Principiile organizarii administratiei locale potrivit Constitutiei din 1991

Principiile organizarii administratiei locale potrivit Constitutiei din 1991

Constitutile contemporane se deosebesc foarte mult in ceea ce priveste modalitatea tehnica de reglementare a organizarii administratiei locale¹. Daca unele se rezuma la inserarea unei norme de trimitere ( de ex. Art. 72 din Constitutia Frantei ), altele cuprind titluri intregi ( de ex. titlul 7 din Constitutia Spaniei, titlul 5 din Constitutia Italiei, titlul 8 din Constitutia Portugaliei).

Legiuitorul nostru constituant s-a oprit o formula intermediara retinand in sectiunea a doua "administratia publica locala", a capitolului 5 "administratia publica" din titlul 3 "Autoritatile publice" numai un numar de patru articole strict necesare pentru a reflecta autoritatile comunale orasenesti si respectiv judetene, autoritatile statale la nivelul judetelor si, binenteles principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea. Aceasta conceptie are in vedere evolutiile extrem de rapide in domeniul autonomiei locale, pe masura dezvoltarii economice si sociale a comunitatilor locale, care nu poate fi conforma legii.

In lumina acestei viziuni logico-metodologice, art. 119 scoate in evidenta cele doua principii de baza, principii de ordin constitutional ale administratiei publice din unitatile administrativ teritoriale si anume: principiul autonomiei locale si principiul descentralizari serviciilor publice.

Textul la care ne referim are urmatoarea redactare: " Administratia publica din unitatile administrativ teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice". Aceste servici se vor regasi atat in activitatea fiecarei autoritati comunale, orasanesti sau judetene, cat si in raporturile dintre autoritatile comunale ( orasenesti ) si judetene. Este de subliniat ca prin sintagma "Administratie publica" se desemneaza activitatea pe care o desfasoara autoritatile create pe baza principiului autonomiei locale. Nu trebuie deci, confundata ideea de administratie publica locala, care vizeaza atat comuna (orasul), cat si judetul, cu ideea de consiliu local, care in virtutea conventiei terminologice inserate in articolul urmator evoca numai autoritatiile comunale si orasenesti.

De asemenea, se impune a se releva ca principiul autonomiei locale sta la baza raporturilor dintre autoritatile comunale si orasenesti, sau dupa caz judetene, desemnate in mod democratic de catre cetateni (prin vot), pe de o parte si autoritatile statale (guvernamentale sau departamentale), implatante in teritoriu, pe de alta parte.

Cat priveste principiul descentralizarii serviciilor publice, trebuie de asemenea facuta o interpretare elastica, legiuitorul constituant avand in vedere nu numai sensul strict al termenului (infintarea unor servicii publice in comune sau orase si desfintarea lor la nivel

judetean sau chiar central), ci si sensul desconcentrarii serviciilor publice ale ministerelor sau consiliilor judetene in unitatile administrativ-teritoriale, mai ales la nivel local. Acesta desconcentrare presupune exercitarea ca regula, doar a unei tutele administrative, din partea "centrului" si configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, in functie de plasticitatea situatiilor existente. Evident, nu este exclusa situatia ca anumite servicii publice teritoriale sa fie simple organe de executie ale "centrului" dupa cum nu este exclusa nici combinarea acestor metode, in functie de domeniul de activitate.

Articolul 120 intr-o logica fireasca, arata ca autonomia locala in comune si orase se realizeaza prin doua autoritati: consiliul local si respectiv primarul, ambele alese in conditiile legii. De asemenea textul scoate in evidenta ca aceste autoritati, desemnate prin vot, de comunitatea locala, sunt si autoritati care realizeaza administratia publica. In felul acesta legiuitorul nostru constituant conscra dubla natura autoritatii comunale si orasenesti alese, ceea ce reflecta dubla natura a comunei si orasului: colectivitate si unitate administrativ teritoriala.

O atare formulare reflecta o realitate istorica, nu numai un simplu principiu juridic, comuna si orasul reprezinta, in principal o colectivitate locala, si numai in mod secundar, ele constituie si o circumstantiere teritoriala pentru gestionarea anumitor servicii de stat. Acest dublu caracter se va regasi in dubla serie de atributii ale primarului.

Este de mentionat ca, in legislatia si doctrina din multe tari occidentale, notiunea de comuna este folosita pentru a desemna atat comuna rurala, cat si orasul, terminologie cu care s-a operat la noi in perioada interbelica. In Constitutie, corespunzator impartirii adminstrativ teritoriala a tari, s-a consacrat distinctia dintre comuna ca localitate rurala, dar si ca localitate urbana.

In aliniatul 2 al articolui 120 din Constitutie la care ne referim se precizeaza regula dupa care atat consiliile locale cat si primarii functioneaza ca autoriti administrative autonome in conditiile legii. Rezulta ca autoritatiile comunale si orasenesti, in virtutea principiului autonomiei locale, nu se afla intr-un raport de subordonare fata de vreo autoritate judeteana si centrala. In alti termeni vom retine ca intre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, si consiliul judetean pe de alta parte, nu este un raport de subordonare, precum si nici intre consiliul local, respectiv primar pe de o parte, si prefect, minister sau Guvern, pe de alta parte. Relatia de subordonare implica, pentru organul ierarhic superior urmatoarele drepturi fata de organul subordonatului:

de a-i organiza activitatea

de a-i da indrumari obligatorii (dreptul de instructiune)

de a-i exercita controlul general asupra activitatii sale (asupra tuturor aspectelor acestei activitati - economice, financiare, juridice, organizatorice)

de a-i anula actele si chiar de a i se substitui in emiterea unui act

de a se aplica sanctiuni administrativ disciplinare

Este de la sine inteles ca, in virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regasi in raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, si oricare alta autoritate locala sau centrala pe de alta parte ceea ce nu exclude insa, tot in baza textelor constitutiei, exercitarea de catre consiliul judetean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare, precum si de catre prefect a dreptului sau de control al legalitatii sau de catre Guvern a sarcinii sale de conducator general al administratiei publice, prevazuta de art. 101 al. 1 din Constitutie.

De asemenea se impune a remarca ca principiul autonomiei in activitatea consiliului local si respectiv, a primarului presupune si stabilirea raportului dintre aceste autoritati astfel incat functionalitatile lor sa fie compatibile. Insusi textul constitutional in discutie introduce precizarea "in conditiile legii" in ceea ce priveste functionarea consiliilor locale si a primarilor, ca autoritati administrative autonome.

In acest sens art. 5 din fosta lege a administratiei publice locale nr. 69/1991, chiar in primul aliniat preciza urmatoarele: "autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase sunt consiliile locale, ca autoritati deliberative, si primarii, ca autoritati executive".

Legea adminstratiei publice locale in viguare, legea nr.215/2001 vine cu o reglementare mult mai analitica, consacrind o sectiune din primul capitol "regimul genereal al autonomiei locale" oferind si o definitie a autonomiei locale: "dreptul si capacitatea efectiva a autoritatiilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona in numele si in interesul colectivitatiilor locale pe care le reprezinta, treburile publice in conditiile legii" precizand, totodata ca acest drep se execita de consiliile locale si primar, precum si de consiliile judetene "autoritati ale administratiei publice locale, alese prin vot universal, egal, direct, secret, si liber exprimat" ceea ce nu exclude posibilitatea consultarii cetateniilor prin referendum sau prin orice alta forma de participare directa a cetatenilor la treburile publice.

Astfel legiuitorul a inteles sa precizeze expres ca autonomia locala este numai administrativa si financiara fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege, vizand "organizarea functionarea, competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor care potrivit legii, apartin comunei, orasului sau judetului dupa caz". In acest context, sintetizindu-se principiile constitutionale consacrate, implicite prin textele invocate mai sus, legea nr. 215/2001 a inteles, spre a evita orice interpretare deformata, sa mentioneze expres ca raporturile dintre autoritatiile administratiei publice locale din comune si orase si autoritatiile administratiei publice de la nivel judetean se bazeaza pe principiile autonomiei, responsabilitatii, cooperarii si solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet. In relatiile dintre autoritatiile publice locale si consiliul judetean pe de o parte, precum si intre consiliul local si primar pe de alta parte, nu exista raportul de subordonare.

In fine articolul 120 din Constitutie consacra si notiunea de subdiviziune administrativ teritoriala pentru municipii care, potrivit art. 3 aliniatul 3 fac parte din categoria oraselor. Textul admite astfel, posibilitatea constituirii acestor subdiviziuni iar, la nivelul lor a consiliilor locale si respectiv a primarilor.