale si a bugetelor trebuie sa fie luate in calcul previziunile cele mai realiste si avute in vedere variantele cele mai prudente in realizarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor bugetare.

Cu toate acestea, in timpul executiei bugetare apar o serie de situatii care fac necesara reconsiderarea veniturilor si cheltuielilor bugetare aprobate initial, in sensul majorarii lor la unele pozitii bugetare si reducerii la altele, ca urmare a situatiilor obiective intervenite in conjuncture economico-sociala. Din aceasta cauza, guvernul poate, in conditiile legii, sa opereze unele modificari ale veniturilor si cheltuielilor bugetare in timpul anului bugetar, fara aprobarea prealabila a parlamentului, dar supuse controlului acestuia prin operatiunea de rectificare bugetara.

G. Principiul publicitatii bugetului

Acest principiu cere ca bugetul de stat sa fie adus la cunostinta opiniei publice imediat ce el a fost aprobat. Se poate considera ca acest principiu este desuet din moment ce bugetul de stat este aprobat prin lege, iar potrivit Constitutiei orice lege trebuie publicata in Monitorul Oficial.

H. Principiul unitatii monetare

Potrivit acestui principiu, toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala.